内容提要：东南亚国家在大力发展人工智能技术的同时，面临着如何制定契合本地需求的技术治理规范的挑战。东南亚各国在人工智能技术的运用与治理方面存在明显的差异性。这既源于技术发展水平的不同，又深受各国独特的社会文化、经济条件和政策需求的影响。为平衡各国差异，东盟国家依托区域协作平台，协调各方在数据隐私保护、跨境数据流动等核心议题上的分歧，逐步形成了具有区域特色的人工智能治理规范。东盟的人工智能治理规范是多方主体博弈与利益调和的产物。《东盟人工智能治理与伦理指南》的制定表明，区域性技术治理在与全球标准接轨的过程中，可以通过灵活的政策和有效的合作机制，在保证技术创新的同时维持社会责任感和文化适应性。东盟技术治理规范的生成路径为非西方国家在全球技术治理中的本地化模式提供了参考，也体现了区域协作在应对全球化技术挑战时所发挥的重要作用。
关键词：人工智能治理规范/ 东南亚国家/ 东盟/ 技术治理/ 区域自主性/
原文出处：《东南亚研究》(广州)2025年第3期 第52-70页
作者简介：孙志伟，上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授。
标题注释：国家社科基金一般项目“全球人工智能治理的国际合作机制研究”(24BZZ043)。
人工智能技术已经成为推动全球经济增长和社会变革的关键力量。在国内发展层面，人工智能技术被广泛运用在从智能制造、智慧城市到医疗、金融、教育等领域，深刻地改变了人类的生活方式和社会结构，但也带来了一定的伦理和法律挑战。①在国际关系层面，人工智能对国家间关系与地区发展产生了重要影响。作为一个由多元文化背景和不同经济发展水平国家组成的区域组织，东盟面临着一项颇为复杂的任务，即如何在快速变化的技术环境中制定出能够切实有效发挥作用的地区治理规范。②
东南亚国家在人工智能技术方面呈现出的快速发展态势，进一步催生出该地区建立技术治理规范的现实需求。一方面，东南亚各国受到不同社会文化的影响，对于人工智能治理的政策态度必然会存在差异；另一方面，全球技术治理的外在体系持续对区域内国家的人工智能治理产生影响与冲击。在此情形下，东盟国家如何在尽力保持区域自主性的同时，制定出契合本地区需求的人工智能治理规范?这一关键问题已成为探索东盟人工智能治理规范的重要切入点，也有利于学界观察非西方国家与区域在全球技术治理中的角色、机制与作用。
一 技术的社会建构理论：一种解释框架
当下技术的发展及其应用已不再局限于提高生产效率与推动经济增长等方面，以人工智能为代表的新兴技术变革更对社会治理、伦理规范以及国家间的权力平衡产生了深刻影响。③一直以来，学界围绕技术与治理的关系有诸多探讨。如何界定技术治理规范、如何从人工智能技术发展的视角理解技术与社会的互动关联，相关问题已成为当下学界关注的热点内容。
(一)既有研究的启发性意义
诸多成果从不同角度对人工智能技术治理议题展开了一定程度的剖析。相关研究涵盖人工智能影响国际权力分布④和人工智能的全球治理⑤等宏观议题，也涉及数据算法治理⑥等微观层面。伴随着人工智能技术的迅猛发展及其在社会各个领域的广泛应用，研究者开始重视法律、政策及伦理等治理手段对人工智能技术的影响。在技术治理的法律层面，相关研究多集中于关注数据隐私保护、技术应用的法律漏洞和跨境数据流动等关键问题。有学者强调新兴技术的快速崛起正在对现有法律体系形成冲击。⑦也有研究指出，随着技术的全球化发展，跨境数据流动给各国数据保护政策带来了新的命题，由于缺乏统一的法律框架，各国间的政策协调将变得更为困难。⑧在技术伦理的社会影响层面，相关研究深入探讨了技术应用给社会带来的伦理挑战，担忧人工智能在算法设计层面的偏见与漏洞可能加剧社会的不平等现象。⑨部分学者进一步强调，对算法治理的关注不应局限于技术自身，更应被提升到社会治理的层面，呼吁各行为体负起责任，以确保技术应用的公平性与正义性。⑩同时，技术治理中的透明度和问责制问题也得到了广泛关注。一些研究讨论了“算法黑箱”的社会影响，指出缺乏透明度的算法决策可能会引发社会信任的下滑。(11)另外，还有学者强调了自动化系统会对个人隐私和自主权产生潜在的威胁，认为应强化自动化系统中的问责机制。(12)
总体而言，既有研究大多聚焦于技术发展对治理提出的客观需求，但对于技术治理的规范生成过程关注较少，对不同区域技术治理规范的细致梳理则相对更少。不同地区有其不同的规范生成轨迹。作为区域一体化的典型区域，东盟自身的独特性为开展技术治理方面的地区研究提供了有别于欧美的研究场域。(13)目前，东南亚各方推动区域内技术治理的规范生成路径这一问题尚未得到充分关注，难以形成对东盟地区技术治理模式的全面认识，值得进一步深入阐发。
(二)技术的社会建构理论：解释框架与学理阐释
