摘要：国家治理现代化的推进需要作为基础环节的县域现代化的建设聚力，县域治理现代化的建设则离不开县域主政官员的参与投入。当前，县域治理体系现代化建设的不断推进带来县域主政官员治理情境的不断变化。面对县域治理行动空间、行动激励的变化以及官员自身任期不定的现实，某些县域主政官员选择主动收束自身治理行动，试图通过埋头“事务主义”的方式最大程度保障自身行动安全，以“苦劳”换“功劳”。这些县域主政官员的行动选择为县域治理的行动创新制造了无法回避的障碍，进而影响了县域治理效能的进一步提升。因此，需要实现对于主政官员治理行动“容错”与“纠错”、“自由”与“规范”、“结果”与“过程”的现实平衡，合理规划县域主政官员的自由行动空间，在保证其行动不越轨的同时最大程度激发官员创新性与积极性，提振县域治理的现实活力，实现县域发展的高质量提升。
以县委书记、县长为代表的县域主政官员是县域发展的领导者、党和国家发展战略在县域的推动者、基层社会矛盾问题的化解者，在地方治理过程中扮演着极为关键的角色。改革开放后，以经济绩效为核心的晋升锦标赛，叠加以结果管理为导向的考核体系及中央政府的向下分权，使县域主政官员得以充分发挥自身能动性推进县域发展。但进入新时代，我国县域治理体系逐渐完善，依循既有制度体系的规范要求开展工作进而保证县域稳定发展，逐渐成为大多数主政官员工作的核心向度。同时，既往自由行动边界的无节制扩展往往引致治理行动的变质失范。因此，近年来对于官员治理行动的管控力度不断加强，县域主政官员“相对自由”的行动空间走向规范。由此，某些县域主政官员开始主动收束自身治理行动，试图通过埋头“事务主义”的方式最大程度保障自身行动安全，以“苦劳”换“功劳”。
埋头“事务主义”的县域主政官员
伴随经济体制转轨、社会结构转型，“不出事逻辑”逐渐成为城乡基层社会治理实践的重要表征。此后，随着政府治理规范化建设的不断深入，一些官员行为开始从“邀功”转向“避责”，某些领导干部中浮现出一种以“庸”“懒”“避”“散”为特征的“为官不为”的行为状态。而在“不出事逻辑”促发的形式主义与“为官不为”式官僚主义的组合影响下，某些领导干部逐渐滋生出“不求有功，但求无过”的工作心态，在工作中缺乏竞争意识和创新精神，深陷于只顾埋头琐事、被动应付的事务主义。这种现象的产生，最核心的因素是制度环境的转变，可能的直接诱因则是县域主政官员对晋升锦标赛的获胜渴望。在“非此即彼”的政治锦标赛下，官员实现治理行动创新、获取显性治理绩效的难度不断提升。如此，保证在现有行动领域内相对于同级官员“不出错”，便不失为一种合理有效的“竞争方式”。另外，作为官僚体系的一员，县域主政官员仍然抱有政治晋升的期待，但某些主政官员基于自身对行动失误可能后果的恐惧，会试图以保守的行动应对可能风险，以无意义的“忙忙碌碌”获取“高量低质”的表面绩效，通过埋头于事务性工作回避实际问题，进而确保自身行动安全，实现政治晋升竞赛的另类“突破”。
空间变化的偏差认知
近年来，伴随着将“权力关进制度的笼子里”的全面从严治理及治理规范化建设，县域治理中过程管理特征日益明显。县域主政官员不能为经济建设牺牲县域良性发展，也须高度重视制度体系对治理行动的规范要求。而当某些县域主政官员难以正确应对这种变化时，便极易产生如埋头于“事务主义”的不当选择。
（一）行动决策空间变化的偏差认知
中央意志与国家政策在县域的下沉扩散，需要县域主政官员结合县域情境进行落地转化。同时，其也要基于所辖县域的现实治理需要，针对性出台治理决策。由此，县域主政官员需要拥有一定的自主决策空间。但事实上，地方政府的重大决策往往要上级批复，这导致决策权力的实际上收，致使县域主政官员的权责错位与决策空间的现实压缩，客观上增加了决策成本。面对这种现实情状，某些县域主政官员由于难以创制有效可行的行动办法调适决策空间与治理现实之间的匹配需求，为保证自身治理行动不出差错，极易滋生因循守旧、躺平避责的心态，将埋头事务性工作看作自身的“安全岛”，试图凭借事务性工作的大量堆叠应对县域发展的现实问题。
图片
（二）资源调配空间变化的偏差认知
县域治理的行动资源可分为自上而下中央与上级政府的输入资源、自下而上治理场域内的内生资源。对于县域内生资源，县域主政官员拥有较大的自主调配空间。对于输入资源，中央与上级政府为避免资源浪费，往往选择以严格规定与过程监督进行把控。这虽在有效提升资源使用率的同时强化了县域政府廉政建设，但也易使过度烦琐的审查体系影响政策落地的实际效率，从而导致政策资源的制度性剩余与现实性短缺并存。与此同时，在“项目为王”的背景下，条线部门往往掌握着上级部门给予的行动资源，形成相对于县级“块块”政府的客观优势，致使县域主政官员资源自主调配空间被挤占，治理行动创新基础被削弱。
