摘要：民族团结进步的法治保障是马克思主义民族理论中国化的结果,具有丰富的宪法基础和民族区域自治理论意蕴,同时也是少数民族人权保障的内在要求。然而,当前民族团结进步的法治保障却面临着法律规范体系不完善、治理体系协同能力亟待加强、法治实施制度机制不健全、法治意识培养不够等现实困境。新时代民族团结进步的法治保障,应紧扣铸牢中华民族共同体意识主线,健全民族团结进步法律规范体系,完善多元协同的现代化民族事务治理体系,健全法治实施制度机制,加强法治宣传教育。
关键词：民族团结进步 法治保障 中华民族共同体建设
基金项目：国家社科基金重点项目“构建铸牢中华民族共同体意识的法律体系研究”(24AMZ003);甘肃省哲学社会科学规划年度项目“铸牢中华民族共同体意识法治建设的甘肃实践研究”(2024YB021)。
作者简介：虎有泽,西北大学法学院教授、博士生导师,中国统一战线理论研究会民族宗教理论研究甘肃基地研究员,中央四部委铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员。冯丽,西北大学学工部讲师。
2022年,党的二十大报告指出,以铸牢中华民族共同体意识为主线,坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路,坚持和完善民族区域自治制度,加强和改进党的民族工作,全面推进民族团结进步事业。这不仅是新时代党和国家加强和改进民族工作的基本要求,而且是国家长治久安的基石,更是实现中华民族伟大复兴的重要保障。其中,“以铸牢中华民族共同体意识为主线”为民族工作指明了价值追求;“全面”则明确了实践要求,即包括政治、经济、文化、生态、社会建设在内的全方位各领域推进,体现了中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的内涵。民族团结是各族人民的生命线,全面推进民族团结进步就是紧紧抓住这条生命线,以团结求进步。在经济上,全面推进民族团结进步能够补齐发展短板,激发发展势能,解决民族地区发展不平衡的问题,推动经济高质量发展,实现共同富裕。在政治上,全面推进民族团结进步能够消除民族隔阂和矛盾、减少社会冲突,实现社会的和谐稳定。
新时代党的民族工作面临新形势、新特点、新任务和新要求,新形势下如何全面推动民族团结进步事业,习近平总书记关于民族团结的重要论述为此指明了方向。党的二十届三中全会报告指出:“法治是中国式现代化的重要保障”,强调要实现国家各项工作法治化,这是新时代国家法治的纲领性表达。法治作为国家治理体系和治理能力现代化的重要基石,在民族事务治理中不可替代。一方面,这是马克思主义民族理论中国化的最新成果,它所强调的“规则之治”“正义之治”为民族团结提供了理论支撑,以法律保障团结使我们坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路;另一方面,民族事务治理的本质是协调多元利益,法治以其稳定性、权威性和可预期性,为其提供了“最大公约数”,能够推动民族事务治理现代化。法律为维护民族团结提供制度支撑,法治进一步强调对人民群众法治思维和法治方式的培养,二者共同促进了民族团结进步的进程。唯有将民族工作纳入法治轨道,才能既保障各族群众的合法权益,又维护国家的整体利益;既尊重民俗的多样性,又坚守法律的统一性,实现民族事务治理从“经验主导”向“规则主导”的跨越,为中华民族共同体的长治久安筑牢制度根基。“铸牢中华民族共同体意识、推进新时代党的民族工作高质量发展,是全党全国各族人民的共同任务。”民族团结进步促进工作是新时代民族工作的重点。