基于社会学的理论框架，技术的社会建构理论(Theory of Social Construction of Technology)力求揭示技术发展与规范生成的社会性过程。(14)该理论回应了“技术决定论”中关于技术作为自主力量决定社会变革的观点，(15)主张技术的发展和人类对技术的选择深受社会、文化、经济和政治等多重因素的综合影响。
技术的“待确定”原则(un-derdetermination)是该理论的核心概念之一。(16)“待确定”原则认为技术的发展与其所处的社会场域密切相关，而效率也并非技术设计和开发的唯一且确定的动机。其核心观点可以概括为：“对可选择事物的最终决定归根结底取决于它们与影响设计过程的不同的社会集团的利益和信仰之间的‘适应性’。”(17)基于此，技术设计不是中立的，技术可以被视作是在经济、社会、文化等多方面因素彼此相互作用的情形之下，于社会行动之中逐步形成的一种产物。(18)发端于这一概念，技术的社会建构理论拓展出了“解释的灵活性”与“相关社会群体”等基本议题。(19)“解释的灵活性”意在表明同一技术处于不同的社会环境之下，会相应地引发不一样的社会判断。“相关社会群体”则涵盖了技术所涉及的不同社会利益群体，即在技术发展过程中，“相关社会群体”基于自身利益需求和社会背景方面的差异，赋予技术各不相同的意义。(20)例如，技术在某些群体中会被视为推动经济不断发展的重要工具，然而在另一些群体眼中则被视作是需要严加管控以避免引发社会不公的负面力量。
技术的社会建构理论对技术治理规范也给予了一定的重视。该理论认为，技术不仅能够提升生产方面的效率，还会对社会结构乃至伦理道德体系产生较为深刻的影响。(21)技术治理规范的制定，既可以体现为人类社会为应对潜在技术风险所形成的一种被动反应机制，又可以解释为行为体主动干预、积极塑造技术发展方向的关键手段。(22)基于此，技术治理规范的生成可以被理解为在社会互动、协商与博弈过程中逐渐构建出来的产物。
(三)技术的社会建构理论与东南亚地区的契合度
由于东南亚各国经济发展水平差异较大、文化多样性显著，技术的社会建构理论恰为理解该地区的技术发展过程提供了独特视角。(23)该理论与东南亚研究的契合体现在它能够揭示东南亚各国如何在多元文化和全球化背景的互动影响下，调和各方差异，生成具有区域特色治理规范的过程。
一方面，东南亚各国社会文化背景的多样性对技术在该地区的接纳程度以及具体的应用形式均产生了不小的影响。“解释的灵活性”原则较好地解释了同样一项技术因处于不同的国家以及社会环境当中会被赋予差异极大的功能与意义的现象。例如，在以开放包容著称的新加坡，技术发展被普遍视作推动国家经济增长与提升全球竞争力的关键工具，治理规范更加强调效率与创新等核心观点。(24)而在社会文化相对保守的国家，其治理规范则会把侧重点更多地放在对数据隐私、国家安全以及社会伦理等方面。(25)此类差异性和技术的社会建构理论中所强调的文化以及社会因素对于技术治理规范的深层次影响高度契合。
另一方面，东南亚技术发展是诸多参与主体通过协商、互动所推动的结果。技术的社会建构理论着重指出各个相关的社会群体在技术治理方面存在着不同的需求及其各自所处的权力地位，阐释了这些群体是如何经由协商逐步形成相对稳定的技术治理规范的过程。在东南亚的技术治理中，多方利益主体呈现出的互动现象恰好与该理论的内涵一致，这就使得该理论能够深入探讨区域内的政府、跨国公司、民间团体、公众以及国际组织在治理规范生成过程里所扮演的不同角色。(26)针对多方利益主体展开的相关研究，也有助于揭示在区域内不同的主体如何通过互动争夺治理规范的话语权，进而逐渐推动治理规范相调适的动态过程。
此外，在全球化背景下，东南亚国家需要在依循全球技术标准与维护区域文化特性之间找寻平衡点。技术的社会建构理论关注技术发展的互动过程，尤其强调全球与区域之间的双向建构。具体而言，技术标准和治理框架的制定往往是一个多层次博弈的过程，涉及国际标准与地区需求之间的互动张力。(27)东南亚国家积极借鉴全球标准，妥善地应对跨境数据流动、人工智能伦理等一系列复杂问题；(28)同时，东南亚各国也需努力维护自身在技术方面的自主性，在与区域外国家、国际组织的互动中形成更适合本地经济和社会条件的技术治理规范。(29)
总的来说，作为一个偏重于社会学的理论框架，技术的社会建构理论为理解东南亚技术发展的多元路径提供了颇具效力的分析工具。该理论注重甄别文化以及社会背景方面的差异现状，阐释技术治理在全球治理体系和区域自主性之间的动态张力，以期能够全面揭示治理规范的形成进路与演进模式。
二 不同社会文化影响下东南亚国家人工智能治理的差异性
东南亚地区的科技发展呈现出技术不平衡性和文化多样性的特点。技术不平衡性是指东南亚各国在技术资源、公众信任度和政策环境领域的差异现状，使得技术发展呈现出显著的不平衡态势。(30)文化多样性即东南亚地区社会文化背景具有的多元特征。从技术的社会建构层面而言，技术发展与社会文化的差异性折射出不同国家在人工智能技术应用接受度层面的不同偏好，一系列因素共同形塑了东南亚各国风格迥异的人工智能发展态势。
