内容提要：中日韩三国地缘相近，文化相通，经济高度依存，是东亚区域合作的核心力量。自20世纪90年代中期以来，在中日、中韩、日韩双边友城交流的基础上，三边城市外交持续深入发展并取得显著成就，成为中日韩三国合作的重要组成部分。中日韩友好城市大会、泛黄海中日韩经济技术交流会议、东亚文化之都等机制是城市外交的支撑与保障。中日韩城市外交的突出特征是国家定方向，城市做实事；聚焦弱政治领域的务实合作；注重文化外交与人本外交。由于中日韩三边城市外交起步较晚，在实际运行中仍然存在一些问题，尚需拓展思路，创新模式，在微观层面助力全球治理倡议。
关键词：中日韩/ 城市外交/ 友好城市/ 弱政治/
作者简介：张暮辉，韩国成均馆大学东亚系副教授(韩国 首尔 03063)。
原文出处：《东北亚学刊》(津)2025年第6期 第16-35页
“城市外交”是近年来越来越受重视的国际关系概念，是指地方政府通过各种形式，在国际舞台上开展合作与交流，以实现本地政治、经济、文化或环境等方面目标的过程。随着全球化与区域一体化的深入，城市不仅是国家行政体系的末端执行者，还逐渐成为国际政治经济体系中的重要参与者。一般认为，当代城市外交的主要表现形式是国际友好城市①，通过签订友好城市协议，有利于建立城市之间的长期合作关系，促进文化、经济、教育、旅游等领域的交流。中日韩三国地缘相近，文化相通，经济高度依存，是东亚区域合作的核心力量。自20世纪90年代中期以来，三边城市外交持续深入发展并取得了显著成效。迄今为止学界对中日、中韩双边城市外交多有研究，但在为数不多的研究中日韩城市外交的论文②中，还缺乏对“三边”的较为详尽的分析与把握。有鉴于此，笔者拟在探究中日韩三边城市外交发展历程的基础上，分析其实践路径、特征及存在的问题，以为未来中日韩三边城市外交的健康发展提供镜鉴，并助力全球治理倡议。
一、中日韩城市外交关系的建立与发展
中日韩城市外交经历了由中日、中韩、日韩三对独立的双边城市外交，逐步发展成为完整的中日韩三边城市外交的过程。
(一)双边交流为三边交流奠基(20世纪60-90年代中期)
中日韩三边友好城市③的交流是建立在中日、中韩、韩日双边友好城市交流基础上的。由于日本侵华、对韩国殖民统治等历史问题，以及冷战格局与民族情绪等多重因素影响，中日、中韩、韩日建立外交关系时间相对较晚，这一因素直接影响到三国之间城市外交。
三国之间最早建立友好城市关系的是日韩两国。早在日韩尚未建交的1962年，山口县萩市的市长作为山口县视察团成员访问韩国时，注意到从海上交通的角度来看，萩市与韩国的蔚山市之间要比下关与釜山之间更为便利。基于这一地理优势，萩市提出与蔚山市缔结友好城市关系，限于当时日韩两国之间并无外交关系，又由于蔚山市市长更替，这一提议一度被搁置。1965年6月，随着《日韩基本条约》的签订，日本与韩国实现了邦交正常化，两市之间缔结友好城市关系之事水到渠成，双方于1968年10月29日正式签署了关于缔结友好城市关系的协议。此后，日韩两国之间建立的友好城市逐年增多。根据一般财团法人自治体国际化协会首尔事务所公布的数据，截至2025年5月31日，日韩两国之间共有170个自治体建立了友好城市关系。④
1972年9月，中日两国正式恢复邦交关系。当年10月，日本神户市市长宫崎辰雄率领日本青少年游泳代表团到北京参加中日青少年游泳比赛，在受周恩来总理接见的时候，他提出神户市希望与中国的港口城市建立姐妹城市关系，周恩来总理推荐了天津市，并建议把称呼改为“友好城市”。1973年6月24日，双方在天津正式签署了《天津市和神户市建立友好城市关系协议书》。这一对被称为“天”“神”之合⑤的友好城市的建立，既是中日两国首对国际友好城市，也是中国国际友城事业的开端。据中国人民对外友好协会的统计，截至2025年8月，中日友好城市已经发展到266对，占中国3094对对外友好城市(省州)的8.60％，仅次于美国(288对)，排名第二位。⑥
中国与韩国之间第一对友好城市是江苏省连云港市与全罗南道木浦市。连云港市与木浦市地理与港口优势互补，均重视发展港口经济、现代物流、海洋产业等。中国与韩国于1992年8月正式建立外交关系后，两座城市便开始了密切的交往，并于1993年7月率先建立了中韩两国第一对友好城市关系。30多年来，两市之间无论是政府互访，还是民间交流都比较活跃。截至最新于2024年11月江苏省盐城市与仁川广域市桂阳区建立友城关系为止，中韩友好城市已达到228对，占中国对外友好城市(省州)的7.37％。在美国、日本之后排名第三位。⑦
从中韩、中日、日韩之间建立双边友城关系的历史可见，友好城市的缔结遵循着这样的轨迹：城市所在国具有国家外交关系是建立友好城市的前提；在友好城市交流中，地方政府具有很强的主动性，显示国家外交关系的建立和发展具有地方先行特色。中日韩三国之间双边友好城市的建立为后来三边友好城市奠定了有力基础，并为国际友城事业的发展提供了宝贵经验。后来三边城市外交关系的建立绝大多数都是双边城市交流的发展和延续。
(二)三边城市交流的起步(20世纪90年代中期至21世纪的第一个十年)
20世纪90年代，中日韩三国的关系经历了从冷战后的调整到逐步合作的演变。三国逐步从以意识形态为主导的对立格局，过渡到以经济发展与区域合作为核心的新阶段。20世纪90年代日本是中国最大的外资来源国，中韩建交后两国经济合作迅速发展。中国庞大的市场和劳动力与日本、韩国的资本和技术形成互补，推动了三国经济联系的紧密化与区域一体化趋势。三国之间地方城市外交就是在这种大环境下开始的。从1995年起，中日韩三边地方城市交流开始起步。
