本文载于《吉林大学社会科学学报》2025年第6期
谈火生，清华大学社会科学学院政治学系长聘副教授，《政治思想史》杂志编委，中国人民政协理论研究会理事。
[摘要]中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的一项基本政治制度。“政治协商”是中国共产党人在政治实践中创造的一个专门词汇,其产生是特定历史背景下国共双方政治博弈的结果。经过七十多年的实践,当代中国的政治协商具有规范的内涵和成熟的制度形态。一方面,政治协商是中国协商民主的源头和模板,特指中国共产党同各民主党派和各界代表人士之间的协商,包括政党协商和人民政协政治协商两种形式;另一方面,相较于西方协商民主的相关概念和实践,中国的政治协商概念在英文世界中找不到直接对应的词汇,具有鲜明的中国特色和独特优势。
[关键词] 政治协商;政党协商;政协协商;协商民主体系
众所周知,中华人民共和国是通过政治协商建国的,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的三大基本政治制度之一。由此可见,“政治协商”在当代中国政治中占有重要地位。然而,这样一个具有中国特色的政治概念是如何产生和发展的,其具体内涵为何,在当代中国协商民主的政治光谱中居于何种位置?这些问题并未得到很好的诠释。本文尝试从历史和比较的视角对以上问题做出初步的回答。本文将基于一手材料梳理“政治协商”概念的发展脉络,在历史梳理的基础上,将政治协商置于中国协商民主概念群中,准确把握政治协商的内涵及其类型,同时在国际比较的视野中观察政治协商的特色。
一、“政治协商”一词的由来
在古代汉语中,并没有“政治协商”这样的固定搭配。检视当代西方的各种政治学词典和研究指南,也没有专门“政治协商”词条或专题研究。可以说,“政治协商”是中国共产党人在政治实践中创造的一个专门词汇。
无论是古代汉语还是近代汉语中,本来没有“政治协商”一词。笔者在“中国基本古籍库”全文检索,没有检索到“政治协商”一词。在“大成故纸堆”“中国近代报刊”“瀚文民国书库”“晚清、民国期刊全文数据库”等数据库中全文检索,1945年之前,报纸、期刊中出现“政治协商”字样的仅见3例。第一例出自《东方杂志》1922年第19卷第9号上的一则消息,该消息的标题为《波罗的诸国之政治协商》,但是,“政治协商”一词仅出现于文章标题,在正文中没有出现。正文的内容是波罗的海三国举行国际会议并签署协约,全文集中介绍协约的6点主要内容。因此,标题中的“政治协商”疑为“政治协约”之误。第二例和第三例均出自《申报》,1926年6月25日,该报刊登一则关于张作霖和吴佩孚拟在北京会晤、联合组建北京政府的消息,称为了尽快达成军事上的合作,“法律政治方面略为迁就,务臻妥协,牺牲汉口原议亦所不惜。至吴氏入京之期,则俟法律政治协商有眉目后再约”。此处“法律政治协商”系对双方前期在法律政治方面所达成的“汉口原议”进行修订,也不是今日所言“政治协商”。1932年1月20日,《申报》刊登一则关于东北两支军队的消息,称“两方军队无激战、在政治协商解决中”。具体而言,双方“先制止军事行动”,并在第三方调停之下,“遂至妥协成立”。此例中的“政治协商”系与“军事行动”相对,并非“共商国是”意义上的“政治协商”。由此可见,在1945年之前,“政治”一般不与“协商”连用,即使偶尔出现连用,也与本文所考察的“政治协商”无关。
“政治”与“协商”之间的固定搭配出现于1945年。此时,抗战胜利,各党派和广大民众要求国民党按照孙中山先生遗训,实行民主宪政,但是,国民党坚持一党专政,不愿开放政权。于是,出现了一党专政和民主宪政的巨大政治分裂。弥合这个政治分裂的办法就是政治协商,这是中国政治协商制度产生的源头。“政治协商”一词就是随着“政治协商会议”这种党派合作的组织形式的确立而形成的固定搭配。而“政治协商会议”的名称是国共两党为了适应抗日战争胜利前后国共合作、和平建国的需要,在具体商谈过程中经过多次演变而逐步形成的。在这一过程中,国共两党和中间政党先后就会议名称提出国是会议、政党领袖会议、政务会议、政治咨询会议、党派会议、政治会议等不同方案,最后才确定为政治协商会议。
就本文关心的问题而言,比较关键的变化是从“政治咨询会议”到“政治协商会议”的转变。1945年1月,受赫尔利邀请,周恩来在重庆与国民党代表继续谈判。2月3日,国民党代表王世杰向周恩来提交了“政治咨询会议”的方案。按此方案,国民党在不改组政府的前提下允许国民党以外党派参加政府,所谓“政治咨询会议”无任何实质性权力,共产党当然不能接受。与此同时,蒋介石也不接受共产党提出的“党派会议”主张,认为联合政府是推翻政府,党派会议是分赃会议。国共此轮谈判因此陷入僵局。
