摘要：权力有“名”与“实”之别，《监察法》规定“对所有行使公权力的公职人员进行监察”,其关注的是实质运行的公权力。公立高校中的公权力由“名”到“实”的转化包含两个环节：一是抽象公权力规范化为具体职权，二是具体职权由管理人员实际履行。我国公立高校属于事业单位法人，同时也是法律、法规授权的组织。因此，公立高校行使的权力可分为两类：一是国家通过法律、法规授权其行使的行政权力；二是事业单位法人内部的学术事务管理权。前者通过法律法规具体化为招生、奖励、处分等教育行政管理职权，行使此类职权的人员属于《监察法》规定的监察对象。后者根据高校章程、校规可分为学术和校内事务，科研人员的学术活动和后勤人员的一般事务主要属于高校内部监督范畴，依据《高等教育法》应尊重学术规律与伦理。但若上述人员在特定情况下承担涉及公权力的管理职权，或当学术和内部事务涉及职务违法、职务犯罪等法律问题时，同样应根据《监察法》对其进行监察。

关键词：公立高校 监察范围 监察对象 职权划分 高校自主管理

作者简介：刘苍瑜，中国人民大学法学院博士研究生。

一、问题的提出

1992年国家教育委员会印发的《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》规定，公立高校的监察对象为“学校行政机关各部门及其行政工作人员和学校任命的其他人员”[1]。2012年，《高等学校章程制定暂行办法》施行后，各公立高校依据该办法制定章程，并在章程中规定了监察对象的范围，但在具体规定上存在一定差异。2018年3月，第十三届全国人民代表大会通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，该法第3条规定“对所有行使公权力的公职人员进行监察”，第15条明确将“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”纳入监察范围。由此，公立高校中“从事管理的人员”正式成为国家监察对象。

然而，实践中对“行使公权力”和“从事管理的人员”的范围界定仍不够精确。鉴于此，学界在具体情境中将其作为前置性问题进行讨论。例如，在公立高校学术惩戒、派驻监察、套取科研经费等具体情境中，学者们侧重从法律适用的角度展开研究[2]。这类研究存在明显的情景偏向性，法理层面的分析相对不足，缺乏整体性和综合性探讨。因此，关于公立高校监察对象范围的探讨，迫切需要一种更宽阔的法理视野来寻找和解释其界分逻辑。何谓《监察法》规定的公立高校中“从事管理的人员”，需要我们立足更长远的国家授权和高校自主管理之关系，科学把握公立高校监察对象的范围。据此，本文旨在回答两个问题：第一，为什么《监察法》要将公立高校纳入国家监察的范围。第二，公立高校国家监察的范围边界如何确定。

二、监察的理论前提：由“名”到“实”的职权划分

《监察法》起草部门在对该法第3条作解释时指出：“判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。”[3]行使公权力是确定监察对象的依据，而权力有“名”与“实”之别，“行使”意味着国家监察所关注的公权力是“运行中的公权力”，即实然意义上的公权力。公立高校享有的公权力从“名”到“实”的转化主要通过两个环节完成：一是公立高校的公权力规范化为具体职权，二是公立高校管理人员履行这些职权。两个环节的转化实质上体现了权力分工原则，即将抽象的公权力具体化、分解化，并由不同层级的人员具体行使。公立高校的公权力通过逐层建构的方式得以实现，这是一种精细的公权力规范化处理方式，使其在实际运行中具有可监察性。

首先，公立高校的公权力转化为具体职权本质上是权力的分工。公共事务的多样性决定了权力分工的必要性，抽象的、整体性的公权力无法实际行使，必须通过具体化的职权分工才能发挥作用。公立高校的权力分工在组织法上具有“对事和对人的双层结构”[4]。这一结构体现为两个层面的分工：一是对事的分工。根据公立高校承担的公共事务类别，抽象的整体性权力被分解为不同的具体职权，其中既包括国家行政权力从上一级主体向下一级主体的分散、转移，如教育部向中管高校、省级教育部门向省管高校授予学籍管理职权；也包括高校内部自治主体承担内部公共事务的具体分工，如学术事务、后勤服务等。二是对人的分工。职权划分同时明确了具体由哪个层级的人员履行上述职责，即将具体的公共管理事务分配给内部机构及其公职人员。例如，校长、院长等不同层级的管理人员各自承担不同职责。从公立高校所管理的公共事务分类出发，到特定内部机构及其公职人员的义务和权限的逐层建构，实质上就是公立高校公权力分工的过程。

