本文载于《吉林大学社会科学学报》2026年第1期
[摘要]党的二十届三中全会对健全企业破产机制提出了新的要求,为金融机构的有序退出指明了根本方向。全会强调保险的社会风险治理和经济赋能作用,保险公司破产处置应在维护市场稳定和保单持有人利益的基础上,实现风险自我筛查和资源优化配置。目前保险公司的破产处置趋于程式化,行政前置程序与破产程序之间未形成合理分工。保险公司破产处置的三种模式应进一步明确,并逐一化解其中程序分流与衔接的构造缺陷。在程序分流的构造中,应当正视从传统破产原因到监管性标准的演进趋势,完善我国“偿二代”保险监管体系,明确保险公司破产对应的监管性标准,妥善处理行政前置程序与破产程序、破产原因与行政处置条件这两对核心关系。在程序衔接的构造中,应当秉持行政权与司法权的动态均衡这一核心理念,在前置程序阶段构建自我约束、相关者约束与公共约束三大机制;在程序过渡阶段适度扩张重整申请的主体范围,并在维持清算申请权垄断的基础上为保险监管机构设置制衡机制;在破产程序阶段采用内嵌式的形式审查,为审查异议者匹配后续的权利救济渠道。
[关键词]保险监管;监管性标准;“偿二代”;破产原因;行政处置
一、问题的提出
党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》),为我国金融工作提出发展要求并做出顶层设计。《决定》提出要健全企业破产机制,完善企业退出制度;同时要求完善金融监管体系,筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系,为我国金融机构的健康发展和有序退出指明了方向。习近平总书记指出:在市场作用和政府作用的问题上,要讲辩证法、两点论,“看不见的手”和“看得见的手”都要用好,努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局,推动经济社会持续健康发展。在金融机构破产的问题上,这意味着一方面要通过严格监管守住不发生系统性金融风险的底线,另一方面要发挥市场优胜劣汰的筛选机制,实现不良金融机构的有序退出。针对这一特殊的张力关系,我国实证法在保险公司破产处置的问题上采用了行政前置程序与司法破产程序的双轨制:在进入正式破产程序之前,破产申请人不仅需要获得保险监管机构的同意,还极可能预先经历以行政权为主导的处置、整顿、接管乃至撤销。在理想状态下,双轨程序应当各司其职、紧密耦合,形成完整且多元化的保险公司破产处置体系。然而,回顾我国既有的保险公司破产处置,除了安邦保险集团和安邦财险公司于2024年被国家金融监管总局同意进入破产程序之外,极少有保险公司进入正式破产程序,破产处置趋于单一程式化而未见预期的制度耦合。这或许可以解释为,行政前置程序的效果极佳,以至于所有问题保险公司均得以转圜;但另一种可能是,双轨程序因衔接不顺而未形成合理分工,行政前置程序被不加选择地诉诸适用并变相发挥国家担保功能,在一定程度上架空了破产程序的正常运行,有悖于两点论的市场化面向。
从我国目前的规范供给来看,后一种解释并非空穴来风。除《中华人民共和国企业破产法》 (以下简称《破产法》)中关于企业破产的一般规范外,针对保险公司破产程序的规范集中于《破产法》第134条和《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)第89—93条;针对行政前置程序的规范则散见于《保险法》第138—148条、《保险公司偿付能力管理规定》和《保险保障基金管理办法》之中。这些规则一是未形成严谨的规范体系,二是在位阶上存在混乱和交叉现象,三是在内容上措辞模糊且不乏矛盾,难以有效指导保险公司的破产实践。针对两大程序的衔接适用,目前仅有《保险法》第149条提供极为简要的规范依据,其试图以传统破产原因为枢纽,实现流畅的程序转化。然而,保险公司破产是否应采用传统破产法上的现金流标准和资产负债表标准本就不乏争议,导致该衔接规范的实际功效并不显著。在当前的规范体系下,监管机构在面对经营困难的保险公司时,并没有清晰的规范依据用于判断何时采用破产程序,何时采用行政前置程序,以及当保险公司进入行政前置程序后,何时以及如何过渡到破产程序。党的二十届三中全会强调构建高水平社会主义市场经济体制,而优化经营主体发展环境、激发市场竞争活力正是促进经营主体蓬勃发展、繁荣社会主义市场经济的必要举措,为此必须健全市场退出机制,促进市场新陈代谢,增加发展质量和活力。为了持续优化保险市场的公平竞争环境,有必要重新梳理两大程序的衔接理据和潜在缺陷,明确二者之间的分工关系,在此基础上打通破产法与保险法之间的规范隔阂,实现保险公司破产与行政前置程序的分流与衔接。
二、保险公司破产与行政前置程序的分流衔接检视
习近平总书记强调:准确判断风险隐患是保障金融安全的前提。在双轨制模式下,当保险公司遭遇经营困境时可能面临差异化的破产处置模式与风险隐患:一是进入行政前置程序并在此过程中实现经营好转,最终顺利退出破产处置流程;二是在进入行政前置程序后并未得到明显的经营改善,保险公司经营状况持续恶化并触及破产原因,最终由行政前置程序转换为破产程序;三是保险公司在破产处置启动之初即面临严重的经营困境,由于错过了行政前置程序的最佳介入时点加之已然触及破产原因,为避免情况持续恶化而径直进入破产程序。其中程序分流主要用于第一种模式和第三种模式,而程序衔接则主要用于第二种模式。
(一)应然之维:分流与衔接的构造理据