为了缓和国共关系,以中国民主同盟为代表的中间力量决定出面调停。1945年7月1日,黄炎培等六人访问延安。经过会谈,中国共产党与中间力量达成共识,既摒弃了此前王世杰、张治中与周恩来谈判时所提出的“政治咨询会议”,也没有坚持由民主党派提出、国民党方面顾虑重重的“党派会议”,而是采用了“政治会议”的名称。在9月3日周恩来和王若飞提出的11项谈判要点中,第9条涉及政治会议问题:“政治会议即党派协商会议,以各党派代表及若干无党派人士组织之,由国民政府召集”。在9月10日的谈判中,周恩来强调:“政治会议之意义,在训政结束之过程中,使各党派由协商而趋于合作。一改过去一党在野一党在朝之方式,亦非以此党代替彼党之方式,乃求党派合作,共同参加政府,以求全国政治之安定”。周恩来的这一表述有两点值得注意:其一,中国共产党的主张是党派之间平等合作,而不仅仅是备员而已;其二,合作的具体方式是协商。在此,周恩来虽未明确提出“政治协商会议”之名,但“政治协商”的意蕴已经呼之欲出。
需要指出的是,王世杰提出的“咨询”和周恩来所说的“协商”在英文中是同一个词“consultation”。1945年2月3日,在王世杰提交给美国大使赫尔利的英文稿中,“政治咨询会议”就被译为“The political consultation committee”。对此,与赫尔利保持着密切互动的周恩来应该是知道的。但中文的“咨询”和“协商”之间的差别是很大的。在“咨询”中,咨询者和被咨询者的地位是不平等的,被咨询者的意见仅供参考;在“协商”中,参与协商的各方之间地位是平等的,双方是合作关系。周恩来以“党派协商会议”来解释“政治会议”可能是出于策略考虑,利用“consultation”的歧义性所开辟的解释空间,一方面将中国共产党的政治主张融入其中,另一方面又让国民党方面易于接受。
事实上,在9月10日的谈判过程中,“协商”一词出现的频率颇高。在此前9月4日和8日的两次谈判中,国共双方使用的词汇是“商谈”“商讨”“会谈”等,没有使用过“协商”一词。关键的转变发生在9月10日,当天会谈伊始,周恩来就重申“所谓政治会议,即是党派协商会议”。在“党派会议”中插入“协商”二字,既坚持了中共所提倡的党派之间平等合作的立场,又通过“协商”二字软化了中共的立场,使其易于为国民党方面接受。为了打消国民党方面的顾虑,周恩来还特别强调党派协商会议的非权力机关属性:“此项会议……与改组国防最高委员会以后所成立之政治会议性质完全不同。前者为政府以外之协商组织,以求得协商一致为目的。后者为政府以内之权力机关,以多数表决为通过”。对此,国民党代表张群仍有疑虑,他追问道:“此项政治会议是经常的,抑是临时的?”周恩来答道:“此项会议完全为各党派临时协商之性质”,任务完成后,即可结束。对此,张群没有继续追问,讨论转向政治会议的组织形式问题。当讨论国共两党之外的民主党派和无党派人士以何种方式参加政府时,周恩来说:“此等问题可以协商”。国民党代表张治中紧接着周恩来的话说:“此次会议可称为政治协商会议,不必称为党派会议”。这是目前档案中所见第一次有明确记载的关于“政治协商会议”一词的使用情况。
回顾9月10日的谈判,有几点值得注意:一是周恩来对“协商”一词的使用,在开篇约700字的发言中,连续使用了6次“协商”一词,为后面“政治协商会议”一词的出现做了很好的铺垫;二是在当日的谈判中,“协商”一词共出现23次,国共双方均在使用;三是“政治协商会议”一词的出现有特定的情境性,是在特定历史场景中涌现出来的;四是该词的使用是国共双方政治博弈的结果。周恩来用协商来软化其“党派会议”的立场,张治中则用“协商”来强化其“政治会议”立场,“协商”成为国共双方的公约数。
需要注意的是,当张治中提出“政治协商会议”这一名称后,并未出现一些学者所言的“获得与会者一致赞同”的场景,而是直接转向了具体问题的讨论。而且,在9月10日随后的讨论以及9月11、12、15、19、21日的谈判中,国共双方再未使用过“政治协商会议”的称谓,甚至“协商”一词也仅仅出现过几次。可以说,在整个谈判期间,“政治协商会议”的提法仅仅是昙花一现。然而,10月10日国共双方代表签订的《政府与中共代表会谈纪要》(即《双十协定》)中出现了“政治协商会议”的表述。纪要第2条写道:“关于政治民主化问题:一致认为应迅速结束训政,实施宪政,并应先采取必要步骤,由国民政府召开政治协商会议,邀集各党派代表及社会贤达协商国是,讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题。”9月21日至10月10日之间发生了什么事,目前尚缺乏可靠的史料来予以证明。随着《双十协定》的签订,“政治协商会议”的名称正式确定下来,“政治协商”也逐渐成为一个专有名词,并与多党合作紧密联系在一起。