最早开始中日韩三边城市交流的是中国江苏省扬州市、日本佐贺县唐津市与韩国全罗南道丽水市，也是本阶段唯一的一组首都及省县道之外的友好城市。三边城市间的交流可追溯至1982年扬州市与唐津市、唐津市与丽水市签署双边友好城市协定。1993年，唐津市将丽水市介绍给扬州市，从此构建了三国三市友好交往的格局。⑧1995年2月18日，三市市长在扬州签订了《扬州市、唐津市、丽水市建立友好交往关系协议书》⑨，成为首对中日韩三国间的友好城市。自1999年起，三方开始举办中日韩三国友好城市围棋交流赛并一直延续至今，系中日韩地方城市交流最悠久的项目之一。
中日韩三国首都北京、东京、首尔是率先开展三国地方交流的城市之一。在北京与东京(1979年)、东京与首尔(1988年)、北京与首尔(1993年)签订友好城市关系协定的基础上，1995年3月，三个城市的代表共同签署了《BESETO合作交流备忘录》⑩，形成了三边合作机制。尽管三边交流的重点集中在美术、戏剧、博物馆等文化领域，但毕竟是作为三边首都城市交流的标志性存在。
最先开启中日韩三国省县道级别交流的是中国辽宁省、日本神奈川县和韩国京畿道。继1983年辽宁省与神奈县缔结友好省县关系、1990年神奈川县与京畿道签订友好合作协定，以及1993年辽宁省与京畿道建立友好省道关系以后，由辽宁省提议，自1996年开始隔年举办“三地区友好交流会议”，探讨如何解决共同挑战，加强相互交流，会议由三地轮流主办，至今已经召开了14届。1997年，均为连接本国与邻国“海上门户”的中国山东省、日本山口县和韩国庆尚南道建立了第二个中日韩省县道交流关系，并从2006年开始制度化，三边轮流举办工作层会议。这一时期还有中国江苏省、日本石川县、韩国全罗北道(2003年)，中国吉林省、日本鸟取县、韩国江原道(2008年)建立了省道县交流关系，体现出在中日韩三边友好城市交流的起步阶段，交流的侧重在三国首都及省县道之间这一特征。
(三)三边城市交流的发展阶段(2010年至今)
2008年12月，中日韩三国领导人会议在日本福冈召开，标志着中日韩三国合作进入了制度化和常态化的新阶段，此后中日韩三边合作机制不断深化。目前，三国在外交、经济、灾害管理、环境、卫生健康、文化、教育等领域建立了21个部长级会议机制。与此同时，三国城市间的交流与合作也取得了长足进步。
这一时期三国城市之间建立友城关系向地方城市发展。乘着中日韩多边合作机制正式启动的东风，仅2010年就有三对地方城市开始了友好交流。第一对是中国辽宁省大连市、日本福冈县北九州市和韩国仁川广域市开始了三边城市以博物馆交流为核心的合作，(11)大连市旅顺博物馆、北九州市立自然史历史博物馆以及仁川市立博物馆根据于2010年11月签署的《东亚友好博物馆交流协议》，每年举办博物馆馆长会议和博物馆工作层会议，此项交流一直持续至今。第二对是中国山东省临沂市、日本神奈川县厚木市、韩国京畿道军浦市实施的中日韩青少年交流。第三对是中国江苏省苏州市、日本石川县金泽市、韩国全罗北道全州市的围棋交流。此后，又有三国多地建立了友城关系。尤其值得提及的是，北京市东城区与东京都目黑区、首尔市中浪区自2017年开始了三边交流，这是迄今为止三国间唯一的区际交流机制。这一时期中日韩三边友城建立的显著特征是参与交流的城市更具有历史、文化的相似性，交流的内容更具体、更实际，显示中日韩三边城市交流逐渐走向成熟。如苏州市、金泽市和全州市均以各自文化特色入选“联合国教科文组织创意城市网络”，(12)具备独特的文化资源与发展战略，为地方城市间合作交流奠定了基础。再如中国陕西省汉中市、日本新潟县佐渡市和韩国庆尚南道昌宁郡分别是稀有鸟类朱鹮的主要栖息地，三地区在持续开展朱鹮保护等问题进行双边合作、建立中日韩信息共享机制基础上，于2019年7月签署合作备忘录，决定积极推动朱鹮保护的相关合作，使其成为一个可持续和机制化的三边合作平台。(13)这是中日韩三国在野生动物保护领域中极具象征性且唯一的地方合作机制，借由这一合作平台，三地的保护成果互为支撑。如今，有鸟中“东方宝石”之称的朱鹮，在中日韩开展合作繁育研究的努力下，在三国均实现野化放飞，朱鹮保护工作取得了阶段性成果。(14)
综上所述，友好城市是开展中日韩三国城市外交的基础。在中日韩三国合作机制建立之前，三国地方政府层面的交流便已经开始。如同曾经担任中日韩三国合作秘书处秘书长的道上尚史所言：“可以说中日韩三国的合作是建立在地方政府层面的紧密合作之上也不为过”。(15)目前，三边友好城市共13组(参见表1)，它们的建立时间有长有短，各自有着不同的发展路径与功能侧重，但体现出中日韩地方城市交流的多元化与制度化趋势，具有深远的政治、经济、文化和社会意义。
二、中日韩地方城市外交实施路径及成就
20世纪90年代以来，随着中日韩三国间经贸往来及民间交流不断发展，经过1999年开启中日韩领导人在东盟10+3框架内的合作，再到2008年福冈中日韩领导人会议首次明确了三国伙伴关系定位，将三国合作从“附属于东盟10+3”变成“独立机制”，不仅提升了东亚区域合作水平，也展示了三国在全球经济危机背景下的责任担当与合作愿景，具有划时代的意义。中日韩地方城市外交的开展，离不开机制的支撑与保障。归纳起来，中日韩地方城市外交在双边、三边友好城市交流的基础上，主要通过以下途径实施。
(一)城市多边交流平台——中日韩友好城市交流大会