(一)效率与秩序驱动下的社会文化特质
作为东南亚在技术方面的领先国家，新加坡的技术发展植根于独特的社会文化背景。当地社会对效率、创新以及秩序极为看重。受到这一观念的影响，技术不仅被视为提升经济的重要手段，更被看作社会秩序和进步的象征。为促进技术创新，新加坡允许数据自由流动，并力求吸引人工智能领域排名前列的跨国公司参与到新加坡的人工智能建设之中。当地政府同本土企业、技术专家之间展开了紧密合作，营造一个支持创新的科技环境、建立强大的数字基础设施以及高技能的人才库来充分吸引投资。(31)可以说，在开放文化以及追求全球竞争力价值观的影响下，技术创新已上升为促进当地社会进步的关键动力之一。
以提升技术创新与产业竞争力为重点的灵活治理策略，已然成为新加坡在发展人工智能方面极为关键的政策导向。新加坡的社会文化特征促使其技术治理模式呈现出高度的灵活性与开放性特点。新加坡的《个人数据保护法》是2012年通过并在2014年全面实施的一项重要立法，旨在保护个人数据的隐私与安全的基础上，进一步推动数据的合理使用与顺畅流动。(32)该法案的制定反映出新加坡政府力求在数据隐私保护和技术创新之间达成平衡，同时也明确了人工智能领域在数据隐私层面的边界范围。在法律框架内，新加坡政府允许参与主体对数据进行更为自由的流动，以此来推动全球科技公司对新加坡的投资与入驻，进一步推动新加坡人工智能相关产业的发展。
(二)平衡传统与现代的社会文化特质
马来西亚、泰国和菲律宾等国的技术发展取向展现出此类国家在推动技术发展和守护传统观念方面的平衡状态。以马来西亚为例，该国一方面抱有对技术进步带动国家发展的强烈渴望，另一方面又深受其自身传统文化以及宗教等诸多因素的影响。(33)在这一价值观环境的影响下，马来西亚政府在考虑技术发展时，并非仅仅着眼于技术进步所能带来的经济效益，还格外看重技术所引发的社会伦理以及文化层面的多重影响。(34)而泰国的社会文化背景使得该国在开展技术治理的过程中，更为强调技术进步务必与社会所具有的安全感以及文化认同感相互适配。(35)对国家权威的关注，特别是维护现有政治体制的现实需求，影响了泰国在工业自动化、数字经济等诸多领域中的技术应用节奏，致使政策制定者格外注重确保技术的发展不应破坏既有的社会文化结构。(36)
相近的社会文化特质衍生出相似的治理规范特征。具体而言，泰国与菲律宾在治理规范生成方面的实际表现，反映出国家社会文化对于主权与个人隐私权的高度重视。在泰国，数据隐私以及国家权威均被认定为技术治理环节中的核心要素。例如，泰国的《个人数据保护法》规定在进行跨境数据转移时，数据的控制者务必确保接收数据的国家或者地区具备与之相应的隐私保护标准。(37)菲律宾的《数据隐私法案》则强调保护个人信息安全的重要性，彰显了其对于公平正义的同样重视。(38)近年来，菲律宾对算法偏见和人工智能监管等方面的关注也同步增加。菲律宾国家隐私委员会已启动多项宣传推广活动，其目的在于提升社会整体对于数据使用以及算法公正性的认知程度。(39)
(三)传统因素主导下的社会文化特质
缅甸、柬埔寨和老挝等国家的技术发展路径则更多体现出传统文化因素的主导影响。相较于本地区其他国家，缅甸等国对于新技术的接受程度相对有限。(40)鉴于此类国家在技术发展方面的相对滞后性，它们在很大程度上也要依赖外部的技术转移以及国际方面的援助。(41)因此，此类国家的文化背景使得其在对待技术治理的问题上显得更加谨慎，不管是技术引入的速度还是应用的广度，都需充分考虑到公众的文化接受程度以及社会的稳定性，谨慎对待人工智能技术发展过程中可能发生的违反道德伦理、缺乏开放性与失业率激增等问题。
在发展策略层面，缅甸、柬埔寨、老挝等国更为关注技术带给本国经济增长的赋能作用。缅甸、柬埔寨在人工智能政策领域的进展相对有限，但两国政府均已认识到人工智能对经济和社会发展的重要意义。相较而言，尽管老挝的技术基础设施较为落后，但当地政府通过与中国、泰国等邻国展开合作，引进了信息技术基础设施建设方面的项目，为加快自身的数字化进程营造有利条件。(42)同时，老挝政府将技术创新看作提升经济活力、改善就业结构以及推动可持续发展的重要途径。尤其是在旅游、农业以及金融等核心经济领域，技术的应用已然成为老挝提升生产力以及竞争力的关键所在。(43)
图1 2023年东南亚国家人工智能发展匹配指数
资料来源：“Government AI Readiness Index 2023”，Oxford Insights，December 2023，http://gffggc7dcace1ee9f4411suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/wp-content/uploads/2023/12/2023-Government-AI-Readiness-Index-2.pdf.
