[摘 要]二战后期，同盟国领袖通过开罗会议、德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议等一系列重要会议擘画战后国际体系蓝图，构建起以联合国为制度核心、以《联合国宪章》为价值原则、以国际法文件为法理柱石的战后国际秩序框架，以期在严惩法西斯主义、军国主义战争罪行基础上永绝战祸、永葆世界和平。然而在东西方冷战背景下，1951年“旧金山和约”通过以“片面媾和”取代“全面和解”、以“双边交易”取代“吾人决定”、以“单独控制”取代“联合国托管”、以“冷战利益”取代“战争惩戒”，为战后东亚埋下了持续发酵与外溢的争端之种。1971年美日“冲绳协定”作为非法和约的延伸，以施政权移交的名义实践且固化了“旧金山和约”中的争议性安排，通过制度化与制造“既成事实”的方式将地缘政治风险嵌入东亚政治安全格局的运行之中，形成了本地区在地缘政治、安全结构、领土法理与地区关系上的“病灶”。由此，战后东亚地缘政治格局朝着有利于美日的方向改变，冲绳被置于非法控制之下，钓鱼岛争端成为中日关系难解之结。新形势下，伴随大国博弈激化，“旧金山和约”与“冲绳协定”制造出的问题在地区权力结构变动下被重新激活并升级成为新的冲突，不断挑战域内国家关系及地区和平稳定。

[关键词] “旧金山和约”；旧金山体制；“冲绳协定”；东亚秩序；合法性缺陷

[基金项目]国家社科基金中国历史研究院重大历史问题研究专项“战后日本历史进程与国际影响力研究”（22VLS014）阶段性成果。

[作者简介]杨伯江，中国社会科学院日本研究所研究员（北京 100007）；曹煜雯，南开大学日本研究院博士生（天津 300071）。

一、前言

第二次世界大战后期，反法西斯同盟国通过《开罗宣言》、《波茨坦公告》以及《联合国宪章》等一系列具有国际法效力的重要文件，确立了战后东亚国际秩序的法律与政治框架。这一框架以反侵略战争正义性为柱石，基于国际法原则和集体安全理念，明确了战后日本的领土范围和战争惩戒责任，为东亚国际秩序奠定了法理基础。然而，在冷战爆发、大国战略竞争加剧的历史背景下，美英操控对日片面媾和，通过一系列设计安排，排他性地重构了战后对日处置框架，逐步偏离了国际法逻辑。1951年《旧金山对日和平条约》（以下简称“旧金山和约”）及其配套安排，因其缔约程序的排他性、内容设计的选择性以及功能定位的工具化特征，持续冲击着战后东亚地区和平稳定。这些安排并未、亦无法取代以《开罗宣言》《波茨坦公告》《日本投降书》等国际法文件为核心的战后秩序基础，却在现实层面塑造了对抗性地缘政治格局——“旧金山体制”，埋下了持续困扰地区国际关系的领土争端之种，并为若干历史遗留问题的长期化和复杂化提供了制度性条件。[1]1971年《美日关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》（以下简称“冲绳协定”）基于“旧金山和约”所确立的法律与政治框架完成了颇具争议的冲绳施政权移交，又在冷战白热化阶段承载起美国前沿部署战略与美日安全合作升级的双重政治功能，使冲绳问题及相关争议呈现出法理与现实矛盾叠加的复杂状态。“旧金山和约”及“冲绳协定”埋下的乱源以领土争议外溢、军事同盟强化、地区认同撕裂等形式不断扩散，并在新时代多议题安全化趋势中进一步固化为影响区域秩序运行的底层变量。2025年11月，日本领导人抛出涉台错误言论，并试探修改“无核三原则”，通过借口“存亡危机事态”行使“集体自卫权”、构建“反击能力”等危险动向彻底架空《日本国宪法》。这些政治、军事冒进凸显“旧金山和约”所制造的结构性问题影响之深重，本质上是日本政治右倾化势能对“旧金山体制”的再动员与再利用，并将其朝更具对抗性的政策化方向推进。

近年来，随着国际形势的深刻变化及相关历史档案的逐步解密，围绕战后国际秩序、“旧金山和约”及其衍生安排的学术讨论不断深化。中国学界从国际法、国际关系史与地区研究等多个维度，对战后东亚国际秩序的法理基础与现实偏离展开了系统研究，强调回到反法西斯战争胜利成果和国际法文件本身，重新审视有关制度安排的合法性及其现实后果。[2]国际学界亦逐渐将相关问题置于更宏观的地区格局演变与大国关系中加以解读，反映出对东亚地区长期稳定与和平前景的广泛关切。[1][3]在当前东亚地缘局势复杂化、大国竞争加剧的背景下，从宏观视域、法理逻辑、功能逻辑重新审视“旧金山和约”以及“冲绳协定”的非法性、工具性和破坏性，不仅事关国际正义与历史真实，也是理解当下东亚政治安全格局、妥善处理地区矛盾的重要前提。对这一问题的持续性系统化研究，有助于深化对战后国际秩序法理基础、应有状态的认知，为探索构建更具公正性、稳定性和可持续性的东亚地区秩序提供必要的理论基础与法理支撑。