进行程序分流的核心理由是,二者的制度本体论存在本质区别,主要表现在四个方面。从制度性质看,行政前置程序属于行政程序,破产程序则属于司法程序。行政程序更注重效率与灵活性,所受到的程序束缚相对有限;而司法程序则更侧重于规范与公平,严格受到《破产法》的规则约束。从制度功能看,行政前置程序用于前瞻性地介入问题保险公司的经营挽救,进而压缩破产程序的开放通道;而破产程序则针对那些错失提前介入窗口,或虽已提前介入但效果甚微的问题保险公司,并利用最后手段实现企业挽救或市场清退。从制度运行看,行政前置程序以行政权力为主导,司法权力几乎难以渗入;而在破产程序中,司法权力占据上风,但行政权可通过破产辅助实现参与和渗透。从制度价值看,行政前置程序的焦点在于避免因保险公司破产而产生系统性风险,以安全和稳定为首要价值;而破产程序虽同样顾及市场秩序,但其核心目的是保护包括保单持有人在内的众多利益相关者,并在此过程中实现破产债权的合理调整与破产财产的公平分配。制度本体论上的诸多差异表明,行政前置程序与破产程序在保险公司的破产处置中具有不同的功能定位,因此需要通过程序分流实现合理的破产处置分工。
由于我国在保险公司的破产处置中采用了双轨并行制而非双轨择一制,因此,遭遇困境的保险公司完全可能先后经历行政前置程序与破产程序,不得不面临两大程序的转轨与衔接。在前述安邦保险集团的破产案件中,安邦保险正是在经历了为期两年的行政接管后方才正式进入破产程序。日本在保险公司破产处置的问题上同样采用了双轨制,其一是基于《保险业法》的行政程序,其二则是基于《公司更生法》和《更生特例法》的司法程序。但不同于我国的是,日本采用了“替代型”的双轨制程序,因此“基本上不存在行政权和司法权间的冲突”。相比之下,我国采用的双轨并行制客观上有助于适配保险公司破产处置的不同需求,发挥两大程序的各自优势,并随着破产处置进度实现程序的动态调整。该语境下,程序衔接在我国保险公司破产处置中的功能主要有三:一是用于明确由行政前置程序向破产程序转化的启动条件;二是用于厘清行政处置成果在破产程序中的继受和转化;三是用于规范行政权经由行政前置程序向破产程序延伸的标准与界限。不难发现,程序衔接的构造逻辑不仅在于运用立法设计精巧的技术性规范,更在于通过恰当的制度构造实现行政权与司法权在保险公司破产处置中的动态均衡。
(二)实然之维:分流与衔接的构造缺陷
在程序分流的问题上,现有分流方案在两对关系的处理上存在明显缺陷:第一,行政前置程序与破产程序的适用关系不甚明朗。《保险法》第139条、141条和145条分别就一般处置措施、整顿和接管等内容进行了简要的授权性规定,似乎意在允许监管机构根据保险公司实际情况采用相应的处置手段。然而,在《保险公司偿付能力管理规定》第26条中,却将针对偿债能力不足的保险公司的部分处置手段设置为监管机构的法定义务,要求其“应当”在特定情形下通过行政前置程序采取措施,显然与上位法中的规定存在扦格。第二,破产原因与行政处置条件的程度关系有待厘清。我国破产法上的破产原因包括“不能清偿到期债务+资不抵债”和“不能清偿到期债务+明显缺乏清偿能力”,对于重整来说,还包括“不能清偿到期债务+明显丧失清偿能力可能”这一扩张情形。然而,作为金融机构的保险公司在破产时应否采用与普通公司一样的破产原因本就不乏争议。即使认可保险公司采用上述破产原因,破产原因与行政处置条件之间也多有模糊。根据《保险法》第138条的规定,采用行政处置的条件为“偿付能力不足”,整顿则适用于在此基础上逾期不改的保险公司。相比之下,接管的适用条件包括“公司的偿付能力严重不足”和“违反本法规定,损害社会公共利益,可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力。”然而,上述标准之间存在交叉,彼此之间的关系十分暧昧。无论何种行政处置手段,其目的均在于通过有效处置手段改善保险公司的经营状况,这与重整的定位有所重合。
在程序衔接的问题上,《保险法》第149条规定,被整顿、接管的保险公司有破产法中所列之破产原因的,监管机构可向法院申请对该保险公司进行重整或者清算。然而,仅就本条而言,除了破产条件本身的疑义之外,此处“可以申请”的转化条件究竟属于法定转化还是裁量转化并不明确。若监管机构并未在触及条件后及时申请进入破产程序,包括保险公司及债权人在内的其他主体能否自行向法院申请破产亦未可知。从我国既有的破产处置来看,保险监管机构的监管容忍度相对偏高。例如,某财产保险公司自2003年起实际偿付能力即出现问题,但监管机构直至2009年方才采取干预措施。而自采取措施以来,监管机构虽已觉察该保险公司的实际偿付能力额度为负值,资金缺口甚至一度达到147亿元,但监管机构仍未选择向法院申请破产,而是继续采取行政前置程序。“金融的活力在市场,金融的秩序在法治”,金融业发展必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。不难想象,若达到程序转化条件的问题公司因程序衔接的缺陷而长期不能进入破产程序,即使其最后经由行政处置手段起死回生,市场整体获得的挽救效益与过高的救助成本相比也未必合乎经济理性。此外,在行政前置程序中采用的处置行为在破产中如何继受和转化亦有待规范回应。《金融稳定法(草案二审稿)》第38条规定:“在金融风险处置程序中,已经完成的资产核实、资产评估、资产保全、债权登记、财产处分等措施,人民法院经过审查后依法认定其效力。”但存疑在于:第一,法院的审查究竟是形式审查还是实质审查?第二,审查是在破产程序中一并进行,还是作为独立程序前置于破产程序进行?第三,对于不当的行政处置,当事人应以何种途径寻求利益救济?我国《保险法》第139条主要列举了包括调整资产结构、压缩负债规模、限制所有者权益和压缩经营成本在内的四类手段,这些手段在整顿和接管中亦多有运用。例如,在安邦保险集团的接管中,原银保监会即采用了剥离非涉案涉诉资产、转让和谐健康保险公司股权、设立新主体承接业务等系列措施。这些处置措施能否在破产程序中获得认可,又该以何种程序和标准完成继受和转化的问题无疑具有现实意义。
