摘要：国际条约的国内实施制度包含三个层面的基本理论问题，即条约的国内化、条约在国内法律体系中的地位，以及条约的国内适用方式。虽然我国《对外关系法》和《缔结条约管理办法》开始施行，但条约实施中的问题和具体适用规定的空白仍然存在，导致司法实践效果未如预期。出于涉外法治建设的要求，有必要制定“条约实施法”以弥补现有条约实施相关法律制度的空缺。参考比较法上的实践，本文对我国未来“条约实施法”立法中条约国内化路径、效力位阶与分类适用机制的可能选择做出分析并提出建议。
关键词：条约实施法；条约国内化；条约法律地位；条约适用
条约是国际法最主要的渊源之一，国际条约在国内的实施亦是国际法理论和实践中的重要问题。国际法学者斯塔克（J. G. Starke）曾言：“要完全掌握国际法的实质，最重要的莫过于搞清楚它与国内法的关系。”周鲠生教授进一步指出：“国际法和国内法的关系问题归根到底是国家如何在国内执行国际法的问题。”2023年实施的《中华人民共和国对外关系法》第三十、三十一条着重强调，国家应善意履行有关条约和协定，采取适当措施实施条约和协定。目前，我国已先后制定了《缔结条约程序法》和《缔结条约管理办法》，但在条约的地位、效力和适用等方面仍缺乏具体明确的法律规定。作为崛起中的大国，中国如何使国际法规则与国内法相协调、使之在国内能得到切实适用，既是中国对国际法的态度与国际法实践的重要体现，也关系到中国的国际形象。为统筹推进国内法治和涉外法治，我国需要进一步完善条约的实施制度。本文基于条约实施的相关理论和我国现有实践的考察，为拟定《条约实施法（草案）》、完善我国的条约实施法律制度提出建议。
一、国际条约在国内实施的基本理论问题
在条约的实施方面存在较多的概念，因此在开展相关研究前，有必要明确概念、统一语境。条约的实施（implementation）与履行（performance）、执行（execution）、遵守（observance）在《维也纳条约法公约》的语境之下是相互解释和说明的，是从较为宏观而根本的层面讨论国家缔结生效条约后基于“有约必守”原则而产生的履约义务。综合前人研究，本文将条约在国内的实施划分为三个层面的问题：条约的国内化问题、条约在国内法律体系中的地位问题和条约的适用问题。
1.1 条约的国内化问题
条约在国际层面缔结、生效后，并不自动在其所有缔约国国内生效，而是需要首先经过“国内法化”（internalization）方可得到进一步的实施。有学者使用“接受”这一概念，来说明各国通过具体的方式履行国际条约赋予该国的权利和义务，从而使在国际上有效的条约在国内发生法律效力的过程。但根据《维也纳条约法公约》的中译本，“接受”与“签署、交换（构成条约之文书）、批准、赞同、加入”同为国家表示同意承受条约义务拘束之方式。同理，为避免混淆，亦不宜择一使用“并入（采纳）”或“转化”这两种条约在国内生效的具体方法的表述，来作为条约国内生效过程的统称。本文统一使用“国内化”（也即“国内法律化”的简称）来概括性地表述生效国际条约取得国内法律效力的过程。
从各国的实践来看，虽然具体细节上有所不同，但国际条约在国内的适用主要可以总结为两种具体方式：一是并入（incorporation，也称纳入、采纳），即国际条约无需经过任何立法程序，可以自动地成为国内法的一部分；二是转化（transformation），即条约需要经过国内的立法机制，通过制定与其内容相一致的国内法，方可加以适用。具体而言，采取并入路径需要在一国宪法或其他法律（也包括判例）中明确规定国际条约全部或部分适用于该国，从而不需要再在每次适用国际条约规则时都新增立法将之并入国内法体系；而在转化路径下，条约必须经由国内立法赋予其可适用性后方能在国内法体系中适用。