作为多党合作形式的政治协商与人民政协之间的关联则是在随后的历史进程中建立起来的。《双十协定》之后的故事人们耳熟能详:蒋介石迫于国际压力,于1946年1月召开政治协商会议。但很快蒋介石就撕毁了停战协定和政治协商会议的决议,全面内战爆发。令蒋介石没有想到的是,国民党军队在内战中一败涂地,至1948年初,解放军已经在战场上取得决定性胜利。在全国革命胜利的政治条件渐趋成熟的情况下,中国共产党发布了“五一口号”,立即得到各民主党派和社会各界人士的热烈响应,为新政治协商会议拉开了序幕。1949年,中国人民政治协商会议的召开不仅标志着人民政协制度的建立,而且标志着中国新型政党制度的建立,人民政协也因此成为政党协商的基本组织形式。可以说,自成立之日起,人民政协就开创并承担着政党协商的职责和任务,一如毛泽东所言,它“是各党派的协商机关”。
二、在中国协商民主概念群中定位“政治协商”
在中国的政治话语中,政治协商并不是一个孤立的概念,一方面,它与中国的政党制度相关概念关联在一起,如多党合作、民主党派、新型政党制度;另一方面,它又与协商民主相关概念关联在一起,并与之共同构成了若干组协商民主概念群。因此,要准确理解政治协商概念,就有必要检视相关概念。
在协商民主概念群中,最早出现的当然是“政治协商”这一概念,紧接其后的是“社会协商”概念。1987年,党的十三大将“建立社会协商对话制度”作为政治体制改革的重要组成部分,报告明确提出:“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾,是社会主义条件下的一个重大课题”,“必须使社会协商对话形成制度,及时地、畅通地、准确地做到下情上达,上情下达,彼此沟通,互相理解”。值得注意的是,在党的十三大报告中,“关于政治体制改革”共包含7个方面的内容,“建立社会协商对话制度”和“完善社会主义民主政治的若干制度”分属其中的第5项和第6项。换言之,在时人的认识中,“社会协商”并不属于社会主义民主政治的内容,只是党的群众路线的体现,就像党的十三大报告所指出的:“建立社会协商对话制度的基本原则,是发扬‘从群众中来、到群众中去’的优良传统,提高领导机关活动的开放程度,重大情况让人民知道,重大问题经人民讨论”。然而,几个月以后,在1988年3月25日第七届全国人民代表大会第一次会议上所做的《政府工作报告》中,“民主协商对话制度”就被界定为“实现社会主义民主的新形式”,直接将其列在“进一步加强社会主义民主与法制建设”的条目下。《政府工作报告》强调:“民主协商对话制度,是各级政府正确处理人民内部矛盾,同人民群众沟通思想,加深理解,消除隔阂的有效途径”,“要把协商办事和民主议政进一步制度化”。可见,当时中国共产党已经对社会协商的制度化问题有了明确的意识,“必须使社会协商对话形成制度”,“要制定关于社会协商对话制度的若干规定,明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决”。不仅如此,党的十三大还提出了完整的制度构想:社会协商对话制度应贯通全国各个层次、各个领域,“对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话,应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开”。政治协商主要是中国共产党和民主党派之间的协商;社会协商则主要体现为国家与社会、政府与群众之间的协商对话。尽管如此,社会协商概念明显受到了政治协商概念的影响,并将政治协商所蕴含的价值理念和实践方法运用于国家与社会关系领域。
进入21世纪后,随着协商民主理论的传入,一方面,学界尝试构建更为完善的协商民主框架,在政治协商、社会协商的基础上又提出公民协商概念,即以公民为主体展开的公民与公民之间的协商,从而构成了三个层次的协商体系:国家层面的政治协商、国家与社会之间的社会协商、社会内部的公民协商;另一方面,以统战部门和人民政协为中心的官方研究部门也尝试借助协商民主理论重新阐释中国自身的政治协商传统,并对中国的协商民主建设提出自己的构想。这一努力的结果就是2005年和2006年发布的两个5号文件,即《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(中发[2005]5号文件)和《中共中央关于进一步加强人民政协工作的意见》(中发[2006]5号文件),以及2007年印发的《中国的政党制度》白皮书。
