[摘要] 我国现行商品房预售资金强制执行规则未能化解预售资金行政监管与民事强制执行法律规范间的内在冲突,导致强制执行陷入困境。在传统“责任财产”视阈下,民事主体只能拥有一份对所有债务承担责任的概括财产,预售资金无法仅对特定债务承担责任。但在民法理论中,责任财产可以进一步区分为对一般债务承担责任的“一般财产”和对特别债务承担责任的“特别财产”。预售资金满足特别财产的理论特征,具有独立于其他一般财产的地位,监管额度内的预售资金仅对房屋建设发生的债务承担责任,如此便能平衡购房者与其他债权人利益。在“特别财产”视阈下,当前商品房预售资金强制执行规则需要调适,使预售资金的冻结、扣划能够满足特别财产的“独立性”要求,将预售资金行政监管与民事执行统一到法治轨道内协调运行,破解预售资金执行实践中“房屋保交”与“债权实现”间价值冲突难题。

[关键词] 责任财产;特别财产;预售资金监管;债权平等;财产区隔

房地产行业作为国民经济支柱产业,在维护社会稳定中发挥着“压舱石”作用。然而,我国房地产行业正经历结构性变革,过去几年大量在建商品房项目逾期交付甚至停工,涉及预售资金逾万亿,由此引发的“烂尾楼”危机已从经济问题演化为重大民生问题。在此背景下,大量商品房开发企业陷入债务危机,其名下的商品房预售资金能否被强制执行、如何被强制执行成为实践中的焦点问题,直接关系到商品房开发项目能否交付、房地产开发企业的债权人能否实现债权、房地产市场能否恢复稳定。商品房预售资金强制执行蕴含着三重价值冲突:其一,作为建设项目“血液”的预售资金,从物权维度看似构成开发商名下的责任财产,应作为债务清偿的担保;而在执行环节,预售资金却承担着保障购房者财产权、生存权的特殊功能,如何处理债权人与购房者的利益冲突成为司法实践必须解决的疑难问题。其二,住建部门依据《城市房地产管理法》实施的资金动态监管措施,与法院依据《民事诉讼法》采取的冻结、扣划等执行措施产生权力竞合,暴露出预防性行政监管与终局性司法执行之间的制度龃龉。其三,商品房开发企业债权人的债权实现诉求与购房群体的权益保障产生价值张力,法律需平衡个体私权保护与群体利益保障。这一系列困境不仅折射出传统责任财产理论在现代大型复杂交易中的局限性,更暴露出我国预售资金监管体系与强制执行法律规范间的冲突。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确指出,要“强化产权执法司法保护,加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”。同时,“规范预售资金监管,切实维护购房人合法权益”亦是“十五五”时期房地产高质量发展的客观要求,完善商品房预售资金强制执行制度正是其中的核心环节。本文将对商品房预售资金的强制执行展开实践考察,总结实践经验,并在此基础上提炼“特别财产”理论,运用特别财产的原理调适商品房预售资金强制执行规则,以期完善我国预售资金监管法律框架、平衡各方主体合法权益,推进房地产市场治理法治化、现代化。

一、商品房预售资金强制执行的困境

商品房预售资金是指在商品房预售制下,购房者为购买正在建设中的房产而提前支付给房地产开发公司的款项,包括首付款、分期款、银行贷款等。从表面上看,商品房预售资金就是房地产开发公司名下的资金,对该资金的强制执行也应遵循执行银行存款的一般规则。然而,为了避免商品房预售制带来的交付风险,我国对商品房预售资金用途作了规定。1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》第44条第3款就明确规定“商品房预售所得款项,必须用于有关的工程建设”。但人民法院认为该条款的立法目的在于“规范开发商使用预售资金的行为,并不是对人民法院强制执行的禁止性规定”。因此,强制执行预售资金在2022年前是实务中的通行做法。根据对全国所有涉及商品房预售资金强制执行的1221份执行和裁判文书的实证研究,在同期所有涉及商品房预售资金强制执行案件中,支持冻结和扣划的案件比例均在70%以上。(见表1)在房地产市场繁荣期,挪用预售资金所导致的问题并未集中爆发。但在新冠疫情、经济下行、国际金融市场变化以及国家房地产调控政策调整等因素的综合影响下,房地产行业遭遇严峻挑战,挪用预售资金所导致的工程资金不足、项目停工甚至“烂尾”现象在全国范围内频频发生。2022年1月11日,最高人民法院、住房和城乡建设部、中国人民银行联合发布《关于规范人民法院保全执行措施确保商品房预售资金用于项目建设的通知》(法〔2022〕12号,以下简称《通知》),对商品房预售资金能否强制执行、如何强制执行作出规定。