归根结底,上述程序衔接问题反映了目前的衔接构造并不重视行政权与司法权的动态均衡。党的二十届三中全会强调,要“完善金融监管体系,依法将所有金融活动纳入监管,强化监管责任和问责制度”。这意味着,无论是行政前置程序向破产程序转化的启动条件,还是行政处置在破产程序中的继受和转化,均要求对行政权力的纵向延伸设定框架和边界。然而在实践中,是否启动行政前置程序、采用何种行政处置手段均由监管机构一手决定,而后续是否申请破产乃至其他主体的破产申请能否通过也均由监管机构一手操持。在此过程中,行政机关既是权力行使者也是权力裁量者,司法权力难以有效参与,而其他相关主体则被排除于破产处置的过程之外。监管责任和问责制度的缺位导致行政权的行使缺乏必要的约束和监督。如此一来,行政权向破产程序延伸乃至渗透的场景与界限就变得不甚明朗。
三、程序分流:监管性标准与破产原因的规范厘定
(一)从传统破产原因走向监管性标准
习近平总书记指出:“要健全风险监测预警和早期干预机制,加强对金融机构和金融活动的全流程全链条动态监测预警,及时有效识别重大风险隐患,完善金融风险应急处置和问题机构退出机制。”这为设置保险公司破产处置的启动条件提供了精准而深刻的指引。有学者已经认识到传统破产原因在金融机构的破产处置中不足以实现风险识别与早期干预,并主张包括保险公司在内的金融机构在破产处置时应当采用特殊的破产原因以区别于传统现金流标准和资产负债表标准。其论据有三:其一,传统破产原因的评估具有滞后性。无论是现金流标准还是资产负债表标准,均要求公司经营状况的不利具有一定的识别外观,无论该外观表现为外部请求权难以实现还是资产负债表上的负债大于资产。然而,从保险公司的经营状况出现问题,再到这一问题具备识别外观之间,还间隔着一段经营恶化期。若是采用传统的破产原因,即意味着保险公司将错过这段宝贵的经营挽救窗口,同时给后续的破产带来更大成本。其二,传统破产原因的识别具有模糊性。现金流标准不仅表现为债权请求权难以实现,还要求清偿不能的状态并非债务人故意导致,且在时间上有所持续,但上述标准的判断在实践中并不完全清晰。资产负债表标准则要求对未来发生的、尚未确定的或然债务进行评估,然而囿于保险公司的经营特点,已签署保险合同但尚未发生保险事故的债务关系将被全部划归或然债务,导致该标准难以真实反映保险公司的实际偿付能力。其三,传统破产原因的暴露具有被动性。现金流标准与资产负债表标准均将破产原因的衡量依托为企业内部经营管理信息,因此无论监管者还是债权人,均难以有效察觉并核验保险公司的实际经营状况。这意味着若保险公司不愿暴露自身的实际经营状况,在其未出现清偿不能这一典型外观之前,很难由外部主体及时主动地启动破产处置流程。
相较于以识别外观为基础的形式标准,监管性标准以实质性判断突破了以往的思维定势,将保险公司的实际偿付能力作为审查其经营状况的关键标准。为破解传统破产原因的先天不足,监管性标准针对性地吸纳了三大特色:第一,监管性标准的评估具有前置性。由于监管性标准并不要求保险公司经营状况的不利反映为识别外观,亦区别于现金流标准所内嵌的持续性要件,因此在经营问题恶化和外显之前,即能够提早进行风险化解和破产处置。第二,监管性标准的识别具有客观性。不同于现金流标准和资产负债表标准的间接路径,监管性标准选择对保险公司的实际偿付能力进行直接评估,并要求监管机构建立评估体系。在域外实践中,美国依托于“风险基础资本”(Risk-Based Capital,RBC),将不同的风险基础资本指数关联对应的监管行动,日本和欧盟则分别以“清偿能力比率”和“三支柱、双层资本”为核心构建了各自的保险公司偿付能力评估系统,这使得监管性标准相较于传统破产原因具有可量化特征。第三,监管性标准的暴露具有主动性。在偿付能力评估系统的帮助下,监管机构能够主动获取保险公司经营状况的动态信息,不再受制于与保险公司之间的信息不对称。可见监管性标准下的风险暴露路径不仅在时间线上有所提前,而且在形式上由被动变为主动。
(二)以“偿二代”为基础的监管性标准
党的二十届三中全会始终强调坚持和完善中国特色社会主义制度的重要性,这要求在构建高水平社会主义市场经济体制的过程中充分考虑我国国情。因此,我国保险公司的破产处置应当着力建设具有中国特色的保险公司偿付能力评估体系。事实上,鉴于监管性标准在保险公司破产处置中的重要意义,原中国保监会早在2003年即制定了《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》,通过两道防线实现保险公司偿付能力的监测:一是以监管指标监测偿付能力状态与变化之趋势;二是强制性偿付能力额度监管。在2008年,为了适应保险业的进一步发展需求,原保监会在此基础上出台了《保险公司偿付能力管理规定》,并在2009年《保险法》修订时对偿付能力部分进行了针对性修改。但随着我国保险风险日益多样化、复杂化,畸重定量监管要求的2008年监管体系因无法满足保险业的发展需要而亟须调整完善。因此,原保监会于2013年发布了《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》,逐步开始第二代偿付能力监管体系(以下简称“偿二代”)的建设,其成果集中体现于自2021年起施行的《保险公司偿付能力管理规定》。
具体而言,“偿二代”在定量要求的基础上增加了定性监管要求和市场约束机制,并设置了核心偿付能力充足率、综合偿付能力充足率和风险综合评级三大指标。根据《保险公司偿付能力管理规定》第8条,保险公司在“核心偿付能力充足率不低于50%、综合偿付能力充足率不低于100%、风险综合评级在B类及以上”不符合任意一项要求的,即为偿付能力不达标公司;第26、27条则针对不同的偿付能力未达标情况设置了对应的行政处置措施。其中,对于核心偿付能力充足率低于50%或综合偿付能力充足率低于100%的保险公司,监管机构必须采取监管谈话、要求提交预防或完善计划、限制董监高薪酬、限制股东分红这四项法定措施,还可视具体情况采取责令增资、停止新业务、调整或转让业务等系列裁量措施。若保险公司的偿付能力未明显改善或进一步恶化,则由监管机构依法采取接管、申请破产等措施。此外,对于那些核心偿付能力充足率和综合偿付能力充足率达标,但因为某几类风险较大而导致综合评级为C类或D类的保险公司,监管机构亦可根据风险成因和程度采取针对性措施。由此,我国初步形成了具有本土特色的保险公司偿付能力监管性标准。