二、雅尔塔体系与战后东亚秩序

国际体系是世界政治基本单元之间形成的一种关系模式，它主要由国际结构、作用于主要行为体之间或其内部的力量性质，以及这些行为体自身的能力状况、权力模式和政治文化所决定。[4]在国际体系中，每一个行为体的行为都是他者决策中不可或缺的因素，行为体之间通过对话与共识建立用于规范彼此关系的规则共识与制度模式——即国际秩序，并且承认在维持国际秩序方面存在共同利益。[5]二战后期，同盟国领袖通过一系列重要会议擘画战后国际体系蓝图，其中1945年2月举行的雅尔塔会议影响最为突出，故将同盟国所达成的各种宣言、公告、协议和谅解等统称为“雅尔塔体系”。[6]雅尔塔体系为确立战后国际秩序提供了基本框架，为国家间行为确立了制度化原则、规范以及运行机制。[①]然而，随着1947年冷战的迅速爆发及世界各地区格局发展、权力结构、行为体自身状况的独特性，该体系在欧洲和在亚洲的落实程度出现较大差异。

在昔日的欧洲战场，雅尔塔体系的落实程度相对较高。这一方面源于欧洲战场结束较早，大国军事力量高度集中，另一方面也与战后欧洲权力重组的路径较为清晰密切相关。早在战争尚未结束之际，1944年9月欧洲顾问委员会通过的《伦敦议定书》即确立了美英苏三占领区与“大柏林”共同管理的基本框架，并据此确立了战后由美英苏法四国分区占领德国的原则。随后，1944年10月丘吉尔与斯大林在莫斯科达成的“百分比协定（Percentages Agreement）”对东南欧地区的势力范围进行了非正式划分，为英苏两国在巴尔干的势力范围划分提供了“非正式参照”。[7]尽管雅尔塔会议的正式文件并未将该协定条文化，但东南欧范围内的战后安排及冷战初期的区域格局在很大程度上与该协定保持一致。[8]1945年7月召开的波茨坦会议在雅尔塔会议既定原则的基础上，具体细化并落实了对德国的处置措施。在此之后，尽管历经东欧“共产化”、德国分裂等一系列紧张局势，雅尔塔体系所确立的基本格局并未被打破，并在冷战进程中逐步固化。1975年《赫尔辛基协议》的签署，更使这一格局获得国际认可。[1]此后该占领体制得以长期维持，直至1991年《最终解决德国问题的条约》即“二加四条约”生效而终止。[9]

雅尔塔会议上，美苏英“三巨头”经过秘密协商决定了许多涉及他国重大利益的问题[②]，包括以牺牲中国利益来换取苏联在欧战结束后出兵中国东北对日作战，这预示了大国强权政治对东亚战后安排的深度介入。同时，由于美国对苏联的排斥、对日本战后处理的垄断，与欧洲相比，雅尔塔体系在战后亚洲的落实明显较弱。其中既有历史偶然，也有结构必然。战后亚洲不仅面临殖民遗留问题复杂、国家建构进程不一等历史性约束，同时还受到大国战略博弈激化的现实影响。多重因素交织作用下，以战时同盟协作为特征的多边治理安排难以稳定运行，进而形成了以军事对抗阵营化、地区冲突前沿化、意识形态竞争长期化为特征的高度不稳定的地区格局。

雅尔塔体系在亚洲的落实自起点上即被弱化，在二战的硝烟尚未彻底散去之际，冷战逻辑既已逐渐显现。欧洲战场先于亚洲战场结束，从希特勒自杀、德国投降到日本天皇裕仁发表“终战诏书”的三个多月窗口期，强化了美国在远东占领安排上排斥其他国家（特别是苏联）的单边化倾向。[10]德国投降后，美国政府开始以“苏联对日军事介入并非必要条件”为前提开展工作。苏联通过“八月风暴行动”力图落实《雅尔塔协定》在远东对苏让渡的战略据点，[11]通过军事速决与占领推进，摧枯拉朽式地出击中国东北及南千岛群岛横扫关东军的震撼军事行动，将“缓冲”的结构诉求转化为美苏谈判中不可逆的既成事实，加速也加剧了美国要在远东地区抵制苏联、防止日本“赤化”的意愿。随着欧战走向结束，美苏之间围绕东欧、中欧、近东和中东地区等战后势力范围划分的矛盾激化，在短短几个月内迅速外溢至亚洲战场的后续处理。1945年8月，美国通过单方面发布《一般命令第一号》（General Order No.1）对日军受降与占领范围作出具体安排，从制度层面确立了其在日本及相关地区事务中的主导地位，以最大限度削弱苏联在中国东北的影响和对日本占领的可能。无论是直接还是间接，限制苏联在远东地区的影响力，始终是美国政府对《雅尔塔协定》政策的根本考量。[12]由此，东亚议题被置于美苏防止对方势力范围扩张的逻辑下处理，地区格局的发展开始偏离雅尔塔体系的既定方向。