(一)预售资金强制执行的规范冲突

《通知》构成商品房预售资金强制执行的规范基础。此后,最高人民法院进一步印发《关于充分发挥司法职能作用助力中小微企业发展的指导意见》(法发〔2022〕2号,以下简称《意见》),重申对预售资金采取执行措施的条件与情形。2022年7月28日,中共中央政治局会议正式提出“保交楼、稳民生”的重大政策部署。在上述一系列政策的共同影响下,全国各级法院对强制执行商品房预售资金的意见与之前相比发生反转——在政策出台前,允许强制执行预售资金是各级法院的主流观点,全国70%以上案件允许冻结、扣划预售资金。而在政策出台以后,不允许强制执行预售资金则成为法院共识,全国仅30%左右的案件允许扣划执行商品房预售资金。(见表1)同时,预售资金冻结和扣划也发生“脱钩”,大量案件面临允许冻结但不允许扣划的情形。2025年7月,《最高人民法院关于审理执行异议之诉案件适用法律问题的解释》(法释〔2025〕10号,以下简称《执行异议之诉司法解释》)第12条对解除购房合同的退房人因购房款返还对预售资金执行提起执行异议之诉作出了规定。当前,商品房预售资金强制执行遵循以下5条基本规范展开:1)人民法院原则上可以冻结商品房预售资金;2)在房屋完成所有权首次登记前,人民法院不得为实现本项目建设工程款以外的其他债权而扣划监管额度内预售资金;3)在法院冻结预售资金后,住建部门仍可审核通过商品房开发公司、本项目建设工程款债权人、解除购房合同的退房人的资金使用申请,住建部门有权允许使用已冻结预售资金对外支付;4)监管银行应当按照人民法院和住建部门的指令,及时办理冻结、支付、转账等手续。5)解除购房合同的退房人可以排除其他主体对预售资金的强制执行,并申请向其发放退房款。然而,这5条规范与《民事诉讼法》《民法典》等法律存在一定冲突,同时也不能完全适应实践需要,使预售资金强制执行陷入规范困境。

从程序角度讲,根据《民事诉讼法》第253条第1款,被执行人名下的银行存款属于可执行财产。而且,因为存款不易产生实体争议、归属清晰、冻结扣划简便快捷,《最高人民法院关于认真贯彻实施民事诉讼法及相关司法解释有关规定的通知》(法〔2017〕369号,以下简称《通知》)第3条第3款规定,人民法院原则上应当优先执行银行存款。所以,若仅将商品房预售资金作为房地产开发公司名下的银行存款,那么该资金不仅能被强制执行,而且应当优先被强制执行。然而,《通知》及《意见》规定:在房屋完成所有权首次登记前,人民法院不得为实现本项目建设工程款以外的其他债权而扣划监管额度内预售资金。这使得预售资金不仅不被优先执行,还在大多数情形下成为特殊的部分执行豁免财产,具言之,1)对一般执行豁免财产,人民法院不可对其采取任何执行措施,此即为“豁免”之本意;然而法院对商品房预售资金却可采取部分执行措施,即原则上可冻结但不可扣划。这种“部分豁免”在法律中应属首例,打破了控制性执行措施与处分性执行措施的连接性。2)已终止审议的《强制执行法(草案)》第 101条曾试图对执行豁免财产作出体系规定,但该条所列举的执行豁免财产均与被执行人个人的生存权益、人格权益相关,未见基于公共利益豁免营利法人财产的情形。在比较法上也不存在此类豁免情形。在此情况下,《通知》和《意见》的规定是否符合法律对于执行豁免财产及强制执行银行存款的规定成为问题。

从实体角度讲,按照民法一般原理,债权人均有权要求房地产公司以其所拥有的一切财产偿还债务,次债权人也可通过代位权要求房地产开发公司以其财产偿还债务,此即为民法中“责任财产”之内涵。但若将房地产开发公司名下的预售资金用于偿还债务,允许债权人掏空预售资金,“保交楼”的目标将流产。然而《通知》《意见》的规定以及当前商品房预售资金执行实践难以在实体法中找到依据。具体而言,《民法典》第60条规定“法人以其全部财产独立承担民事责任”,第113条规定“民事主体的财产权利受法律平等保护”。前者是我国对于法人责任财产的实证规定,后者是债权人平等原则的规范基础。具体到预售资金强制执行中,商品房预售资金作为商品房开发公司的财产,当然也应当对其债务负责,应当能够被强制执行,此即为“以全部财产承担法律责任”之内涵。与此同时,对于不享有法定优先权的债权人而言,他们应当对申请强制执行商品房预售资金享有平等的权利,不应存在部分债权人可以强制执行预售资金,而另一部分债权人不能从预售资金中获偿的情况。但根据《通知》和《意见》规定,在项目完成房屋所有权首次登记前,人民法院不得为建设工程款债权人以外的其他申请执行人扣划预售资金。这可能同时突破了《民法典》第60条及第113条的规定,不仅使被执行人名下的预售资金在项目交付前获得了免于对债务负责的可能,还对建设工程款债权人及其他债权人就预售资金之上的权利作出了差异化规定。但建设工程款债权人对预售资金并不享有法定优先权,《通知》实际上赋予了商品房预售资金独立于其他财产的地位,但该做法的规范依据尚需明确。

当前大多数法院在执行中奉行《通知》《意见》这两项司法政策的规定(见表1),这些裁判文书暂时未考虑上述司法政策与法律体系的协调问题。然而,商品房预售资金的强制执行终归要在《民法典》和民事执行制度的框架下运行,否则将导致执行工作举步维艰,面临以政策代替法律作为执行规范依据的诘问。具体而言,强制执行预售资金包括作为控制性措施的冻结和作为处分性措施的扣划两大关键环节,分别存在问题,使执行实践陷入困境。