实际上，从比较法的角度来看，在条约国内化的实践中，许多国家往往同时采用并入和转化的方式，二者并非只能择一。例如德国的条约国内化路径就“混合”了并入与转化两种方式。德国《基本法》（Grundgesetz）第25条规定，国际法的普遍规则构成联邦法律的一部分且优于联邦法，并能够赋予德国领土上的居民以权利和义务。因此，一般而言，国际条约在批准后即在德国法律体系中生效。与此同时，德国《基本法》第59条第2款第5项规定，调整国家间政治关系的条约和关于联邦立法范围内事项的条约应受联邦法律支配，也即须经具体负责联邦立法的机构同意或以联邦法规的形式纳入之后，才能被国内法院适用。因此，上述两类条约需要经过转化才能在德国法律体系中生效。
在亚洲，土耳其、哈萨克斯坦、卡塔尔等7个国家也采用“混合”方式，依照条约性质采用不同的国内化路径，部分条约可在批准和公布后直接生效并适用，其他条约则需要通过制定法律加以“转化”来实施。此外，国家对条约国内化方式的选择，往往与一国的政治体制密切相关。例如英国之所以采用严格“二元论”和“转化”式的条约国内化路径，是因为其议会立法权至上、行政部门的缔约权不能僭越立法权的宪政体制。而实行半总统制的法国在其《宪法》中一方面规定了总统的缔约和批准权，另一方面规定涉及特定领域问题（国际组织、导致修改国内法、影响公民地位）的条约须由议会立法批准，并采用“一元论”的“并入”路径，条约只要经过议会或总统批准并公布，即具有国内法律效力。
1.2 条约在国内法律体系中的地位问题
在国际条约成为国内法律体系的一部分后，接下来的问题就是条约在国内既有法律体系中的地位，也就是条约国内化后在国内法律体系中的效力位阶问题。当国家缔结的国际条约与国内法对于同一事项作出了不同的规定时，就会产生条约与国内法的冲突。因此，条约在国内法律体系中的地位问题，直接关涉到条约规范与国内法规范发生冲突时何者优先适用的问题。
不过，对于采取转化路径的国家而言，这种条约与国内法的冲突是虚假的冲突，因为冲突只会发生在由条约转化而来的法律与其他法律之间，而这是国内立法程序所应当避免的。对于采取并入路径国内化的条约，国家首先也应当避免其与国内法发生冲突。国家在批准和加入国际条约时，就应当考虑该条约的各项条款是否会与本国业已承担的义务或国内法相冲突，并采取保留、修改、暂不批准等方式解决冲突。“有约必守”是一项习惯国际法规则，当二者的冲突不可避免时，一项基本的国际法原则是国家不能以国内法为由违反或规避国家应尽的条约义务。这一古老的国际法基本原则在1969年《维也纳条约法公约》第27条中被加以明文确认：“一方不得援引其国内法的规定，作为其不履行条约的理由。”但除了该原则性规定外，国际法上并无对国际条约与各国国内法的规定发生具体冲突时的统一适用规定，而是由各国国内法作出具体规定。
各国的实践大致可以归纳为四类：（1）国内法优于条约；（2）国内法与条约地位相等；（3）条约优越于国内法；（4）条约优越于宪法。目前国际社会上采取第一种和第四种路径的国家很少。前者以阿根廷为代表，其1863年的一项法案中规定条约在法院中的适用顺序位于国内法之后；后者仅包括荷兰、葡萄牙和佛得角，三国规定条约在与宪法相抵触时不一定无效，获得立法机关2/3多数同意就可获得批准，从而间接地获得了“优于”宪法的地位；其余绝大多数国家的国内法均规定条约享有宪法之下但不低于普通国内法的地位。
一国法院在具体的司法过程中，就条约与国内法的含义所作的解释有可能会发生互相冲突；同样，一国法院与本国行政部门对同一条约的解释也可能相冲突。对此，美国在司法实践中先后确立了两项规则。前者为“一致解释原则”（the Charming-Betsy Canon），即法院对国内法的解释需要与国际法和缔结的条约不相冲突。该原则源自马歇尔大法官在“默里诉迷人的贝蒂号纵帆船”案中的判决：“如果存在任何其他的解释，国会的行为从来不应该被解释为违反国际法。”美国《对外关系法重述（第三版）》中将这一原则表述为“在可能的情况下，对国内法的解释应避免与国际法或美国所签署的国际公约相冲突”。而后者是指“谢弗林尊让”（Chevron Deference），也即法院如果认定立法对涉案问题保持沉默或模棱两可的态度，则应看行政机关有关解读是否“合理”或“允许”，在允许的情况下，应予以遵从。