近十年来,学界对民族团结进步的研究呈现显著的多学科融合特征,经济学、政治学、文化人类学等学科视角交叉融合,形成了丰富的研究成果。2014年“中华民族共同体意识”提出后,这一理念成为研究核心,学界围绕其内涵、价值及实践路径展开深入探讨:既有基于民族地区实际的理论研究,也有从地区发展与乡村振兴、民族团结进步教育、民族事务治理等具体角度展开的实践探讨。这一领域的研究已从早期的政策阐释逐步转向理论创新与实践探索并重,并在中华民族共同体意识培育、民族事务治理现代化等方向取得了突破性进展。不过,现有研究仍存在明显短板,如从法治视角系统探讨民族团结进步保障的成果较少。当前相关法律研究多聚焦于民族团结进步的地方立法实践,缺乏对“法治保障”的宏观审视,既未涵盖立法、执法、司法、守法的全过程,也未形成对民族地区民族团结进步法治保障体系的整体性分析。基于此,本文以民族团结进步为研究对象,立足宏观视角,分析现有法治保障体系在实践中的优势与不足,以期能为民族团结进步的长效保障提供可能方案。
一、新时代民族团结进步法治保障的理论基础
近代以来,民族关系在实践中不断得到升华,从抵御外侮的被动联合到中华人民共和国成立后的制度性平等,再到新时代的共同体意识自觉,各民族早已命运与共,“民族团结”的内涵不断深化。2014年,习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上强调:“各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助,像石榴籽那样紧紧抱在一起。”2021年习近平总书记又在中央民族工作会议上指出:“必须高举中华民族大团结旗帜,促进各民族在中华民族大家庭中像石榴籽一样紧紧抱在一起。”这些论述生动形象地阐释了中华民族的内在结构、亲密关系和发展态势,强调了各民族应紧密团结,共同建设中华民族共同体。
新时代语境下,民族团结进步以“铸牢中华民族共同体意识”为主线,强调中华民族在思想、精神、意识层面上的团结,旨在促进思想凝聚、实践推动、价值引领的系统建构,其以“五个认同”为思想内核,强调各民族在历史演进中形成的“休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共”的共同体本质;在实践中以共同繁荣发展为目标,将民族团结与乡村振兴、区域协调发展战略结合,不断推动经济共同发展、文化互鉴交融;以中华民族大团结促进中国式现代化,就是实现中国式各民族共同现代化,其关键在于民族地区和民族工作的高质量发展。全面推动民族团结进步事业作为新征程上民族工作的核心内容,以铸牢中华民族共同体意识为“纲”,要守住意识形态阵地,积极稳妥处理涉民族因素的意识形态问题,推动各民族共同走向现代化,推动民族交流交往交融,注重各民族在思想、文化、经济等层面的深度融合,让各民族在共同奋斗中共享发展成果,增强对中华民族的认同感和凝聚力,为实现民族复兴的目标而共同进步。简言之,新时代民族团结进步的法治保障是马克思主义民族理论中国化的结果,具有丰富的宪法基础和民族区域自治理论意蕴,同时也是少数民族人权保障的内在要求。
(一)马克思主义民族理论及其中国化
19世纪以来,马克思主义以唯物史观批判“民族永恒论”,指出私有制是民族压迫的根源,主张无产阶级国际联合实现平等。列宁、斯大林继而反对大民族主义与狭隘民族主义,并首次科学定义“民族”。
20世纪以来,中国共产党人在民主革命过程中,将马克思主义民族理论与中国实际结合,开始了马克思主义中国化的进程。毛泽东在民族平等的基础上提出“自治区域”,为促进民族团结、争取抗战胜利起到了战略作用,是我国民族区域自治制度的雏形。中国共产党历来重视少数民族的发展问题,中国的民族问题不仅包括民族关系问题,还包括民族发展问题,通过实践将民族团结理论不断深化。邓小平提出了“汉族离不开少数民族,少数民族也离不开汉族”的“两个离不开”重要思想,以经济建设为中心,不断推动少数民族繁荣进步;江泽民在此基础上强调“各少数民族之间也相互离不开”,注重少数民族的制度建设和经济发展,提出了西部大开发政策,以缩小区域发展的不平衡;胡锦涛以“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”作为深化民族团结的实践路径,侧重科学发展和社会和谐。新时代,习近平总书记提出“铸牢中华民族共同体意识”,并将其作为新时代党的民族工作的主线。2024年中央民族工作会议进一步提出“五个共同”(共同开拓疆域、共同缔造国家、共同书写历史、共同创造文化、共同培育精神),系统阐释中华民族共同体的历史根基。