其次，公立高校的职权划分对应着责任的分配。习近平指出：“有权就有责，权责要对等。”[5]职权划分是归责的前提，对人和对事双层结构的职权划分使得公立高校管理人员履行职权时能够权责分明，实现各行其权、各司其职、各负其责。职权与责任是对应关系，“‘职’为职责义务，‘权’是积极地行使权力”[6]。行使职权即为履行责任，职权划分意味着责任分配。公立高校的职权划分通过法律、法规、规章等规范性文件得以明确，这实质上是国家权力的层级分工。高校章程、校规等校内文件将高校内部自主管理的公共权力进一步细化为具体管理事务。这不仅确保了公立高校的管理行为符合法律规定，也使得管理人员的职责和权限具有明确的规范依据。同时，履职程序也通过职权法定的方式得以明确，使公立高校管理人员履职行为的后果规范性地归属于个人。不论是权力的层级划分，还是履职人员的确定，均符合行政法中权责一致原则的要求，即在行使公立高校职权的过程中，履行职权的公职人员没有做好分内之事或没有履行助长义务，应承担不利后果或强制性义务。因此，公立高校的职权与责任“在数量关系上，它们总是等值或等额的”[7]。

最后，公立高校职权与责任的划分为权力监督提供必要条件。腐败与滥用是权力行使的潜在风险，为保证公权力的正确行使，必须对其运行进行监督，公立高校公权力作为国家监察的客体即立基于此。对公立高校中“从事管理的人员”进行国家监察，是对其公权力腐败与滥用的克服。公立高校的公权力转化为具体职权，形成了学生管理、教学管理、科研管理、财务管理等全方位职权体系。这种职权体系是对公立高校公权力的分工处理，有利于明确权力监督的具体内容，建立权责清单。因此，作为监察客体的公立高校公权力规范化、具体化为职权，是使国家监察有的放矢的必要前提。同时，问责是权力监督过程中的关键环节，对责任的追究是国家监察制度运行的逻辑结果。“权力监督以追究国家机关及其公职人员的法律责任为目标”[8]，公立高校监察最终需要落实到对行使职权的人员的监察上。通过职权和责任的明确划分，权力监督可以有针对性地进行，从而在发现权力滥用时能够迅速找到责任人，并对其进行问责，以便及时采取补救措施。综上所述，公立高校公权力具体化为职权是权力监督的前提，也是公立高校接受国家监察的基础。

三、法理逻辑：国家授权和自我管理的界分

在《监察法》出台前，公立高校的监察工作是其内部自我管理的组成部分，由高校内部监察机关负责对学校各部门及其行政工作人员等主体进行监督。2018年《监察法》颁布后，公立高校中“从事管理的人员”成为国家监察的对象。这项改革使公立高校的自我管理与国家监察相融合，既保留了高校自主管理所需的内部监督功能，又实现了对公立高校行使国家行政权力的有效监察，是权责一致原则的具体体现。

(一)法律地位的双重属性：法律授权组织与事业单位法人

《监察法》明确了公权力作为国家监察的客体是确定监察对象的法律依据[9]。公立高校所行使的公权力具有特殊的复合性，这是由其法律地位的双重属性决定的。一方面，依据《中华人民共和国民法典》第87条、《事业单位登记管理暂行条例》第2条，公立高校属于事业单位法人。另一方面，依据《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第29条、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第18条，公立高校是国家法律、法规授权作出行政行为的组织。作为法律、法规授权的组织，公立高校的管理人员履行法律、法规赋予的公共职能，行使具体的行政权力；作为事业单位法人，公立高校对法人内部的学术事务享有自主管理权。区分这两种性质的权力，是合理确定监察对象范围的关键。

从公立高校与国家关系的外部视角看，公立高校在依据法律法规的授权或国家行政机关的委托行使教育行政职权时，具有行政主体的法律功能。首先，“行政法学中的行政主体概念所要探讨者为行政的本源，即‘行政所由出的主体’”[10]。国家教育行政机关和公立高校均可作出教育管理的行政行为，后者在事实上行使并分担着教育行政职权，因此，行政法学界通说认为公立高校“具备行政主体的资格”[11]。其次，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条，国家行政机关与法律、法规、规章授权的组织具有行政主体资格。《教育法》《高等教育法》《中华人民共和国学位法》(以下简称《学位法》)等法律法规规定了国家实行学业证书制度、学位制度等，同时详细规定了授予学校管理学籍，实施奖励或者处分，颁发学业证书、学位证书等行政职权[12]。因此，公立高校是经国家法律、法规授权行使部分教育行政权力的行政主体。最后，公立高校具有行政主体的法律功能在20世纪90年代以来的若干公立高校行政诉讼案件中也得到印证。例如，最高人民法院公布的“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案”判决书指出：“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它们行使一定的行政管理职权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等民事关系，而是特殊的行政法律关系。它们之间因管理行为发生争议，不是民事诉讼而是行政诉讼。”[13]