(二)冻结商品房预售资金的困境

对于执行法院而言,冻结商品房预售资金是否妥当、如何避免冻结预售资金对项目建设的不利影响,是必须直面的难题。在《通知》发布前,预售资金一经冻结,项目建设所需资金往往无法按期拨付。《通知》强调要避免因冻结预售资金导致施工单位工程进度款无法拨付到位,影响项目建设和竣工交付,并且规定房地产开发公司和建设工程债权人可以向住建部门申请以预售资金监管账户内资金(无论资金是否处于冻结状态)支付项目建设所需款项。但冻结是指法院依照当事人申请或依职权对被执行人在银行等金融单位的存款采取的不允许其转移或者提取的强制措施。《通知》一方面允许法院冻结商品房开发公司名下的预售资金,另一方面却又允许商品房开发公司和部分债权人支取已冻结的预售资金,这与《民事诉讼法》中“冻结”的规范意旨相悖。况且,从实际效果上看,按照《通知》规定,冻结预售资金根本无法防止资金被转出或使用,这实际上与未冻结并无差别。这可能也正是在《通知》发布后,仍然有18.21%的案件未支持冻结预售资金的原因所在(见表1)。当前规范会将法院置入多重困境:首先,若法院按照《通知》规定为一般债权人冻结预售资金,并且依据《民事诉讼法》的规定不允许冻结资金外流,那么项目建设工程款债权人就可能无法从预售资金中获得工程进度款、材料款、设备款等,项目建设势必受到影响,这会违背“保交楼”的政策精神。其次,若法院按照《通知》规定冻结预售资金并允许冻结资金外流,在冻结资金被支取、导致申请执行人的债权无法实现时,采取冻结措施但又允许冻结资金外流的法官可能要承担基于《民事诉讼法》《法官法》《刑法》关于失职、滥用职权的一系列法律责任。即使《通知》第2条规定已冻结预售资金的对外支付并不需由人民法院审核,但该《通知》毕竟不是法律,无法对上位法作出调整。试问,若申请执行人以上述法律为依据要求执行法官承担冻结资金外流的责任,执行法官应当以哪项法律为依据进行抗辩?法院没有审核资金对外支付的权力,却要承担因冻结资金减少而产生的责任,形成了明显的权责不统一。最后,若法院不冻结预售资金,可能会直接违背《通知》规定,面临《通知》第5条所规定的责任。由此可见,《通知》为法官设定的义务与法律规定存在冲突,这势必导致《通知》无法完全落实。

对于监管银行而言,是否允许已冻结资金的外流也是面临两难困境。一方面,《民事诉讼法》第117条规定银行不协助人民法院办理冻结时,可对银行进行罚款,并对主要责任人或者直接责任人员进行罚款或拘留。在该条规定的语境下,冻结即意味着法院要控制资金,资金自此不能外流,否则就会被视为未冻结或擅自解冻。另一方面,《通知》第2条规定,经项目所在地住房和城乡建设主管部门审核,同意使用已冻结预售资金的,银行应当及时支付,否则将按照第3条、第5条的规定追究银行的责任。在此情形下,银行支付冻结款项会违法、不支付冻结款项也要承担责任,陷入“进退维谷”的困境。根据笔者调研,在此情况下银行倾向于得到法院和住建部门共同作出的书面决定或当地政法委甚至党委的决定后,再对外支付已冻结资金,这将延缓工程款拨付、阻碍商品房顺利交付,违背《通知》的基本精神。

(三)扣划商品房预售资金的困境

对建设工程款债权人而言,根据《通知》第1条第3款,在项目完成所有权首次登记前,人民法院可以依本项目建设工程款债权人的申请,扣划监管额度内预售资金。但是《通知》第2条第1款又规定,项目建设工程款债权人可以向住建部门提出资金使用申请,经审核同意后,由银行直接从预售资金中支付。这会导致法院和住建部门同时拥有决定预售资金对外支付的权力,当两方意见不一时,应以哪一方意见为准成为问题。对于本项目建设工程款债权人而言,其是否可以同时向法院及住建部门申请实现债权?若不能,应当在何种情况下向哪一主体提出申请等尚未明确。实际上,这一问题是因强行融合预售资金执行逻辑和监管逻辑所致——在强制执行中,法院当然享有冻结、扣划被执行人财产的法定职权,但在“保交楼”的政策背景下,被执行人名下预售资金的使用要受到住建部门的监管。在此情况下,《通知》索性将监管机关也拉到执行程序中。但是,执行程序如何同时容纳执行机关和监管机关、如何协调二者与申请执行人、被执行人的“四角关系”随之成为新的问题。此外,《通知》及《意见》也未明确本项目建设工程款债权人之债权应当优先从监管额度内资金中偿付,还是不需遵循上述顺序、可随意从预售资金中获偿。这也进一步反映了执行逻辑和监管逻辑的不协调。

对解除购房合同的退房人而言,《通知》第2条第1款将解除购房合同的退房人与本项目建设工程款债权人同等对待,作为可在预售资金冻结情况下申请使用预售资金的主体。但项目建设工程款债权人可以扣划监管额度内资金,解除购房合同的退房人是否也可以向人民法院申请扣划监管额度内资金,《通知》并没有明确规定。从文义解释角度看,《通知》第1条似乎不能支持退房人的这一请求,只能向监管部门申请获得退房款。然而,若将退房人获得偿付的决定权全部交由住建部门裁量,不设任何规范标准,并且不允许法院参与对退房人权利的确认和执行,这是否符合我国民事权利保障机制的要求便会面临诘问。造成这一问题的根本原因是法律并未规定解除购房合同的退房人享有预售资金的法定优先权,而《城市房地产管理法》也并未规定预售资金可用于偿还退房人的债权。《执行异议之诉司法解释》则更进一步,第12条第1款实质上将退房人就预售资金的权利设定为优先于其他任何债权人,对法律造成了更严重的突破。