百年探索中,党的民族政策经历了从“自治区域”构想到“共同体”理论的递进。其中“统一与自治相结合、民族因素与区域因素相结合”的核心命题,为制度设计和完善提供了根本依据。其中,维护民族团结便是最重要的经验之一。
(二)宪法基础
民族理论与政策的宪法基础是其在宪法层面获得规范表达。如宪法序言强调“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强”,这实际上是把“统一与自治相结合”从政策表述转化为国家组织原则,从而赋予其最高法律效力。随后,宪法的多个条文从政治地位、政治参与、发展权、诉讼权等方面进行了具体规定,全方面保障了少数民族平等的权利与利益。从整体性和系统性角度来看,宪法序言为民族团结提供了历史和正当性基础,而宪法正文提供了民族团结的保障系统。2018年宪法修正案将“中华民族”写入宪法,完成了民族团结理论向国家根本法的跨越。56个民族共同组成了中华民族,而各个民族又由众多的人员组成,宪法所讲的民族团结,是人民团结、民族团结以及国家统一和团结组成的“中华民族大团结”。只有民族大团结,各族人民才能心往一处想、劲往一处使,这一过程中各民族经济往来、文化交流,对于同为政治共同体、利益共同体、文化共同体、命运共同体的体认不断得到强化,《中华人民共和国宪法》赋予中华民族共同体建设真实的权力,以及全过程人民民主可靠的制度保证,以保障人民民主、法治和人权的有序推进,实现中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程。
(三)民族区域自治理论
以宪法为依据,民族区域自治制度被确立为基本政治制度。1947年,中国共产党建立了第一个省级的自治区——内蒙古自治区。随后,在1949年《共同纲领》中明确规定实行民族区域自治制度,并将其写入1954年宪法。1984年《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)通过,进一步健全和完善了民族区域自治制度,为民族团结提供了良好的制度载体。经过长时间发展,各民族在经济、文化等方面的交流与合作日益频繁,民族团结不断巩固。2022年,党的二十大报告提出:“以铸牢中华民族共同体意识为主线,坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路,坚持和完善民族区域自治制度,加强和改进党的民族工作,全面推进民族团结进步事业”,民族区域自治制度由此获得宪法、法律和政策的三重确认。
民族区域自治制度是马克思主义中国化的成果,是处理好民族问题的中国回答,其不同于西方国家的“民族自决”,也超越了古代的“羁縻政策”。这一制度吸取历史经验,在革命的实践中不断发展,是中国历史上“大一统”治理传统与民族平等理念的现代转化,是“国家统一领导下的民族区域自治”模式,既继承了历史上处理民族关系的智慧,又解决了近代以来中国民族问题的现实矛盾,有着“尊重历史、符合国情、顺应人心”的特点,成为中国特色社会主义制度的重要组成部分。2024年,习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上指出:“正确把握维护国家统一和实行民族区域自治的关系,坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合,推动中华民族成为认同度更高、凝聚力更强的命运共同体。”在此前提下,坚持实施民族区域自治,一方面是党不忘初心,促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展,实现共同富裕的保障,另一方面也是铸牢中华民族共同体意识的制度载体,有利于中华民族共同体建设。
(四)少数民族人权保障
自治制度的有效运行以人权保障为检验标准。“普遍性是人权的基本特征,其意涵包括主体的普遍性、基本原则的普遍性、基本内容的普遍性等。”通过法律保障、经济发展、文化传承与国际合作,中国共产党探索出一条符合国情、兼顾普遍性与特殊性的人权发展道路,形成了以宪法为核心的完备的人权保障法律体系。
