涉外国家安全是国家安全向外部空间的逻辑延伸，是总体国家安全的重要组成部分。2023年11月27日，中共中央政治局就加强涉外法制建设进行第十次集体学习时，习近平总书记强调，要深化执法司法国际合作，加强领事保护与协助，建强保护我国海外利益的法治安全链。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“完善涉外国家安全机制”，将涉外国家安全放在更突出的位置。2026年3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》进一步提出“完善涉外国家安全机制，构建海外安全保障体系”的制度构想。当前，中美博弈已进入战略相持阶段，国际地缘冲突不断加剧，我国安全和发展环境面临深刻复杂变化，海外战略机遇和风险挑战并存，迫切需要加强涉外国家安全法治建设，为涉外国家安全和海外利益保护提供法治保障。
一、涉外国家安全的内涵和特点
党的二十届三中全会首次创新性提出“涉外国家安全”的概念，进一步丰富了总体国家安全观的内涵和视角。国家安全的涉外性包括“面向内部的涉外因素”和“面向外部的涉我因素”。“面向内部的涉外因素”是指国外（含国际）的人财物以及技术、数据等向国内流动时涉及国家安全的情形。例如，境外非政府组织在境内从事分裂国家、破坏国家统一、颠覆国家政权等危害我国国家安全的犯罪行为；外商投资可能危及国家的经济安全、科技安全、国防安全、产业链供应链安全等诸多国家安全领域。“面向外部的涉我因素”是指我国的人财物以及技术、数据等向国外流动时涉及国家安全的情形，即海外利益安全。截至2024年底，中国境内投资者共在全球190个国家和地区设立境外企业5.2万家，其中，在共建“一带一路”国家设立境外企业1.9万家。海外旅居、工作、留学的中国公民超1200万人，我国还在全球近200个国家（地区）拥有超过6000万名海外侨胞。2024年，中国对外直接投资流量1922亿美元，比上年增长8.4%，占全球份额的11.9%，连续13年位列全球前三。2025年，中国货物贸易进出口总值45.47万亿元，一般贸易进出口占比超过六成，保持全球第一货物贸易国地位。海外利益的极大拓展恰逢世界局势的动荡调整，海外利益保护和海外安全已经成为我国涉外国家安全的关键所在和当务之急。
无论是面向内部还是面向外部的涉外国家安全都具有全域性与综合性，涵盖政治安全、经济安全、科技安全、文化安全、网络安全、数据安全、生态安全、生物安全、金融安全、粮食安全、能源资源安全等总体国家安全体系的各领域，兼具传统安全与非传统安全、国内安全与国际安全双重属性。任何单一领域的涉外安全风险都可能引发连锁反应，威胁国家整体安全，因此要以总体国家安全观为根本遵循，坚持系统思维来应对涉外国家安全风险。
二、涉外国家安全法治保障路径
涉外国家安全法治建设即国家安全领域的涉外法治建设，事关国家主权、安全和发展利益，是统筹国内法治与涉外法治的重要交汇点，亟须从涉外国家安全立法、执法、司法和能力建设等多重维度系统推进。
（一）加快构建涉外国家安全法律法规体系
党的十八大以来，国家安全立法取得历史性突破。据统计，目前我国涉外国家安全的专门法律达40多部、行政法规60多部，有近200部法律、行政法规中含有国家安全条款和规定，地方性法规近500部，基本构建起了以《中华人民共和国国家安全法》（以下简称《国家安全法》）为统领的国家安全法律体系，全面提升了国家安全工作法治化水平。在涉外国家安全立法方面：一是《国家安全法》作为国家安全领域综合性、基础性法律，明确国家保护海外利益安全的职责，规定了国家安全重点领域的国际合作机制，为涉外国家安全法治建设提供了基本法律依据；《中华人民共和国对外关系法》从顶层设计高度授权国家采取反制措施，完善了涉外安全法治顶层制度。
二是涉外领域有力填补了长期立法空白，《中华人民共和国外国国家豁免法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国国际刑事司法协助法》《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国出口管制法》《中华人民共和国领事保护与协助条例》《中华人民共和国两用物项出口管制条例》《不可靠实体清单规定》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》等相继出台。
三是《中华人民共和国陆地国界法》《中华人民共和国海上交通安全法》完善了边境、海洋涉外安全制度；《中华人民共和国外商投资法》确立外商投资安全审查制度，防范外资领域国家安全风险；《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》构建了网络数据涉外安全机制；《中华人民共和国关税法》《中华人民共和国反洗钱法》完善了涉外经济安全监管规则；《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》“一法定香江”，确保“一国两制”行稳致远。