（三）治理自主空间变化的偏差认知
伴随权力的不断上收，下级政府的权力自主空间不断压缩，县域政府自主创新的现实空间不断收紧。而问责与考核制度建设的不断推进，则使县域主政官员面对各种“明文规定”与“考核制度”极易产生恐惧心理。另外，“在县一级，责权利不匹配，财权与事权不相称现象突出，条块分割严重，县级履职能力不足在大范围内成为常态”。这种权力授予与责任追溯的两相收紧，致使主政官员能动性空间不断收缩，某些县域主政官员开始机械式地依凭上级政府的行动指令开展工作，从县级治理场域中的能动者变为规定动作的执行者，不断以规范烦琐的事务性工作填充自身的行动空间。
激励变化的不当反应
在现实治理情境中，对于官员行动的正向激励通过积极的行动反馈激发行动主体的主观行动意愿，负向激励则通过可以预见的失误惩罚激发行动主体的敬畏心理，促使其主动抑制自身的“错误行为”。当前，我国官员面临激励机制的现实性转变，由此产生了县域主政官员在治理行动选择上的现实变化。
（一）激励机制的现实变化
改革开放以来，为促进地方发展，中央给予了地方政府相当的自由行动空间，同时叠加结果导向的考核激励机制，以求最大程度激发地方行动积极性。但伴随经济社会飞速发展，官僚体系腐败问题不断显现，对地方政府的公信力产生了极大影响。党的十八届三中全会后，党和国家开始加强对官员治理行动监督，使以问责为主的负向激励逐渐成为官员行动的现实压力。县域主政官员的行动驱动逐渐由对正向激励的期许变为对负向激励的畏惧，致使某些主政官员面对这种现实行动震慑产生了过分的畏惧心理，继而选择埋头于事务性工作，以求最大程度避免产生行动失误。
（二）考核维度的不断扩容
伴随我国发展水平的不断提升，过往单纯依凭经济发展显性绩效进行官员考核的评价体系，难以适配新发展阶段国家发展情境的转变进化。基于此，党和国家不断改革成果考核评价体系，环境保护、社会治理、民生建设、行政革新等皆成为官员考评的重要维度，甚至被纳入“一票否决”的覆盖范围，县域主政官员面对的行动要求逐渐加码。与此同时，其面临的晋升竞赛仍然激烈。由此，某些县域主政官员为保证在晋升竞争中顺利过关，开始选择从原本的积极求加分变为努力不减分，希望以安全稳妥的治理行动推进治理任务，进而“以效率换安全”，实现晋升竞争的突破。
（三）激励转换的现实影响
在原有以结果为导向的行动激励中，县域主政官员为高效达成治理目标，会最大程度发挥自身主观能动性，积极创新治理方式以提升治理绩效。但近年来行动过程监督的持续强化与治理考核维度的不断扩增，致使县域主政官员面临的监督维度不断扩张，监督压力不断加码，进而导致某些官员担忧可能出现行动失误引致上级问责，开始不再敢于进行合理的行动创新，而是在尽力“完成既定任务”的同时，越发保守谨慎，注重风险规避与行动安全，在治理实践中更加注重自身行动的过程规范与留痕。
不定任期的另类选择
相关研究表明，县域主政官员的任职期限始终处于一种“不确定”的状态之中，县委书记与县长的平均职务任期为3年7个月与3年1个月，且其任职时间和任职空间呈现一种难以预判的多样化情态。这种任期不定的现实情境也影响着县域主政官员的治理行动选择。
（一）不定任期的另类行动
面对任期不定的现实，部分主政官员由于所辖县域发展路径稳定成熟，治理行动创新边际效用不明显，因此优先考虑的是如何维持现状，在最大程度确保县域稳定的基础上获取治理绩效。由此，借助事务性工作，以“苦劳”换“功劳”便成为优选路径。这降低了县域主政官员求功冒进导致失误的概率，但极大影响了其治理积极性。另外，这还极易影响县域内部官僚体系的行动氛围。对于基层干部而言，职务级别的晋升及权力的增长同样是他们的追求。但在保守行动的情境之下，主政官员往往会减少人员调动，以求体系稳定。这极易导致基层干部由于晋升无望滋生负面情绪，打击基层治理的组织活力。
（二）频繁调动而难以融入