日本投降后，亚洲并未迎来整体性的安全局势缓和。相反，随着日本撤军，地区权力结构迅速出现真空，随即进入高度不稳定的重组阶段。在一些国家，战后解放与独立运动演变为围绕新国家治理原则的内战，超级大国之间围绕势力范围的争夺随之爆发，使得亚洲地区逐渐成为资本主义与社会主义对峙的重要前沿。[13]中国内战的全面升级，成为影响雅尔塔体系在东亚地区落实的关键变量。随着中国战局趋于明朗，美国的远东势力范围因国民党军事败退而被极大地压缩。[14]1947年1月，马歇尔离华返美就任国务卿，标志着美国对华“调停”政策的实质性破产。美国随即调整其亚洲战略，将日本确立为新的太平洋堡垒，对日政策重心从战后初期的民主化改革转向帮助日本经济重建，并逐步放松对日本保守政治力量的限制。这一转向逐步削弱并最终搁置了战后初期由盟军“多边共治”日本的设想，并为此后建立排斥、对抗中苏的“旧金山体制”埋下了伏笔。

1950年6月朝鲜战争的爆发将冷战由结构性对立迅速推升为热战，对雅尔塔体系下的远东均势格局造成猛烈一击，进而固化了冲绳的地缘政治支点地位。事实上，早在1943年，冲绳即已被纳入美国的纵深防御体系构想之中，美国军事战略家将委任统治区、琉球群岛与日本视为构筑该体系不可或缺的要素。在美国的战略设想中，冲绳被赋予面向黄海方向、乃至整个东北亚地区实施海空力量投射与战略影响的重要功能。[10]1948年美国国家安全委员会一份关于“美日和平条约之目标”的报告清晰表明，美国计划长期保留对冲绳的军事控制以开发冲绳作为海军基地的可能性。[15]朝鲜战争爆发后，美国迅速将这一计划转化为实践。美军紧急向冲绳调集物资、军队和装备，促成冲绳基地的大规模扩建和永久化，使冲绳逐步发展为支撑朝鲜半岛作战乃至整个东亚冷战前线的后勤补给、战略轰炸与兵力投送枢纽。由此，冲绳在美国亚洲战略中的定位发生根本性转变，从战后初期“被遗弃的边境前哨”一跃成为“生死攸关”的军事基地群。[16]这为此后美军长期统治冲绳，以及即便在1972年施政权移交后冲绳仍能保持特殊地位打下了军事和政治基础。

在东西方对抗不断升级、亚洲局势日趋紧张的关键时刻，美国于1951年9月主导48个国家与日本签订了体现缔约国战略利益的“旧金山和约”，通过领土处置的模糊化、对日军事限制的选择性松动构建起服务于美国冷战战略需要的制度安排。与“旧金山和约”相配套的《美日安保条约》等双多边同盟条约为冷战下对抗性安全机制——“旧金山体制”奠定了基础，推动区域政治安全格局偏移方向。1971年6月美日签订的“冲绳协定”，正是在“旧金山体制”框架下推进的制度化操作，它在维持美军基地与日美同盟的同时，通过冲绳施政权移交将“旧金山和约”制造的领土争端进一步固化，加深了地区政治安全格局的阵营化与紧张局势。

三、“旧金山和约”的合法性缺陷

国际法具备三大核心功能：“确立主权国家社会理念作为人类政治组织的最高规范原则”，“制定国际社会中国家与其他行为体共存的基本规则”以及“协助推动国际社会规则的遵守”。[17]国际条约可分为造法条约（Law-Making Treaties）和契约条约（Contract Treaties）。造法条约规定整体性义务，旨在确立针对全世界而非特定缔约方的法律制度，是国际秩序的重要规范基础；契约条约则具有互惠与让步特征，旨在保障缔约方之间的利益交换，缺乏体现集体意志的普遍性和法定性。[18]当最高层级造法条约与低级层次的契约条约发生冲突时，体现国际社会整体意志的造法条约具有优先适用的性质和功能。[19]1943年12月《开罗宣言》与1945年7月由中美英三国共同发布的《波茨坦公告》属于典型的“造法条约”，为盟国战后重建东亚国际秩序奠定了国际规则及国际法准则。[20]《开罗宣言》作为战时政治宣言，首次以国际法律文件的形式规范了战后东亚的领土归属；《波茨坦公告》进一步明确了日本主权范围以及对日媾和之“共同决定”的程序原则，[③]否定了日本对朝鲜半岛和中国台湾等的领土主张；[④]在此基础上，1945年9月，由九国代表[⑤]作为受降方签署的《日本投降书》具有“和平初约”的性质，[21]为日本履行《波茨坦公告》之条款的承诺提供了明确的法律基础和约束机制，使日本对“无条件投降”义务的承诺具有正式的国际法效力。

从上述法律演进及外交实践的时序证据看，日本的战后处理始终被置于以战时同盟国共识和国际法规范为基础的整体框架之中。这一法理逻辑同样体现在战后中日关系的恢复与发展进程之中。1972年9月发表的《中日联合声明》第三条明确规定，日方承诺“坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场”。1978年8月缔结的《中日和平友好条约》进一步从法律上确认了联合声明的各项原则。[22]有观点认为，由于第三条载明了日本国政府“坚持遵循《波茨坦公告》第八条的立场”，这就意味着联合声明已将“旧金山和约”中“扶日反共”性质扭转为“反对日本军国主义扩张侵略”性质。只要中国政府坚持声明中的立场，随时可以对1894年以来日本对华侵略的罪行作彻底的清算。[23]