中日韩友好城市交流大会(16)是三国地方政府之间最高层次、最具代表性且历史最悠久的官方交流合作机制，是中日韩地方政府交流的年度盛会。这一机制的建立源于三国地方政府日益增长的交流需求，旨在增进三国省市级关系与合作。该机制建立于1999年，由中国人民对外友好协会、日本自治体国际化协会和韩国市道知事协议会联合发起并主办该交流会议，三国轮流主办，每年举办一次，建立友好关系的城市分别派出代表，探讨共同关心的问题。三国地方政府对“中日韩友好城市交流大会”寄予很大关注与热情，每年均有数百名各国地方政府代表参加(参见表2)。该机制建立至今26年来，只有第22届会议因新冠疫情影响由2020年延期至2021年。在疫情仍在肆虐的情况下，这届会议主办方韩国市道知事协议会克服困难，以全新的形式——采取YouTube直播及线上、线下相结合的形式，围绕“后疫情时代地方政府的努力方向与作用”这一主题，举行了17组三国工作人员线上会议，中日韩三国33个地方政府代表1300余人参加。(17)总之，“中日韩友好城市交流大会”机制，具有制度化、高层次、广覆盖、执行力强的特点，已成为推动中日韩三国友城务实合作的品牌活动，以及三国地方政府通过友城形式沟通信息、扩大合作、加强友好关系的重要机制。
(二)以经济合作为导向的交流机制
中日韩三国地理相邻，经济总量庞大，产业结构互补性强，经济合作一直是三方城市外交的重点和驱动力。多年来，中日韩三国间以经济合作为导向的两大地方合作机制——泛黄海中日韩经济技术交流会议与东亚经济交流推进机构(OEAED)发挥了越来越大的作用。
泛黄海中日韩经济技术交流会议(以下简称“泛黄海会议”)是由中日韩三国间围绕泛黄海地区(即中国东部沿海、日本西部和韩国西南部沿海等地区)开展的经济、技术交流与促进共同发展合作的机制。早在1999年于菲律宾、2000年于新加坡举办的东盟与中日韩领导人会议上，中日韩三方均认识到三国经济合作的必要性，就构建泛黄海地区合作渠道达成共识，并于2001年3月于日本福冈正式启动该机制。会议由中国商务部、日本经济产业省九州经济产业局和韩国产业通商资源部通商协力局共同举办，逐渐发展成为探讨贸易、投资、技术等领域互利合作、寻求商机的交流平台。“泛黄海会议”注重地方层面与实务层面的交流，参会者通常包括地方政府代表、企业界人士、学术研究机构代表、商会组织等。该机制建立以来，在三国得到各地方政府的积极支持与广泛参与，在三国轮流举办的会议至2025年10月已召开22届。(18)会议关注和讨论的议题聚焦环黄海圈的港口城市及经济带的合作，共同推动区域经济发展，包括环保、港口物流、海洋经济、新能源等领域的技术合作，举办文化、教育、青少年交流活动，增强民间联系。“泛黄海会议”是中日韩三国最早开展的区域性经济技术合作机制，在三国间多边地方政府合作中具有开创性意义，成为后续三边合作机制的重要补充和先导。
在过去的22届“泛黄海会议”中，有7届分别在中国威海、日照、烟台、连云港、盐城、济宁、大连举行。2023年于中国大连召开的第21届会议上，来自中日韩三国相关地方政府机构、经济组织、大学、研究机构和企业代表等300余人共聚一堂，探讨如何抢抓《区域全面经济伙伴关系协定》实施的机遇，拓展深化中日韩之间的经贸合作关系，促进三国泛黄海地区实现携手共赢发展。会议还举行了大连市对日、韩两国经贸合作项目集体签约仪式，现场共有十个项目签约，涵盖智能装备制造、研发中心、数智服务平台、现代物流、现代农业等多个领域。(19)
OEAED是中日韩地方合作中持续时间最长的机制，成立于2004年，但其起源可以追溯到1991年成立的“东亚城市会议”和“东亚经济人会议”，发起者是日本北九州市、下关市及其友好城市——中国大连市、青岛市、韩国仁川市、釜山市等六个城市。随后，中国天津市、烟台市与韩国蔚山市、日本福冈市相继加入。2004年11月，为建立以经济交流为中心的平台，上述10个城市的行政和经济界代表正式组建“东亚经济交流推进机构”。2014年，日本熊本市正式加入，形成目前三国11个城市参与的经济交流机制。在上述11个会员城市之外，还有11个团体会员。(20)OEAED旨在通过加强成员城市间合作、经济往来和相互联络等，促进经济活动和城市交流的活跃发展，并在环黄海地区形成新的广域经济圈。
OEAED有五项重点课题：创设东亚自贸区、打造环黄海环保示范区、构建新型商务创新体系、推进环黄海旅游品牌战略、构建技术交流与人才培训平台。(21)该机制通过市长级会议及商工会议所、国际商会会长级会议以及分别召开国际商务分会、环境分会、旅游分会、物流分会会议等方式，进行交流与合作。OEAED作为一个有特色的城市合作平台，通过把11座中日韩城市联结起来，积极探索具有实质性的经济交流与合作项目。它在推动区域城市联动、促进地方活力与经济互动方面具有独特价值。
(三)区域文化合作品牌——东亚文化之都
如果说城市是文化的载体，那么文化就是城市的灵魂。进入21世纪20年代，随着中日韩三国合作机制的不断成熟与深入发展，三国在城市外交方面也进入了新阶段，其突出特征是在传统意义上的友好城市交流基础上，增加了新的地方城市交流机制——“东亚文化之都”。
“东亚文化之都”是指“具备丰富的地方文化资源和鲜明的地方文化特色，同时具备一定的东亚文化资源、东亚文化气质并反映东亚文化精神，对促进东亚文化交流与互学互鉴具有引领与示范作用并经过一定程序认定的城市”(22)。“东亚文化之都”是亚洲第一个以国际性文化城市命名的活动，即借鉴“欧洲文化之都”(23)模式，每年由中日韩三国各自遴选一至两个代表本国传统文化的城市，授予“东亚文化之都”的称号，举办促进三方城市间文化艺术交流的系列活动。该活动旨在促进东亚文化的相互理解与传播，并增进三国人民之间的友好情感，加强区域内城市文化的国际竞争力。