两个5号文件不仅明确了政治协商是社会主义民主政治的“重要方面”,是“党和国家实行科学民主决策的重要环节”,需“把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商”;而且区分了政治协商的两种形式,即中国共产党同各民主党派的政治协商和人民政协的政治协商,并对协商内容和协商程序做出了明确的规定。不仅如此,在这两个文件的指导下,一些省级党委相继出台了“政治协商规程”或“加强政治协商工作”的意见、办法,在协商民主的制度建设方面进行了积极尝试。
尤其值得注意的是,中发[2006]5号文件还充分发掘中国共产党人自身的思想传统,将“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前充分协商,尽可能就共同问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”写入文件,正式以党的文件的形式对两种民主形式予以确认,为协商民主概念进入官方政治话语奠定了基础。第二年出台的《中国的政党制度》白皮书正式将这两种民主形式命名为“选举民主”和“协商民主”,并强调“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点”,二者的结合“拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商,既尊重了多数人的意愿,又照顾了少数人的合理要求,保障最大限度地实现人民民主,促进社会和谐发展”。从这一表述中可以看出,此时对“协商民主”的理解尚局限于“政治协商”,并未像学界一样将其理解为一种一般性的民主形式。
即便如此,通过这三个文件,协商民主作为人民民主的重要形式得以确立。由此,作为中国社会主义协商民主的重要组成部分,政治协商的民主属性得到进一步强化。在此基础上,党的十八大报告将“健全社会主义协商民主制度”作为改革目标,而且突破了此前的局限,不再仅仅将“协商民主”理解为“政治协商”,而是强调“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”,并“积极开展基层民主协商”。
在这一背景下,与协商民主相关的概念群出现了,它沿着两个方向展开:一个方向是按照协商的议题和性质来加以划分,由此形成了政治协商、立法协商、行政协商、政策协商、社会协商、矛盾调解协商、工资集体协商等一组概念;另一个方向是按照协商渠道来加以划分,由此形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等一组概念。在2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(中发[2015]14号文件,以下简称《意见》)出台之前,主要流行的是第一组概念,此后,第二组概念成为主流。在第二组概念中,政治协商被分解到政党协商和政协协商之中。因此,需要厘清政治协商、政党协商和政协协商之间的关系,才能更准确地理解政治协商的内涵。
三、政治协商的内涵与类型
2022年颁布的《中国共产党政治协商工作条例》(以下简称《条例》)对政治协商的内涵、形式和内容进行了规定。《条例》规定:“政治协商,是在中国共产党领导下,中国共产党同各民主党派和各界代表人士围绕党和国家大政方针、经济社会发展重要问题以及其他重要事项开展的协商。”这一定义对政治协商的前提、协商主体、协商对象和协商内容作出了明确规定。其中,最值得关注的是“中国共产党领导”,这是政治协商的前提。政治协商的主体,是中国共产党;政治协商的对象是各民主党派和各界代表人士;协商内容是党和国家大政方针、经济社会发展重要问题以及其他重要事项。
政治协商有两种基本方式:第一种是中国共产党同各民主党派、无党派人士直接开展的协商,简称“政党协商”;第二种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士开展的协商,简称“人民政协政治协商”。这就引申出一个问题:政治协商与政党协商、政协协商之间是什么关系?这三种政治协商方式之间有何差别?