从自主办学和管理的内部视角看，公立高校属于事业单位法人，具有自主管理内部学术事务的职能。“大学在本质上是一个学术共同体，是由各种学科的学者借助劳动分工而从事学术生产的组织。”[14]对内部行政事务进行管理的权力，源于这一社会公共组织自身发展和运作的内在需求。公立高校成员基于对学术研究的追求，自发形成了处理内部成员共同利益的权力。作为事业单位法人，公立高校内在性地获得了这种管理权力，并通过制定高校章程、校规将其规范化为各项内部自主管理事务，进而实施内部自主管理。这类内部管理规范只适用于其内部，并受法律的承认和保护[15]。具体而言，我国《高等教育法》第11条明确规定了“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，《高等学校学术委员会规程》第4条规定“高等学校学术委员会应当遵循学术规律，尊重学术自由、学术平等，……保障教师、科研人员和学生在教学、科研和学术事务管理中充分发挥主体作用”。上述法律和规章确认了公立高校作为事业单位法人，具有自主管理内部办学事务的职能。综上所述，公立高校作为事业单位法人，具有自主管理法人组织内部学术事务的职能属性。

(二)复合式权力构成：法律法规的授权与内部自主管理权

公立高校法律地位的双重属性决定了其行使的权力分为两类：一是国家通过法律、法规授权其行使的行政权力，二是事业单位法人内部的学术事务管理权。两种权力的区别在于其正当性来源是否为国家法律、法规、规章的明确授权。

一方面，公立高校行使国家法律、法规授予的行政权力。这类权力是公立高校作为法律、法规授权的组织所享有的，具有明显的单方强制性。第一，从历史的角度看，新中国成立之初，发展高等教育是基于“为人民服务”和“为国家经济建设服务”的双重需要[16]，因此公立高校的设立和运作“受国家行政权力的全面管理”[17]，以确保高等教育与国家发展需求一致。尽管此后国家通过颁布一系列法律逐渐放松了对公立高校的管制，但公立高校接受国务院教育行政部门统一领导和管理的性质从未改变。这在《高等教育法》第13、14、24、29条等规定中有明确体现。第二，从行政权力的内涵看，“行政”为一种执行和管理的职能，这种职能由相应科层制机构和人员来实现[18]。公立高校作为法律、法规授权的组织，其行使的行政权力来源于法律、法规的授权，即公立高校享有的行政权力是法律、法规所明确规定的，具体体现为高校各层级管理机关和人员行使的管理和执行的职权。这些职权是高等教育领域行政权力的重要组成部分，因而属于国家行政权力的一部分。第三，从行政权力的性质来看，行政权力的行使追求效率与秩序，具有明显的单方意志性与支配性。依据《教育法》第29条，公立高校享有对受教育者的招生权、学籍管理权、奖励与处分权、颁发学业证书权以及对教师的聘任、奖励、处分等权力，这与对相对方明显形成一种管理与被管理的行政关系，具有强制性和单方性，属于国家行政权力的范畴。

另一方面，公立高校以知识和学术为业，其行使的法人内部学术事务管理权主要围绕知识传授和学术研究展开，具有一定的学术自主性和内在合理性。其一，公立高校的学术事务管理权主要源于学术研究的内部行政管理需要。自1998年《高等教育法》颁行以来，公立高校对内部学术事务的自主管理权获得了法律保障，此后国家一直致力于公立高校的制度建设，公立高校内部学术事务管理权的地位愈发受到重视，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确强调要“落实和扩大学校办学自主权”。其二，公立高校学术事务管理权的权威不仅来自于高校内部管理所需的权力集中，更源于专业水平与学术能力，即知识的力量。《高等学校学术委员会规程》第2条规定：“学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。”这体现了学术委员会在审议学术事务、作出决策和评定时，以专业知识作为判断基础。可见，公立高校的内部学术事务管理权与其对学术知识的追求具有紧密的内在联系。其三，公立高校学术事务管理权的运行某种程度上具有自下而上的特点。高校教师的主要科研活动在教研室、研究室、院系进行，教学活动也主要发生在课堂，这些环境是高校自主管理权行使的主要场所。因此，公立高校行使的法人内部学术事务管理权在其基层单位分布较为广泛，该权力的运行具有自下而上的特点。

(三)内外结合式监督：派驻监察与内设行政监察

《监察法》建立了以“公权力标准”确定监察对象范围的制度。“只要公权力存在，就必须有制约和监督”[19]，公立高校管理人员因行使国家通过法律、法规授予的行政权力，故被纳入国家监察对象的范围。然而，公立高校不同于省、市、县级行政区划，不适合由国家直接建立对应级别的监察委员会进行监察[20]。《监察法》第12条为公立高校监察制度改革明确了方向——派驻监察。自2018年以来，通过在高校内部自我管理、自我监督的基础上增设派驻监察，形成了国家派驻监察与高校内设行政监察相结合的公立高校监察制度。这一内外结合式的监察模式，与公立高校法律地位的双重属性和复合式权力构成高度契合。