该规则出自美国最高法院1984年审理的“谢弗林诉自然资源保护协会”案，该案判决中指出：“我们一直承认应当更多地考虑行政机关对授权其执行的法律所作的解读，以及对行政解释的遵从。”但需要注意的是，2024年6月美国最高法院在“洛珀·布莱特企业公司诉雷蒙多”一案的判决中推翻了“谢弗林尊让”，法院将更加独立地解释法律，不再倾向于依赖行政机构的解释。尽管如此，2018年《对外关系法重述（第四版）》的评注中仍然指出：“虽然美国的法院拥有解释条约的最终权力，以便在美国作为法律适用，但至少自20世纪中期以来，美国最高法院已表示它对行政部门对条约的解释赋予极大的权重。”
1.3 条约的国内适用问题
所谓条约的国内适用（application），是指国内的司法机关、行政机关援引条约处理具体问题的过程，同时也包括有关当事人以可适用的条约为根据向法律适用的专门机构提出权利义务主张的“司法适用”。李浩培教授曾指出：“适用条约就是执行条约……在条约的缔约国内，立法、司法和行政机关也都有适用条约的义务。”虽然有关适用和执行的概念划分存在不同观点，但至少由此可见，条约的适用是一个相对广义的概念，涉及到国内不同的主体。需要特别指出的是，此处的条约仅指1969年《维也纳条约法公约》所定义的条约，国际司法机构基于条约作出的相关裁决不包括在国际条约的实施范畴之内。
之所以会存在条约在国内的适用问题，即条约与国内法的衔接问题，是因为这些条约规则需要像国内法规范一样在国内得到实施。调整国家间权利义务关系的条约并不都需要在国内层面加以实施，只有调整私人之间、国家与私人之间权利义务关系的条约才需要在国内实施。周鲠生教授曾指出：“有的条约一方面确立国家间的关系，同时也涉及人民的权利义务或国内法规的修改；对于这类条约，国家为了履行国际义务，就必须保证在国内执行。”其背后的法理在于，随着国际社会的发展，诸如人权人道、贸易投资等领域的条约越来越多涉及到公民个人的权利义务问题。而私人如果想要以条约为依据主张其权利或追究责任，就必须诉诸国内的法律程序，继而产生了国际条约如何在国内司法程序中适用的问题。因此，有必要区分“涉及公权益的条约条款”和“涉及私权益的条约条款”。前者如政治、军事、外交等方面的条约，其义务主体主要是国家。而后者主要包括三种情形：一是条约的履行可能对个人的权利义务产生影响，是通过国家的行为间接影响到个人；二是条约意在为个人创设权利义务，但该权利义务的实现需借助国内法规定；三是条约直接为个人创设了具体的行为规范而无需“借道”国内法，该条约在一国国内生效后其国民就将直接受到条约规范的约束。
由于一些条约所设定的权利义务不涉及私主体，另一些条约明文规定缔约国须通过立法履行义务，一些条约内容较为宽泛，还有一些条约的作准文本中没有本国语言，这部分条约在并入国内法后不能直接被私主体援引，而须由国内法予以补充规定方可适用，因此，这种由立法机关将条约转化成国内法后，司法和行政机关适用转化后的国内法处理具体问题，且私主体不能直接援引条约规定的适用方式被称为条约的间接适用。与之相对应又有区别的是，条约根据能否在国内司法活动中直接适用分为“自动执行条约”和“非自动执行条约”：自动执行的条约是指条约国内化后无须再用国内立法予以补充规定，即应由国内司法机关予以适用的条约；非自动执行的条约是指条约经国内化后，尚须再用国内立法予以补充规定，制定相关条约的“执行法”后才能由国内司法机关予以适用的那类条约。需要注意的是，“自动执行条约”这一概念起源于美国法，其概念被严格限定为指向“司法部门”。换言之，自动执行—非自动执行条约的区分，特别关注的是条约的国内司法适用，而非广义的条约适用。因此，只有在国内司法适用的语境下，才能将自动执行—非自动执行与直接适用—间接适用等同起来。
