2025年10月23日，中共二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，其中提出“保持合理的宏观税负水平”。这是进入中国特色社会主义新时代以来，中共中央提出“稳定税负”“减税降费”以后关于宏观税负问题的最新重要指导意见。

宏观税负是税制的基本要素之一，直接关系经济发展和人民生活，也涉及政治和社会稳定。因此，合理设计、适时调整宏观税负水平，是各国税制建设中必须妥善处理的问题，应当立足本国国情，既要考虑政府收支的需要和可能，也要与纳税人的负担能力和享受的公共服务相适应，还要考虑国际经济竞争和税收竞争等因素。所以，这是一个政策性、专业性和技术性都很强的问题，值得认真研究，需要集思广益。

一、宏观税负的基本概念

何为宏观税负？这是一个既简单又复杂但是必须厘清的有趣的基本问题。曾经有不少人问我：我国宏观税负水平到底高不高？为什么财税部门、企业界和学界对于这个问题的看法差异很大，财税部门的一些人说我国的宏观税负水平不高，企业界人士的看法则普遍相反，学者们的看法也不尽相同？我认为各方面的意见应该都有其依据，但是看问题的角度和计算口径不尽相同。财税部门所说的宏观税负，通常被称为小口径和中口径的宏观税负；企业界所说的宏观税负，通常被称为大口径的宏观税负；学者们所说的宏观税负，口径也不尽相同；各方面计算宏观税负时使用的数据的来源也不尽相同，结论自然不会相同。本文中使用的数据，除了另有说明者以外，主要使用我国财政部公布的最新数据。

目前税务部门所说的宏观税负，一般只包括本部门征收的增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和房产税等16种税收，不包括海关代征的增值税和消费税。据国家税务总局统计，2024年，上述16种税收的净收入近154270亿元，占我国当年国内生产总值（以下使用英文缩写GDP）的比重为11.4%（2025年初步统计约为11.2%）。财政部门所说的宏观税负，除了上述16种税收以外，还包括海关征收的关税、船舶吨税和代征的增值税、消费税。2024年，上述18种税收的总额近175007亿元，占我国当年GDP的比重为13%（2025年初步统计约为12.6%）。按照包括税收收入、收费等非税收入的全国财政收入即一般公共预算收入计算，2024年的收入总额为219734亿元，占我国当年GDP的比重为16.3%（2025年初步统计约为15.4%）。企业界所说的宏观税负，不仅包括纳入一般公共预算收入中的税收和政府收费等项目，而且包括上缴政府的其他收入，如社会保险费、政府性基金和国有企业上缴利润等，甚至包括一些不合理、不合法的政府收入（如某些收费、罚款、摊派和“赞助”等）。即便企业利润微薄或者发生亏损，职工工资比较低，通常也不能免征社会保险费。本人曾经在一个企业化管理的事业单位工作数年，对于企业和职工的上述负担也有一些切身感受。

改革开放初期，我国的政府收入以财政收入为主，其他收入很少，财政收入占GDP的比重大体上相当于政府收入即大口径的宏观税负水平。后来，随着非税政府收入项目特别是一般公共预算收入以外的政府收入项目逐渐增多,规模逐渐扩大，甚至出现了某些失控的现象，政府收入和企业负担即大口径的宏观税负就与过去大不一样了。而且，某些不合理、不合法的政府收入严重地挤占了正常的税收收入、财政收入和政府收入。

目前国内外各方面比较公认的宏观税负指标，是一个国家当年的政府收入占该国当年GDP的的比重，即大口径的宏观税负水平。按照比较权威的国际货币基金组织（以下使用英文缩写IMF）的政府财政收支统计口径，政府财政收入应当包括税收，社会保险税（费），赠与和其他收入（其中主要项目为财产收入、商品销售收入和罚没收入等）。我国财政部按照这个口径计算的广义政府收入，包括一般公共预算收入；政府性基金收入（如铁路建设基金、民航发展基金和彩票公益金等，不包括国有土地使用权出让收入）；国有资本经营收入（如烟草企业、石油石化企业和电力企业等企业上缴的利润等）；社会保险基金收入（其中主要项目为各类基本养老保险基金和基本医疗保险基金）4项，俗称“全口径”或者“四本账”。2024年，上述政府4项收入分别为219734亿元、14332亿元、6791亿元和120135亿元，剔除其中重复计算的部分以后，合计333753亿元，占我国当年GDP的比重为24.8%。