我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。民族地区受限于地域、文化传统等因素,在发展上较为落后。党和国家加大对民族地区的资金投入和政策倾斜,通过产业扶贫、教育扶贫、乡村振兴等多种方式帮助民族地区脱贫攻坚,实现了整体脱贫和区域脱贫。减贫数据直接验证了自治权在资源配置、教育倾斜、生态补偿等方面的实际效能,表明制度规范已转化为可测度的权利增量。“全面建设社会主义现代化国家,一个民族都不能少”“推进中国式现代化,边疆地区一个都不能少”,消除贫困只是万里长征的一小步,习近平总书记关于“一个都不能少”的论述彰显了党和国家在保障人民权益、发展普遍人权方面的坚强决心。
近年来,不少反华势力和西方敌对势力借以保障人权口号,将人权武器化,意图干涉我国内政,挑起民族矛盾。保障和发展好我国的人权事业,不仅是对敌对势力的有力回应,是对国内各民族共同繁荣的承诺,也是对全球人权治理的创新贡献。我国在长期实践中认识到“以人民为中心,以发展促人权”才是最有效的方法。不同于西方的自由人权理念,我国强调建立人类命运共同体,在平等交流的基础上,包容互鉴,共同发展,这一观念得到了国际的普遍认可。我国恪守国际法原则,认真履行国际人权义务,先后批准或加入了包括《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》等联合国核心人权条约在内的多项国际人权条约,且通过将“生存权、发展权优先”纳入国家人权行动计划,与民族地区脱贫攻坚形成对标,从而把国际承诺内化为民族团结的制度红利。此外,我国向160多个国家和国际组织提供了援助,支持非洲实施多个援助项目,帮助发展中国家改善民生,体现出了“现代化道路上一个都不能少,一国都不能掉队”的大国担当。积极推动国内国际人权事业发展,是有效保障人民生存权、发展权,推动民族团结进步的基石,也是戳破西方谎言,提高我国国际话语权,提高国际影响力的有效手段。
二、新时代民族团结进步法治保障的现实困境
在新的历史条件下,依法治理民族事务有新的要求,即以铸牢中华民族共同体意识为主线,推动我国民族事务治理能力现代化发展。从理论逻辑看,只有坚持民族地区高质量发展的价值尺度和直面民族地区发展不平衡不充分现实的真理尺度的统一,才能有效推动民族地区发展。从制度实践看,2023年《中华人民共和国立法法(修订草案)》提出“立法应当铸牢中华民族共同体意识”;同年通过的《中华人民共和国爱国主义教育法》把“铸牢中华民族共同体意识教育”作为爱国主义教育的重要组成部分。这些立法修订不仅为地方性民族法规提供了上位法依据,更标志着“铸牢中华民族共同体意识”从政策理念上升为法律原则。在《中华人民共和国宪法》《民族区域自治法》等上位法的指导下,我国民族自治地方制定了近140件自治条例和900余件单行条例,为依法有效治理民族事务提供了必要的法律支撑,并通过制定出台促进民族团结进步的地方性法规,将铸牢中华民族共同体意识融入其中,为民族事务治理夯实了法治基础。这基本适应了实践需求,但随着民族地区跨区域交往频繁、经济社会结构转型,现有体系逐渐显露出一些新问题。
(一)法律规范体系不完善
除宪法外,我国关于民族事务治理的基本法律仅有《民族区域自治法》。该部法律是为实施宪法所确定的民族区域自治制度而产生的,经过2001年修订后共有74条。其中,授权性宣示性的规定有40余条,“自主安排经济建设”“可以”“应当”等宽泛的表述在保证自治地方自治权的同时,也造成了标准模糊、实践指导不足等问题。2005年,《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》颁布,该规定进一步细化了民族区域自治地方的自治权,明确了各级政府职责,但仍未满足实践的需求。这种“宜粗不宜细”的立法传统,使得自治地方制定了众多的自治条例和单行条例,而这也引起了一些新问题。