对一般债权人而言,《通知》第1条第3款规定,针对一般债权人申请执行案件,法院不得扣划“预售资金监管账户中监管额度内的款项”,而并非监管账户内的所有款项。但在实践中,“监管额度”的限定往往被忽略。所谓监管额度是指受住建部门严格监管的预售资金数额。在预售资金监管开始时,住建部门必须以保障项目交付为原则,根据规范确定的统一标准计算该项目的预售资金监管额度,并将监管额度内外资金进行差异化管理—监管额度内资金仅能用于工程建设,资金使用需要经住建部门审核,由监管银行根据审核情况对外支付;监管额度外的资金则可由商品房开发公司自由支取。各地预售资金监管额度确定标准通常以监管部门公示的本地区房屋的建造成本(每平方米成本∗总面积)或造价款的倍数等确定,并根据工程进度情况进行支取、随工程进度节点的推进而降低。《通知》发布后全国249件预售资金强制执行案件中,仅有16件案件的法官在裁定中实质涉及了对监管额度的判断,占案件总数的6.43%。其余绝大多数案件选择对通知中所规定的监管额度“视而不见”。这实际上体现了规范与实践的脱节。在项目预售资金总额大于建设工程总成本的情况下,不必强令所有预售资金仅可用于工程建设,否则将造成工程款项之外的其他巨量预售资金被闲置、浪费,既不利于保障房地产开发公司一般债权人的利益,也不利于提高房地产开发公司的资金使用效率,更有可能因此加剧房地产开发公司的流动性风险,进一步加重房地产行业的危机,不利于“保交楼”政策的实施。

二、商品房预售资金的性质界定

当前商品房预售资金强制执行已陷入规范与实践的双重困境,原因在于预售资金的“行政监管逻辑”与“民事执行逻辑”之间存在深刻的法理张力。以《城市房地产管理法》为代表的行政监管逻辑基于“保交楼、稳民生”的公共政策目标,其核心手段是“财产区隔”,即通过设立监管专户实现项目资金与开发商一般财产的物理隔离,并通过行政审批剥离开发商对资金的自由支配权。在此逻辑下,监管额度内的预售资金成为专款专用的“独立财产”。然而,以《民事诉讼法》及传统民法理论为代表的民事执行逻辑遵循的是“责任财产统一性”与“债权人平等”的传统法理。其目的在于实现对债务人的统一保护,其手段是“财产聚合”,即将债务人名下的所有财产视为一个无差别的责任财产整体,原则上平等地对所有债权人开放。解决这一冲突的法治出路是在民事执行的框架下容纳“财产区隔”的正当需求,这需要正确界定商品房预售资金的法律性质,厘清其在责任财产体系中的应然地位,从而统合两种逻辑。

(一)商品房预售资金特别财产地位的理论证成

界定商品房预售资金性质的关键在于破解传统责任财产理论与现代金融监管实践之间的张力。一方面,依据《民法典》第60条,开发商名下的所有存款似乎应一体纳入责任财产范围,平等地作为一般债务的总担保。另一方面,预售资金在功能上又承载着保障预售房屋交付的特定公共政策目的,具有与开发商一般经营性财产相隔离的制度需求。这种形式归属与功能定位的背离,是传统民法“责任财产统一性”原则在面对现代复杂经济活动与风险治理需求时所暴露的理论局限性。要破解这一难题,必须跳出“责任财产统一性”的传统窠臼,从“责任财产区隔”的功能主义视角出发,从法理上审视预售资金的特别财产地位。

1.特别财产的法理功能:责任财产的区隔

传统民法理论强调“责任财产统一性”原则,即民事主体的全部财产构成一个无差别的集合体,作为其全部债务的总担保。这一原则在简化交易、保障债权人信赖方面发挥了重要作用。但随着社会经济关系日趋复杂,绝对的责任财产统一性已无法满足现代商事活动中精细化的风险隔离需求。在法律经济学的角度,若不对财产进行功能性区隔,债权人的交易和监督成本将过高。同时,法律也会为实现特定目标,如保护家庭等特定共同体的存续利益,保障农民工工资支付等特定的社会政策目标,或促进如合伙等特定商事组织的发展,主动进行制度干预。

这种干预的核心手段,便是从主体的概括财产中“抽取”出部分财产,赋予其相对独立的法律地位,并限定其责任范围——使其仅对“特定债务”负责。同时,在特定目的实现前,豁免对“一般债务”的清偿责任。这种对责任财产的人为、法定“区隔”或“分割”,即是“特别财产”制度的根本功能所在。“特别财产”的核心不在于“归属”,而在于“责任”——即该财产集合在多大程度上、对哪些债务承担责任。世界各国普遍存在“将某人财产总体中的部分财物相对地独立出来”,使该部分财产必须服务于特定目的,“犹如该部分财产归属另一主体”,从而保障特定目的实现的法治实践。德国、意大利、美国、瑞士等国均存在并承认这一制度需求。实际上,自罗马法时代,这种对特定主体所有的财产进行再区隔的现象便已存在。罗马法中存在父予特有产(peculium profecticium)即为例证,“家父给予家子个人支配和经管的钱财。对于此种特有产,家子按照家父的要求进行管理,并且向家父汇报有关的经营状况;家父只在该特有产的范围内对有关的债务承担责任。在优士丁尼法中,家父成为该特有产的形式所有主,不再享有处分权”。由于家子没有法律主体地位,父予特有产相当于家父自己的针对特别债权人的“特别责任财产”。其他类似的概念还有妻子特有产和奴隶特有产等。这表明,对民事主体所拥有的财产进行再区隔具有悠久的历史传统、符合实践规律。同理,如果没有类似的功能性区隔,预售资金监管的“专款专用”会在强制执行中被债权人平等原则和责任财产统一性法理击碎。论证预售资金的特殊地位,首先必须承认“责任财产可区隔性”的理论前提与制度价值。