总体来看，东南亚国家的技术进步是政府、技术部门以及基础设施建设等诸多因素协同促成的结果，凸显了技术发展同社会文化彼此融合的演进轨迹(参见图1)。各国技术治理规范的形成，既和技术能力存在关联，又与各自别具一格的社会文化背景、价值体系以及技术需求息息相关。国家间社会文化所具备的不同特质，对技术的应用及发展方式产生了极为深刻的影响，同时塑造出东南亚地区丰富多样的技术治理格局。
三 东南亚国家人工智能治理规范的区域调适
技术的社会建构理论为解释东南亚人工智能治理规范与其背后文化差异的相互作用提供了理论依据。东南亚各国在推动人工智能技术向前发展的过程中，不仅要面对技术本身带来的机遇与挑战，还需依照各自的社会文化背景来对区域内部的规范做出应对举措。在技术进步与社会调适的互动关联中，东南亚人工智能治理规范的地区生成呈现出独具一格的区域特色以及演进模式。
(一)参与主体的多元性及其角色互动
技术的演变呼吁更加符合技术规律发展的治理规范，而技术治理规范的区域调适更是区域内多方参与主体通过彼此间的协商与博弈，进而构建出的区域发展成果。就东南亚地区而言，不同利益主体在技术规范区域调适的过程中发挥着不同的功能和作用。
东南亚各国政府是治理规范区域调适中最为首要的参与者。政府在针对技术展开治理的进程中肩负着立法和监管等方面的职责。(44)一般而言，在开展国内层面的人工智能治理时，政府最为主要的职责便是在技术创新与社会公共利益之间寻求最优的监管措施。随着人工智能技术对社会公众所产生的影响日益增大，政府格外关注如何在诸如数据隐私、伦理规范、技术可靠性等诸多议题上，制定出满足社会公众预期的相关政策条款。在技术相对处于领先地位的国家中，政府往往会借助立法以及政策引导等方式，为人工智能以及数据流动提供法律支撑。(45)然而，在那些技术基础相对较为薄弱的国家中，政府则会更多地依靠对国际标准的借鉴以及外部技术援助等途径，试图推动本国技术治理规范的形成。
跨国企业尤其是大型科技公司，在技术治理的区域调适中发挥着极为关键的作用。以人工智能为产业主导的跨国企业掌控着大部分先进技术来源，对于治理规范的议程设定以及具体落实也具有不容忽视的话语权。(46)通常来讲，跨国企业往往会借助行业协会、企业联合会等平台，抑或与所在国政府进行直接接触等方式，参与到技术发展与治理框架的建构中。(47)例如，谷歌与新加坡政府合作，推动了“人工智能先锋计划”。(48)亚马逊与马来西亚政府联合开发，推进“云优先”计划在当地的实施。(49)然而，跨国企业的政策立场容易受其自身偏好的影响，即技术治理的相关条款可能向有利于本公司商业利润增长的方向发生偏移，却反而忽视所在国发展的实际需求。(50)
国际组织在东南亚技术治理的区域调适方面有着不容忽视的影响力。东南亚内部的技术发展水平呈现出不均衡的态势，不少国家在开展技术治理时往往要依赖国际组织给予的援助以及政策层面的指导。如联合国、世界银行和国际电信联盟等国际机构会通过提供技术援助、给予资金支持以及提出政策建议等多种方式，助力东南亚国家提升自身的技术治理能力。(51)与此同时，国际组织还会借助技术转移以及案例分享等途径，向东南亚国家传播有关技术标准的行业知识，促使这些国家在技术治理的区域调适进程中能够更多地参考全球经验。(52)不过需要指出的是，国际组织提供的相关技术标准在设计之初并未充分考虑到不同地区所特有的社会文化脉络与技术发展需求，盲目照搬也可能对其实施的具体成效产生负面影响。
值得注意的是，社会组织与公众群体在治理规范区域调适中发挥的作用也愈发凸显。社会组织与公众群体的关注点多集中在数据隐私、算法透明度和技术伦理等问题领域。(53)具体来讲，社会组织会采用发布研究报告、发起公共倡议、组织研讨会等方式，推动政府对数据隐私和算法公平性等问题作出回应，并促使政府在制定政策的过程中更好地反映公众利益。(54)以印尼企业的人工智能招聘系统为例，该系统在创设之初在算法上存在性别偏见等方面的预设问题，使得女性获得某些工作的机会存在被系统自动筛除的风险。该问题引发了印尼社会组织的广泛关注。他们通过发布研究报告以及发起倡议等行动，要求政府和相关企业修正系统算法中存在的偏见，进而确保技术在招聘应用中的公平和透明。(55)
(二)东盟框架下人工智能治理合作的机制构建
在东南亚，治理规范的区域调适不仅仰赖于各类主体的积极参与，还需要依靠多方在东盟框架下展开具体的、有针对性的协调互动。(56)伴随技术治理复杂性和跨国性的日益凸显，跨国合作平台、冲突管理机制与专家委员会在促使东南亚各国达成治理共识等议题上发挥了不可或缺的作用。
其一，区域协作平台的机制引领。鉴于技术的跨国界特性，以东盟为基础的区域协作平台可以为成员国提供区域协作方面的途径，从而让成员国可以在充分权衡本国利益以及区域整体发展状况的前提之下共同应对技术治理挑战。《东盟互联互通总体规划2010》无疑是区域协作中的典型案例。该规划致力于打造多边合作途径，促进技术标准、数据流动以及数字基础设施等领域的跨境对接。自规划实施起，东盟秘书处每年定期向重要的商业协会以及其他外部利益相关方告知该规划的进展动态。东盟还会安排发言人在重要会议场合就互联互通议程的重要性、阶段性成果等展开说明，以此提升战略议程的可见度和支持度。(57)该规划也为《东盟互联互通总体规划2025》奠定了坚实的基础。
其二，冲突管理机制的引入。当下，全球范围内对于数据隐私以及网络安全的关注度日益增加，相关的冲突管理机制需要为东盟各国的企业提供更为明晰的合规指导。东盟的冲突管理机制以东盟互联互通协调委员会为基础，涵盖东盟各国领导人、东盟秘书处相关人员、各国的协调员与联络员，以及东盟有关部门机构的主要负责人。(58)近些年来，东盟还着手建立了如“东盟在线争议解决系统”等数字平台，以此来推动治理规范在区域层面的调适。该平台主要用于协助各成员国高效解决数据流动以及隐私领域的技术争议，降低法律程序所产生的成本与延误，以促进区域内技术标准的一致。(59)