一是重复立法。个别地区在立法方面存在着“照抄”上位法、“照抄”同位阶其他条文等,在章节结构上,某些条例的章节设置顺序和内容呈现出显著的相似性;二是冲突立法。冲突立法源于不同立法主体之间的权限划分不清楚,导致混淆使用自治立法权和地方立法权;三是自治区自治条例缺失。根据《中华人民共和国立法法》第八十五条,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。但现实中,我国五大自治区均没有自治区的自治条例,这使得我国民族工作立法体制存在缺陷。这不仅影响了民族自治地方的立法工作,也影响了自治州、自治县这两级自治条例的制定与实施。此外,《民族区域自治法》自2001年修订后已过20多年,我国在理论、制度、实践上都有巨大创新,诸如习近平法治思想、铸牢中华民族共同体意识、推进民族事务治理体系和治理能力现代化、民族团结进步事业等,这些创新成果都急需在法律层面予以确认。
(二)治理体系协同性能力亟待加强
民族事务治理体系是国家治理体系的重要组成部分,是以制度为基础、以多元主体协同为路径、以解决民族问题和促进民族团结为目标的系统性治理框架。当代民族事务治理从“保障权益”向“促进交融”转型,这要求民族事务的精细化治理。在治理模式上,我国对少数民族的传统管理以地域和民族为主。进入新时代以来,少数民族人口呈现“大流动、大融居”的特点,主要表现为中西部的青壮年向东部地区的移动。如何保证少数民族流动人口的权益是民族事务治理亟待解决的重要问题。在城市化、数字化的背景下,针对少数民族特色产业的发展,如文化旅游、电子商务,以及网络空间中对意识形态的引导巩固等方面出现的各种新问题,如何促进治理主体的多元化、推动协同治理,打造共建共治共享的社会治理新格局是提高治理能力现代化的关键。在边疆治理上,边疆治理体系和治理能力现代化是国家现代化的应有之义,我国边疆地区问题的复杂性决定了完善治理体系、提高治理能力的紧迫性。我国边疆治理涉及广西、云南、新疆等九个省区,涉边、涉外、涉族、涉教、涉贫等5个方面问题,如何提高边疆治理能力,避免治理出现“条块分割”“一刀切”等现象,是边疆治理需要解决的重点。
(三)法治实施制度机制不健全
我国各民族在生活习惯、风俗礼仪等方面都有所不同。在中央统一领导下,多个自治地方曾根据《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国继承法》等基本法律结合本地区的民事习惯做出了变通规定,但在《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)施行后,前者已然失效。此时,便引起了民族地区的变通规定是否有效以及民族自治地方能否对《中华人民共和国民法典》继续变通的问题。截至2024年,仅少数地区(如西藏、新疆)针对《民法典》启动变通立法程序,全国155个民族自治地方普遍面临“旧规失效、新规未立”的局面,这造成了司法实践中无法可依的局面。另一方面,部分司法人员因对民间习惯不熟悉或秉持“国家法替代民间习惯”的认知,在实践中刻意回避适用民族习俗,导致司法裁判与民族地区社会现实存在脱节。回避习俗的裁判难以被少数民族群众认同,会削弱司法公信力,变相助推民间私力救济,加剧法律实施与国家治理的二元分裂。此外,在国际局势复杂背景下,敌对势力常以民族问题为借口制造矛盾,而司法在应对民族领域的新型意识形态纠纷时,缺乏成熟的裁判规则与应对机制,难以充分发挥“意识形态防线”的保障作用。
(四)法治意识培养不够
法治意识是人们对法律的认知、认同、遵守和运用的主观意识与价值观念,核心是对法治的信仰和对法律权威的尊重。在党的领导下,我国坚持走中国特色社会主义法治道路,坚持习近平法治思想,以铸牢中华民族共同体意识为主线,注重民族地区民众法治意识的培养,并取得了良好的成绩。民族地区依托“八五”普法规划,构建了多层次普法网络,如广西积极培育“法律明白人”超过14.4万人,全面开展“乡村大讲堂”等多种形式的“法律进乡村”活动近万场;各地创新“法治+民俗”模式,增强了普法吸引力,如黔东南苗族侗族自治州创作《民法典普法歌》《邻寨和睦歌》等,西双版纳傣族自治州建立“1+9+N”双语普法网络。民族地区民众法治意识的培养能够提高司法公信力和群众满意度,进而推动社会的和谐进步。虽然各地探索出各种形式,但对不同群体的普及仍显不足。如在西北民族地区的农村,乡村社会的文化共性与当地民族的文化特性交织,民众文化心理和价值观念的复杂多样造成了其法治意识培养的艰难,且现有普法多侧重“知识传播”,但在“行为引导”层面成效有限。部分民众虽了解法律条文,但在具体权益维护中仍依赖传统方式,甚至少数党员干部在错误舆论影响下出现思想动摇,这些问题反映出普法向树立法治信仰的转化仍需深化。