在改革前的监察体制下，公立高校的纪委与其内设的监察部门合署办公，但二者在对行使行政权力的高校管理人员进行监察方面均存在局限性。从机构组织层面看，高校纪委受同级党委领导，并对其负责；而合署的监察部门依据高校章程设定，属于高校行政序列，受校长直接领导，在人事任免、考核评价等方面均由高校领导班子决定，这导致了监督机构受被监督对象领导的问题。从国家权力监督的逻辑看，中国的国家监督不同于西方权力分立模式下的权力相互制约，而是预设了国家权力具有整体性和不可分割性，通过一个集中统一、权威高效的机关监督权力的运行，确保权力监督的全面性与有效性。公立高校是法律、法规授权的组织，其管理人员行使国家通过法律、法规授予的行政权力，因而应当纳入国家监察的范围，由专门的国家监察机关对行政权力的运行进行监督。

《监察法》第12条是公立高校派驻监察的直接法律依据。根据该条款，公立高校的派驻监察机构和人员在组织关系上隶属于该高校的上级纪检监察机关，代表上级纪检监察机关对行使国家行政职权的公立高校管理人员进行监督，避免了原来的局限性。此外，“派驻是中国国家权力通过‘自我监督’，实现监督机关的‘自我衍生’，从而达到‘自我革命’的重要逻辑展现”[21]。派驻监察机构和人员作为国家纪检监察机关的组成部分，监督国家行政权力的运行、监察公立高校管理人员，符合我国国家权力“自我监督逻辑”，也符合新时代国家监察体制改革“建立集中统一、权威高效的中国特色社会主义监察体系”[22]的目标。

公立高校的内设行政监察本质上属于内部的“自我管理”，是高校内部行政管理的组成部分。公立高校享有的学术事务管理权产生于学术共同体自身发展和运作的内在需求，其效力具有内部性特点。从每个高校的视角出发，其监察机构的设置建立在本校章程和有关内部组织机构的规章制度之上，具有“内部执纪者”之性质[23]。具体而言，公立高校内设行政监察部门主要依据高校章程设置的内部纪律规则，行使监督检查、受理控告、调查处理、受理申诉四种职权，以在事前预防、事中纠错、事后惩处方面对学校部门、行政工作人员和学校任命的其他人员进行管理和监督。因此，公立高校行政监察机关在本质上是内部自我管理的部门。

公立高校的外部派驻监察与内部自我管理同向发力，既回应了高校自主管理的现实需要，又注入国家监察的外部监督力量。这种内外结合的监察制度以不同的权力客体为界限，建立起公立高校监察的分层模式。

四、制度逻辑：从“对事”到“对人”的监察转化

法无授权不可为，法定职权必须为。公立高校的具体职权需要法律、法规、规章等规范赋予其合法性，以此勘定权力运行的边界，防止权力滥用。同时，通过对抽象的公立高校公权力进行一种精细的规范化处理，在具体职权层面实现权力与责任相匹配，清晰界定高校管理人员的职权和责任，为国家监察机关和高校内部监察机构提供了监督依据。

(一)职权法定——公立高校公权力的规范依据

公立高校的公权力首先需要转化为“一种位置的权力和法定的权力”[24]，即以完成具体任务为目标的职权，才能使公权力在法治的轨道上运行。正如卢梭所言：“人们只是对合法的权力才有服从的义务。”[25]公立高校权力的具体化需要一种“转化规则”赋予其合法性，这种规则既包括国家层面的“硬法”，即法律、法规和规章；也包含高校自主管理层面的“软法”，即高校章程和内部规章制度。

公立高校作为法律、法规授权的组织行使教育领域的行政权力，法律、法规、规章等将这类行政权力规范化为具体的教育事务的管理职权。一方面，教育相关的法律将宪法中“公民有受教育的权利和义务”以及“国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”[26]的规定，转化为概括性职权。例如，《教育法》第22条规定“经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书”;又如，《高等教育法》第41条规定“校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。另一方面，教育相关的行政法规、规章和规范性文件是规范全国和地方教育事务运行的基本规则，也是公立高校行使职权的具体依据，在教育行政管理实践中广泛存在并发挥重要作用。例如，2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》进一步指出，“要依法健全校内管理体制，……明确学校党委、校长、校务委员会、学术委员会等各种机构的职责权限和议事规则”。基于此，公立高校一般采用“学校—学院”两级科层管理模式，由校长全面负责高校的教学、科研等行政管理工作。在横向层面，设立以校长为首的行政机关处室；在纵向层面，设立学院的具体行政职权。