其三，专家委员会的桥梁作用。东盟在开展区域调适的过程中设立了相关的技术咨询委员会，承担协助政府制定相关政策的职责。凭借其在技术层面提供指导意见的能力，委员会力求确保相关治理规范的科学性与可操作性。东盟成员国还依托东盟电子商务与数字经济协调委员会定期组织相关会议，对数字经济以及人工智能的治理规范展开深入讨论。(60)专家委员会的存在也为东盟各国在技术政策方面提供了可供协商以及开展合作的空间。东盟科技创新委员会负责促进成员国之间的技术合作和创新政策协调，特别是向柬埔寨、老挝、缅甸等新兴经济体提供数字监管能力建设援助，最终实现连接区域内的科技信息资源共享与技术协作目标。(61)
(三)东盟人工智能治理发展的地区策略
机制性框架为东南亚国家人工智能治理发展奠定了较好的制度根基。然而，人工智能技术的跨国性与复杂性使得单靠一国之力难以制定出行之有效的治理策略。基于此，以现有的机制性框架为依托，东盟国家逐渐尝试通过整体性参与的方式谋划地区内部的人工智能发展，以应对技术进步引发的各种不确定性。
一方面，推动本土创新是强化区域自主性的重要基石。东盟国家认识到，完全或者过度依赖全球标准将会抑制本土的技术竞争力。因此，各国一方面积极借鉴全球标准，另一方面也在主动地推进符合本地需求的技术创新，旨在增强区域自主性。新加坡于2019年与2023年相继发布了《国家人工智能战略》，在东盟国家中产生了显著的示范效应。该战略关注全球技术发展趋向，并结合本土实际需求，大力推动在人工智能、智能城市以及智慧医疗等诸多领域中的创新应用。(62)同时，利用担任东盟轮值主席国的机会，新加坡在区域层面推动“东盟智慧城市网络”倡议的形成与实施，与泰国等国共同开发智能交通系统与公共服务数字化平台等项目，带动了整个区域的技术发展。(63)
另一方面，统一技术标准是对接全球技术规范的关键路径。维持技术标准的一致性是提升区域竞争力的重要因素。东盟国家借助区域合作，争取在全球技术治理中获得更多的话语权，并建立起具有区域特色的标准体系。2019年，东盟十国签署了《东盟电子商务协议》。这是第一份指导东盟电子商务发展和区域内合作对接的协定，也是全球为数不多的聚焦电子商务的区域性协定。(64)然而，东盟数字经济发展仍面临重大障碍，特别是各成员国的法律与政策对数字经济消费者保护力度不一等问题仍然显著。2023年，东盟国家开启了《数字经济框架协议》的谈判工作。该协议力求在2030年，通过改善数字贸易便利化和支付等关键领域的规则，释放区域内价值2万亿美元的数字经济发展潜力。(65)可以说，《数字经济框架协议》的谈判工作已成为东盟在数字经济领域展开整体行动的标志性案例。
此外，注重跨区域合作正成为东南亚完善技术治理的外向策略之一。东盟以整体形式参与到跨区域的合作项目中，持续与中国、日本、韩国、美国及欧盟等区域伙伴合作，为东南亚提供丰富的专业知识与技能、能力建设和人才发展机会。东盟部分国家缺乏核心技术和关键能力，依赖于外部供应商或平台，影响了东盟国家在数据安全领域的控制力和竞争力。《区域全面经济伙伴关系协定》作为亚太地区首个包含数字经济章节的大型区域贸易协定，为东盟与其他缔约方在数字经济领域的合作提供了坚实的制度保障和政策支持。该协定通过明确数字贸易、电子商务和数据流动等领域的基本规则，为相关合作建立了统一的规范体系，有助于提升合作效率，保障数字贸易的安全。(66)相关领域的合作发展策略也有助于东盟成员国通过集体行动推动人工智能安全标准的制定工作，进一步促使东盟在国际技术治理领域形成整体性的合作优势。
(四)东盟人工智能治理规范的创设轨迹
机制的构建与地区策略的稳步推行，切实保障了东南亚国家在人工智能建设方面的基础性发展，也推动了东盟人工智能治理规范的创设工作。早在2021年，东盟即开启了制定《东盟人工智能治理与伦理指南》的相关程序。在这一过程中，多元参与主体于东盟设定的框架之下展开协调与合作，彰显出东盟人工智能治理规范在地区创设时的独特路径。
政府层面，东盟平台为东南亚各国政府的充分协商发挥了积极作用。东盟曾推出多份战略与政策文件，实现从广泛的数字一体化建设到人工智能治理专门化的长期推进。(67)在2021年的东盟数字经济大会上，各国政府代表针对人工智能伦理问题展开了细致讨论。会上，新加坡政府明确提出要进一步增强人工智能系统的透明性以及可解释性。这一建设性提议得到了其他东南亚国家的正面响应，反映出各国政府对于技术治理的关注态度。(68)跨国公司的参与进一步推动了该指南的制定工作。在“东南亚人工智能论坛”上，谷歌分享了该公司在技术应用环节中为保持算法公平性而做出的尝试，并与东盟的政府官员以及技术专家展开了全面的交流互动，可见跨国公司在规则制定中的讨论活跃度。(69)同时，域外国际组织给予的支持同样起到了极为重要的协调作用。联合国教科文组织2022年发布的《人工智能伦理问题建议书》就对包括东盟国家在内的诸多人工智能治理实践展开评估，为东盟人工智能治理规范的制定提出了一些针对性建议。(70)除此之外，国际非政府组织的适时介入也为指南的制定开拓了新的视角。2022年以来，亚洲互联网联盟与东盟多个成员国的政府以及企业合作，共同举办了多场围绕人工智能治理的工作坊活动，尤其着重讨论了生成式人工智能所潜藏的技术风险以及监管方向等关键问题。(71)
最终，《东盟人工智能治理与伦理指南》于2024年得以正式发布。该报告是东盟推动人工智能技术负责任应用以及发展的核心文件。(72)在制定该指南期间，区域内外的各行为主体经由协作、互动等方式，逐步形成了一个符合东南亚区域多样性与社会需求的治理规范框架。这一过程体现了东盟关于技术发展、文化传统以及社会责任等多方面的综合考量，也推动了人工智能治理在东南亚地区的协调发展。
四 东南亚国家人工智能治理规范的地区特性