2012年5月5日在上海举办的第四次中日韩文化部长会议期间，三国就启动“东亚文化之都”达成了共识。2013年3月起，“东亚文化之都”申报活动正式开始，中日韩三国城市热烈相应，积极参与。泉州市在十个申报城市中脱颖而出，当选中国首个“东亚文化之都”。(24)在韩国组织的评审中，光州市击败釜山、大邱、全州市、庆州市、富川市，成为韩国首个“东亚文化之都”代表城市。(25)日本则推选出担任日本创意城市网络(CCNJ)干事代表的横滨市。最后经2013年9月在韩国光州召开的第五次中日韩文化部长会议确定并宣布，以上三个城市为第一年(2014年)当选的“东亚文化之都”。“东亚文化之都”机制正式启动以来，每年都增加一组新的交流城市，即使在新冠疫情期间也基本未中断，至2025年，三国共有39个城市(2021年起中国每年有两个城市)获此殊荣(参见表3)。
入选“东亚文化之都”的城市，通常在一年之内举办丰富的、反映地方特色的文化交流活动，并以这些活动为契机，在非物质文化遗产保护与传承、公共文化服务体系建设、旅游产业发展、文物保护利用、城市规划等方面交流经验。例如，2016年，作为“东亚文化之都”的宁波市与日本奈良市、韩国济州道在文化、教育、体育、宗教、旅游、经贸等领域共同开展活动217项，宁波市派往韩国和日本的交流团组30余个。(26)
“东亚文化之都”机制的建立为中日韩三国城市政府及民众提供了友好交流的平台，活动年的结束并不意味着交流的终结，而是相约继续开展交流活动。如首届“东亚文化之都”——中国泉州市、日本横滨市、韩国光州市在2014年11月举办的“东亚文化之都2014横滨闭幕式”上，共同签署了《东亚文化之都友好合作城市协议》，加强三座城市共同构建的友好关系，并推动文化、艺术、旅游领域的持续交流和发展。“东亚文化之都”活动年结束至今，三座城市每年都举行各种演出、展览、学术研讨、青少年艺术、文化节庆、艺术论坛等交流，在新冠疫情肆虐的2021-2022年也是通过线上、视频等形式开展各种活动。2023年，在当选“东亚文化之都”十周年的日子里，三座城市分别举办了纪念活动，三地互派艺术团体出席。(27)作为首届“东亚文化之都”的泉州、横滨、光州，堪称历届“东亚文化之都”的典范。
综上所述，“东亚文化之都”机制的建立不仅扩大了三国城市间的交流，促进了文化多样性，也提高了“东亚文化之都”当选城市的国际形象和城市的知名度与影响力。它通过文化的纽带作用，让中日韩三国民众既了解了“你中有我，我中有你”的文化渊源，也体会了多彩纷呈的民族文化个性，尤其是增强了民间情感与理解，为东亚和平与繁荣注入了持久的文化动力。
三、中日韩地方城市外交的特点
中日韩三国作为东亚的重要国家，其城市外交在近年来迅速发展，成为中日韩三国合作中的重要组成部分。中日韩城市外交具有以下主要特征。
(一)国家定方向，城市做实事
“城市外交是国家总体外交的一个组成部分，但是又有城市地方特色，在性质上属于半官方外交。”(28)中日韩城市外交的一个鲜明特点是，国家层面负责制定总体战略与政策框架，引导三边合作的大方向，而城市则在此基础上，推动具体项目的实施与落地。中日韩领导人会议、21个部长级会议等机制确定了三国合作的宏观目标与优先议题，例如经济互联互通、文化交流、绿色发展等。这些战略方向为地方政府开展跨国城市交流提供了明确的主题与政治保障。真正推动交流落地、推动合作项目执行的是城市层面。城市作为治理的基本单元，拥有更贴近民众、更敏捷的应对机制。通过“中日韩友好城市交流大会”等机制，地方政府可以围绕旅游、教育、环保等具体议题展开合作。例如，在中日韩三国都影响深远的“东亚文化之都”活动就是在三国政府共同倡导下开展起来的。2012年，在北京举办的第五次中日韩领导人会议一致同意适时启动“东亚文化之都”活动。(29)此后，历次中日韩领导人会议都高度评价“东亚文化之都”项目，或强调继续通过“东亚文化之都”等活动扩大三国人民相互了解和互动的平台。(30)主导其设立机制、制定评选规则的是三国的文化主管部门：中国文化和旅游部、韩国文化体育观光部、日本文化厅。地方政府则是“做实事”的主角，它们在国家设定的外交大方向下，发挥自身资源优势，推动务实合作，既是申办主体，更是活动的执行者、资源整合者和文化发展的推动者。相比国家层面的战略引领与国际协调，地方政府的角色更具实操性、落地性与创新性，是整个项目成功实施的关键力量。
(二)聚焦弱政治领域的务实合作
随着全球化和区域一体化进程加快，城市作为国家政治与经济的重要组成部分，其外交作用日益凸显。尤其中日韩三国在国家层面存在诸如历史问题、领土争端问题，也面临复杂的地缘政治因素，在这一背景下，城市外交成为三国关系中的稳定器和“缓冲带”。从多年来中日韩城市外交的成果来看，相较于政治性强的国家层面的外交，城市外交更多聚焦于务实合作、人文交流与地方治理等非敏感领域。这恰恰体现了“相对于由中央政府所实施的传统官方外交而言，城市外交本质上属于民间外交的范畴”(31)。