有些人简单地按照上述4项政府收入的合计数计算我国的宏观税负，没有剔除其中重复计算的部分；另一些人将我国的增值税、企业所得税、个人所得税和社会保险费等主要税费的税（费）率合计作为我国的宏观税负，没有考虑不同税费的税（费）率与计征依据的关系，这些计算方法显然不妥，得出的结果自然也不足为凭。

此外，有些人提出，从我国的实际情况考虑，政府性基金收入中国有土地使用权出让的净收入也应当计入政府收入，这种观点不无道理，应当可以讨论。至于公立学校、医院等事业单位收取的学费、医药费等项目是否应该计入政府收入，也有不同的看法。

二、近年来我国宏观税负的调整情况

2013年11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出了稳定税负的要求。当时人们对于这个提法的理解不尽相同，一些人认为这是为了防止宏观税负水平继续提高，加重纳税人的负担；另一些人则认为这是为了防止宏观税负水平下降，加大财政收支的压力；也有一些人兼有上述两方面的考虑。

此后，由于世界经济形势变化、我国经济增长速度减缓和政府税费负担偏重，企业关于减税降费的呼声逐渐加大，很快引起了党中央、全国人大、国务院和领导同志的高度关注，并迅速采取了相应的措施。例如，2015年12月召开的中央经济工作会议、2016年3月十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《政府工作报告》，都提出了降低企业税费负担的要求，我国的税费负担政策开始发生重大调整。

2016年7月，中共中央政治局会议提出降低宏观税负，明确了宏观税负调整的方向，而且不再限于企业的税负。同年12月，中央经济工作会议将上述提法进一步调整为减税降费，从而使降低宏观税负的内涵更加明确和精准，也就是说，既要减税，也要降费。

据财政部统计，自2017年起，每年全国新增减税降费总额都超过了1万亿元，有些年度甚至超过了2万亿元，其中2020年超过了2.6万亿元，此后包括今年即2026年继续逐年减税降费，涉及增值税、消费税、关税、企业所得税、个人所得税和社会保险费等诸多税种、政府性基金和收费。与此相应，同期全国政府收入占GDP的比重也呈现出逐步明显下降的趋势，从2015年的28.5%降至2024年的24.8%；9年间下降了3.7个百分点，降幅为13.0%。其中，2020年至2024年，各年度政府收入总额占GDP的比重分别为24.3%、24.9%、24.3%、25.1%和24.8%。由此可见，我国大口径的宏观税负水平已经趋于基本稳定。

三、关于我国宏观税负走势的初步探讨

IMF的政府财政收入统计显示，近年来发达国家的宏观税负水平普遍高达30%以上，有些国家超过了40%甚至50%，如2024年法国为51.4%，瑞典为47.6%，加拿大为42.7%，日本为37.6%，澳大利亚为36.7%；发展中国家的宏观税负水平一般为20%左右，如2024年泰国为21.4%，印度为20.5%，哈萨克斯坦为19.1%，缅甸为15.6%，肯尼亚为17.5%，埃及为15.8%，刚果（金）为15.2%，乌干达为14.7%，墨西哥为24.6%，智利为23.9%，秘鲁为18.7%，委内瑞拉为14.0%。总体来看，近年来我国的宏观税负水平明显低于发达国家的宏观税负水平，在发展中国家中则属于偏高的水平。同时，我们研究税负问题时不应当只考察政府收入占GDP的比重，还应当考虑各国经济发展、社会管理水平的差异，并将宏观税负与政府债务的规模、提供公共服务的范围和质量等方面的情况一起考察。