条约的适用问题由于其概念的不确定性和所涉范围的广泛性，学界的相关研究可谓卷帙浩繁，各种观点莫衷一是，在此试对其中部分观点进行分析，以期为实践提供确切的指引。首先，有学者一针见血地指出，我国国际法理论界往往将条约在我国的适用方式混同于条约在我国的接受方式（即“国内化”），从而陷入了概念对应的混淆。如果在条约的国内化与适用完全等同的语境下认为条约的并入就是直接适用、转化就是间接适用，似无不妥。但实际上，并入和转化意指条约获得国内法律效力的途径，是条约在国内适用的前提。条约的效力不同于条约的可适用性。因此，条约的适用一方面应作广义理解，不仅限于司法审判中的适用，还包括立法、行政等领域的适用，另一方面相较于条约的实施或执行等概念，其范围又更狭义，只是实施过程中的一个环节。
其次，现有的学界观点普遍认为，只有采取并入路径国内化的条约需要区分是否自动执行的问题，而转化的条约则并不需要作此区分。这些观点或是并未给出理由，或是总结各国实践得出的结论。基于前述相同的理由，能否自动执行应建立在条约完成国内化的基础之上，具体路径是并入还是转化在所不问。由此不难得出的一个结论是，已经被转化为国内法的条约，以及进一步推广至所有国内法，都存在“非自动执行”的可能，不能直接作为司法审判的依据，也即不具有“可司法性”。
最后，国内学界目前鲜有提及的一个问题是，即便一个条约能够自动执行，具备司法适用性，作为私主体的当事人也并不一定能够直接援引该条约向法院起诉。在比较法上，美国在2008年最高法院审理的“麦德林诉得克萨斯州”案等判例后，正式将条约能否自动执行与是否提供了诉因（cause of action）相分离。中国国内法中虽然没有明确的“诉因”这一概念，但诉讼法中也对于起诉的主体作出了限制。例如，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，公民个人显然不能“越俎代庖”。因此，国际条约是否提供了诉因亦应成为司法适用过程中的前置程序性环节。
二、国际条约在中国的实施现状
目前，中国已经签订了超过27 000项双边条约和超过600项多边公约，深度融入了由条约编织的国际法律体系。2023年，我国《缔结条约管理办法》和《对外关系法》先后开始施行，开启了我国缔结条约程序法治化的新阶段，回应了条约理论和实践中的若干突出问题。但前述理论和实践中存在的问题与困境，并未在我国现有的条约法律制度中得到完全的回应和解决。在国际条约、国际法规范和国内法关系的问题上，我国一直没有采取统一的或者单一的模式。我国《宪法》仅原则性地、简要地规定了国务院的缔约权及全国人大常委会的决定批准与废除权。我国《缔结条约程序法》也只规定了缔结条约的程序，没有明确条约与国内法的关系，也没有针对条约本身效力等级的规定。我国《对外关系法》虽然明确了善意履行条约的义务和“宪法至上”的原则，但对条约与国内法律之间的关系仍付之阙如。下文将基于立法、司法、行政等层面的实践，逐一分析我国当前条约的国内化路径、效力位阶和适用现状。
2.1 条约国内化的路径
我国在条约国内化的实践中兼采了并入和转化两种方式。在20世纪末至21世纪初，我国老一辈国际法学者基于我国当时的实践，倾向于认为条约在中国的国内化路径是直接并入国内法。李浩培教授指出：“我国与外国所缔结的条约在生效时，就当然被并入国内法，由我国主管机关予以适用，而无须另行予以转变为国内法。”王铁崖教授也指出：“在中华人民共和国，作为通例，并不需要制定法律以执行条约，条约的内部效力在中华人民共和国主席颁布后立即发生。”当时，我国政府曾多次就此问题在外交场合作出说明。1987年，外交部等单位发布的《关于处理涉外案件若干问题的规定》中指出：“当国内法以及某些内部规定同我国所承担的条约义务发生冲突时，应适用国际条约的有关规定。”1991年11月14日，中国代表在联合国大会社会、人道和文化问题委员会上发言时指出，按照中国的法律制度，有关的国际条约一经中国政府批准或加入并对中国生效，中国政府就承担了相应的义务，不再另行制定国内法对其进行转化。2003年8月18日，在《生化武器公约》缔约国第三次会议成立的政府专家临时小组所作的声明中，中国政府在一开始就指出，“根据中国的实践和法律制度，中国参加的条约一旦得到批准或认可，在国内立即生效。”