第一,三者的角度有所不同。尽管三者都兼具统一战线和民主两方面的功能,但政治协商概念更强调其统一战线的功能,而政党协商和政协协商更侧重于其作为协商民主渠道的面向。政治协商作为民主党派和人民政协的三项职能之一,与民主监督和参政议政并列,考虑到这一点,政治协商的统战属性就更突出了。
第二,三者在范围上有重叠,也有区别。按照《条例》的表述:“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督,参加中国共产党领导的政治协商。”这意味着政党协商中的某些形式不属于政治协商。例如,民主党派内部的协商以及各民主党派之间的党际协商,这些形式的政党协商就不属于政治协商,只有中国共产党同民主党派之间的党际协商才属于政治协商。由此,我们也可以理解,尽管政治协商是民主党派的三大职能之一,也是民主党派早就在做的事情,但是,直到2015年中共中央颁发《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,政治协商才第一次在中国共产党的文件中被明确列为民主党派的基本职能。而且,其表述为“参加中国共产党领导的政治协商”,并没有像“参政议政”“民主监督”那样简要地概括为“政治协商”。之所以如此,一个重要的原因就是为了避免误解。值得注意的是,2022年的《条例》沿袭了2015年《中国共产党统一战线工作条例(试行)》的这一表述。
尽管人民政协全称是“中国人民政治协商会议”,也不是所有的政协协商都属于政治协商。一方面,政协协商的议题有很大一部分并非政治性的,而是广义的社会协商。尤其是近年来在政协协商与基层协商相衔接的过程中,市县政协开展的一些协商活动,基本属于社会协商。另一方面,政治协商的主体是中国共产党作为一个组织同民主党派和各界代表人士开展的协商。因此,政协各专门委员会与对口联系的有关部门开展的对口协商、专门委员会和委员与相关政府部门开展的提案办理协商均不属于政治协商。政协各界别自己开展的界别协商以及各界别之间的协商——哪怕是在人民政协平台上,也不属于政治协商。
因此,判断一个协商行为是否是政治协商,一要看协商主体,是否是中国共产党;二要看协商内容,是否是重大的政治性议题。只有这两个条件同时具备,才能称之为“政治协商”。
政党协商、政治协商和政协协商三者的关系可以用图1来表示:
第三,政治协商方式也存在诸多区别。在协商对象上,人民政协政治协商对象范围较政党协商更广,也更多样;在组织形式上,政党协商是直接协商,人民政协政治协商是依托于政治协商会议的间接协商;在协商内容上,政党协商的内容层次更高,范围也更广,尤其表现在人事问题和立法问题上。根据《条例》规定,政党协商和人民政协政治协商在协商内容上的区别见表1。
需要指出的是,人民政协政治协商的内容有一个变化过程。最早对人民政协政治协商内容作出规定的,是1989年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》,它规定政治协商内容包括14项,很具体,甚至连“国家省级行政区划的变动”“外交方面的重要方针政策”等内容都位列其中。2006年,在中发[2006]5号文件起草过程中,地方政协反映,协商内容规定得太具体,实践中难以做到。因此,中发[2006]5号文件对政协政治协商内容的规定主要分为两个方面,即表1中所列(二)(三)两条。以后的文件基本沿用了这个规定。
无论从组织形式还是从协商内容上观察,政党协商都比人民政协政治协商的地位高。也正是因为这一原因,习近平总书记在中央统战工作会上说:“政治协商,主要是中国共产党同民主党派协商”。这是政治协商的主要方面。
综上,“政治协商”一词的产生是在特定的历史背景下国共双方政治博弈的结果,在某种意义上,这一表述是一种权宜之计。然而,随着历史的发展,“政治协商”在理论上逐渐被赋予了规范性含义,并在实践中成为中国协商民主的源头和模板。
四、在西方协商民主概念群中把握“政治协商”
要准确理解政治协商的特色,不仅需要将其置于中国协商民主的概念群中加以定位,也需要将其置于国际协商民主的概念群中进行比较。