公立高校作为事业单位法人享有内部学术事务管理权，高校章程、校内规章制度将其规范化为管理内部具体事务的权限。第一，“大学章程是现代大学治理的载体”[27]，以纲领性、组织性的规定载明高校的治理理念与发展方向；校规是落实高校章程的具体规则，以细密的、可执行的条款规定高校自主管理权的运行制度。以《北京大学章程》为例，“学校健全议事决策规则与程序。……凡针对非特定主体所制定的、具有普遍约束力的决定须以规范性文件作出”[28]。此处的“规范性文件”即指校内规章制度。可以说，高校章程与校规相辅相成，共同促进高校治理的规范化、法治化。第二，高校章程、校内规章制度是公立高校行使学术事务管理权的依据。职权法定原则要求职权行为必须有法律依据，符合法律规定，行为主体以自身行为保证法律的实施[29]。公立高校的职权行为本质上是行使国家通过法律、法规授予的行政权力，需要有明确的法律法规依据；而公立高校作为事业单位法人，对法人内部学术事务进行自主管理，所依之“法”自然包括作为校内规范的高校章程、校规。第三，高校章程和校内规章制度为管理高校内部学术具体事务的行为设定“禁区”，保障师生的合法权利。在校师生的合法权利受到侵害时，高校章程、校内规章制度规定了保障与救济程序，例如学术委员会决定的复核程序、学生考试成绩的复核程序等，这些规范内容为保护师生合法权利起到了积极作用。

(二)公立高校监察的“对事”要素

我国公立高校享有的权力分为国家通过法律、法规授予的行政权力和法人内部的学术事务管理权两类。要对履行具体职权的管理人员进行监察，首先要对其履行的两类具体职权之内容展开素描式分析，以期勾勒描绘公立高校职权之内容图景，进而分析其监察客体的内在特征。

1.国家教育行政事务管理职权

公立高校管理人员行使的国家教育行政事务管理职权属于国家行政权力的范畴，这类权力主要以行政管理的方式运作，即按照自上而下、集中统一的逻辑从事教育行政管理事务。依据《教育法》《高等教育法》《学位法》等法律规定，公立高校的教学、科研等行政事务管理职权具体包括招生权、学籍管理权、教学管理权、学业证书颁发与学位授予权、奖励与处分权、财务管理权。

第一，招生权。根据《教育法》第29条，学校及其他教育机构具体负责招收学生或者其他受教育者。《高等教育法》第32条规定，高等学校有权制定招生方案，自主调节系科招生比例。这意味着，招生是国家法律授权公立高校作出的行政行为[30]。在招生过程中，公立高校以法律、法规授权的组织身份出现，行使行政权力，其与学生之间的关系并非平等的民事主体间契约关系，而是“具有纵向隶属型特征的教育行政关系”[31]。第二，学籍管理权。《教育法》第29条规定，学校及其他教育机构对受教育者进行学籍管理。公立高校的学籍管理行为属于行政行为，主要包括学籍注册管理和学籍变动管理，一是对学生入学资格进行复查，根据复查结果注册学籍或取消学籍，二是管理学生转学、休学、复学、退学或者开除学籍等事务。第三，教学管理权。《高等教育法》第18条规定“高等教育由高等学校和其他高等教育机构实施”。国家教育工作是为了培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[32]，公立高校制定教学计划、选编教材、组织实施教学等活动以此为目标，即其教学管理行为具有国家目的性。因此，公立高校对学生成绩评定具有外部效力，在国家各领域乃至国际上都具有评价作用。第四，学业证书颁发与学位授予权。《高等教育法》规定，公立高校有权颁发学历证书或其他学业证书，同时也是国家学位授予单位[33]。《学位法》第14条规定，学业证书颁发与学位授予权是一项国家特许权力，由省级学位委员会或国务院学位委员会审批，属于法律授权的行政权力。第五，奖励与处分权。《教育法》第29条规定，学校有权聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分。教师聘任合同的最终目的是为社会提供优质高等教育这类“准公共产品”[34]，为公共目的而缔结合同在法理上具备行政协议的属性[35]。公立高校对教师及其他职工的奖励与处分权是建立在行政合同基础上的，是行政权力具体化的一项职权。第六，财务管理权。《教育法》《行政事业性国有资产管理条例》规定，公立高校对其取得、形成的行政事业性国有资产享有直接支配权，负责本单位行政事业性国有资产的具体管理[36]。公立高校财务管理是一项复杂的系统工程，包括收取学生学费、住宿费、教育考试考务费等，并对资产进行定期清查[37]。此外，公立高校按照预算配置资产，建立预算支出审批制度，尤其是基建、维修等工程、仪器、教材图书采购等，应当专款专用。