在全球技术竞争不断加剧的情形下，东盟各国在人工智能治理领域正面临着全球治理与区域自主之间的深刻抉择。(73)全球技术治理框架的逐步成型，特别是数据隐私、算法透明性等规范在全球层面与发达地区内的确立，无疑给东盟国家参与全球市场提出了新的要求。(74)因此，东盟在制定人工智能治理规范时，亟须找到一条能够平衡全球标准与区域自主的理想路径，实现既能融入国际技术格局，又能确保区域独特性与灵活性的双重需求。
(一)“求同存异”与人工智能治理的核心原则
东盟各成员国在隐私权、国家主权以及经济发展等方面存在不同的考量，致使不同国家在数据隐私保护和跨境数据流动等问题上出现了分歧。面对如此多样的社会文化背景以及利益关注差异，东盟作为区域性的多边合作组织，一直承担着调和各国利益、创设技术规范的关键职责。(75)而“求同存异”恰是东盟用以协调各国利益的核心策略。(76)自1967年东盟成立以来，面对东南亚成员国之间在政治、经济以及文化层面的明显差异，东盟明确了“求同存异”的协调原则。这一原则有效地保持了区域的稳定状态，并且逐步强化了各国在经济发展与安全合作方面的协同关系。(77)当下，东盟依旧秉持“求同存异”方针，从而能够在充分尊重各国文化差异的前提之下，探寻共同的技术发展模式与治理机制。
以“求同存异”为基础，东盟经过多次磋商，逐渐摸索出推动数据自由流动与维护数据安全之间的平衡路径。2016年新加坡于东盟所构建的框架范围之内提议建立个人数据保护框架，意在强化个人数据保护的基础下推动区域内的数据流动。(78)新加坡政府认为数据的自由流动对于吸引国际投资和推动东盟数字经济的发展至关重要。然而，泰国等国对数据自由流动所潜藏的风险表示担忧，认为这可能会对国家主权以及公民隐私带来威胁，极易出现数据泄露与跨国数据被滥用的风险状况。(79)为了能缓和分歧，新加坡提出折中方案，即在推动数据自由流动的同时，通过数据加密、隐私风险评估等相关的技术手段来强化对数据隐私的保护，以此来保证其他国家的数据主权不被侵犯。(80)“求同”的原则逐渐得到了泰国和马来西亚的认可，但两国也强调“存异”的要求，即相关保障措施务必具备强制性和可执行性并尊重不同国家的差异性，才能真正保证数据安全和对个人隐私的全面保护。(81)
正是由于秉持着“求同存异”的合作准则，东盟各国对彼此立场的理解与包容程度逐步加深，确保了在维护国家主权和个人隐私的同时，有力地推动了技术方面的创新和区域内人工智能技术的合作事宜。(82)东盟数字部长会议2021年批准通过了东盟首部《数据管理框架》和《跨境数据流示范合同条款》。(83)一系列文件的发布反映出各国在技术需求和社会文化差异之间的复杂互动，也凸显出“求同存异”原则在推动区域合作与人工智能技术发展进程中所取得的积极成效。
(二)互动协商与多元参与主体的协调路径
东盟在人工智能治理规范制定方面呈现出鲜明的地区特色，彰显出独特的价值导向与实践路径。地区合作的协调路径强调包容性与灵活性，对社会发展也予以高度关注，从而在技术治理领域确立起具有本地区文化特质的人工智能发展与治理模式。
其一为规范制定中所具备的包容性与协商性。东盟在制定人工智能治理规范时，强调应保证区域内各个成员国充分协商，广泛凝聚共识。这一理念体现了东盟独有的“东盟方式”，依靠自愿合作与包容态度，平衡区域内的多样文化和国家利益。(84)东盟针对人工智能伦理规范展开多轮磋商，对各成员国在技术创新、社会福祉以及文化传统等方面的关注点进行整合，形成了统一的指导框架。与之形成对照的是，欧美地区则更偏向于依赖专家意见和技术导向的决策流程。此类做法一般会优先考量技术本身的科学性与实用性，但在一定程度上可能忽略了不同利益相关方，尤其是发展中国家在文化与社会需求方面的合理诉求。
其二在于规范原则所具备的灵活性与适应性。东盟人工智能治理的规范原则更倾向于提供指导性原则而非强制性规则，以赋予成员国在技术发展领域更大的灵活性。究其原因，东盟成员国的发展水平各不相同。灵活性的原则更能促进成员国依据自身所处的发展阶段，灵活调整技术应用策略。《东盟人工智能治理与伦理指南》强调区域自主性，允许各个国家借助试点项目来探寻契合本地实际情况的技术应用与治理模式。(85)相对而言，欧美在人工智能治理的规范领域更加注重原则的统一性与强制性。如欧盟针对高风险人工智能的应用专门设立了极为严格的合规要求，目的就是要确保在区域内的操作一致性。这一监管取向虽使得技术管控更具效率，却忽略了技术欠发达地区的发展诉求，甚至可能抑制技术在该地区的推广与应用。
其三为规范实施中更加强调技术与社会发展的融合性。东盟的人工智能治理在技术与社会发展的协同推进上展现出独特的优势，其治理框架的重点即聚焦于对实际社会问题的解决。《东盟人工智能治理与伦理指南》鼓励多主体参与弥合“智能鸿沟”。政府、企业和社会各界共同参与，依托政策引导、资金支持、技术培训等路径，帮助欠发达地区和群体更快接入智能技术，缩小数字差距。(86)相比之下，美国的人工智能治理规范更在意其在全球人工智能产业链中的主导地位。在对外遏制层面，美国通过技术出口管制、投资审查等手段，严格限制竞争对手获取关键技术资源和研发能力；在国内发展层面，通过放松行业监管、完善配套基础设施等举措，加速推进本土企业的技术创新，并积极推动高端制造业回流。(87)可以说，东盟凭借着务实导向的治理模式，注重技术与社会的融合发展，将人工智能转化为推动社会进步的可靠动力，体现了技术应用与区域发展的高度契合性。
(三)区域自主与全球人工智能治理规范的融合
《东盟人工智能治理与伦理指南》的制定以全球范围内的各国实践为参考，紧密结合区域内部所呈现的文化多样性以及需求复杂性。该治理规范的筹划、制定与落实体现了东盟在全球技术治理体系中的自主性与适应性，也展现了东盟在规范融合进程中的创新能力。