对于政治协商,我们首先会想到的英文词汇是political consultation,这是中文“政治协商”的官方英译。然而,检索近年出版的相关英文政治学辞典和研究指南,均没有关于political consultation的专门词条。通过全文检索,political consultation一词也只在《国际政治科学百科》(9卷本)中集中出现了9次,而且全部在“民主:中国视角”这一词条中。即使在《牛津协商民主研究指南》中,该词也只出现过2次,同样也是对中国“政治协商”一词的翻译。在英文中,有两个与political consultation词形相近的词汇political consulting和political consultant,但其含义是政治咨询和政治顾问,即为角逐公职的候选人提供专业技能和专业知识的行为和专家,他们为候选人设计个人形象、制作竞选广告,在竞选活动的策划中发挥着关键作用。这两个词与中文语境中的政治协商完全没有关系。
第二个与中文“政治协商”相关的英文词汇是political deliberation。最早关于协商民主的文献之一、伯纳德·曼宁(Bernard Manin)的《论合法性与政治协商》使用的就是political deliberation。然而,在西方语境中,political deliberation基本等同于public deliberation。例如,于尔格·施泰纳(Jürg Steiner)就认为,协商民主理论的共识之一就是,普通公民(ordinary citizens)应该有机会参与政治协商(political deliberation)。作为公共协商的政治协商的确是当代西方协商民主的重心。然而,其协商主体是普通公民,而不是中国政治协商中的政党;其协商内容以一般性的公共政策为主,而不是像中国的政治协商那样关注重大问题。虽然在实践中political deliberation也偶有关于宪法、选举制度等重大议题的讨论,但数量较少。从这个意义上讲,political celiberation与中国的“政治协商”尽管在词义上相近,但在内涵上存在较大差别。
第三个相关的英文词汇是legislative deliberation。该词中文直译为“立法协商”,指立法机构的议员们围绕法律草案和公共政策选项而展开的协商。如果对照中国关于协商民主的分类,它对应的是中国语境中的人大协商或立法协商。从协商发生的场域上讲,与中国的政治协商并不相同。然而,由于西方的议员分属于不同的党派,因此,其立法协商往往是不同政党之间的协商,而不是议员个人之间的协商。而中国语境中的人大协商或立法协商并没有党派色彩,从这个意义上讲,legislative deliberation在内涵上既与中文语境中的人大协商或立法协商存在差别,又与中文语境中的政治协商有很强的相关性,因为legislative deliberation和政治协商均涉及不同政党在法律和公共政策制定过程中的合作与协商。
与此同时,二者又存在重大差异。第一,它们在协商中所遵循的原则是不同的。在legislative deliberation中,不同政党之间的协商往往是一个讨价还价、利益交换的过程,并不符合协商民主的精神。在被称为协商民主开山之作的《协商民主:共和政府的多数原则》一文中,约瑟夫·毕赛特(Joseph Bessette)认为,美国国会制度设计的目标就是让其成为一个协商性的机构,而不仅仅是一个利益博弈和交易的平台。后来,他一再强调协商在立法中的基础性作用,并感叹美国的立法过程可能偏离了这一目标。尤其在政治极化的条件下,党派之间的敌意大幅增加,对立法协商造成极为不利的影响。按照协商民主的要求,协商应该在公共利益的指引下,遵循平等、包容、理性的精神,通过协商寻求共识。然而,在政党极化的条件下,美国国会的立法协商在绝大多数时候都背离了这些要求。因此参议员杰夫·默克雷(Jeff Merkley)感叹道:“每次听到人们说参议院是世界上最大的协商机构时就心生疑虑,因为按照协商的本义——思想交流而言,真正的协商在参议院中竟然如此之少。”与之相比,作为中国新型政党制度的组成部分,政治协商的确是遵循协商民主的精神,以公共利益为依归,在平等、包容和理性精神的指引下开展协商。第二,它们在协商内容上存在较大差异。Legislative deliberation的内容以法律为中心,但在中国的政治协商中,法律只是其中占比较小的一部分。在人民政协政治协商中,法律甚至没有被列为必须协商的内容。第三,它们的协商成果所具有的效力不同。在legislative deliberation中,协商是决策的有机组成部分,其协商成果就是法律或公共政策本身;在中国的政治协商中,协商只是为决策提供参考,协商成果不具有约束力。