第一，中日韩城市外交主要由地方政府、民间组织以及文化团体等非国家级部门实施和推动，当国家间出现外交摩擦(如中日钓鱼岛争端、中韩萨德问题等)，国家层面往来受到影响，但许多城市间交流仍在继续，通过教育、环境、文化类的交流活动在民间层面保持沟通与善意。第二，城市外交的合作领域多集中在非政治层面，包括城市之间的贸易促进、招商引资、环境合作等。如中国江苏省与日本石川县、韩国全罗北道从2003年建立三边友城关系起就确立了共同课题——三边环境合作，三方轮流举办中日韩友好城市环境论坛，相互学习，借鉴工作经验，积极推动生态文明建设和绿色发展。再如从2008年起建立友好省道县关系的中国吉林省、日本鸟取县和韩国江原道签署了“产业技术交流与合作协议”，并在三地轮流举办“东北亚产业技术论坛”，主题是“以传统友谊为底色、以共谋发展为目标的跨区域务实合作平台”，就开展高端产业技术合作进行交流与探讨。(32)2021年10月在江原道举办的以“后疫情时代科技及产业模式变化应对战略”为主题的第十届论坛(线上举行)上，江原道、吉林省和鸟取县的代表分别发表了题为《江原道数字健康产业现状》《中国传统医学在新冠肺炎治疗中的思路和经验》《利用光切割法的非接触共振开巢特定技术》的报告，介绍各自的高精尖产业培育政策以及产业技术。(33)这些案例充分诠释了城市外交的弱政治特征。第三，中日韩城市间普遍建立了友好城市机制，除了前述的13组三边友城，还有12组“东亚文化之都”城市(后续每年还会增加)，更有大量中日、中韩、日韩间的双边友城，这些平台本身就是弱政治的机制载体，在交流中更为自由和灵活。市民、企业、学校、非政府组织广泛参与，增强了合作的社会基础。
(三)注重文化外交与人本外交
与上述弱政治明显不同的是，在中日韩城市外交中，文化外交与人本外交是最具活力与最受重视的部分，推动着区域内的互信建设、民心相通与和平发展。
在城市外交中，文化外交是最易被民众接受的形式之一。城市之间通过文化的连接，能够更直接、柔性地构建起跨文化认同与合作网络。中日韩三国同处东亚文化圈，儒家文化对日、韩两国具有深远的影响，佛教经中国、朝鲜半岛传入日本，中日韩三国通过儒家文化、佛教建立了文化共同体的基础，这是当今中日韩文化外交的重要历史背景。尤其是文化外交因其政治敏感度低、群众基础广、交流形式灵活的特点，成为城市外交的首选路径。自从20世纪90年代中日韩三边友好城市开始建立以来，三国城市间通过文化活动、艺术交流、传统节庆等手段，连接民众，提升理解，塑造城市形象。特别是2014年开始启动并延续至今的“东亚文化之都”活动，通过文化艺术节、影视作品交流、传统文化体验、城市之间互访与展演等活动，潜移默化地增进了民众之间的理解与好感，也为城市外交提供了稳定基础。
人本外交指在城市外交中，强调以人为本，将普通民众视为交流主体，注重民众福祉、社会参与、民间互动、生活体验等多层次交流。与经济驱动型的招商合作不同，人本外交重在“人情”“感情”“信任”，体现了城市外交的温度。具体表现在青少年交流是人本外交中最具活力的一环，相较于成人，青少年更具开放性、创造力与跨文化适应能力。根据中日韩合作秘书处的调查，在中日韩城市外交中，从20世纪90年代中期开始的三边友好城市交流，到2014年开始持续至今的“东亚文化之都”活动，青少年交流是最多的交流领域之一。人本外交还表现在注重日常生活层面的体验，通过美食、服饰、节庆、居住习惯、传统技艺的互相交流，从日常生活细节来增加文化认同。如中国大连市、日本北九州市、韩国仁川市这一对三边友城在长期实施的博物馆交流中，围绕“东亚生活文化”这一主题，在三地举办了“东亚服饰文化”“伟大的工具：筷子”等巡回展；韩国的清州市从2015年当选“东亚文化之都”起，连续多年以中日韩从古至今共同存在的生活用具——“筷子”为主题，举办“筷子庆典”，包括展览、演出、学术活动、演示及体验等活动；韩国大邱市多次举办“东亚包布庆典”(34)，邀请同年当选“东亚文化之都”的中国长沙市、日本京都市的代表参加。这种接地气的交流活动有益于引起民众的情感共鸣，拉近了三地市民的心理距离。在灾难应对方面，城市之间的互助行为更体现了人本外交的温度。2020年，面对突如其来的新冠疫情，扬州市向同年当选“东亚文化之都”的日本北九州市、韩国顺天市赠送防疫物资，顺天市、北九州市也向扬州市赠送了口罩及防护服等。这种跨国城市间相互的人道主义援助更凸显民间友谊与人类命运共同体的价值。
四、结语
近年来，中日韩三国在城市外交方面逐渐活跃，助力地方政府在国际事务中发挥越来越重要的作用，但由于中日韩三边城市交流起步较晚，抑或由于三边城市交流程序相对复杂，加上各种政治因素的不确定性，这种区域内的城市外交在实际运行中依然存在一些问题。
首先，中日韩三边城市外交的参与度有待提升。从多年的交流实绩来看，中日韩三边城市外交还难称非常繁荣和活跃，表现在通过签署友好城市或交流合作协议进行的交流止于13组(2019年以后再无增加)，虽然可以理解为自2014年起三国更重视“东亚文化之都”活动，但总体来说，参与中日韩三边城市外交的地方政府数字并非令人非常满意。(35)而且，在13组三边交流城市中有两组还不是完整的三角形架构。(36)三边友城交流的数量远远少于中韩、中日、日韩之间的双边友城数量。