从“十三五”以法治保障民族地区脱贫攻坚、推动“全面小康路上一个民族都不能少”,到“十四五”铸牢中华民族共同体意识,民族事务治理体系始终以国家发展战略为导向。民族事务治理是一个随着时代发展而不断优化的过程,上述“问题”本质上是社会发展期间治理复杂性的提升与制度动态调整的阶段性反映,而不是真正的“治理能力不足”。只有坚持以目标引导,不断解决问题,才能促进治理体系和治理能力现代化。
三、新时代民族团结进步法治保障的优化路径
新时代民族团结进步的法治保障,应当紧扣铸牢中华民族共同体意识主线要求,坚持“两个结合”,以马克思主义民族理论中国化的理论成果、宪法基础、民族区域自治理论以及少数民族人权保障为理论基础,健全民族团结进步法律规范体系,完善多元协同的现代化民族事务治理体系,健全法治实施制度机制,加强法治宣传教育。
(一)健全民族团结进步法律规范体系
2024年,党的二十届三中全会提出“要制定民族团结进步促进法”。2025年,全国人大常委会立法计划将民族团结进步促进法列入23件初次审议的法律案之一,这部法律的制定将为铸牢中华民族共同体意识提供制度支撑和保障,弥补诸如《民族区域自治法》等法律的不足。
首先,在指导思想和法律原则上,应当坚持依宪立法、依法立法的原则。宪法是我国的根本法,其他法律的制定都要“根据宪法,制定本法”。这要求法律的内容要符合宪法规定,不得与宪法相抵触。宪法对我国政治、经济、社会等根本制度性规定也要求民族团结进步促进法要践行宪法精神。同时,应当依照立法法规定的权限和立法程序进行,维护法制统一。立法法不仅规定了立法主体的权限划分,还涉及立法程序的规范性、立法依据的合法性以及立法效力的层级性,依法立法就是依照立法法建立科学、民主、法治的立法体系。
其次,在法律性质和立法目的上,应当明确其“促进”属性。制定《中华人民共和国民族团结进步促进法》,目的是通过国家立法的方式把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志,健全铸牢中华民族共同体意识制度机制,进一步增强中华民族凝聚力向心力。我国促进型立法出现于20世纪90年代。与传统的管理型立法不同,促进型立法旨在通过法律手段鼓励、支持和引导特定领域的发展。我国近年来注重促进型立法模式,颁布了《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国家庭教育促进法》《中华人民共和国民营经济促进法》等。通过查阅相关法条可以看到,该类立法没有规定法律责任,法律的约束力也较弱,因此具有灵活性、包容性、开放性的特点,这适应了与时俱进、深化改革的要求,能够全面引领改革发展进程。在法律规范模式上,《民族团结进步促进法》属于目的模式的法律规范,难以规定明确的构成要件,更多的是规定法律所要达成的目的。《民族团结进步促进法》一方面通过法律功能的发挥,可以有效预防和化解民族领域重大风险矛盾,增强社会稳定性,促进各民族在经济、文化、社会等各方面的交往交流交融,共同建设中华民族共同体;另一方面,通过将民族团结进步法治化,有助于巩固发展新型民族关系,促进中华民族共同体理念的深化与法治意识的提高,坚持铸牢中华民族共同体意识主线,建立牢固的思想堡垒。