四是制定出台《外商投资安全审查办法》《涉及国家安全事项的建设项目许可管理规定》《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《关键信息基础设施安全保护条例》《禁止出口限制出口技术管理办法》《数据出境安全评估办法》等配套规定，增强立法的可操作性，在外商投资、特定物项、网络信息等关键技术产品和服务、涉及国家安全事项的建设项目等领域建立国家安全审查制度。
五是我国已加入近30项包括引渡和司法协助等内容的国际公约，持续推进同各国缔结双边司法合作类条约，已达成170余项。由此，涉外国家安全重点领域基本实现了有法可依。
同时也要看到，我国在知识产权安全、海外利益安全等领域的立法也存在短板不足，急需加快研究推进海外利益保护专门立法、知识产权安全立法等涉外国家安全重点领域的立法。例如，研究制定知识产权安全立法，完善涉及国家安全的知识产权对外转让制度，以及知识产权对外转让审查制度，完善技术秘密向外转移相关规则，探索我国知识产权有关法律规定域外适用的方式，加强知识产权的域外保护。
（二）涉外国家安全执法效能持续提升
涉外国家安全执法是运用法治方式维护国家主权、安全、发展利益的关键一环，既包括有效应对他国各类危害我国国家安全的行为，也包括主动构建并完善国内涉外国家安全执法体系，以及加强国际执法合作机制。为有效应对涉外国家安全风险，我国建立了国家海外利益安全工作协调机制、“一带一路”建设安全保障协调小组、境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议等工作机制，国家安全、公安、外交、商务、海关、网信、金融等部门各司其职、协同联动，形成执法合力。
一是针对“面向内部的涉外因素”的国家安全执法。2025年9月，江苏省无锡市中级人民法院对一起涉境外网站的不正当竞争纠纷案作出终审判决，明确通过境外网站实施的不正当竞争行为损害境内经营者合法权益的，应当适用中国反不正当竞争法的规定处理，判决被告企业立即停止侵权、赔偿经济损失，并公开消除影响。
二是针对“面向外部的涉我因素”的国家安全执法。在全球科技竞争与地缘政治博弈加剧的背景下，加强出口管制、数据出境、外商投资安全审查等执法工作。例如，2025年，进一步强化了稀土及相关战略资源的出口管制，加强境外中资企业安全风险监督预警，开展境外项目安全排查，不断加强海外利益保护执法。
三是针对内外交织涉外因素的国家安全执法。反制裁执法中的涉外因素具有典型的“内外交织”特点。2025年修订的《中华人民共和国对外贸易法》第40条规定，授权对危害我国主权、安全、发展利益或采取歧视性措施的特定境外个人、组织，采取禁止或限制贸易的措施。2025年，我国发布的不可靠实体清单聚焦国防军工领域，以法治化、精准化的经贸措施应对美国的单边措施，通过关税反击、稀土管制、实体清单升级、供应链“断链”、WTO诉讼、产业竞争力调查等举措，对损害我国主权安全的外国个人、实体实施反制措施。
四是推进国际执法安全合作。我国已与110多个国家开展双边执法合作。例如，深入推进中俄执法安全对话机制、中德高级别安全对话机制、中国—乌兹别克斯坦执法安全合作机制等，与相关国家在反恐怖主义、海外利益保护、打击跨国有组织犯罪、网络安全、禁毒、非法移民遣返等领域开展合作。近年来，我国针对反电信网络诈骗、反洗钱、反腐败和资金追缴等工作，部署开展专项行动，先后与西班牙、阿联酋、缅甸、印度尼西亚、菲律宾、老挝、泰国、柬埔寨等国开展执法安全合作，共有6.8万名境外涉诈犯罪嫌疑人归案。深化多边安全合作，依托联合国、上海合作组织、金砖国家等机制，推动国际执法安全合作，共同应对全球安全挑战。
（三）加强涉外国家安全司法保障
近年来，我国设立国际商事法庭、海事法院，打造国际商事纠纷解决优选地，不断完善涉外审判体系。加强海外利益司法保护，北京金融法院依法裁定中止支付海外项目滥用保函款项，阻止向我国企业转嫁商业风险；南京海事法院审理全国首例“反外国制裁侵权诉讼案”，为企业追回损失8600余万元，彰显法治反制威力。依法严惩涉外危害国家安全犯罪，严厉打击外部势力渗透、颠覆、分裂活动，维护国家政治安全，维护国家主权、安全、发展利益。未来，我国还将不断完善危害国家安全犯罪案件管辖、证据标准、法律适用等制度，健全执法司法有关部门情报信息共享机制，依法打击金融、网络、数据、生物等领域涉外国家安全违法犯罪活动。深化国际司法合作，我国已与130多个国家开展民商事司法合作，与约50个国家缔结刑事司法协助条约/协定。
三、构建更加完善的海外利益保护法律体系
（一）推进海外利益保护立法的重要性和紧迫性