其次，战略性与制度化不足。表现在城市外交合作机制不够成熟和系统，虽然有“中日韩友好城市交流大会”等机制，但平台有限，覆盖城市数量不足，基本上属于友好城市内部或区域性的交流机制，缺乏一个稳定和权威的多边城市外交协调机制，因此难免出现合作分散、缺少系统性规划的局面；交流多以临时性活动为主，部分城市交流停留在互访、文化节、展览会等交往表层，缺乏深层次、项目化的实质合作；也存在城市间差异和资源不平衡的问题，不同城市之间经济发展水平和国际影响力差异较大，导致部分城市难以在外交中发挥应有作用。以中国为例，不论三边友好城市还是“东亚文化之都”都存在一线城市、沿海经济发达城市参与度高，二线和三线城市参与度低的问题；目前的城市外交更多集中在文化交流、旅游和经贸合作，但科技创新、环境治理、城市治理等新兴领域合作不足。
最后，政治因素的影响不可忽视。虽然城市外交更多强调地方政府之间的交流与合作，理论上可以超越国家层面的政治纷争，但由于中日韩三国之间存在领土争端、历史问题等敏感议题，以及这些因素带来的民族情绪，都不可避免地阻碍民间理解与交流，影响城市外交的氛围。如1996年开始隔年召开一次的“三地区友好交流会议”中，被认为“交流较为悠久，交流的质量也比较高”(37)的中国辽宁省、日本神奈川县、韩国京畿道这组三边交流，曾因日本宣布将钓鱼岛及其附属岛屿“国有化”，引发严重的中日外交冲突，导致本应2012年召开的第9届会议拖延到2013年，2016年的第11届会议因日韩两国围绕“慰安妇问题”发生严重争议而延期。在双边城市交流中，发生过日本岛根县与韩国庆尚北道(38)等断绝友好关系的事件。
为提升中日韩三国城市外交的深度与可持续性，推动中日韩三国合作的发展深化，助力全球治理倡议，笔者认为，应从以下几个方面入手。
首先，进一步加强机制化建设，建立常设沟通平台。例如，可在中日韩三国合作秘书处框架下设立“中日韩地方合作理事会”或“城市外交工作组”之类的机制，以定期会议、项目对接、数据共享的形式强化协同。建设“中日韩城市合作数据库”，形成友城交流信息网络和成果评估机制，从而实现经验可复制、资源可共享。
其次，面对中日韩关系容易出现波动的局面，应进一步在弱政治领域加强合作，更加关注区域发展的共同需求，拓展合作议题与合作空间。如在绿色与可持续发展方面，推动低碳城市建设、节能环保技术合作和生态修复项目；在智慧城市与数字经济方面，在人工智能治理、数据安全、数字文旅等领域开展试点合作；在社会民生议题方面，联合应对老龄化、公共卫生、城市安全与灾害管理。
再次，强化经济与产业合作功能，以城市群为基础推动区域产业链互联互通，探索建立“中日韩地方经贸合作示范区”或“区域创新产业带”。通过地方自贸区、跨境电商园区、科技园合作等形式，使城市外交成为推动东亚经济一体化的关键载体。
最后，深化文化与社会纽带，城市外交的根本在于民意基础。可在继续办好“东亚文化之都”这一品牌活动的同时，通过举办“中日韩城市文化节”“青年友好年”“市民艺术交流周”等活动，促进民众间的理解与认同。同时利用社交媒体与数字传播塑造“东亚城市共同体”品牌形象，强化区域认同感。
总而言之，中日韩城市外交的未来应以“弱政治化、强务实化、重社会化”为方向。通过建立长期机制、拓展合作领域、促进民心相通，三国城市可以在区域政治波动中成为合作的稳定器与创新源泉。城市外交不仅能推动经贸与社会协作，更能在文化认同与区域治理层面，为构建东亚命运共同体贡献持久力量。
注释：
①参见李小林主编：《城市外交——理论与实践》，社会科学文献出版社，2016年版，第38页。龚铁鹰也指出“城市外交发端于国家间友好城市的建立”。参见龚铁鹰：《国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界经济与政治》2004年第8期，第41页。
②参见陈维：《中日韩城市外交——动力、模式与前景》，《国际展望》2016年第1期；杨龙：《中日韩地方政府跨国合作的特点》，《东北亚学刊》2020年第4期；欧斌、杨慧：《新冠疫情背景下城市外交的新思考——青岛市城市外交对中日韩合作的作用分析》，《日本研究》2021年第2期。
③中国对国际友城称“友好城市”，日本多使用“姊妹城市”，韩国则“姊妹城市”或“友好城市”并用。笔者为行文方便，统一使用“友好城市”一词。
④『姉妹友好都市交流』、一般財団法人自治体国際化協会(CLAIR)、https://gffgg3952342d305241fcsbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/exchange/friendship/sister_city.asp[2025-10-12]。
⑤参见《首开城市对外交流之窗——天津国际友好城市活动记》，《人民日报》海外版，2002年6月20日。天津有“天子经过的渡口”，神户也有“神仙之门”之意。
⑥参见《国际友好城市查询系统》，中国人民对外友好协会网站，https://gffggcf996748d53d4c80sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/index/friend_city/index/lang/1.html[2025-10-12]。
⑦同上。
⑧参见《友好交往 日本唐津市》，扬州市人民政府对外办公室，2021年3月9日，https://gffgg5405f243d78240f5sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/dwjl/yhjw/art/2021/art_99fe579b86a145dcb46513aa6da70dce.html[2025-10-12]。
⑨参见《扬州年鉴》编纂委员会编：《扬州年鉴1995》，江苏年鉴杂志社1996年版，第86页。