相较之下，“旧金山和约”尽管形式上具备“多边条约”“造法条约”的特征，但由于其在缔约主体、议题设置及实质内容上具有明显片面性，未能体现战后同盟国的共同意志，尤其在涉及中日之间的领土主权问题上，难以产生具有普遍约束力的法律效力。[24]在1951年7月和约草案正式公布并提交有关国家审议时，苏联方面便痛斥“美英起草的这份条约不是和平条约，而是为在远东发动新的战争做准备的条约。”[25]中国外交部长周恩来于同年9月发表绝不承认“旧金山和约”的声明，强调“旧金山和约”“不仅不是全面和约，而且完全不是真正和约，这只是一个复活日本军国主义、敌视中苏、威胁亚洲、准备新的侵略战争的条约”。“旧金山对日和约由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订，中央人民政府认为是非法的、无效的，因而是绝对不能承认的。”[26] “旧金山和约”对战败国的安排、包括领土问题、战后赔偿问题等的处理在事实上背离了多项国际法原则，既不符合国际法也不完全具备国际法属性，在法理正当性与规范功能上均存在明显缺陷。“旧金山和约”的非法性与功能异化主要体现在以下四个方面：

首先是以“片面媾和”取代“全面和解”。根据1942年1月《联合国家宣言》中“每一政府各自保证与本宣言签字国政府合作，并不与敌人缔结单独停战协定或和约”的规定，[27]以及《波茨坦公告》中“共同决定”的法定程序，对日媾和须遵循全面的、即中美苏英四大国共同同意的原则。[28]基于此，对日媾和在法律上应是一项以多边共识为前提的国际义务，包括四大国在内，对日作战国家以及相关国家均拥有缔约权。且根据《维也纳条约法公约》第26条，“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。条约对参与条约缔约国是有约束力的，任何缔约国负有“不与前约义务相抵触”的义务，订立“与前约相抵触”条约属于不合法行为。而“旧金山和约”在缔约主体、程序和内容等各方面均明显偏离了上述国际法要求。和约缔约主体和程序呈现出明显的排他性，法律上应参与媾和的国家被排除：苏联提出修改条款遭到美英拒绝，苏联、波兰和捷克斯洛伐克三国虽然参会但拒绝签字；美英两国存在意见分歧，英国主张邀请中华人民共和国，美国主张邀请盘踞台湾的蒋介石集团，最终中华人民共和国没有被邀请，后者也没有获邀参会；被日本殖民统治35年的朝鲜半岛南北方亦没有被邀请。[29]

脱离合法缔约主体的“旧金山和约”在内容上亦缺乏“多边性”和对日“约束性”。1947年6月，《远东委员会对投降后日本之基本政策的决议》重申日本领土主权“限于本州、北海道、九州、四国及可能决定之附近岛屿”，从而在中美苏英四大国及相关盟国共同决定的基础上明确了无论是中国的钓鱼岛，还是琉球群岛等，都不是日本领土。然而，“旧金山和约”并未将这一既有共识作为对日领土处置的约束性依据，反而在未达成多边一致意见的情况下刻意规避了同盟国对日本领土的处置规定。雅尔塔体系下本应通过多国共同参与来实现的对日本战争责任与领土后果的“全面和解”，被“旧金山和约”替换为少数大国政治权力主导下的“片面媾和”，这弱化了对日本战后责任履行的多边约束，也助长了日本否认侵略历史、挑战战后秩序的右倾化取向。

其次是以“双边交易”取代“吾人决定”。按照雅尔塔体系的制度安排，对日本领土范围的最终裁决应由主要战时同盟国在既有国际法文件的框架下共同作出，其核心要点包括：明确界定日本的主权范围；就“四岛之外”的“其他小岛”通过多边程序作出最终归属判断。就琉球问题而言，根据《波茨坦公告》第八条，琉球显然不处于日本本土四岛范围之内，应归入“吾人所决定之其他小岛”的处置范畴。[30]然而，“旧金山和约”第二章“领土”第三条却对琉球的安排改以托管路径处理，[31]试图将存在争议的主权问题虚置于“合法”的托管机制之下，其目的是淡化琉球的主权问题，将最终裁决权从多边机制转移到美日双边控制之下。[32]另外需要强调的是，“行政权”或“施政权”与主权有着本质区别，日本“同意”将琉球交由美国进行托管并不等同于主权归属日本：前者系管理权限的转移或委托，后者则关涉对领土最终归属的确定。美国为填补法理漏洞抛出了“剩余主权（residual sovereignty）”概念，暗示美国的施政权由日本“授予”，且仅会“归还”日本而非转移给其他国家。[33]“剩余主权”这一提法最早由美国国务卿顾问约翰·福斯特·杜勒斯在“旧金山和约”谈判期间提出，然而，在此之前，“剩余的”“完整的”这类带修饰语的主权概念并不存在，因为主权原则具有唯一性、不可分割性。[34]在此意义上，“剩余主权”并非对既有国际法原则的合理延伸，而是基于美国冷战战略需要进行的概念重塑，旨在弱化雅尔塔体系的多边裁决逻辑。

同样在“领土”条款部分，“旧金山和约”还违反了“条约不拘束第三国”这一重要国际法原则。中国并非和约缔约方，而属于“第三方”（third party），该和约之规定也没有形成国际习惯或者国际强行法，因而对中国没有约束力。[35][36]但和约第二条有关中国领土之规定部分“乙．日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利根据及要求”，显然涉及到中国领土主权完整性以及中国“未完全表达之其他主张”。据文献记载，在《开罗宣言》定稿之际，英方代表曾倾向于采用日本“放弃”台湾及澎湖列岛的表述；而当时的中国政府代表据理力争，坚持明确表述“归还”给中国。最终，《开罗宣言》的正文采纳了中方的立场。[37]相比之下，“旧金山和约”仅规定日本“放弃”相关领土权利，而刻意模糊领土归属。