2.比较法上责任财产区隔实践的检视

“责任财产区隔”的功能需求在比较法上具有普遍性,但其理论构造路径各异。大陆法系用“特别财产”(Sondervermögen)概念加以阐释,但该概念在欧陆国家本身是模糊、空洞且充满争议的,其发展高度依赖个案判例和个别法的规定,未能抽象出统一的法理构造。拉伦茨曾指出,特别财产是“法律赋予其特殊法律地位的资产”,其形成原因和法律后果各不相同。夫妻共同财产、未分割的遗产、合伙财产等性质各异的财产均在此列。因此,试图从一个在原产地尚存争议的模糊概念出发,为中国的预售资金问题寻找现成答案,不仅在理论上不牢靠,在实践中也易陷入教条主义。而在以美国为代表的普通法系中,学界则从功能主义路径出发,提出了直接的“资产分割”(Asset Partitioning)理论。该理论将组织法作为财产区隔的典型领域,通过设立不同的“财产池”,实现双向的责任隔离。一是“责任财产隔离”或称“积极隔离”,即组织资产受到保护,免于被组织所有者的个人债权人执行;二是“所有者财产隔离”或称“消极隔离”,即所有者的个人资产受到保护,免于承担组织的债务。这直指财产区隔的功能——通过清晰界定不同财产池的责任边界降低不同类型债权人的监督成本,适应了社会发展需要。

比较法的经验表明:其一,责任财产区隔是各法域为实现特定政策目标、降低交易成本而共同面对的实践需求;其二,大陆法系的传统“特别财产”概念在理论上模糊,无法被我国直接引进使用,我国需提出自主理论;其三,功能主义的“资产分割”理论,为我们理解财产区隔的制度价值,把握其降低监督成本、实现风险隔离的功能机理提供了有益视角。中国本土的特别财产理论的建构需对中国法治实践中“责任财产区隔”的内生性需求,并对其进行法理上的归纳与升华。

3.“特别财产”概念的本土证成

尽管我国现行立法未明确使用“特别财产”一词,但责任财产区隔的功能与实践早已“自在”地存在于法律体系之中,只是缺乏“自为”的理论概括。其中,夫妻共同财产与合伙企业财产即是两大彰显财产区隔功能的本土例证。

首先,夫妻共同财产即是“特别财产”的典型形态。依《民法典》第1062条、第1064条及相关司法解释,我国的夫妻共同财产是一个具有高度独立性的财产集合,这体现在债务清偿规则上:第一,夫妻共同财产服务于“维系婚姻共同生活”的特定目的,并优先用于清偿基于该目的所产生的夫妻共同债务。第二,对于夫妻个人债务,债权人原则上不能直接就共同财产主张清偿,这体现了对“婚姻共同体”存续利益的保护。反之,个人财产也原则上不优先为共同债务承担责任。这种共同财产对应共同债务、个人财产对应个人债务的责任限定模式清晰地展现了责任财产区隔的功能及本土实践。在此,法律以婚姻登记作为其设立的公示方式,在内部共同体利益与外部债权人保护之间进行了精细的平衡。

其次,合伙企业财产亦是彰显财产区隔功能的力证。《合伙企业法》在责任层面将合伙企业财产与合伙人的个人财产严格分离开来。其独立性体现在:第一,根据《合伙企业法》第38条,合伙企业财产被法定用于合伙经营的特定目的,并必须优先用于清偿合伙企业债务。第二,根据《合伙企业法》第41条、第42条,合伙人个人债务的债权人不得代位行使合伙人在合伙企业中的权利,也不得直接强制执行合伙企业财产,只能就合伙人从合伙企业中分取的收益或财产份额主张权利。这实质上是在合伙人的“一般财产”之外,创设了一个服务于合伙经营特定目的、以商事登记为公示方式、承担合伙债务限定责任的“特别财产”。这种区隔是合伙组织作为一种非法人商事主体得以存续和运营的法理基石,其功能在于将合伙经营风险与合伙人个人风险相隔离,从而促进商事活动的发展。

基于上述分析,可以明确中国式“特别财产”的定义,即指由法律明确创设,为服务特定目的,从民事主体的一般责任财产中分离出来,具有法定独立性与外观公示性,并对主体的特定债务承担清偿责任的财产集合。透过定义,可以明确特别财产的三大识别标准,即:其一,法定性与目的特定性,这是特别财产的生成基础。特别财产的设立必须具有明确的法律或行政法规依据,如《民法典》《合伙企业法》等。这种“法定性”是其对抗“责任财产统一性”原则和“债权人平等”原则的前提。同时,该财产的存在必须服务于法律所追求的特定目的,如“维系家庭”“促进合伙经营”等。“目的性”为“特别财产”提供了正当性内核。其二,独立性与公示性,这是保障特别财产正当性的关键。该财产集合必须在物理上或账目上与其他一般财产相分离,实现“外观独立”。更重要的是,这种分离状态必须通过登记、备案或专户管理等法定方式为第三方所知悉,满足“公示性”要求。公示是平衡债权人信赖利益的关键,依据外观主义,债权人只能在公示的范围内对债务人的财产产生合理信赖,其对已被公示为“特别财产”的资产不应再产生一般性的清偿期待。其三,责任的限定性,这是特别财产的法律效果。即该财产集合优先且主要用于清偿与其设立目的直接相关的“特别债务”,如夫妻共同债务、合伙债务等,并在特定目的实现前豁免对主体“一般债务”的清偿责任。