⑩“BESETO”即北京、首尔、东京英文首字母组合。
(11)该交流合作已经有了双边友城关系的长期积累和铺垫。大连市与北九州市、仁川市与北九州市、大连市与仁川市缔结双边友好城市的时间分别是1979年、1988年、1994年。
(12)联合国教科文组织创意城市网络(UCCN)成立于2004年，旨在促进全球各城市在文化创意领域的合作，将文化创意产业纳入可持续城市发展战略之中。目前包括来自100多个国家的350座城市，分属七个创意领域：手工艺与民间艺术、设计、电影、美食、文学、媒体艺术、音乐。苏州市(2014年)和金泽市(2009年)入选“手工艺与民间艺术之都”，全州市(2012年)入选“美食之都”。参见《世界城市日，55城加入创意城市网络》，UNESCO，2023年10月31日，https://gffgg1ebd5da007a44074sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zh/articles/shijiechengshiri55chengjiaruchuangyichengshiwangluo?hub=80094[2025-10-12]。
(13)参见《中日韩就继续扩大朱鹮合作达成多项共识》，新华网，2019年7月11日，https://gffggbf6f940a9ef64f34sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/world/2019-07/11/c_1124740834.htm[2025-10-12]。
(14)参见《从7到10000+中日韩朱鹮保护合作成果斐然》，国家林业和草原局 国家公园管理局网站，2024年5月27日，https://gffggdd4a7c6a6584422bsbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/c/www/dzw/564912.jhtml[2025-10-12]。
(15)参见中日韩三国合作秘书处社会和文化事务处编：《调查报告：中日韩地方城市三边交流2019》，2019年12月版，序言，https://gffgg612c02453ad94cb5sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/data/etcData/PUB_ch_1576649204.pdf[2025-10-12]。
(16)关于“中日韩友好城市交流大会”，日本称“日中韩三国地方政府交流会议”，韩国称“韩中日三国地方政府交流会议”。
(17)参见中日韩合作秘书处、社会和文化事务处编：《调查报告：中日韩地方城市交流2022》，2022年6月版，第95页，https://gffgg694226b7cbc14d6esbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/cn/file_data/Final％20TLER％20CN％202022.pdf[2025-10-12]。
(18)该机制的参加者有：中国三市六省(北京市、天津市、上海市、河北省、辽宁省、吉林省、江苏省、山东省、广东省)、日本七县三市(福冈县、佐贺县、长崎县、熊本县、大分县、宫崎县、鹿儿岛县、福冈市、北九州市、熊本市)、韩国九道六市(京畿道、忠清北道、忠清南道、全罗北道、全罗南道、江原道、庆尚北道、庆尚南道、济州道、仁川广域市、大田广域市、光州广域市、釜山广域市、大邱广域市、蔚山广域市)。
(19)参见《泛黄海中日韩经济技术交流会议在大连举行 共拓RCEP合作新机遇》，中日韩自由贸易区服务网，https://gffgg4dbf3742f06d486bsbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/article/chinarihan/chinarhgfguandian/202311/54770_1.html[2025-10-12]。
(20)团体会员包括：中国国际商会大连商会、中国国际商会青岛商会、中国国际商会天津商会、中国国际商会烟台商会、福冈商工会议所、北九州商工会议所、熊本商工会议所、下关商工会议所、釜山商工会议所、仁川商工会议所、蔚山商工会议所。
(21)「OEAEDについて」、東アジア経済交流推進機構、https://gffggcf26f2d8fc094f03sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/page-23[2025-10-12]。
(22)《2026年“东亚文化之都”申报、验收、认定和管理实施办法》，中国文化和旅游部办公厅网站，2024年9月2日，https://gffggac251b13bc254b0esbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/zfxxgkml/jlhz/gjjlhz/202409/t20240905_955096.html[2025-10-12]。
(23)“欧洲文化之都”最初被称为“欧洲文化之城”，1983年由希腊文化部长梅尔库里提出，由欧盟委员会和欧洲议会共同主办，每年选定几个城市，旨在提升文化交流、旅游业以及城市的发展。首届活动于1985年在雅典举办，1999年更名“欧洲文化之都”。截至2025年，“欧洲文化之都”已超过70个城市。