再次是以“单独控制”取代“联合国托管”。雅尔塔体系在治理机制层面对战后领土安排的设想，是通过联合国托管制度等多边机制，实现领土过渡时期的透明化、法治化与多方参与，从而避免单边占领延续帝国主义遗产。然而，“旧金山和约”中有关琉球问题的处置安排及后续操作，却将原本应由联合国主导的多边治理功能错位为美国的单边军事控制，其在法理与功能上均构成对国际法的多重违背。从主体资格看，依据《联合国宪章》第十二章第79条，美国与日本之间的“托管共识”无法构成合法托管权利来源。[38]日本以武力征服强行吞并琉球和无条件投降导致其对琉球的“无权”情形，成为非“直接关系各国”，且此时日本并非联合国会员国，所以无立场身份参与琉球事务的处置，哪怕仅仅是“同意”托管。在程序上，《联合国宪章》第十二章第83和85条规定，托管协议的批准、变更与修改，均须经联合国授权并接受多边监督，[38]仅凭当事方之间的“同意”不足以创设托管，任何脱离该法定程序的领土托管条款制定或变更，均不构成符合国际法的安排。而美国在1951年之后的20多年里，并未依据和约程序向联合国托管机构提交托管冲绳的方案，托管安排事实上停留在私相授受层面，[22]在国际法意义上难以成立。

值得注意的是，战后初期日本外务省曾尝试推动一种替代方案：拒绝将琉球纳入联合国托管体系，同时在军事层面向美方作出让步，以降低对该地区的“主权风险”。尽管这一构想当时仅停留在日方内部讨论阶段，并未向美方正式提出，但却充分暴露了日本为延续对琉球的主权主张，不惜将其未来置于美日安保体制之下的政治意图。[39]联合国体系以维护国际和平与安全、保障基本人权、推进民族自决为核心宗旨，这些原则在《联合国宪章》及随后通过的《世界人权宣言》中均有充分体现。但在1972年施政权移交之前，琉球始终依据“旧金山和约”第三条，处于美军的单独占领之下，人权与自治权始终受到严重限制，这显然与联合国促进当地自治和发展的宗旨背道而驰。[40]总之，对琉球的所谓“托管”既缺乏明确的托管协定作为法律依据，又从不曾在联合国的托管体系中运行；[35]既不符合《联合国宪章》对托管领土的基本程序与宗旨，更与民族独立及人民自决的国际法基本原则相悖。

最后是以“冷战利益”取代“战争惩戒”。日本在战后国际秩序中的初始定位，并非正常国家，而是须在惩戒性制度框架内承担全面战争责任的侵略国。《开罗宣言》《波茨坦公告》是为制止及惩罚日本侵略而缔结的协议，且日方在其签署的投降书中明确“承允忠实履行波茨坦宣言之条款”。由此可见，日本的战争责任在国际法层面具有无可推诿的裁决基础。在美国国务院早期起草的“旧金山和约”草案中，领土条款对日本的边界划分尤为详尽，仍可见雅尔塔精神下的盟国合作理念。然而，1948年6月美国国家安全委员会第13号决议出台后，日本在美国亚太战略中的地位提升，对日媾和方针也从“惩罚”转向“宽大处理”。[41]在这一变化过程中，日本扮演的并非是被动接受、而是主动促进的角色，它巧妙利用美苏冷战的大背景，通过向美国强化“赤化风险”叙事，诱导美国将日本视为“冷战前沿资产”而非“战败国负担”。[32]在此背景下签订的“旧金山和约”堪称国际关系史上战胜国与战败国签订的“最慷慨的条约”之一，它悬置了战后正义原则，并将冲绳的战略价值从“防范日本”转变为“保卫日本”。[41]和约对赔偿的最小化处理和对领土问题的模糊化处置是这一“去惩戒化”转向的核心体现。日本虽在法律上受到条款约束，但在政治和经济上获得了冷战庇护。根据和约第14条，对日索赔由各国单独进行谈判，并允许以劳务、生产能力、工程、物资制造等方式履行，且“不得给日本带来外汇负担”。这一安排显著削弱了战争赔偿的惩戒属性：赔偿不再由同盟国统一协调，而是成为日本与各索赔国的双边议价议题；赔偿方式从直接货币支付转向劳务与商品输出，使赔偿转化为促进日本经济复苏的工具。赔偿责任的双边化进一步切断了领土问题与同盟国整体立场之间的制度连接，使日本得以在不同国家之间分散压力、避免形成统一的责任框架。这些模糊化、双边化的设计，将原本应由多边机制裁决的战后遗留问题转化为服务冷战战略的地缘政治工具。

综上，“旧金山和约”，无论其缔约主体、程序原则、条约客体及实际操作均构成违反国际法情形，属于国际不法行为，符合国际法原则上“条约自始无效”情形。“旧金山和约”的功能定位，也并非雅尔塔体系下的和平工具，而是服务于美国冷战战略的地缘政治制度脚本。条约中争议条款的出现绝非偶然，而是经过深思熟虑并历经多次修订的结果。这些问题被刻意保留未决，体现了比欧洲更为复杂的亚太地缘政治现实。[41]