首先，“人本导向”与地区文化特质的融入。《东盟人工智能治理与伦理指南》充分体现了其社会文化和伦理方面的区域特色。与欧美侧重于法律约束与市场竞争的技术治理模式不同，东盟的技术治理框架更加注重以“人本导向”为基础，主张切实发挥人工智能对人的促进作用。(88)“人本导向”原则强调人工智能的发展必须以人类福祉为核心，确保技术的发展不会反向加剧国家间与社会内部的不平等。(89)同时，“人本导向”的原则也使得域内国家所拥有的知识与经验能够上升为区域共识。例如，新加坡对人工智能技术的重视与开放态度为本国技术带来迅猛发展的同时，也借助区域合作的方式将这一理念传播到东盟其他国家。(90)“人本导向”不但推动了东盟的技术创新进程，而且还在全球技术治理框架中树立起了独具特色的东南亚模式。
其次，进一步参考国际标准并灵活适应区域需求。在着手制定《东盟人工智能治理与伦理指南》期间，东盟充分借鉴了全球技术治理方面的优秀实践范例，尤其是经济合作与发展组织(OECD)发布的《人工智能领域监管沙盒报告》。(91)就内容来看，《东盟人工智能治理与伦理指南》参照了《人工智能领域监管沙盒报告》里的伦理准则与合规准则，并提出了契合东南亚多样化需求的应用方案。如东盟允许各成员国在合法合规的前提下，通过持续调整技术试点项目来应对丰富多样的本地需求。这一政策安排能够让东盟切实有效地融入全球技术治理体系之中，也可持续保障区域内部的发展自主性和文化适应性。
再次，依托人工智能治理工作组强化区域合作与国际接轨。东盟人工智能治理工作组于2024年正式成立，主要目标在于应对生成式人工智能带来的监管和伦理层面的诸多挑战。(92)工作组定期开展政策讨论与经验分享活动，推动区域内相关技术标准逐步走向统一化，以确保各国能够在区域共识的框架下较为灵活地调整相关政策。工作组的组建完成为东盟成员国在技术治理的合作事宜上搭建起一个高效的专业化协作平台，也便利了同域外国家或其他行为体的治理协作。(93)
总体来看，在全球范围内技术竞争与区域自身谋求自主的双重影响下，东盟坚持“求同存异”的核心原则、遵循互动协商的协调路径、贯彻区域自主与全球规范融合的合作模式，最终发布了《东盟人工智能治理与伦理指南》(参见图2)。一系列举措增强了东盟在全球技术市场中的竞争力，也展现了其作为一个区域整体在国际技术治理中日益增强的话语权和影响力。
图2 东南亚人工智能治理规范的演进路径
结语
技术治理作为技术发展中的核心议题，其意义不仅局限于技术本身的运用与发展，还体现在技术与社会、经济、文化等多维要素的深度互动之中。借鉴技术的社会建构理论，技术治理规范的生成路径呈现出多方主体博弈与协商的互动轨迹。这一理论视角对于揭示东南亚的人工智能治理规范的生成发挥着非常重要的作用。
在现阶段，技术治理的核心议题主要聚焦于人工智能治理领域，其关键议题涵盖数据隐私保护、算法透明性、伦理规范、跨境数据流动等方面。(94)作为拥有近七亿人口的多元文化地区，东南亚的人工智能治理规范值得给予更多关注。在发展过程中，东盟提出了契合本地区文化特点与利益诉求的人工智能发展倡议，展现了区域协作与全球治理的有机结合。《东盟人工智能治理与伦理指南》为东盟国家开展技术治理提供了实用的治理框架。当前，东盟各国正持续关注技术发展的趋势走向，评估技术发展可能产生的潜在影响，并据此采取灵活、可持续的治理举措。(95)
随着人工智能技术在全球范围内的不断发展，技术的治理规范正逐渐演变为国际技术、经济竞争与政治博弈中的重要环节。(96)人工智能治理规范在东盟国家的实际施行，展现了区域性技术规范和全球化技术治理之间互动的可能方式。东盟的实践表明，非西方国家在全球技术治理中能够凭借区域合作的路径，在努力适应全球技术标准的同时保持技术治理的自主性与本地适应性，从而提升自身在全球技术市场中的地位。
本文核心思路曾在2024年5月12日由暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院、《东南亚研究》编辑部与上海外国语大学上海全球治理与区域国别研究院联合主办的“东南亚国家现代化与区域秩序构建——第六届‘东南亚研究’论文工作坊”上宣读，并得到与会老师们的指导和宝贵建议，谨致谢忱，文中错漏之处由笔者负责。
注释：
①李鹏、史丹：《新技术革命的发展趋势与影响特点》，《南开学报(哲学社会科学版)》，2024年第4期，第119-133页。
②刘晓麒：《人工智能对东南亚地区秩序建构的影响》，《世界经济与政治论坛》，2024年第4期，第83-102页。
③刘伟、翁俊芳：《撕裂与重塑：社会治理共同体中技术治理的双重效应》，《探索与争鸣》，2020年第12期，第123-131页。
④关于人工智能与国际权力分布的研究，参见余南平：《新一代通用人工智能对国际关系的影响探究》，《国际问题研究》，2023年第4期，第79-96页；封帅：《人工智能时代的国际关系：走向变革且不平等的世界》，《外交评论》，2018年第1期，第128-156页；王悠、陈定定：《迈向进攻性现实主义世界?——人工智能时代的国际关系》，《当代世界》，2018年第10期，第22-26页；Daniel W.Drezner,"Technological Change and International Relations",International Relations,Vol.33,No.2,2019,pp.286-303。
⑤关于人工智能全球治理的研究，参见高奇琦：《人工智能时代的人类命运共同体与世界政治》，《当代世界与社会主义》，2018年第3期，第40-47页；薛澜：《新兴科技领域国际规则制定：路径选择与参与策略》，《人民论坛·学术前沿》，2023年第19期，第15-21页；张东冬：《人类命运共同体理念下的全球人工智能治理：现实困局与中国方案》，《社会主义研究》，2021年第6期，第164-172页；Jonas Tallberg et al.,"The Global Governance of Artificial Intelligence:Next Steps for Empirical and Normative Research",International Studies Review,Vol.25,No.3,2023,pp.1-23; Michael Veale,Kira Matus and Robert Gorwa,"AI and Global Governance:Modalities,Rationales,Tensions",Annual Review of Law and Social Science,Vol.19,No.1,2023,pp.255-275。