上述公立高校的教育行政事务管理职权是国家通过法律、法规授予的行政权力的具体化，根据《监察法》起草部门对“公权力”的释义，这些职权毫无疑问属于监察客体的范畴。高等教育的国家任务性和公共性决定了公立高校行政事务的公务属性。教育能够促进个人正义的实现，使个人的理性、激情、欲望达到一种稳定、和谐的状态。国家的状态与个人的状态极其相似，高等教育可以将个人正义扩大到国家层面，使整个国家崇尚真理，使每个人热爱自己的职责，最终将个人层面上的各司其职发展为国家的和谐稳定，达到国家正义的目标[38]。因此，高等教育事业不只是为了个体，而是为了国家。国家将教育行政事务管理职权授予公立高校，公立高校的管理活动以行政管理为主，存在科层制的从属关系[39]，与教师、学生间形成单方性的支配关系。这些职权行为保证了国家教育目标的实现，具有公职属性，属于《监察法》规定的监察客体范围。其中，公立高校财务管理权是一类具有特殊性的重要监察客体。在社会主义国家，“国家财产所有权”是一种法律拟制，是“公有制国家为了全体人民的利益，对全民共同占有的财产享有的占有、使用、收益、处分的权利”[40]。我国《宪法》第2条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民是国家的主人，公共财产神圣不可侵犯。由于公共财产并不能由国家即全体人民直接处分与使用，而是通过双重委托转移到具体的国家机关及其所属事业单位代为行使财务管理职权，如收缴、采购等。因此，公立高校国有资产的财务管理职权应在“公共财产的制度框架下加以理解”[41]。为了保障全体人民的利益，保障国家所有的财产的保值、增值，避免浪费，就必须“加强对各项资金使用情况的管理和监督”，“防止贪污、挪用、截留等问题发生”[42]。

2.高校内部相关学术事务

公立高校的学术事务是事业单位法人内部学术管理权的具体化。基于高校学术研究与日常管理的两大类需求，这类事务主要包括学术事务和校内管理事务。

其一，学术事务。依据《高等教育法》第42条，公立高校的知识性权力部分由学术委员会行使。学术委员会是高校教授、专家组成的学术评议机构，其委员由高校校务会议通过，校长聘任。学术委员会委员依据学术知识作出专业判断，该决策行为具有高度的知识性和技术性。国家监察应当充分尊重这类职权行为的专业判断，“不应过分深入到被监察对象的业务内核和具体事项中”[43]，避免过度干预学术研究的科学性和自主性。最高人民法院指导案例“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”在判决理由中明确提出：“对学士学位授予的司法审查不能干涉和影响高等学校的学术自治原则，学位授予类行政诉讼案件司法审查的范围应当以合法性审查为基本原则。”[44]

其二，校内管理事务。公立高校有权制定和实施高校章程、校内规章制度，并依此设立、调整和运行内部组织机构，管理校内事务。教师与学生是参与公立高校内部管理的两类重要主体，教职工代表大会和学生代表大会是高校教职工、学生参与民主管理的基本形式，工会是高校教职工的群众性组织。代表大会与工会在作出民主决策的时候一般采用民主投票的方式，其成员主要享有对高校内部自主管理事务的投票权、监督权等。例如，教职工代表大会代表对学校作息时间制定、校园内部治安维护等事务享有提案权、表决权、质询权等。因此，基于公立高校内部事务的内在性、公共权力产生的自发性以及运行规则的自我决定性，国家监察应当尊重公立高校教师代表大会、学生代表大会、工会等公立高校内部组织与活动的自我规律与自我监督。

(三)公立高校监察对象的具体界定

一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”[45]。《监察法》起草机构对判断“一个履行公职的人”是不是监察对象的标准释义为“是否行使公权力，所涉嫌的职务违法或职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性”[46]。由“履行公职的人”来“行使”公权力，表明公权力仅规范化为职权，尚未直接产生具有行动能力的国家机构或社会共同体组织。为了使公权力真正得到实现，还需要由职权的特定履行者具体行使权力，从而完成抽象公权力由“名”到“实”的最终转化。因此，国家监察的对象最终聚焦于行使公权力的“人”。依据《监察法》确立的“行使公权力”标准，以及公立高校国家教育行政管理职权的具体履职人员分类，公立高校的监察对象包括以下几类人员：

第一，各级领导班子成员。

《高等教育法》第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”公立高校及其分支机构的领导班子成员对学校、学院等全部职权负有领导责任，主要包括党委成员、校长和以校长为首的各级行政机关处室管理人员。一方面，高校各级党委成员是公立高校事业发展的“关键少数”，在贯彻党的领导、为党和人民事业培养社会主义建设者和接班人方面具有重要作用，必须对其履职把好廉洁关。另一方面，公立高校行使的法律、法规授予的行政权力以科层制方式具体运行，采取“学校—学院”两级领导的学院制[47]模式设定行政事务管理的职权。校长对全校教学、科研等行政工作负责，学院领导班子成员对学校负责，受学校领导班子领导，同时作为实体性主体承担主要管理任务。依据权责一致原则，这类人员应当纳入国家监察对象的范围。