四、“冲绳协定”对东亚地区格局的扭曲

根据《开罗宣言》《波茨坦公告》以及《日本投降书》，战后东亚地区格局是清晰明了的：东北四省、台湾、澎湖群岛等回归中国；朝鲜获得自由与独立；日本之主权“限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其可以领有之小岛”。1945年10月25日，中国政府宣告“恢复对台湾行使主权”，并在台北举行“中国战区台湾省受降仪式”，从而在法律和事实上收复了台湾，基于国际法的东亚地区秩序设计得以落实。然而，从1951年9月“旧金山和约”签署并在此基础上建立起美国主导的“旧金山体制”，到1971年6月美日签署“冲绳协定”，却日益偏离当初为各方所接受的法理基础，扭曲了东亚政治安全格局，持续扰动着地区和平与稳定。[42]

作为“旧金山和约”的延伸，美日“冲绳协定”的合法性缺陷同样十分明显。该协定以施政权移交为核心内容，在避免触及主权归属问题的前提下，将和约中存在的法理争议固化为“既定事实”，并制度化嵌入东亚安全结构之中。这种做法延续了“旧金山和约”的非法逻辑，将潜在的地缘政治风险长期锁定于区域格局之内，对东亚秩序法理基础造成持续性侵蚀。为回应外界对协定合法性的质疑，1971年10月美国政府特地作出声明，澄清其“中立”立场，[43]但这种所谓“中立”立场的解释无疑并未实质性缓解争端。琉球问题所涉及的并非单一法律或安全问题，而“冲绳协定”至少从主权归属、美国同盟战略、地区安全关系等几个维度扭曲了东亚格局，加剧了地区矛盾。

一是歪曲并限定了琉球问题的解决路径，导致冲绳及相关争议岛屿被嵌入日美同盟框架之中。20世纪70年代，琉球问题、钓鱼岛主权争议与当时诸多议题，例如越南战争、中美日苏复杂的双多边博弈、资源民族主义等直接或间接地相互交织，[41]成为美日操纵东亚地区局势、攫取地缘政治红利的战略工具。在这一过程中，日本既是相关安排的关键推动者，也是直接受益者。“冲绳协定”以施政权移交之名行实际控制之实，违背《开罗宣言》的规定，否定了世界反法西斯战争胜利成果，公然挑战战后国际秩序，[44]其实质是日美在国际法与多边机制之外，强行设置了一套以安全逻辑为优先的解决路径。在未经联合国审议、批准、授权的情况下，协定于第一条明确美国放弃“旧金山和约”第3条所给予的一切权利和利益，通过对施政权的单方面安排，将本应依据国际法、经由联合国相关程序处理的战后遗留问题，转化为服务于日美同盟战略需要的复合型安全议题。其结果是，美国在一度控制这些争议岛屿之后，又通过将其纳入对日条约义务，实际延续了争端并加剧了矛盾。[45]1961年6月，时任美国总统肯尼迪与日本首相池田勇人会谈时便强调，美国在琉球群岛的唯一利益，是为了支持其在东南亚和朝鲜的安全地位。这种战略定位在 1969 年11月美国总统尼克松与日本首相佐藤荣作达成的“冲绳核密约”中得到制度性固化，该密约规定，即使在冲绳施政权移交后，在紧急事态下美军仍可携带核武器进入，以及在朝鲜半岛紧急情况下可自由使用美军基地。[46]双方会谈后发表的联合声明称，《美日安保条约》及其相关安排将不作任何修改地适用于冲绳。[47]这一系列政策宣示与秘密安排最终通过“冲绳协定”获得制度性确认，进而以同盟安全逻辑重构了琉球问题的解决路径。

二是导致主权争议复杂化，加剧了地区矛盾。“冲绳协定”通过将毫不相干的钓鱼岛纳入施政权移交范围，激化了中日主权争议。《开罗宣言》等既已解决台湾及其附属岛屿（包括钓鱼岛）的主权归属问题，即便依据美日主张的“旧金山和约”，钓鱼岛也不在美国“托管”范围之内。但美国琉球民政府于1952年2月、1953年12月先后发布第68号令（《琉球政府章典》）和第 27 号令（关于“琉球列岛地理界限”的布告），擅自扩大“托管”范围，将钓鱼岛纳入其中。20世纪60年代中后期，随着美苏对抗加剧，以及对东海大陆架油气资源的勘测，这一海域的地缘价值迅速上升，在此背景下签署的“冲绳协定”客观上放大了岛屿争端的敏感性，为苏联解体后日本防务重点向西南方向转移打下了伏笔。在此过程中，日本为配合美国的安全战略并借助同盟实现大国志向，长期将日美安保压力转嫁给冲绳，以平衡日美双方的安全战略与“军事优先”政策。[48]同时，日本借助“旧金山和约”中“西南诸岛”这一模糊表述对自身防卫范围进行扩展性解释，将钓鱼岛纳入日本的防卫范围和《美日安保条约》的协防对象之中。[49]