第四个相关的英文词汇是party deliberation。众所周知,西方的协商民主理论和实践在相当长时间内都排斥政党,认为政党以追逐私利为目的,与协商民主所主张的以公共利益为先的宗旨背道而驰。然而,近年来,一些政党开始引入协商机制,尤其是一些新兴政党,如西班牙工人社会党,在选举支持和公众信任受到侵蚀的背景下,试图通过协商强化党员对政党的认同,修复政党与社会之间的薄弱联系,增强自身的合法性,提升公民政治技能和知识。从实践来看,西方的政党协商主要有两种形式,一是党内协商;二是政党与社会大众之间的协商。前者指政党摒弃过去通过授权方式吸纳积极党员和中层精英参与的决策方式,转而引入成员之间相互交流的横向和纵向协商论坛,使得普通党员也能与领导人互动,参与议程设置和政策制定。可以说,这种形式的政党协商是党内民主的一种新的表现形态。后者指政党与更广泛的社会公众开展协商,以便社会公众能更好地了解政党的政策主张,从而提高其政策主张的合法性,争取民众对政党的支持。可以说,这种形式的政党协商是政党对其政策进行宣传的一种手段。
西方的这两种政党协商形式,都与中文语境中的政治协商没有关系。首先,就协商主体而言,西方的政党协商不是党际协商(这是中文语境中政治协商的重心),而是党内协商或政党与民众的协商。尽管中国的政治协商也可能是中国共产党与社会各界的协商,但是,这种协商不是发生在中国共产党与普通民众之间,而是中国共产党与社会各界代表人士之间。其次,就协商内容而言,西方的党内协商主要涉及候选人的选拔和公共政策的讨论,政党与民众的协商则涵盖了广泛的公共议题。中国的政治协商则不同,一方面,它所协商的公共政策的范围比西方的政党协商窄,仅限于重大公共政策问题;另一方面,它又会协商一些西方政党协商中没有的议题,如人大常委会、政府的建议人选以及关系统一战线和多党合作的重大问题。从这个意义上讲,西方的party deliberation与中文语境中的政治协商存在重大差别。
通过对相关概念的比较,中国的政治协商概念在英文世界中找不到直接对应的词汇,这在很大程度上源于中国和西方政治体制的历史演变及其在制度设计上的差异。中国的政治协商概念确实有着鲜明的中国特色。
五、结语
综上,政治协商概念是一个内生性概念,它不是舶来品,而是深深地植根于中国的革命和建设实践之中,植根于中国优秀的传统文化之上。事实上,我们从西方的协商民主理论中找不到能够直接与之对应的英文词汇。正是由于政治协商扎根于中国自身的土壤之中,它才具备了很多当代西方协商民主实践所不具备的特点。例如,政治协商是在国共两党1945年前后围绕和平建国的政治博弈中诞生的,而且主要是一种党派协商,因此,从一开始政党就在其中发挥着重要作用。“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一名称将“多党合作”和“政治协商”紧密地关联在一起,充分体现了政治协商的党派性特点,与西方协商民主长期以来排斥政党的倾向形成鲜明对比。由于中国共产党在新中国成立后成为执政党,因此,中国共产党同各民主党派和各界代表人士之间的政治协商,就成为各民主党派和各界代表人士同决策者之间的协商,其协商成果自然就进入决策过程,不存在当代西方协商民主实践中协商与决策断裂的困境。
同样值得注意的是,尽管政治协商是一个内生性概念,但政治协商概念蕴含着协商民主所要求的规范性内涵。在长达几十年的政治实践中,政治协商积累了丰富的经验,协商民主的各种规范性要求蕴含其中。例如,从第一次国共合作的血的教训中,中国共产党认识到政党之间的平等、尊重在政治协商中的重要性;从中国革命的经验中,中国共产党人认识到开放包容的力量,并相信“真理越辩越清楚”;作为政治协商主体,中国共产党“除了人民利益之外没有自己的特殊利益,党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益”,政治协商追求的就是公共利益,而不是党派利益。从这个意义上讲,中国的政治协商是具有普遍意义的协商民主实践。和西方不同的是,中国政治协商中蕴含的这些规范性要求不是从抽象的价值规范中推导出来的,而是在长期的政治实践中摸索和总结出来的,有着坚实的现实基础。也正因为如此,政治协商在党的十八大后成为中国建设协商民主体系的模板。通过借鉴政治协商几十年积累的成熟经验,中国的协商民主体系建设获得了快速、健康发展所需的动能和底气。
(本文载于《吉林大学社会科学学报》2025年第6期。)