第二，上述人员之外的其他根据法律法规从事行政管理的人员。

由于公立高校的教学、科研等行政事务管理工作具有一定的繁琐性、复杂性，仅凭学校各级领导班子成员无法全面履行职权。因此，在公立高校管理的横向层面，出现了以校长为首的行政机关处室，通常包括：校长办公室、人事处、教务处、财务处等部门；在学院层级中也设立了院长办公室、财务科、学生科、教务科等部门。公立高校及其分支机构在横向层面设立的部门职权是教学、科研等行政事务管理职权的一种规范化形态，由公立高校及其分支机构的具体行政管理人员履行。这类人员在履职过程中存在将公共利益变为私人目的的可能，这种职权行为出现腐败的可能性和权力监督的必要性，决定了须将其纳入《监察法》第15条规定的监察对象范围。

第三，专责管理、监督国有财产的工作人员。

此类人员是具体履行公立高校财务管理权的主体，也是公立高校职权行使过程中最易出现腐败问题的主体，故为公立高校中国家监察的重点对象。公立高校中在管理、监督国有财产等重要岗位工作的人员基于财务管理职权，在管钱、管物等活动中具有“垄断式”处理权，若个人理想信念不坚定，发生权力腐败现象的可能性较高。近年来，不时有公立高校中管理、监督国有财产等重要岗位的工作人员涉及贪污、腐败案件的新闻报道，这些权力腐败案件事关公立高校的国有资产保值、增值问题，必须成为国家监察的重点内容。基于财务管理职权的特殊性，这类人员应当纳入国家监察对象范畴。

第四，临时从事职权相关的管理事务的人员。

根据《监察法》起草机关作出的释义，临时从事与职权相联系的管理事务的人员，监察机关可以依法调查[48]。“临时”意味着这类人员的职权行为具有期限性，其身份不是以持续或固定的公职身份为参照。因此，判定此类人员是否应纳入监察范围，主要依赖于是否涉及“行使公权力”，即从事“与职权相联系的管理事务”。行政职权的行使具有动态性，判断某一人员是否是临时从事职权相关的管理事务的人员，应重点关注其具体行为是不是行使公立高校的行政管理职权。例如，公立高校招生考试在特定时期举行，并不具有日常性和持续性。一名普通教师在某一年招生考试中履行了招生职权。在此情境中，该教师在招生考试中作为履行招生职权的管理人员，即使具有“临时性”，其履职期限内的职权行为是否遵循法定程序、是否廉洁、是否存在腐败行为，必然应受到监察。因此，应当将其纳入监察对象的范围。

此外，关于公立高校监察对象范围的讨论，还有两类人员值得关注。一是公立高校中从事教学科研工作的普通教师，二是其他辅助和后勤工作人员。判断这两类人员是否属于国家监察对象的关键在于厘清其行使职权的正当性来源。就高校普通教师而言，对其开展的学术研究活动应坚持“监察的归监察，学术的归学术”原则，充分尊重学术研究的自主性和独立性。然而，当其从事的学术活动涉及公权力的行使或带有公共管理属性时，则应将其纳入国家监察对象的范围。例如，高校教师参与具有公共管理功能的社会学术评审活动(如评奖、评级、课题评审等)，这类评审行为因具有决定性的权力特征而体现出公权力的属性，相关教师此时应被纳入监察对象范围。

根据前文对公立高校监察制度内在机理与制度规范的分析，公立高校中行使法律、法规明确授予的国家教育行政管理职权的人员，无疑具备《监察法》第15条规定的“行使公权力”和“从事管理”的特征，理所当然属于监察对象。相比之下，高校的学术研究工作，依据《高等教育法》第11条，应当尊重学术自身的发展规律和学术伦理，若相关人员在特定情境下临时承担涉及公权力的管理职权，同样应依据《监察法》对其进行监察。例如，普通教师在招生考试过程中利用职务便利收取钱财、篡改考试分数，此类行为明显涉及职权滥用，损害了考试公平和其他考生的合法权益，应属于《监察法》规定的监察对象范围。

五、结语

《监察法》第15条不仅正向确定了国家监察的范围与对象，也反向厘定了国家监察的边界，明确了哪些领域属于高校内部学术事务的范畴。高校内部行政监察是高校自我管理的一种方式，通过此种方式加强对学术事务自我监督，是构建国家和公立高校共同参与的权力监督机制的重要途径。这种机制不仅保护了公民的基本权利，还促进了学术创新。同时，高等教育不单纯是一个传播知识的事业，更是国家增加教育机会、实现社会稳定与国家正义的途径。因此，在高等教育领域，公立高校行使国家法律、法规授予的行政权力。基于此，国家对公立高校中从事管理的人员进行监察，既保障了个人受教育权的公平性，同时也促进了国家正义与个人正义的实现。

【注释】

[1]参见《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》(教监[1992]1号)第3部分，该文件已于2012年经由教育部“教监[2012]5号”文废止。

[2]例如，秦前红、石泽华：《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期;张瑜：《国家监察体制改革背景下高校监察制度模式设计探索》，《国家教育行政学院学报》2018年第6期;王旭：《论套取高校科研经费治理的〈国家监察法〉适用》，《法学杂志》2020年第7期。