“冲绳协定”导致钓鱼岛主权争端复杂化，成为中日之间的难解之结。而且，由于日美同盟的介入，钓鱼岛问题不仅成为中日国力较量的着力点，也成为中美日三国关系的焦点所在，其内里充斥着大国间博弈和牵制，成为影响亚太格局的重要因素。钓鱼岛在历史、地理和法律意义上都是中国的固有领土，中国政府历来主张通过和平谈判解决争端。“冲绳协定”签订后，1971年12月中国外交部针对其将钓鱼岛划入“归还区域”发布严正声明：钓鱼岛等岛屿自古以来就是中国领土不可分割的一部分。中国政府对日美私相授受中国领土的做法从一开始就坚决反对，不予承认。日本政府所谓钓鱼岛是日本的固有领土、日中之间不存在需要解决的领土争端，完全是罔顾史实和法理，是完全站不住脚的。[50]日本则坚持主张钓鱼岛是冲绳县石垣市的一部分，冲绳施政权的移交包括钓鱼岛施政权的移交，“旧金山和约”第3条及“冲绳协定”长期被其作为主权声索的重要依据。[51]2011年美国启动“重返亚太”战略后，日方主动挑衅不断，钓鱼岛风波频起，包括对钓鱼岛实施“国有化”、驱赶中国渔船、派警务员上岛及在多个国际多边场合制造舆论，试图借口东海紧张局势强化日美安保合作，进而达到成为“正常国家”的目的。[52]其行为严重侵犯中国主权，背离中日老一辈领导人达成的谅解和共识，否定并挑战了世界反法西斯战争胜利成果。[53]时至今日，钓鱼岛争端已成为中日间的结构性问题，致使中日关系处于常态化波动状态。

三是加剧了地区安全对抗性，对东亚和平稳定构成冲击。继“旧金山和约”之后，“冲绳协定”进一步朝有利于美日的方向改变了东亚地缘政治格局，并将冲绳打造成美日同盟的“关键节点”与“第一岛链”的中心环节。“旧金山和约”通过将冲绳排除在日本宪法管辖之外，为美国对冲绳直接军事统治奠定了“法律基础”，“冲绳协定”则在维持《美日安保条约》驻日美军基地使用与驻留安排的同时，将冲绳纳入“日美安保体制”之中，使之更深地嵌入美国的亚太军事部署体系。[40]冲绳施政权移交本质上是一种“非移交”，其中蕴藏着“保留”和“回购”双重逻辑：日本将冲绳继续保留大量美国军事存在作为国策，《美日安保条约》则继续为美军在冲绳的特权地位提供制度性庇护。[54]

“冲绳协定”进一步推动日本地缘战略重心南移，鼓励了其“大国志向”。战后日本失去了亚洲大陆市场，且日俄争议领土、日韩争议领土均处于对方实际控制之下，东南亚遂成为其重要的商品、资本市场与原料来源地，日本安全关注重心有所南移，而“冲绳协定”更加剧了这一趋势。[55]冷战后，日本防卫部署由北向转向西南方向，“西南诸岛”日益军事要塞化、防御前沿化，奄美、冲绳、宫古、石垣、与那国等地的导弹基地强化与新建工程以“滚轮铺路”方式持续推进，[40]东亚地区安全互动由以往的隐性竞争逐步演变为常态化的现实对峙，区域安全困境随之加深。同时，“旧金山和约”“冲绳协定”使日本得以在未充分承担历史责任的情况下重新获得对琉球的实际控制，这为其保守主义的复兴及为侵略战争“正名”提供了机会，[56]鼓励了其“正常国家”化战略诉求。同盟框架下，日本通过牺牲琉球的人权与经济社会发展进入到美国主导的地区安全安排之中，这一安排保障了日本本土的迅速复兴，但其发挥的阵营对抗功能加剧了亚洲的分裂，成为地区国家构建互信与安全机制的结构性障碍。[57]进而，进入21世纪以后，日本的国家安全战略取向与军事角色发生了根本性转变，其战后克制原则被持续侵蚀，日本彻底蜕变为“好战国家”。[40]

四是导致冲绳经济社会发展与人权问题，加剧了日美与冲绳的矛盾张力。“冲绳协定”作为一纸由日本出资保留美国军事特权、建立在“移除核武器”谎言之上的交易，[58]尽管在第2条将施政权移交界定为“本土标准的返还（本土並み返還）”，看似冲绳被正式纳入日本主权与宪法秩序，而实际上将美军在冲绳的统治整体移交并嵌入安保条约与《日美地位协定》之中，通过制度重组延续了美军在此的主导地位。[40]在雅尔塔体系的国际法框架下，领土的处置应服务于和平发展目的。然而在冲绳，联合国托管制度的愿景并没有实现，冲绳反而随着被军事化而沦为日美的“双重殖民地”。[54]这种结构性不公不仅压制了冲绳的经济发展空间，更为其带来了高度军事化与人权困境。仅占日本国土面积0.6%的冲绳集中了70%以上的美军军事设施，在美国亚太地区战略中的军事地位持续强化，成为美日战略防御和进攻的前沿阵地及对抗中苏（俄）朝的军事桥头堡。[59]日本学界有观点指出，琉球人民在成为“日本国民”之前，已作为国际法意义上的“民族”而存在，是能够行使国际法保障的“人民自决权”的法律主体。然而冲绳在战后长期处于日美共同主导的统治和政策框架下，其“殖民地状态”在不同历史阶段以不同形式持续存在。即使在施政权移交之后，这一被视为基本人权的制度性权利也未得到落实。[60]