(三)监管性标准的分层结构与适用逻辑
党的二十届三中全会强调健全企业破产机制、完善企业退出制度的重要性,这要求企业的有序退出采用渐进式的分层结构,针对不同破产处置程序设置差异化的准用标准。从现有的“偿二代”监管模式来看,保险监管机构并未针对性地改造传统破产原因并单独适用于保险公司破产程序,而是通过监管性标准的分层构造实现行政前置程序与破产程序在同一标准体系下的程序分流。易言之,无论行政前置程序还是破产程序理论上均适用该监管性标准体系,只不过行政前置程序所对应的监管性标准较低,而破产程序则对应更严格的监管性标准限制。但在具体的适用上,这一分层结构的有序性仍待加强,还须通过教义学路径,兼采立法论与解释论工具,妥善处理前置程序与破产程序、行政处置条件与破产原因这两对关系。
1.行政前置程序与破产程序的适用调和
在行政前置程序与破产程序的适用顺位上,核心问题是监管性标准的分层构造是否意味着保险监管机构必须在破产程序之前对保险公司采取行政处置?根据体系解释,《保险公司偿付能力管理规定》第26条是对《保险法》第139条的进一步解释和细化,证据有二:一是《保险法》第139条中笼统描述的“偿付能力不足”标准在《保险公司偿付能力管理规定》第26条中被明确为“核心偿付能力充足率低于50%或综合偿付能力充足率低于100%”,在逻辑上具有对应关系;二是《保险公司偿付能力管理规定》第26条所列示的处置措施大多是对《保险法》第139条的重复和扩充说明,不过在种类上略有增加。可见,《保险公司偿付能力管理规定》第26条将四项处置措施设置为监管机构的法定义务无疑是起草者有意为之,其目的在于敦促监管机构尽快采取共通性措施,在降低监管机构决策成本的同时提升保险公司的挽救可能。而对于《保险法》第139条中所规定的“可以”根据具体情况采取措施应当采取扩大解释,即此处的“可以”既包括了监管机构被授权采取的裁量性措施,也包括了在特定情形下所应当采取的法定性措施,不宜解释为与《保险公司偿付能力管理规定》第26条存在根本性冲突。但为了避免适用歧义,在后续《保险法》的修订中,有必要结合《保险公司偿付能力管理规定》的细化规定,对《保险法》第139条的具体表述进行调整。
然而,保险监管机构有义务在满足条件时采取四项法定措施,并不意味着保险公司在进入破产程序前必须经过行政前置程序。其一,即使保险监管机构必须在保险公司偿付能力不达标时采取法定措施,也不意味着监管机构或其他主体不能同时向法院申请破产。客观而言,无论是监管谈话、提交风险管理计划,还是限制薪酬、分红,都与破产程序之间没有本质冲突。从现实角度考虑,法院在收到破产申请到实际进入破产程序之间还存在着时间差,监管机构在这段窗口期通过法定处置措施避免情况进一步恶化完全符合破产处置的逻辑。其二,要求保险公司在进入破产程序前必须经过行政前置程序不具有正当性。对于那些因市场波动或决策失误而陷入危机的保险公司,行政前置程序或能挽救其不幸,维护保险市场的信任关系;但对于那些自身经营能力堪忧的不良保险公司,行政前置程序大多仅能粉饰太平而很难真正起死回生。或者说,即使最后起死回生也未必符合成本效益合理性标准,其代价是保险市场整体的保单持有人利益和市场秩序。这显然有悖于完善金融机构治理的要求,不利于市场形成良性竞争秩序和资源高效配置。对于这些保险公司而言,更关键的措施是通过合同转让等后续手段保护保单持有人的合法权益,而非程式化地通过行政前置程序纵容部分保险公司“坏而不倒”。因此从长远看,保险市场的“有进有出”应当成为破产处置的常态,“有救无破”的思维定势理当得到改变。但从短期来看,考虑到我国既往实践的路径依赖,一种修正做法是区分重整与清算程序,规定保险公司在进入清算程序前必须经过破产前置程序,而在进入重整程序前则无须此要求。类比之下,《证券公司风险处置条例》第38条即规定,若证券公司出现破产原因的,证券监管机构可以直接向人民法院申请对该证券公司进行重整。这一经验亦可为我国保险公司破产处置所借鉴。
2.破产原因与行政处置条件的层次界分
在破产原因与行政处置条件的程度关系上,《保险公司偿付能力管理规定》并未明确启动破产程序所对应的监管性标准,而是将行政处置后“偿付能力未明显改善或进一步恶化”作为申请破产的一类场景。由于行政处置不宜作为保险公司破产前的必经程序,因此上述场景显然不能被提取为保险公司进入破产的判断标准。而在域外实践中,采用监管性标准的国家大都针对破产程序设置了单独的量化门槛,例如在美国RBC监管体系中,若风险指数为70%—100%,监管机构可裁量决定重整或清算;当风险指数低于70%时,监管机构就必须采取重整或清算行动。在日本保险公司破产处置中,当保险公司的清偿能力比率低于0%时,监管机构同样有义务向法院提出破产申请。反观我国,破产对应的监管性标准阙如导致行政前置程序承载了部分本应分流至破产程序的问题保险公司。故而,我国应当明确保险公司破产所对应的监管性标准,同时在《破产法》第2条中嵌入授权性条款,允许特别法针对金融机构的破产原因进行差异化规定。具体表述可以为:“其他法律对金融机构破产原因另有规定的,依照其规定”。而在具体的标准构造中,应当注意区分以下两对关系。