(24)除泉州市外，参与申报的还有苏州市、杭州市、青岛市、济宁市、西安市、咸阳市、武汉市、黄山市、桂林市。参见《2013年：泉州荣膺首个“东亚文化之都”》，泉州网，2019年1月30日，https://gffgg1979ef6fce51435fsbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/spec/content/2019-01/30/content_5943347.htm[2025-10-12]。
(25)参见《韩国光州：看好“文化之都”的长期效应》，《中国文化报》2013年8月29日，第9版。
(26)参见《“东亚文化之都·2016宁波”活动年活动》，宁波市人民政府地方志办公室编：《宁波年鉴2017》，宁波出版社2017年版，第282页。
(27)2023年横滨的纪念活动是“中日韩三城市文化交流——2023年横滨联合音乐会”；光州的活动是“东亚文化之都10周年·友谊艺术节2023在光州”；泉州的活动是“十载同行，心手相连——2023泉州·横滨·光州文艺汇演”及“2023泉州·横滨·光州青少年美术作品展”等。参见：「2024年日中韓都市間文化交流事業 実施報告」、横浜市、https://gffgg586f9994347241fcsbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/kanko-bunka/bunka/sozotoshi/20150826161415.files/0040_20240227.pdf[2025-10-12]。
(28)龚铁鹰：《国际关系视野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界经济与政治》2004年第8期，第40页。
(29)参见《第五次中日韩领导人会议关于提升全方位合作伙伴关系的联合宣言(全文)》，新华网，2012年5月14日，https://gffggbf6f940a9ef64f34sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com//world/2012-05/14/c_111944937.htm[2025-10-12]。
(30)参见第六次中日韩领导人会议《关于东北亚和平与合作的联合宣言》(2015年)、《第七次中日韩领导人会议联合宣言》(2018年)、《李克强在第八次中日韩领导人会议上的讲话》(2019年)、《第九次中日韩领导人会议联合宣言》(2024年)。
(31)李小林主编：《城市外交——理论与实践》，社会科学文献出版社2016年版，第35页。
(32)参见《第十一届东北亚产业技术论坛在长春召开》，吉林省科学技术厅网站，2022年10月27日，https://gffgg6adbdbe479524367hbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/xwzx/tpxw/202210/t20221027_8610600.html[2025-10-12]。
(33)参见《江原道办“东北亚产业技术论坛” 促进高精尖产业技术交流》，人民网，https://gffggff55c49631e74570hbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/BIG5/n1/2021/1021/c407923-32260438.html[2025-10-21]。
(34)包布，方形传统织物，用于包裹和携带物品，汉语俗称“包袱皮”。
(35)截至2025年，中日韩开展的交流项目，中国有28个地方政府(5省、22市、1区)，日本有23个地方政府(1都、9县、11市、2区)、韩国有21个地方政府(6道、13市、1郡、1区)。作者根据相关资料整理。
(36)中国临沂市、日本厚木市、韩国军浦市于2010年开展中日韩青少年交流活动，但临沂与厚木尚未建立友城关系；中国陕西省与韩国庆尚北道、日本爱媛县于2019年10月以中日韩友好城市交流大会为契机，首次举办三边会谈，就推进三地区间青少年体育交流等事宜达成共识，但庆尚北道与爱媛县尚未建立友城关系。
(37)中日韩合作秘书处编：《调查报告：中日韩地方城市交流2022》，中日韩合作秘书处，2022年版，第24页，https://gffgg694226b7cbc14d6esbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/data/etcData/PUB_ch_1656576497.pdf[2025-10-12]。
(38)1989年，韩国庆尚北道与日本岛根县缔结姊妹城市关系。2005年，因岛根县制定“竹岛之日”(韩国称独岛)，庆尚北道宣布解除与岛根县的姊妹城市关系。2024年1月，两地恢复实质性的交流关系。参见：「韓国·慶尚北道と広島県 友好交流意向書を締結」、ソウル聯合ニュース、2024年1月29日、https://gffggd131f89fa29a4355sbxupofw6c56b60qpfgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/view/AJP20240129001200882[2025-10-12]。