进入21世纪第二个十年，随着日美同盟战略重心向“印太”转移，冲绳被持续推向大国博弈的前沿。随着日美对安保条约适用地区范围的频繁宣示，冲绳及相关问题已从冷战结束初期的“潜在争端”、“悬置问题”演变为日本直接动用的战略博弈工具，反复触发相关争议的再政治化与再安全化。冲绳在日本安全战略中的功能亦发生着本质性扩展，它不再仅承担后勤支撑与力量投放等相对稳定的前沿部署功能，而是日益承担起威慑展示、战略示意与同盟协调的多重功能。频繁的军事演训、部署调整与协防表态，使围绕冲绳及其周边岛屿的问题被常态化唤醒，在地区安全互动中持续制造出紧张氛围。

五、结语

综之，“旧金山和约”这一由少数国家垄断、排斥二战主要战胜国的安排，在缔约主体、程序和条约客体等各方面均构成了违反国际法的情形，属于国际不法行为。它将制度、意识形态对立嵌入战后领土处置中，以同盟安全逻辑、制度化方式制造、固化并延宕了一系列主权未决问题，为区域内新旧争端的长期化、复杂化埋下了难以消解的根源。战后东亚的诸多安全困境均很大程度上根源于“旧金山和约”对地缘结构的系统性扭曲，冲绳问题也因此不可避免地与钓鱼岛等主权领土争议产生法理共振与战略互动，持续挑动着域内国家的对立。作为“旧金山和约”的延伸，“冲绳协定”通过日美私相授受施政权，进一步强化了日本将同盟安全凌驾于国际法理之上的战略逻辑，将主权争端锁定于领土问题与同盟安全交织的制度轨道之中。协定以施政权移交的方式，在未对相关法理问题作出澄清的情况下延续“旧金山和约”的非法逻辑，为东亚地缘政治与国家间关系埋下了长期、结构性“病灶”。

世界百年变局之际，“旧金山合约”“冲绳协定”所衍生的矛盾被重新激活，正在形成明显的“外溢效应”，推动东亚争议岛屿问题呈现出相互联动的态势。然而，这种基于片面媾和、双边交易、垄断控制、冷战利益的产物始终不具备合法性与正当性，无法取代以《开罗宣言》等国际法文件为基础的战后秩序根基。新形势下，重新审视“旧金山和约”的合法性缺陷及其功能异化，以及“冲绳协定”的谎言本质，不仅关涉历史正义，更关乎当代东亚地区秩序的规范基础与未来走向。随着档案解密与国际学术对话的深入，中国学界有必要整合历史、国际法与国际战略多维视角，系统梳理关键法理基础与地缘格局变动，把握战后东亚秩序演化的深层逻辑，重建具有自主概念体系与独立问题意识的东亚秩序研究，推动构建符合国际正义与和平宗旨的地区秩序。在兼收并蓄、吸收国际学术界前期成果的同时，纠偏既有叙事，构建兼具中国问题意识与国际可交流性的研究框架，以期为祛除冷战残余、建构公正可持续的东亚治理框架贡献中国智慧。

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[①] 中国学界主流观点认为，“雅尔塔体系”带有明显两面性，它创建了一个“双重复合秩序”。一方面是以联合国为核心的国际秩序，是适用于全球的大秩序；另一方面则是大国竞争的传统秩序即强权秩序，主要关涉大国关系及利益分配问题。见毛锐.近10年来雅尔塔体制问题研究的新进展[J].山东师大学报(人文社会科学版),2001,(03):74-77；管建强.论国际体系、格局变动中限制日本主权国际协定的法律地位[J].东方法学,2015,(01):66-74.

[②] 包括战后“外蒙古的现状须予以维持”；“大连商港须国际化，苏联在该港的优越权益须予以保证，苏联之租用旅顺港为海军基地须予恢复”；“对担任通往大连之出路的中东铁路和南满铁路应设立苏中合办的公司以共同经营之；经谅解，苏联的优越权益须予以保证”。1945年8月14日，苏联与中国国民党政府签订《苏中友好同盟条约》，迫使中国认可协定中损害中国利益的条款。有观点认为，斯大林与马歇尔“调停”中国内战的实质便是落实美苏分裂中国的《雅尔塔协定》相关内容。见张文木.中国国家安全观的拓展及其世界意义[J].国际政治研究,2009(04):129.

[③] 这实际是重申了1942年1月在华盛顿发表的《联合国家宣言》（Declaration by United Nations，又称《阿卡迪亚会议宣言》《二十六国宣言》）有关“不同敌国单独媾和”的规定。

[④] “共同决定”是对《波茨坦公告》第八条的概括。“吾人决定”就是签署公告的“各国一起决定”之意。原文是：（八）开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其可以领有之小岛在内。

[⑤] 按签字顺序分别为美国、中国、英国、苏联、澳大利亚、加拿大、法国、荷兰、新西兰代表。作为投降方，日本有两名代表在投降书上签字：内阁外务大臣重光葵，代表日本天皇和日本政府签字；日本大本营陆军参谋总长梅津美治郎大将，代表日本帝国大本营签字。