第一,接管程序与破产程序的关系。在行政前置程序中,行政接管是除撤销外最严厉的处置措施。根据《保险法》第145条规定,接管的条件包括公司的偿付能力严重不足,以及违反本法规定,损害社会公共利益,可能严重危及或者已经严重危及公司的偿付能力。按照文义解释,该条可进一步被拆解为以下三种情形:一是偿付能力严重不足,二是存在违法行为,三是出现偿付能力预警。不难发现,我国接管程序的条件虽然严于其他行政处置措施,但理论上较破产程序而言更为宽松:当保险公司存在违法行为时,即使公司的实际偿付能力并无异常,监管机构亦可对其进行接管;且接管并不严格要求保险公司的偿付能力出现实际问题,即使是可能严重危及偿付能力的预警状态,亦能作为行政接管的启动条件。推而论之,本文以为第一种接管情形下的“偿付能力严重不足”在程度上应当低于破产程序对应的监管性标准,理由有二:一是如果行政接管对应的偿付能力标准高于破产程序,就难以解释为何相较于破产程序,行政接管反而配置了更多元的制度入口;二是根据《保险法》第147条,接管程序具有两年的期限,故仅能作为通向破产程序的过渡性程序,但如果行政接管的监管性标准反而高于破产程序,即意味着进入破产程序前的保险公司将没有机会通过接管实现起死回生,这显然违背破产处置的逻辑。
第二,重整程序与行政前置程序的关系。虽然二者在形式上有相似之处,但这不意味着重整对应的监管性标准应与行政前置程序齐平。整体而言,重整作为广义破产程序的一部分,其程序要求较前置程序明显严格;相较于前置程序,司法权主导下的重整更注重债权人的参与和决定权。可见二者的定位并不一致。退一步说,即使为重整设置更低的监管性标准,也未必契合实践所需:一方面,法院作为司法机关不具备保险专业能力,其在破产处置中的角色注定是谦抑而有限的;另一方面,进入破产重整不以行政处置为前提,因此一旦放低重整门槛,可能导致进入重整的保险公司超出法院处置能力,反而有碍正常的程序分流。或有观点认为,分流前置程序与重整并无必要,因为即使行政处置失败,保险公司亦可后续转入重整。然而,保险公司能否在行政处置后顺利启动重整并非板上钉钉。韩国东西证券与高丽证券曾在上世纪末的外汇危机中由监管机构依据《关于金融产业结构改善的法律》(以下简称《金产法》)进行合同转让等一系列行政处置。此后,两家公司虽向法院申请重整和保全,但法院认为被施以行政处置后的证券公司已毁损了作为主要营业根基的信用,不再适宜通过重整谋求改善。另一有力证据是,在日本经历破产的7家保险公司中,通过《保险业法》开展行政处置的5家保险公司均依靠保护机构注入外部资金;而依据《更生特例法》进行司法重整的协荣人寿和千代田人寿虽然面临着更大的负债规模,反而没有依靠保护机构的帮助。究其缘由,早期申请和更生的迅速处理正是其成功的关键。可见,程序选择应当具体分析,对于那些在问题暴露之初即达到破产监管性标准的保险公司而言,最佳路径正是通过程序分流及时进入重整程序。
四、程序衔接:行政权与司法权的动态均衡
中国特色金融发展之路要求全面加强金融监管,其中包括健全监督问责机制,加大监管问责力度,强化“对监管的监管”。党的二十届三中全会将监管责任和问责制度作为健全宏观经济治理体系的重要组成部分,生动体现了在金融监管中对权力进行约束的重要性。在保险公司破产处置的语境下,相较于程序分流,对两大程序进行有效衔接的关键在于通过嵌入“对监管的监管”机制,实现行政权与司法权在保险公司破产处置中的动态均衡。这种均衡状态具体表现在两个方面:第一,动态均衡不否认作为专业监管者的行政机关在保险公司破产处置中的关键作用,但要求通过约束机制为行政权的运行设定框架和边界;第二,动态均衡具有线状而非点状特征,其应当贯穿保险公司破产处置全流程,在前置程序阶段、程序过渡阶段、破产程序阶段分别设计各自的衔接构造和均衡机制。
(一)行政前置程序的约束机制
在目前行政前置程序的规范设计中,行政权一家独大而司法权难以制衡。同时,其他再监督机制的缺位导致行政权扩张缺乏有效的边界限制,容易造成权力的滥用甚至失控。一旦保险公司在行政前置程序中难以获得经营改善,因行政权滥用造成的处置不善就会影响到破产程序。相较于从后端对行政权的运行进行外部干预,更高效理想的方式是在行政前置程序的前端设置有效约束机制,进而避免不当的处置结果在程序推进中造成不利影响。正因如此,党的二十届三中全会提出要依法将所有金融活动纳入监管,同时建立“风险早期纠正硬约束制度”。具体而言,这种约束机制可以来自三个方面:一是来自行政权力内部的自我约束;二是来自行政权力外部的相关者约束;三是基于信息公开的公共约束。
1.自我约束:构建完善的行政处置评价系统
党的二十届三中全会提出要“推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化”,这要求为行政机构的自由裁量权构建清晰的评价系统。评价系统应当从性质、程序和效果三方面加以构建。开展评价的前提是明确行政处置的法律性质。例如《保险法》第139条中所列“责令拍卖不良资产、转让保险义务”在实践中广为应用,然而其性质究竟属于民法意义上的债权债务移转还是行政法上的强制措施,将直接影响到处置行为的评价。在上世纪末,韩国银行与保险公司也曾在重整中频繁运用合同转让机制,但由于彼时《金产法》第14条对合同转让的概念及效力未作规定,导致金融机构的权利义务变动存在争议。此后,大法院在忠清银行破产案中明确认定,破产处置中的合同转让是“由金融监督委员会依据单方决定作出的,产生金融交易合同地位移转之私法效果的行政行为”,这才化解了法律性质之争并促成了《金产法》第14条之2第1款的新设。在明确性质的基础上,评价系统还要求为行政处置设定清晰的程序要求和应然效果,此二者在现行规范体系中亦存在较大漏洞。例如,尽管《保险法》第146条规定,接管组的组成和实施办法由保险监管机构决定并予以公告,但是监管机构的决定究竟应采用何种程序,预期应达到何种效果,均未在该条中得到解答。相比之下,针对其他行政处置手段的程序与效果规制则更为匮乏。尽管事无巨细地将行政处置的细节纳入《保险法》并不现实,但通过部门规章等下位法规范对职责范围、报送程序、考核周期、评估标准等内容进行规定却极为必要。由法律性质评价、程序合规评价和实施效果评价组成的评价系统,可以自我约束的方式为破产处置中行政权的运行设定基本框架。