最后,在结构设计和具体内容上,应当突出其前瞻性、系统性和可操作性。在结构设计上,《民族团结进步促进法》应以落实铸牢中华民族共同体意识的基本任务为核心内容,应当精准把握社会需求演变,聚焦新时代各民族群众从物质文化需求向安全、尊重、自我实现等更高层次需求的转变。在具体内容上,《民族团结进步促进法》应明确“五个共同”“四个与共”“五个认同”等核心内容的法律内涵,吸收地方实践经验,通过立法来引导民族地区高质量发展和共有精神家园建设法治化。无论是作为基本法律还是一般法律来颁布,《民族团结进步促进法》的效力都及于全国。而“促进型立法”属于依赖立法裁量和行政裁量来具体化立法意图的“行政执法导向的法律”,这决定了《民族团结进步促进法》在条文上的框架性和原则性,地方才能因地制宜地制定配套法规,形成上下联动、协调发展的立法体系,这也是完善民族区域自治制度,保障自治地方自治权的需要。在立法技术上,《民族团结进步促进法》须遵循主线、集成和制度三重逻辑。总之,《民族团结进步促进法》应以铸牢中华民族共同体意识为立法宗旨,提高立法等级,优化立法要素结构位序,协调各要素适用比例,创新立法要素内容,强化立法的前瞻性与民族性。
(二)完善多元协同的现代化民族事务治理体系
长期以来,我国在民族事务治理中已形成政府主导、多方协同的治理格局。在新时代背景下,为更好地保障少数民族群众权益、化解矛盾纠纷、维护社会稳定,民族事务治理需进一步健全多元参与、协同共治的治理机制,推动既有治理体系在新时代发展中实现创新性完善,以提高治理能力。
一方面,加强多主体协同参与民族事务治理,需构建层级清晰、协同联动的治理体系。坚持党对民族工作的集中统一领导,将党中央决策部署作为治理核心以确保政治方向,同时强化各级民族事务委员会的统筹协调职能,通过顶层设计整合治理资源来推动上下贯通的治理体系形成。政府作为民族事务治理的执行主体,须以优化民族事务部门权责清单为基础,建立跨部门协同联动机制以破解治理困境,从而提升行政执行的整体效益与精准度;社会组织通过协调社会关系、促进资本积累和提供均等的公共服务等行动路径参与少数民族流动人口事务治理,填补政府服务盲区,能够更好保障少数民族流动人口权益,推动形成政府治理与社会调节的良性互动。
另一方面,完善当代民族事务治理格局,治理体系是制度支撑,治理能力则是潜在内核。通过构建多元对话机制和利益诉求表达机制能够充分听取多方建议和意见,凝聚共识,提高治理效能。新形势下,提升网络空间治理能力是提高现代民族事务治理能力的关键。针对网络空间,一是要加强民族领域网络意识形态工作,增强铸牢中华民族共同体意识的网络凝聚力。要以习近平法治思想为指导,践行总体国家安全观,在充分保障言论自由的前提下,对民族分裂、民族优先等错误言论进行封禁、限制发言等处理,对情节严重者依法惩处。二是依法治理网络,建立健全网络涉少数民族言论的相关法律法规,使得执法司法有依据,拓宽法律适用范围,提高我国法治建设水平。三是加大对互联网平台的责任追究。当出现不良信息时,除了要追究信息发布者的责任外,还应对平台审核不严、监管不当进行追责,迫使其进行技术创新,提高监管能力。四是发挥互联网无线、快捷的优势,加大对民族边远乡村的法治宣传教育,畅通网上办事渠道,从而降低群众的成本与负担。总之,要以法治思维处理民族事务、以法治为中华民族共同体建设提供安全保障。
(三)健全法治实施制度机制
一是建立健全民事习惯适用机制。《民法典》第十条规定,“处理民事纠纷,应当依照法律;法律没有规定的,可以适用习惯,但是不得违背公序良俗。”作为民法渊源的兜底条款,该条文实质授权司法机关在“法律无规定”时将习惯纳入裁判依据。民族自治地方的特殊性在于大量民事关系本就由习惯调整,原变通规定本质是立法机关对习惯的确认。《民法典》取代旧法后,司法需重新承担“习惯识别与转化”职能。各自治地方可以通过联合各部门、高校学者等,对辖区内的风俗习惯进行系统性梳理,形成《民族习惯汇编》,在习近平法治思想、社会主义核心价值观等指导下,明确民族习惯留与废的标准和界限。通过宏观上建立民族民事习惯的查验机制,适时适地开展民族民事习惯调查工作,可以在微观上完善民族民事习惯的适用机制,优化民族民事习惯的识别和适用,这能够在司法上推动民族民间习惯的规范使用,提高群众的满意度和审判的信服力。
二是建立健全司法民主制度机制。针对一些涉及民族因素的重大、疑难、复杂案件时,应保障司法的公开透明,以全过程人民民主提升审判的公信力,也能够防止敌对分子借此制造矛盾。另外,加强民族地区司法人员法治素养,大力培养双语法官、将民族团结进步教育融入少数民族法治人才培养等也是提高司法改革效果的关键。