4.商品房预售资金的特别财产性质认定

商品房预售资金能够清晰对应上述特别财产标准。其一,预售资金根据《城市房地产管理法》第45条设立,“必须用于有关的工程建设”,满足特别财产的法定性与目的性标准。其二,根据《关于规范商品房预售资金监管的意见》(建房〔2022〕16号),预售房屋所得资金须进入“预售资金监管账户”,由住建部门和银行共同监管。这种专户管理辅之以监管额度的核定明确了财产池的边界,在物理和账目上实现了监管额度内资金与开发商其他自有资金的彻底分离,体现了独立性。同时,监管账户的设立、监管协议的备案以及监管额度的确定,均是对外的、法定的公示行为,具备强公示性。对于开发商的一般债权人而言,其在交易时即应知晓或可以查知该笔资金已被置于行政监管之下,不属于开发商可自由支配的一般责任财产,因此其对该笔资金不应再产生错误的“合理信赖”。其三,在执行程序中,区分预售资金的目标即是对可执行财产进行限定,也就是实现特别财产的责任限定性。预售资金仅对工程建设这一特定目的承担债务责任。因此,在理论层面,商品房预售资金属于典型的特别财产。

(二)商品房预售资金特别财产地位的规范证成

商品房预售资金的特别财产地位不仅需要从理论层面加以证成,也要从规范层面完成证成——即一方面要证明我国法律体系中能够容纳特别财产概念,另一方面要揭示特别财产的实证法来源。唯此,“理论上可行、规范上证立”的解释论立场才能得到坚守。

我国《民法典》并未确立特别财产的一般规则,但这并不意味着我国法律体系中不存在特别财产制度。首先,《民法典》第1062条中规定的夫妻共有财产即为特别财产最为典型的例证。此外,我国的《个人独资企业法》《合伙企业法》实际上均承认投资人、合伙人的一般财产与独资企业中的财产、合伙份额这类特别财产间的隔离。其次,特别财产对特别债务负责的做法也并不违背《民法典》第60条所规定的“法人以其全部财产独立承担民事责任”。从文义解释角度看,只要法人的财产用以承担其债务,就不违背该条规定。而特别财产也并非不承担民事责任,仅是用于承担与其设立目的相匹配的特定民事责任,这不会造成特别财产“逃逸”出责任财产范围,因此也并不会违背《民法典》关于法人责任财产的一般规定。最后,特别财产制度在我国具有规范基础,商品房预售资金作为特别财产也有充分的实证法依据。其一,《城市房地产管理法》第45条第3款的规定已经旗帜鲜明地指出商品房预售资金必须用于有关的工程建设,在为特别财产的成立作出规定的同时,清晰表明了特别财产用于偿还特别债务的规范内容。其二,当前全国各地大都制定并出台了涉及预售资金使用的法规、规章,典型的如《甘肃省城市房地产管理条例》《汕头经济特区商品房销售条例》《长春市商品房预售资金监督管理办法》等。其中均规定监管额度内的预售资金需要专用于项目建设,并且设立了较为详细的预售资金设立、公示及使用规则以保障监管额度内资金不被挪作他途,切断了商品房开发公司对监管额度内预售资金的直接控制。因此,商品房预售资金属于由《城市房地产管理法》等法律确立的特别财产。

三、商品房预售资金强制执行规则的调适

在商品房预售资金的特别财产法律地位确定后,将预售资金与商品房开发企业名下的其他责任财产进行区隔的理论依据已经具备。在此基础上,再次审视当前商品房预售资金强制执行的规则,可以发现其中大量规定并未遵循“特别财产-一般财产”区分的思路制定。正是当前规范的这一“基因缺陷”导致了商品房预售资金强制执行工作面临一系列问题。

根据《关于规范商品房预售资金监管的意见》(建房〔2022〕16号)和长期以来的监管实践,监管部门要在商品房预售资金中设立监管额度,监管额度内预售资金用于确保项目竣工交付,超出监管额度的资金可由房地产开发企业提取使用。根据前述特别财产标准,仅监管额度内预售资金属于商品房开发公司的特别财产,监管额度外的预售资金以及其他开发公司名下的非特别财产共同组成一般财产。一般情况下,基于监管额度的一般财产-特别财产区隔是绝对的,特别债务人仅能就特别财产求偿,一般债务人仅能向一般财产求偿。具体而言,1)当特别财产不足以清偿特别债务时,说明监管额度内预售资金不足以覆盖建设成本,此时按照《城市房地产管理法》等相关法律法规的规定以及预售资金使用的监管措施,住建部门必须上调监管额度,并要求商品房开发公司补充监管额度上调后短缺的资金,从而补足特别财产。在此情况下,未获清偿的特别债务将在特别财产补足后获得清偿,没有向一般财产求偿的需要。2)在特别财产清偿所有特别债务后,即使此时所谓“特别财产”仍有剩余,但由于全部特别债务已获清偿,设立特别财产以及进行预售资金监管的必要已经消失,特别财产将被取消,并把其中余额归入一般财产。所以,在此情况下一般债务也只会从一般财产中获得清偿。3)当一般财产不足以偿还一般债务时,不能用特别财产偿还一般债务,否则将导致商品房建设资金被掏空,违背《城市房地产管理法》等法律的规定。4)当一般财产偿还所有一般债务后仍有余额时,无论特别财产是否足以偿还特别债务,特别债务也不会要求从一般财产中受偿—在特别财产足以偿还特别债务的情况下无需一般财产越俎代庖、偿还特别债务;在特别财产不足以偿还特别债务时,预售资金监管和使用逻辑也会要求不能用一般财产偿还特别债务,而是先将一般财产转化为特别财产,随后用转化后的特别财产偿还特别债务。因此,商品房预售资金这一特别财产与其他一般财产处于“绝对隔离”的关系中,与自身地位不匹配的执行申请将无法得到法院认可。但是,特别财产的债务人与一般财产的债务人均不享有对于对方的优先权或优先性,双方在彼此专属的资产池内获得债权实现的责任财产保障。[38]在明确基本原理的基础上,针对不同申请执行人,应当按照主体类型适配相应的执行措施。