[3]中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第107页。

[4]王旭：《派驻监督的组织逻辑：法律地位、职责与界限——建构中国特色纪检监察学学科体系的思考》，《北京行政学院学报》2024年第1期。

[5]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日。

[6]史永平：《什么是法律实施?——兼及相关概念之法理辨析》，《北京社会科学》2015年第9期。

[7]胡建淼：《领导人行政责任问题研究》，浙江大学出版社2005年版，第36页。

[8]朱福惠：《国家权力分工与制约的宪法实践及其当代意涵》，《四川师范大学学报(社会科学版)》2022年第6期。

[9]中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第114页。

[10]张树义：《行政主体研究》，《中国法学》2000年第2期。

[11]刘旭东：《公立高校招生权的可诉性分析——兼论对高校法律地位理论的反思》，《高教探索》2021年第3期。

[12]参见《中华人民共和国教育法》第22、23、29条，《中华人民共和国高等教育法》第16、22条，《中华人民共和国学位法》第2、5条，《普通高等学校学生管理规定》第12、15、18、30、33、51、56条。

[13]参见《中华人民共和国最高人民法院公报》1999年第4期。

[14]龚怡祖：《大学管理重心定位的理论分析》，《北京大学教育评论》2009年第4期。

[15]于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第77页。

[16]刘颖：《新中国成立初期中共创建新型高校的尝试——以中国人民大学的创办为例》，《中共南京市委党校学报》2011年第6期。

[17]湛中乐：《高校行政权力与学术权力运行机制研究》，北京大学出版社2018年版，第103页。

[18][德]马克斯·韦伯：《支配社会学》，广西师范大学出版社2010年版，第16页。

[19]习近平：《论坚持人民当家作主》，中央文献出版社2021年版，第249页。

[20]石泽华、彭国亮：《高校纪检监察体制改革的法治逻辑和推进路径》，《中国法律评论》2022年第2期。

[21]王旭：《派驻监督的组织逻辑：法律地位、职责与界限——建构中国特色纪检监察学学科体系的思考》，《北京行政学院学报》2024年第1期。

[22]《习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2022年版，第55页。

[23]秦前红、石泽华：《我国高校监察制度的性质、功能与改革愿景》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期。

[24]莫吉武：《当代中国政治监督体制研究》，中国社会科学出版社2002年版，第45页。

[25][法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2003年版，第10页。

[26]参见《中华人民共和国宪法》第46条。

[27]张文显、周其凤：《大学章程：现代大学制度的载体》，《中国高等教育》2006年第20期。

[28]参见《北京大学章程》第14条。

[29]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第205页。

[30]参见福建省厦门市思明区人民法院(2005)思行初字第80号行政判决书;福建省厦门市中级人民法院(2006)厦行终字第29号行政判决书。

[31]郭志成：《普通高等学校招生录取权的司法制约问题》，载劳凯声主编：《中国教育法制评论》第1辑，教育科学出版社2002年版，第130页。

[32]参见《中华人民共和国教育法》第5条。

[33]参见《中华人民共和国高等教育法》第20、22条。

[34]厉以宁：《关于教育产品的性质和对教育的经营》，《教育发展研究》1999年第10期。

[35]王利明：《论行政协议的范围——兼评〈关于审理行政协议案件若干问题的规定〉第1条、第2条》，《环球法律评论》2020年第1期。

[36]参见《中华人民共和国教育法》第32条，《行政事业性国有资产管理条例》第2、3、6条。

[37]参见《中央单位教育收费收缴管理暂行办法》第2、3条。

[38]《柏拉图全集》第2卷，人民出版社2003年版，第390—391页。

[39]于安：《公立高等学校教师聘用制度的立法新制研究——论〈事业单位人事管理条例〉载公立高等学校的适用》，《国家行政学院学报》2014年第6期。

[40]丁海俊：《所有权》，中国法制出版社2007年版，第56页。

[41]李忠夏：《宪法上的“国家所有权”：一场美丽的误会》，《清华法学》2015年第5期。

[42]《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，中央文献出版社2016年版，第78页。

[43]王旭：《派驻监督的组织逻辑：法律地位、职责与界限——建构中国特色纪检监察学学科体系的思考》，《北京行政学院学报》2024年第1期。

[44]参见最高人民法院指导案例39号“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”，武汉市中级人民法院(2009)武行终字第61号判决书，《最高人民法院公报》2015年第8期。

[45]《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第54、55、99页。

[46]中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第114页。

[47](47)1984年大连理工大学实行学院制，1993年北京师范大学建立学院制，随后清华大学等高校纷纷实行学院制，目前学院制为我国公立高校普遍采用。

[48]中共中央纪律检查委员会中华人民共和国国家监察委员会法规室编写：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第113页。