2.相关者约束:嵌入听证和其他监督协调机制
相较于一般金融机构,保险公司具有更为鲜明的利益相关者属性。党的二十届三中全会多次提及保险在健全保障和改善民生制度体系中的重要作用,反映了保险作为一种社会风险治理工具所凝结的相关者利益。因此,除了自我约束机制之外,还应当通过相关者约束机制将切身利益主体纳入行政前置程序,有效发挥其外部监督作用。比较法上,日本在基于《保险业法》的行政程序中通常会采用包括保险合同条件变更、业务和财产管理等行政处分程序,以及合并等实施命令程序。但在坚持行政权主导地位的同时,包括保险公司在内的利益相关者在此过程中也被赋予了相应权利。例如,在变更保险合同这一处置措施中,尽管监管机构对合同变更方案握有最终审批权,但变更申请系由公司自行提出,而变更方案亦经公司股东会特别决议通过。类似地,在业务管理与兼并程序中,监管机构的核心功能是支持和审批,保险公司和其他利益相关者并未被排除于行政程序,反而能够发挥其主观能动性。相关者约束机制的正当性在于,行政处置措施本质上是对保险公司及其他利益相关者意思自治的公权压制,且压制的程度因具体处置措施的差异而呈现不同状态。作为受压制方,利益相关者当然有权要求对权力行使的正当性与合理性进行监督和检验,但这种外部约束理当建立在规范化的监督协调机制的基础上,此亦显扬了宪法根基对于破产法的支撑和约束作用。
至于具体采用何种监督协调机制,则应当回到行政处置的性质评价。有学者主张,鉴于行政处置对私权意志的剥夺,有必要对任意行政措施不加区分地适用听证程序。值得注意的是,即使在行政法上,听证程序也并非普遍适用于损益行政行为。根据《行政处罚法》第63条,唯有吊销许可证件、责令停产停业、责令关闭等较重的行政处罚方才依申请启动听证程序。究其原因,不同行政行为对相对人的影响差异显著,普遍听证亦会耗费时间和经济资源。因此,依照行政处置的性质分类设计监督机制或是更可行的方案。在《保险公司偿付能力管理规定》中,可依照相对人所受影响将处置行为分为四类:一是第26条第(一)至(四)项的法定措施;二是第26条第(五)至(十二)项的裁量措施;三是整顿和接管;四是撤销。严格地说,第一类措施不属于损益行政行为,因为其仅要求限制高管薪酬和股东分红而未对保险公司业务本身作任何限制。第二类措施在性质上更接近于行政强制措施,其意在通过暂时性约束手段改善经营状况,可参照行政强制嵌入说明告知程序,由监管机构向相关者解释裁量措施的理由和依据,并允许保险公司进行陈述和申辩。相比之下,整顿和接管主要适用于前述过渡措施效果不佳之际,在时间期限和权利影响上更为显著,可考虑嵌入依申请启动的听证程序。不同于前述挽救性处置,作为清退性处置的撤销对保险公司与利益相关者的权利影响巨大,且一旦撤销难以再生,故宜采用监管机构依职权听证的监督模式。
3.公共约束:加强信息公开制度的体系建设
是否对保险公司行政处置进行信息公开是一个颇具争议的议题。一方面,公共监督可有效约束权力运行,保单持有人也有理由掌握保险公司的实际状况;但另一方面,信息公开将不可避免地对保险公司的市场信用造成负面影响,进而削弱行政处置的预期效果。问题的关键在于把握处置效果与权力监督之间的平衡。保险公司的信息公开可分为常态公开和异态公开两类:常态公开是指基于“偿二代”体系的第三支柱要求,依照《保险公司偿付能力监管规则第15号》的规定,将保险公司的偿付能力信息向社会公众进行定期披露和日常披露;而异态公开是指专门针对监管机构采取的行政处置手段进行的信息公开。为尽量避免因信息公开造成处置不利,一种可行方案是将异态公开的场景限于整顿、接管、撤销以及合同整体转让这三种行政处置手段。一则,在上述四种场景中,因行政权运行产生的负外部性远大于其他场景,理应匹配更强的约束机制;二则,经历整顿、接管乃至撤销的保险公司通常面临更严峻的经营不善,有必要通过信息公开对相关者进行权利提醒;三则,合同整体转让涉及债权人、债务人、担保物权人及其他利害关系人等众多主体,非公开合同转让会带来转让是否具有对抗效力等诸多实践争议。
相比之下,其他行政处置措施的外部性相对有限,加之行政前置程序期限不定,监管机构可能在前置程序中先后多次采取不同的处置措施,若反复多次地进行公开,亦有碍监管机构履职和保险公司经营改善。在常态公开制度的配合下,即使社会公众对保险公司的偿付能力有所质疑,亦可利用定期公开和日常公开渠道,主动消除信息不对称。目前我国《保险法》规定监管机构在决定采取整顿、接管和撤销措施时,应当予以公告;《金融稳定法(草案二审稿)》第31条规定,实施整体转移被处置金融机构资产和负债的,基于应急处置以及保障债权人整体利益的需要,可以采取公告方式通知债权人以及相关利益主体。然而,上述规定对于信息公开的具体内容、程序和方式却未有提及。同样是针对合同整体转让时的信息公开,韩国《金产法》第14条之2规定,不良金融机构及接管金融机构应当即刻共同将转让决定的要旨与合同转让的事实在两家以上的日报进行公告,相比于我国的信息公开要求无疑更为详实具体。鉴于此,我国应当进一步加强信息公开制度的体系建设,完善信息公开的细节要求。
(二)破产程序的衔接启动模式