当前，世界百年未有之大变局加速演进，局部冲突和动荡频发，极端主义、恐怖主义不断蔓延，网络安全、数据安全、生物安全、海上通道安全等非传统安全威胁日益凸显，海外中国公民和企业的人身财产安全面临新考验。其一，我国“一带一路”海外利益点多、线长、面广，面临美西方干扰破坏、东道国政治不稳定、安全治理能力有限等复杂安全形势，严重威胁我国在这些地区的海外利益安全。其二，特朗普政府大幅加征关税、大肆设置贸易壁垒，我国企业海外投资频频遭遇以所谓“国家安全”为名的投资审查，海外产业链、供应链面临“高门槛”“脱钩断链”等多重风险。
近年来，随着外商投资法、对外关系法、外国国家豁免法等法律出台，我国涉外法律制度日益健全，但我国海外利益保护法律制度仍不健全，特别是缺乏一部专门规范海外利益保护工作的基本法，海外利益的范围不清晰，保护主体不明确，保护能力和手段不充分，工作机制不健全，难以为海外投资、机构人员提供充分法律保障。同时，推进中国式现代化，既要求在对外开放中抓住机遇实现高质量发展，又要求提升涉外法律斗争能力，有效应对外部风险挑战，坚决维护国家主权、安全、发展利益。因此，迫切需要制定一部海外利益保护基础性、综合性法律，加快构建涉外国家安全法律体系，夯实海外利益保护法治安全链的制度基础。
（二）海外利益保护立法理念和定位
为贯彻落实党中央决策部署，加快构建海外中国平安体系，进一步提升维护我国海外利益的能力和水平，当务之急是总结我国海外利益保护实践经验，借鉴发达国家海外利益保护做法，立足我国国情，制定一部“斗合”结合、“攻守”平衡、规范与促进兼备、预防与处置连贯的海外利益保护统领性、综合性、基础性法律。海外利益保护法是海外版的国家安全法，是海外利益保护方面的基本法，是对外关系法的姊妹篇。在立法路径上，可采取“综合立法+配套立法”的立法模式，协调原则性与灵活性，兼顾授权与规制，为配套立法和执法司法活动预留接口和空间。在立法技术和语言表述上，要充分占据国际道义，强调合作共赢，统筹安全与发展。
（三）海外利益保护立法的主要内容
作为我国海外利益保护方面的基本法，应明确海外利益的保护范围、保护原则、保护主体及职能、保护手段、工作机制等，为构建我国海外利益保护法律制度体系提供基本遵循。
一是健全领导体制，形成工作合力。一方面要厘清海外利益保护相关部门的职权职责，明确外交、公安、商务、发展改革、国有资产监督管理、司法、教育、文旅、军队及驻外使领馆等部门职权，压实责任，构建“职责清晰、分工明确、协同有力、反应迅速”的海外利益保护体系；另一方面要健全海外利益工作决策议事协调机构，协调党政军各部门，形成保障合力。
二是多措并举维护海外利益。开展海外利益保护，既依靠外交、文化、经济、市场等软性手段，也依靠执法和司法合作、军事及准军事等硬性手段。需要指出的是，海外非战争军事行动是保护国家海外利益的重要措施和最后防线，同时也要推动中国安保行业“走出去”，吸纳社会力量参与海外利益保护。当前，有关安保的法规数量较少、层级较低，制度储备相对不足，海外利益保护立法应为中国安保行业“走出去”提供制度接口，将保险公司、私营安保公司和其他社会力量纳入海外利益保护工作体系。
三是科学有效地制定切实管用的域外适用条款。中国法的域外适用是发挥海外利益保护主动性的关键，也是在复杂环境中进行法律斗争的重要制度载体。鉴于域外适用的复杂性和开放性，可确立“具体条款+兜底条款”的立法模式和“一般原则+法法衔接”的立法方式，海外利益保护立法可原则上规定中国法依据国家安全与利益保护的需要、依据真实联系原则适用于域外发生的侵害中国海外利益的行为。发挥海外利益保护法作为基础性立法的作用，对于不同领域的中国法域外适用问题，可在条件成熟时由其他法律法规予以明确。
四是加强海外利益保护的应急处置能力建设。2024年修改《中华人民共和国突发事件应对法》，首次将境外突发事件的应对纳入法治框架。海外利益保护立法应在此基础上进一步深化相关规定，建立系统完备的海外突发事件应急管理体系，真正加强风险防控和应急管理。 五是推动跨国法律合作机制建设。通过签订民商事和刑事司法协助条约等国际协议，确保在海外利益受损时，能够通过国际法律平台获得有效的法律救济。
综上，涉外国家安全事关国家发展全局，是高水平对外开放的前提，是海外利益拓展的保障，是民族复兴的安全屏障。“十五五”规划将其纳入国家战略部署，凸显其战略性地位。当前，国际战略格局深刻调整，大国博弈日趋激烈，外部势力对我国的遏制打压不断升级，泛化国家安全概念、实施单边制裁、滥用“长臂管辖”、推行技术封锁等行为频发，涉外国家安全呈现防御与斗争并重的特征，亟须丰富法律工具箱，加强法治建设，运用法治手段筑牢安全防线、防范风险冲击，维护国家核心利益。
作者：刘小妹，中国社会科学院法学研究所法治宣传教育研究中心主任、研究员。
来源：《法治时代》杂志2026年第7期。