三是构建新型司法互动模式。民族地区司法困境的解决,需在坚持国家法治统一的前提下,充分尊重民族文化多样性。通过立法变通与司法创新的双向互动,构建“法律框架下的文化包容、习惯适用中的法治底线”的新型司法模式,既能维护民族团结与社会稳定,又能筑牢意识形态防线,实现法律效果与社会效果的有机统一。
(四)围绕铸牢中华民族共同体意识主线,加强法治教育
“共有”是指在长期历史实践中形成的民族共识,缺少任何一个民族都不能说是“共有”。各民族共创共建共享的传统文化、历史遗产、艺术形式、价值观念等是中华民族共有精神家园的基石,可以为坚持铸牢中华民族共同体意识主线、促进民族团结进步提供文化载体和价值基础,法治精神建设是其中的重要组成部分。通过将法律条文中“民族平等”“团结互助”等抽象法条转化为各族群众可感知的法治文化符号,能够推动“知法”向“信法”跃升。
铸牢中华民族共同体意识是建立共有精神家园的实践导向和动力源泉。它能够深化各民族对中华文化的认同,增强各民族对共有精神家园的归属感和建设热情,让中华文化成为各民族共同的精神纽带。在铸牢中华民族共同体意识进程中,法治宣传教育承担着将国家法治精神转化为各民族共同价值遵循的关键使命。这一过程需紧扣“五个认同”内核,直面民族地区法治实践的矛盾,通过引导宣传使法治思想成为连通理念认同与现实行动的桥梁。
法治文化教育首先是法治队伍的整体建设,其实质是对法治实施主体的强调。在法治宣传教育中,针对不同群体要有不同的方针。对于民族地区乡村,要侧重于国家法治与优秀传统规则的融合与转化,围绕土地权益、生态保护、婚姻家庭等民生关切,提供法律服务和行为引导,让法治成为解决实际问题、维护公正秩序的有效依靠,增强民众对国家法治体系的认同感;对于学校系统,要将中华民族共同体意识、公民意识与法治素养培养一体化推进,贯穿国民教育各阶段,培养学生对法治的信仰和运用法律解决问题的能力,夯实未来公民共同的法治价值观基础;对于党员干部,将法治素养、依法处理民族宗教事务能力作为干部教育培训、选拔任用的重要指标,明确其在基层普法、依法治理和维护稳定中的主体责任,严明纪律,对在重大原则问题上动摇或违法者严肃追责,确保党员干部成为法治建设和共同体意识的坚定践行者与守护者;对于社会各界广大群众,要大力宣传维护国家安全、民族团结、社会稳定的法律底线及其神圣性,鼓励群众依法参与社会治理和公共事务,营造“自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”的社会氛围,在共同守法中强化对中华民族共同体的归属感和责任感。
通过以上差异化施策,法治教育应当可以精准覆盖核心群体,融入生产生活、学习教育、社会治理各环节,最终将国家法治权威内化为各民族的深层认同和自觉行动,为坚持铸牢中华民族共同体意识主线、构筑共有精神家园奠定坚实的法治基础与思想根基。
四、结语
全面推进民族团结进步事业,是中华民族伟大复兴进程中关乎国家统一与社会稳定的战略基石。历史与实践证明,法治作为治国理政的基本方式,是坚持铸牢中华民族共同体意识主线、维系民族团结最坚实的制度纽带。在全面推进依法治国的背景下,民族事务治理法治化是促进新时代民族工作高质量发展的重要任务和基本保障。当前,我们亟须以系统性思维构建法治保障体系,通过制定《民族团结进步促进法》填补上位法空白,以“促进型立法”赋予“五个认同”法律内涵,为民族区域自治注入新时代法治基因;创新多元协同治理机制,在党委统筹下整合政府、社会与公众力量,运用数字技术破解流动社会中的权益保障难题,在网络空间筑牢意识形态法治防线;依托《民法典》第十条建立民族习惯司法转化路径,通过司法裁判平衡国家法制统一性与文化多样性,使法治在尊重传统中赢得认同;分层开展精准法治教育,推动乡村法治与传统规则融合共生,将共同体意识培育嵌入学校教育内核,强化党员干部政治忠诚与法治能力统一,引导全社会形成权利责任共生的公民自觉。唯有如此,方能在法治框架下实现“知识传播”向“信仰培育”“权益保障”向“价值认同”的深层转化,使56个民族在共享法治文明的过程中,将命运共同体意识升华为守护中华疆域、共创复兴伟业的磅礴合力。