当行政前置程序未有效改善保险公司的经营状况时,顺承的步骤是及时转入破产程序。在“偿二代”的监管性标准下,破产程序启动的条件理应与程序分流时的标准保持一致。存疑在于,当监管机构发现保险公司在行政前置程序中经营状况一度恶化并触及监管性标准,或在行政处置结束后仍未好转而触及监管性标准时,是否必须向法院申请重整或清算?相较于裁量转化模式,法定转化模式固然可以为监管机构的行权提供标准、减小双轨制运行的衔接阻滞,但却可能由此滑向另一极端,即监管机构为避免责任而不顾行政处置的具体情况,径直将所有触及破产监管性标准的问题保险公司一律“甩手”给司法机关。因此,简单地将《保险法》第149条中的“可以”改为“应当”并不能真正解决程序衔接的缺陷。但从另一思路出发,如果维持监管机构的裁量转化模式不变,还可以考虑通过引入其他制衡手段,有效约束监管机构的自由裁量权。这既能避免因行政处置的效果未完全激发而必须申请破产的尴尬,又可以防止监管机构滥用自由裁量权,在达到监管性标准后迟迟不申请破产。本文以为,构建具有制衡功能的衔接启动模式的关键在于实现破产申请权的合理配置。
实证法中的衔接启动模式将保险监管机构作为破产申请的审批主体,其他主体难以独立向法院申请开启破产程序。这种申请权垄断的目的在于维护金融秩序稳定,防止不可控的破产启动造成市场震荡。然而,如果其他主体被完全排除于衔接启动环节,同时监管机构又无破产申请义务,容易造成行政权力不受约束。相比之下,韩国《债务人回生法》采用了相对宽松的破产申请模式,可进行破产申请的主体包括债务人、债权人(第294条第1款),以及法人董事、合名公司、合资公司中的无限责任员工、股份公司的董事、进行清算时的清算人(第295条第1款、第2款);非法人社团或财团存在代表人或者管理人的,其代表人或者管理人亦可申请(第297条)。虽然根据《金产法》第16条第1款,作为监管机构的金融委员会同样具有破产申请权,但韩国学界认为,赋予监管机构破产申请权主要是因为不良金融机构的债权人难以自掏腰包进行破产申请,金融委员会的破产申请本质上是在代表公共利益行权;且由于监管机构掌握的保险公司信息最为全面,有理由相信其可以更好地判断破产申请的开始时机。
无论是申请权垄断模式还是申请权扩张模式,均在特定语境下具有合理性。但应当看到,单一的垄断或扩张模式均难以达到理想的程序衔接效果:其一,随意的破产申请虽可能影响金融秩序,但破产重整和清算对应的潜在市场冲击显然并不一致;其二,尽管作为专业监管者的行政机关具有判断破产申请时机的信息和技能,但作为保险从业人员的当事方与其他参与保险破产处置的相关者未必不具备相应的专业水平;其三,在我国破产实务中,申请破产无需申请人先行缴纳申请费用,而是从债务人财产或破产财产中支付,因此盲目扩大申请权主体的确更可能造成非理性破产申请现象。化解上述问题的基本思路有二:一是区分设计破产重整和清算程序的衔接构造;二是为申请权垄断模式设置额外的检视制衡机制。
党的二十届三中全会要求“筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系”,金融监管应当坚持底线思维,坚持问题导向,坚决守住不发生系统性金融风险底线。对于破产清算而言,为维护市场秩序稳定而垄断破产申请权自然是防范金融系统性风险的必要举措;而对于破产重整而言,其本质上属于拯救措施而非市场清退措施,尚未迫近系统性风险底线,行政权并无充分理由压制其他主体申请破产的意思自治,应当考虑赋予保险公司及其债权人独立的重整申请权。此外,鉴于接管组对保险公司经营状况的熟悉程度及其专业能力,亦应考虑赋予其重整申请权。在此基础上,虽然清算申请权的审批权限仍然垄断于保险监管机构,但应当增设程序性规定,允许其他主体提出建议和要求,并要求监管机构予以回复。在比较法上,韩国《存款人保护法》第36条之2第1款、第2款规定,为保护存款人,存款保险公司可要求金融委员会采取必要措施,其中包括申请不良金融公司破产等,金融委员会应当将实施该措施的结果即刻通知存款保险公司。《金产法》第16条第2款亦规定,作为破产参加机构的金融监督院与存款保险公司均可建议金融委员会申请相关金融机构破产。
反观我国,《保险法》第149条应与《破产法》第134条和《保险法》第90条通过体系性修改实现联动:一方面有必要增设相关主体的破产申请权限,并赋予保险监管机构及时告知说明的义务;另一方面应当将接管组和保险保障基金纳入清算申请决策。考虑到保险保障基金在介入经营或供给资金之前须全面掌握保险公司状况,且基金工作人员具有保险专业技能,因此有能力在申请决策中起到检视和制衡的作用。调整后的《保险法》第149条可以表述为:“被整顿、被接管的保险公司有《中华人民共和国企业破产法》第二条规定情形的,国务院保险监督管理机构、接管组、保险公司或其债权人可依法向人民法院申请重整;国务院保险监督管理机构以及经其同意的接管组、保险公司或其债权人也可依法向人民法院申请破产清算。国务院保险监督管理机构在决定是否申请清算时应充分考虑接管组和参与破产处置的保险保障基金的意见,并及时将决定结果向清算申请人告知说明。”当然,约束功能之实现以基金决策的相对独立性为前提,为此应通过明确职权使用程序、调整内部组织结构的方式,在确保基金审慎决策的基础上过滤来自公权力的干预压力。例如,可考虑减少董事会人员组成中的公权力机关代表席位,增加来自保险公司与行业协会的代表;还可通过法律规范设置公权力机关代表的最高比例限制。
(三)行政处置成果的继受与转化
在进入破产程序后,前期行政处置的成果将面临继受和转化的问题。对此,《金融稳定法(草案二审稿)》采用的模式是“人民法院经过审查后依法认定其效力”,似有将承认处置效力作为一般原则的意味。但在破产实务中,除了那些靠着行政处置顺利脱困的公司,在进入破产前经过行政前置程序的保险公司大都已采取了减资、合同整体转让等一系列措施,此时的保险公司很可能已失去了开展经营的核心资产而沦为一具空壳。党的二十届三中全会强调在健全宏观经济治理体系的过程中重视金融消费者利益的保护。虽然从我国既有的保险公司破产处置实践来看,保单持有人的利益在此过程中大概率获得了保护,但国外保险公司的破产案例已充分说明,保单持有人利益并非处于绝对全额赔付的地位,因此其仍有可能对行政处置的结果不满;此外,在行政前置程序中利益遭到减损的保险公司股东和职工亦有充分的动机对行政处置进行一番审视。在大韩人寿保险破产案中,韩国金融监督委员会(FSC)决定对大韩人寿保险采取行政处置,其中包括通过减资令要求其进行减资。然而,大韩人寿的股东因利益受损而不满监管机构的减资处置,请求法院对这一处置行为进行审查。类似的案情还曾发生于京机银行破产案中,银行股东向法院请求确认监管机构对京机银行的营业停止命令、合同转让决定、高管停止执行业务及管理人选任命令无效。显然,法院审查的程序和标准以及配套的救济机制,将直接影响破产处置的整体效果。同时,对行政处置进行审查将有助于后续权利救济程序的启动与推进,这体现了中国金融工作以人民为中心的价值取向,亦符合党的二十届三中全会中强调的健全金融消费者等利益相关者保护机制的要求。