⑥关于数据算法治理的研究，参见戚凯、张依桐：《美西方数字空间管辖的扩张动向》，《现代国际关系》，2023年第3期，第117-132页；阙天舒、王子玥：《数字经济时代的全球数据安全治理与中国策略》，《国际安全研究》，2022年第1期，第130-154页；蔡翠红、王远志：《全球数据治理：挑战与应对》，《国际问题研究》，2020年第6期，第38-56页；董青岭、朱玥：《人工智能时代的算法正义与秩序构建》，《探索与争鸣》，2021年第3期，第82-86页；Zhang Qingqiang,Sun Xinbo and Zhang Mingchao,"Data Matters:A Strategic Action Framework for Data Governance",Information & Management,Vol.59,Issue 4,2022,pp.1-13; Swati Srivastava,"Algorithmic Governance and the International Politics of Big Tech",Perspectives on Politic,Vol.21,No.3,2023,pp.989-1000。
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⑧封帅、薛世锟：《跨境数据流动政策偏好的全球分布：国家维度的治理模式比较研究》，《俄罗斯学刊》，2024年第3期，第8-28页。
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(84)刘箫锋、刘杨钺：《东盟跨境数据流动治理的机制构建》，《国际展望》，2022年第2期，第123-147页。
(85)Ikomo Isono,Hilmy Prilliadi,"Accelerating Artificial Intelligence Discussions in ASEAN:Addressing Disparities,Challenges,and Regional Policy Imperatives",Economic Research Institute for ASEAN and East Asia,November 2023,http://gffggf36287faf4334ad5suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/uploads/Accelerating-AI-Discussions-in-ASEAN.pdf.
(86)阎德学、郜晗轩：《东盟人工智能治理研究》，《南洋问题研究》，2024年第4期，第98-110页。
(87)秦渝斌：《大国竞争态势、社会联盟与美国对竞争者的出口管制政策》，《国际安全研究》，2025年第2期，第65-90页。
(88)王倩、刘杨钺、牛昊：《欧美跨境数据流动规制模式对比及博弈分析》，《情报杂志》，2023年第3期，第173-180页。
(89)ASEAN,ASEAN Guide on AI Governance and Ethics,February 2024.
(90)Siu Loon Hoe,"Defining a Smart Nation:The Case of Singapore",Journal of Information,Communication and Ethics in Society,Vol.14,No.4,2016,pp.323-333.
(91)该报告提供了人工智能监管的框架，强调通过试点项目测试新技术的可行性和风险，并在技术成熟前减少政策约束，从而为创新提供了一个实验性环境。参见OECD,Regulatory Sandboxes in Artificial Intelligence,July 13,2023,http://gffgg7f1469c05f1c41cbsuwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/en/publications/regulatory-sandboxes-in-artificial-intelligence_8f80a0e6-en.html。
(92)Hong Raksmey,"ASEAN Nations Collaborate on AI Governance:Cambodia Leads Regional Efforts",Phnom Penh Post,October 17,2024,http://gffgg2c85dd00d4d44101suwqoxcvc5fuu6fn0.fgzb.hbpu.wttczd-86544418598.com/national/asean-nations-collaborate-on-ai-governance-cambodia-leads-regional-efforts.
(93)ASEAN,ASEAN Guide on AI Governance and Ethics,February 2024.
(94)阙天舒、张纪腾：《人工智能时代背景下的国家安全治理：应用范式、风险识别与路径选择》，《国际安全研究》，2020年第1期，第4-38页。
(95)ASEAN,ASEAN Guide on AI Governance and Ethics,February 2024.
(96)黄颖：《新兴技术视域下的网络空间“碎片化”探究》，《国际政治研究》，2022年第4期，第95-119页。