任期不定的现实会阻碍主政官员对于所辖县域的情境感知与科层融入。一方面，在实际任期无法预测、人员调动相对频繁的情况下，外部调任的主政官员难以拥有充足时间深入了解县域发展实际。另一方面，县域主政官员难以与基层干部队伍之间短时间建立了解信任，实现有效科层融入，建构高效治理行动网络。由此可能导致两个后果：一是县域主政官员为保证“不出错”，选择遵循既有的县域治理工作路径与保持原有的工作人员体系，进而影响某些人员行动积极性；二是出现人岗匹配错位的人事安排，进而影响相关岗位的职责履行，甚至影响县域发展。
（三）多维压力的行动变异
面对现实治理情境认知不足带来的改革创新风险与政治晋升竞赛带来的行动压力，出于对行动失误可能后果的担忧，某些县域主政官员逐渐将保证安全作为第一要务，甚至不惜降低行政效率以求行动安全。一方面希望降低自身行动的失误风险；另一方面希望通过减少失误的反向选择方式，在激烈的政治竞争中“生存”下来，甚至取得成绩。由此可见，县域主政官员埋头“事务主义”的深层逻辑在于：作为制度局中人，他们实际难以摒弃对于政治晋升的渴望，虽然现实治理情境促使其选择保守的行动方式，但这乃是适应情境的暂时之选，当合适的机会出现，他们仍然会为政治晋升“奋力一搏”。因此，从某种程度上说，埋头“事务主义”是县域主政官员参与政治锦标赛的一种另类方式。
治理之道：松紧适度的行动纠偏
如何促使县域主政官员脱离治理场域中的“事务主义”怪圈，需进一步完善制度体系建设，为其提供奖惩有度、弹性适中的行动空间。
（一）容错与纠错的制约平衡
县域治理中，主政官员面对的治理情境纷繁复杂，任务繁重细琐，失败难以避免。容错机制的完善能够减轻其对行动失败的顾虑，持续推进地方治理创新。2013年，党的十八届三中全会已然提出“宽容改革失误”。党的十九大报告中更是提出要“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制”。2018年，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出要“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误”。但中央的顶层设计推进并未带动下级政府的细节展开，容错机制未能系统建立。因此，未来应当进一步加强容错机制建设，实现容错与纠错之间的机制平衡，赋予县域主政官员的行动底气，主动脱离“事务主义”怪圈。
（二）自由与规范的空间平衡
制度体系规范化建设的初心是保证县域主政官员治理行动的不偏轨、不脱轨，但一定的自主行动空间是激发其行动积极性与创造性的必要基础。因此，应做好自由与规范之间的平衡，构建有为有效但边界明确的行动空间，实现对主政官员治理行动的有效监督与高效激励。首先，要构建县域主政官员自由规范的决策空间。对于具有强烈在地性质的决策内容，应大胆放权，给予官员行动信任。其次，要构建县域主政官员自由规范的资源调配空间。对治理资源的下放与使用分情况放权于县域，提升主政官员资源整配的实际能力。最后，要构建县域主政官员自由规范的治理选择空间。在合法合规的前提下予以支持，通过法律政策的制度建构，为县域主政官员打造合理的自由裁量空间。
（三）结果与过程的监督平衡
就监督机制来说，结果与过程都是上级政府监督县域主政官员治理行动的重要维度。因此，需要平衡好两种监督方式的作用空间，在以更加有效的结果监督提升其行动积极性与安全感的同时，以规范明确的过程监督持续警示县域主政官员。首先，在结果监督中，基于我国县域一县一情的现实情状建构更加灵活有效的目标考核体系，避免“一刀切”的粗暴考核。其次，在过程监督中，进一步明晰县域主政官员“不可为”的具体边界，制定合理明确的惩处规则并严格落实。最后，明确结果监督与过程监督的适用范围，合理界定过程监督的适用范围。除了涉及重要行动维度及大体量行动资源调配的治理行动外，应当尽可能合理平衡结果监督与过程监督，进而优化对县域主政官员的行动约束。
结语
当前，某些县域主政官员面对现实治理情境的变化选择埋头“事务主义”，以求安全稳定，这为其行动创新制造了很难逾越的障碍，也影响了县域治理效能的进一步提升。因此，需要实现官员行动“容错”与“纠错”、“自由”与“规范”、“结果”与“过程”的现实平衡，在保证县域主政官员行动方向不偏离的情况下，重视县域治理本身的自主性与特殊性，合理规划县域主政官员的自由行动空间，激发官员创新性与积极性，提振县域治理的现实活力，实现县域高质量发展。
沈承诚，苏州大学中国特色城镇化研究中心研究员、政治与公共管理学院教授；王晓燕，嘉兴大学马克思主义学院讲师
摘自：《江海学刊》2025年第6期