具体而言,审查程序宜内嵌于破产程序,且法院对处置成果应采用形式审查。构建完善的行政处置评价系统的优势亦体现于此:在自我约束机制中,监管机构理应对自身的处置行为事先审查评价,司法审查便可据此检视行政权在运行中是否在性质、程序与实效方面切实符合评价系统要求,以确保自我约束机制的正常运行和真实记录。对于符合要求的行政处置,法院应当认定其效力。在大韩人寿保险破产案中,司法审查的核心即在于“减资令是否存在程序性错误”这一形式标准,而非减资令是否具有实质合理性。法院的核心论据有四:第一,减资令的接受对象为保险管理人,但保险管理人虽有权根据《保险业法》第108(3)条代表保险公司管理和处置保险合同和其他资产,却无权对外进行意思表示。第二,减资令要求保险公司的董事会作出减资决议,但董事会作为法人机构并非适格的行政相对人。第三,FSC在发出减资令前并未预先通知保险公司且没有为其提供发表意见的机会,违反了《保险业法》第22(3)条之规定,在程序上属于非法处分。第四,减资令不属于《行政程序法》第21条、第22条规定的“为了公共安全或福利需要紧急处分”或者“如果由于处置的性质而被认为是不必要的困难或难以执行”的例外情况。而之所以采用形式审查,主要是考虑到保险公司进入破产的节奏较为紧张,加之法院并非专业保险机构,如果进行实质审查无疑会耗费更多时间,不利于保险公司尽快开展重整或清算。退一步说,即使当事人对法院的审查结果存有异议,亦应另行通过损害救济程序寻求帮助而不宜在破产程序内部提起诉讼请求。
对于那些因行政处置而利益受损的主体,若其不满法院在形式审查中对行政处置的效力认定,应允许其通过行政诉讼寻求权利救济。出于节约司法资源之考虑,可参照《金融稳定法(草案二审稿)》第33条,采取复议前置模式。行政诉讼的诉请应针对行政机关所作的具体行政行为,且原告应当与该行为具有利害关系。行政处置属于具体行政行为自不待言,或有存疑的是当事人的原告资格,利害关系要件应当由法院基于相关当事人受行政处置影响的具体程度加以判断。例如在韩国司法实践中,关于保险公司股东能否作为行政诉讼的适格原告颇有争议,地方法院有不少判例判决其不存在相关法益。但大法院后来在判决中认为,若行政行为对股东地位产生重大影响,如使股份减少,股东对法人的权利消灭等,且在行政行为性质上无法期待法人就此提起诉讼,加之无其他救济方式保全股东地位时,可以认定股东对该行政行为具有法律上的直接的利害关系,具备原告资格。不同于内嵌于破产程序的形式审查,法院在行政诉讼中应当对监管机构所作行政处置的合法性与合理性作综合性判断,并根据《行政诉讼法》中行政行为的判断标准,分别作出撤销、确认违法、确认无效、变更行政行为的判决,并衔接补救措施或赔偿损失等救济路径。值得注意的是,由于行政处置不同于营业转让,因此处置成果的继受一般不包括承继劳动关系。在韩国忠清银行破产案中,银行员工主张其对银行的不良状况无直接责任,接管机构应当在继受合同转让等处置成果的同时承继忠清银行的原劳动关系。但法院认为,作为不良金融机构重整方式的资产负债接管(P&A)与兼并、收购(M&A)或者营业转让不同,仅承继不良金融机构的部分资产和负债的相关权利义务,原则上并无承继员工劳动关系的责任。
由于保险公司的特殊法律性质,我国对于保险公司的破产处置长期高度敏感,双轨制的制度设计并未真正发挥其规范程序分流、优化资源配置的预期功能。习近平总书记指出:“我们要坚持社会主义市场经济改革方向,从广度和深度上推进市场化改革,减少政府对资源的直接配置,减少政府对微观经济活动的直接干预,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系,建立公平开放透明的市场规则”,同时“必须坚持标本兼治、远近结合,牢牢守住不发生系统性风险底线”。这一论断高度凝练地揭示了市场与监管的辩证关系。安邦保险集团和安邦财险公司进入破产是近年来少有的保险公司在行政前置程序后进入破产程序的案例,这体现了双轨制的活性回归与深化金融体制改革的应然逻辑。然而,由于实证法上对破产与行政前置程序的分流与衔接缺乏充分的规范供给,导致两大程序并未形成合理分工,保险公司的破产处置仍趋于程式化而未见紧密的制度耦合。基于类型化方法,保险公司破产处置可分为三种潜在模式,两大程序的分流与衔接是激活三种模式有序运行的制度枢纽。在程序分流的构造中,应当正视从传统破产原因到监管性标准的演进趋势,基于我国本土的“偿二代”保险监管体系,厘清行政前置程序与破产程序、破产原因与行政处置条件这两对关系。在程序衔接的构造中,应当秉持行政权与司法权的动态均衡这一核心理念,在前置程序阶段构建自我约束、相关者约束与公共约束三大约束机制;在程序过渡阶段区分重整和清算的启动模式,适度扩张重整申请的适格主体,并为清算中的申请权垄断模式设置制衡机制;在破产程序阶段采用内嵌式的司法形式审查模式,并为法院审查结论异议者配套后续的权利救济渠道。鉴于我国在既往保险公司破产处置中默认的“国家担保”与“只进不出”具有路径依赖,厘清两大程序的分流与衔接或许正是实现双轨制预期目的、激活保险公司破产程序的第一步。