(一)一般债权人申请执行

对于一般债权人而言,其一般债权不能通过特别财产实现,在项目未竣工的情况下,其不能对特别财产提出执行要求,否则将阻碍房地产项目的正常建设。所以,法院不能为其冻结、扣划监管额度内的预售资金。但是,监管额度外的预售资金属于一般财产,法院应当为一般债权人冻结、扣划监管额度外的预售资金。以上规则在充分保障申请执行人利益的同时能够保障建设工程项目所需资金充足,兼顾不同主体的利益。

在冻结方面,《通知》将冻结范围扩大到预售资金整体的规定过于笼统,客观上造成了冻结和扣划程序的脱钩,应当根据“一般财产-特别财产”的类型细化冻结规则。需要注意的是,《通知》允许冻结预售资金并不是为了让一般债权人从中直接受偿,否则就不会作出在房屋完成首次不动产登记前,法院不得扣划已冻结资金的规定。《通知》允许冻结但不许扣划预售资金实质上是为了配合《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(2020年修正,法释〔2020〕21号)第55条第1款的规定,即通过执行法院采取冻结措施的先后顺序来确定一般债权人的受偿顺序。但是,这种游离于民事诉讼法制度体系外的“冻结”并不能解决问题,反而引起了一系列法律的“排异反应”,引发了住建部门、人民法院、监管银行之间的冲突。实际上,如果仅为确定受偿顺序,法院不一定要对监管额度内的资金进行冻结,可以仅进行“预冻结”。预冻结的效力是,在预冻结资金结束监管后,按预冻结顺序依次转化为冻结。如此一来,既解决了一般债权人的受偿次序问题,也避免了因采取冻结措施而导致的建设工程款无法及时拨付等问题。预冻结在我国规范体系中早有先例,《最高人民法院、人力资源社会保障部、中国银保监会关于做好防止农民工工资专用账户资金和工资保证金被查封、冻结或者划拨有关工作的通知》(人社部发〔2020〕93号)第4条即提出了预冻结措施。《意见》第14条也明确指出“人民法院可以对预售资金监管账户采取预冻结措施”。但是,《意见》并未细化规定预冻结的适用条件。实践中,仅有9件案件尝试对预售资金进行预冻结。①因此,当监管额度外资金(一般财产)不足时,一般债权人可以申请预冻结监管额度内的资金,待预冻结资金结束监管后,特别财产的区隔消失,剩余资金便可以回归到一般财产之中。此时,就可以按一般债权人的预冻结顺序依次转化为冻结。

在扣划方面,根据《通知》第1条,在商品房项目完成房屋所有权首次登记前,人民法院不能为一般债权人扣划预售资金监管账户中监管额度内的款项。《通知》在预售资金扣划问题上明确采取了“监管额度”标准,但实践中,法院并未遵循《通知》规定,以监管额度为标准判断能否采取扣划措施,而是一概认为只要是预售资金,在房屋首次登记前不可扣划。这种做法未遵循一般财产和特别财产的区分,应当坚持一般财产对一般债务负责、特别财产对特别债务负责的基本原理,使强制执行符合规范和法理要求。在项目交付前,人民法院不得为一般债权人冻结、扣划监管额度内预售资金,否则将出现特别财产为一般债务承担责任的结果。只有当商品房项目完成房屋所有权首次登记后,预售资金监管结束,特别财产与一般财产的区隔消失,此时法院可以冻结、扣划所有预售资金。

(二)建设工程款债权人申请执行

对于建设工程款债权人而言,其债权已经被预先计算到了监管额度当中,在项目未交付前,建设工程款债权人是特别财产的债权人,应当从特别财产中获偿。因此,为其冻结、扣划监管额度内的相应资金符合特别财产的制度内涵,不会影响其他资金的正常使用,也不会影响项目的正常施工。同时,为本项目建设工程费用相关的债权人冻结监管额度内资金不仅有利于提高特别财产的使用效率,更有利于保护其他一般债权人的利益,避免一般财产补充为特别财产对特别债务承担责任。当监管额度内资金小于建设工程款债权人的债权金额时,说明监管额度需要增加,应当等待特别财产补充后再对未足额冻结部分进行冻结、扣划。需要注意的是,由于建设工程款债权人并不对预售资金享有法定优先权,因此其不能在特别财产余额不足时直接申请扣划一般财产,否则将使一般债权人的权利无法得到平等保障,违背债权平等原则。