实践证明，近年来党中央、国务院作出的关于减税降费的决策是正确的，效果是明显的。展望未来，要保持合理的宏观税负水平，首先应当考虑我国宏观税负水平的现状和相关因素。在近年来各国经济发展速度普遍放慢、纷纷采取减税等刺激措施和我国经济发展也面临诸多压力、持续减税降费的情况下，贸然急于明显提高我国的宏观税负水平，应该不利于促进经济发展、改善民生和增强我国的国际竞争力。鉴于目前我国的宏观税负水平并不低，减税降费也不是没有空间，继续适当减税降费不仅是必要的，而且是可能的。

首先，减税降费有利于促进经济的持续、稳定发展，经济的持续、稳定发展可以会为政府带来越来越多的财源，这一点已经被各国的经验和我国的实践所证明。2025年，我国年初确定的全年经济增长5%的目标已经实现，2026年应该会继续稳定增长，税收收入、财政收入和政府收入也应该会随之逐渐增加。

第二，通过改革和完善税费制度，特别是尽快完善目前我国主体税种中的消费税和个人所得税制度；逐步推进“费改税”，即将社会保险费等具有税收性质的政府收费和基金等改为税收，从而实施更加规范和高效的管理，应该可以增加不少税费收入。

第三，通过完善税费管理制度、加强征收工作、提高征收人员的素质、改善征收装备和技术等措施，可以进一步提高征纳工作的效率，降低征纳双方的成本和费用，减少税费流失，从而从多方面增加政府收入。例如，近年来全国税务系统的信息化管理水平快速提高，成效显著；税务、海关和公安等部门配合，依法查处了大量的税收违法案件，挽回了大量的税收和经济损失。

第四，其他方面的财源也有很大的增收潜力，特别是得到政府多方面支持、资源丰厚、实力强大的企业（如烟草、石化、投资服务、电力、电信、金融、保险、证券等行业的国有企业和国有控股企业），应当也有可能为政府提供更多的收入。中共二十届三中全会决定中已经提出“把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”，此举应该也能带来可观的政府收入。

同时，应当继续大力完善政府支出管理，量入为出，量力而行，尽力而为。只要上上下下、方方面面一起努力，合理确定支出项目和费用标准，勤俭节约，提高效率，降低成本，减少损失和浪费，严惩贪污和腐败，减少政府支出的潜力也是很大的。例如，审计机关每年都会在审计政府支出时发现并处理大量违规问题；纪检、监察机关近年来每年立案数十万起，贪官污吏们给国家、人民造成的经济损失、负担和恶劣的社会影响触目惊心。从中长期看，进一步深化党和国家机构改革，减少机构、人员和相应的开支，从而减轻民负，将更多的财力用于发展经济和改善民生，也是一项重要而艰巨的任务。

从中长期看，根据各国经济发展、宏观税负变化的总体趋势和我国的情况，随着经济总量的扩大、人均GDP的增加、经济发展质量的提高、人民生活的改善和政府收支管理的完善等经济、社会因素的变化，逐步适当提高我国的宏观税负将是必要的，也是可能的。

此外，宏观税负结构的优化也很重要。首先，应当通过税费改革逐步加大政府收入中税收收入的比重，降低非税收入所占的比重。2024年，在我国的政府收入中，税收收入仅占52.4%，非税收入占比高达47.6%，甚至有些地区的非税收入中已经大大超过了当地的税收收入。2024年全国社会保险费收入为88263亿元，比我国第一大税种增值税收入65727亿元还要多22536亿元，相当于全国税收的50.4%（2025年初步统计约为51.7%）。这种状况应当尽快改变。第二，应当适当控制政府债务的规模和增长速度，因为现在发行公债，以后将主要依靠税收还本付息。所以，公债相当于提前使用的税款和延期征收的税款。2024年，我国中央政府、地方政府发债合计146455亿元，相当于当年全国税收收入的83.7%、一般公共预算收入的66.7%和政府收入的45.1%。截至2024年末，我国政府债务的余额已经达到92.6万亿元，分别相当于当年全国税收收入、一般公共预算收入和政府收入的5.3倍、4.2倍和2.8倍。其中，国债余额为34.6万亿元，地方政府法定债务余额为47.5万亿元，地方政府隐性债务余额为10.5万亿元。这些债务还本付息的现实压力和长远影响都不应忽视。