然而,根据《通知》第1条第3款和第2条第1款,当前建设工程款债权人拥有向法院申请执行和向住建部门申请支付两种债权实现方式。但这两种方式的并存将导致以下问题:一方面,法院和监管机关可能就预售资金的拨付作出相反的决定;另一方面,在法院冻结预售资金后,《通知》赋予了监管机关允许冻结资金外流的权力,与民事诉讼法的规定相悖。在此情况下,应当恢复强制执行的一般职权分配格局,使人民法院作为执行权的掌控者。理由在于,在“一般财产-特别财产”区分的执行规则体系下,法院的执行工作不会影响住建部门的预售资金监管,没必要让住建部门涉入执行程序。因此,在当事人申请强制执行并已启动执行程序后,就不能再向住建部门申请支付,此时住建部门也不能影响法院的强制执行,不得动用法院已冻结的资金。但这并不意味着当事人不得向住建部门申请支付,在向法院申请执行前,当事人可以向住建部门主张该项权利;但是一旦执行程序启动,就应该按照法律规定,由法院通过强制执行实现当事人的权利。这既能最大程度保障建设工程款债权人的权利,又符合我国强制执行法律规定。因此,应当修改《通知》第2条第1款,规定住建部门仅能在执行程序外审核、批准各主体的资金使用申请。即使执行过程中法院需要向监管机关了解申请执行人是否属于本项目建设工程款债权人、案涉债权是否在监管额度内资金专用用途范围内等专业问题,监管机关也只能通过协助执行程序参与到强制执行程序中。当人民法院违规为一般债权人冻结、扣划监管额度内预售资金时,监管机关可以作为利害关系人,依据《民事诉讼法》第236条提出执行行为异议和复议。

(三)解除购房合同的退房人申请执行

对于解除购房合同、要求退还购房款的退房人而言,需退还的购房款并未被预先计算到监管额度中,预售资金也并不是为了保证退房款交付而设立,因此其并不是特别财产的债权人。若过多退房人申请冻结、扣划预售资金,很可能导致剩余预售资金不足以支付建设工程款,导致项目停工。为了避免该情况发生,法院应当为解除购房合同的退房人与一般债权人作同等对待,为其冻结、扣划监管额度外的资金,以保障项目建设顺利推进。当商品房项目完成房屋所有权首次登记,一般财产和特别财产的区隔消失后,法院可以为退房人冻结、扣划所有剩余预售资金。但是,在房屋不能交付且无实际交付可能的情况下,按照《最高人民法院关于商品房消费者权利保护问题的批复》(法释〔2023〕1号)第3条的规定,商品房消费者的价款返还请求权优先于建设工程价款优先受偿权、抵押权等其他债权。不过,由于房屋已无竣工交付的可能,此时预售资金监管也就失去了意义,特别财产的区隔随之崩塌,自然也就不存在特别财产的限制。此时,解除购房合同的商品房消费者可以凭借其优先权请求从全部剩余预售资金中受偿。但《执行异议之诉司法解释》第12条第1款规定退房人对预售资金享有可排除其他任何主体执行、并申请直接向其发放的“优先权”缺乏法律和理论依据,应当删除。首先,该款仅以《通知》作为规范基础,但其规定与《民法典》及《城市房地产管理法》第45条第3款相冲突。其次,这并不符合特别财产向特别债务负责的原理,退房人作为一般债权人不能从特别财产中受偿,否则预售资金监管及房屋保交的目标将落空。最后,不加甄别赋于所有退房人避免交易风险的优先权超越了生存权保障的限度,会不当损害建设工程款债权人等其他市场主体的权利。

商品房预售资金强制执行事关购房群众切身利益与金融市场稳定,是亟待破解的重大民生与法治难题。在当前执行实践中,“保交楼”行政监管与“债权实现”民事执行的尖锐冲突导致了一系列困境。为破解预售资金强制执行的困局,本文深入“责任财产”的法理根源,批判性反思了“责任财产统一性”原则的局限,并转向“责任财产区隔”的理论路径,通过深度挖掘我国夫妻共同财产、合伙财产等本土法实践,并借鉴比较法功能主义视角,为确立监管额度内预售资金的特别财产地位奠定了坚实的法理基础。在此基础上,本文优化了预售资金冻结、扣划的具体规则,形成了一套体系自洽、权责清晰的强制执行体系。

预售资金强制责任执行制度体系的调适赖于理论与制度的“双重优化”。理论上,本文将我国法秩序下“自在”的责任财产区隔内生实践升华为“自为”的理论概括,使行政监管的“专款专用”要求得以在民法教义学上获得体系性容纳,并在此基础上提炼并构建了“中国式特别财产”的识别标准,为以商品房预售资金为代表的所有特别财产强制执行奠定了法理基础。制度上,“一般财产对一般债务负责、特别财产对特别债务负责”的二元执行规则能够刺穿各类特别财产执行问题的迷雾,为司法实践提供清晰、可操作的指引,使各类特别财产的执行制度发展完善。

这一理论构造与制度方案,构成了对《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中“规范强化产权执法司法保护”以及新时期“规范预售资金监管,切实维护购房人合法权益”两大时代命题的体系化回应。该方案一方面为行政监管提供坚实的法治基础,有助于推动房地产治理模式的现代化转型,促进社会稳定和经济增长;另一方面,精细化的执行规则为司法机关“加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”提供了明确的法理依据和操作指引。这套兼顾民生保障与产权保护的法治治理方案,是在新发展阶段推动房地产市场平稳健康发展的应有之义。

(本文载于《吉林大学社会科学学报》2026年第1期)