而在立法层面，尽管并未在《宪法》中作出明确规定，但我国的法律体系中有百余个条款均涉及到“直接适用国际条约”的相关规定，在此不作一一列举。然而，这并不能得出我国对于国际条约完全采取并入路径的结论。对于另外一些条约，我国是通过转化加以适用的。例如，我国的《领海及毗连区法》《专属经济区与大陆架法》是对《联合国海洋法公约》的转化结果，而我国的《缔结条约程序法》《外交特权与豁免条例》是对《维也纳条约法公约》《维也纳外交关系公约》的转化结果。尤为重要的是，世贸组织框架下的所有协定，在我国都必须经过国内法“转化”方能适用，其依据是2002年11月21日公布的《最高人民法院关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》《最高人民法院关于审理反补贴行政案件应用法律若干问题的规定》，这两个司法解释明确了世贸组织协议在中国是经“转化”实施的。
由此可见，只有当我国的立法明确规定某项条约可以在我国直接适用时，该条约才能以并入的方式生效并直接在我国适用。但我国并没有针对条约国内化问题作出统一规定，而是采用针对不同条约逐一立法的方式，每一项立法都只适用于国内法的特定领域、只针对一种特定类别的国际条约，因而有学者称其为一种有特色的“转化”情况。此外，考虑到每一项条约或重要协定都需要我国全国人大常委会的批准才能进入我国法律体系，我国体系的“转化”特质就更为明显。因此，薛捍勤法官曾指出，条约在我国的执行是按部门法进行的，兼具并入和转化的成分。总之，一项条约在中国采用何种国内化方式，很大程度上取决于立法机关的意图。
2.2 条约在我国法律体系中的地位
条约在一国国内法律体系中的地位问题，是一国自主决定的事项。对于已被转化为国内法的条约来说，当然不存在地位或效力位阶的问题，在其所转化为的国内法与其他国内法相冲突的情况下，可以适用我国《立法法》第83条关于特别法优于一般法、新法优于旧法的一般性规定加以解决。但是对于采取并入方式被国内化的条约而言，就会产生这类条约与国内法律发生冲突时何者优先适用的问题。我国《对外关系法》第30条明确了所有的国际条约在我国国内法中的效力都在《宪法》之下。由此可见，国际条约在我国法律体系中地位低于《宪法》，这一点并不存在争议，但对于条约和一般国内法律的适用顺序，我国缺少统一性的规定。
我国关于条约法律地位的规定，可以以《民法典》颁布施行为界，分成两个阶段。在改革开放之初，1985年《涉外经济合同法》第6条第一次明确规定了中国缔结或者参加的国际条约与中国国内法律之间的关系，即除了声明保留的条款外，二者有不同规定的，适用该国际条约的规定。1986年《民法通则》将该规定从合同领域扩展到整个民事领域。《民事诉讼法》第260条、《票据法》第95条、《海商法》第268条、《民用航空法》第184条和《民事诉讼法》第238条都有类似规定。这样的规定表明，在民商事领域，中国坚持国际条约优先适用原则和国际惯例补缺原则。此外，鉴于我国《涉外民事关系法律适用法》并未对涉外司法实践中经常涉及的国际条约和国际惯例的适用作出规定，最高法院在《〈涉外民事关系法律适用法〉解释（一）》第4、5条分别对适用国际条约和国际惯例的法律依据做出了指引，主张应当将上述法律条款的规定作为法律依据。同时，鉴于中国对世贸组织框架下的《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS协定）采取了转化适用的模式，最高法院又在第4条中增加了“但知识产权领域的国际条约已经转化或者需要转化为国内法律的除外”的规定。令人遗憾的是，2021年《民法典》颁布实施后，《民法通则》失效，其第142条不再具有法律效力。同时，最高人民法院修改了《〈涉外民事关系法律适用法〉解释（一）》，直接删除了该司法解释第4、5条。这为今后如何处理国际条约与国内法的关系留下了疑问。
另外，我国在实践中还引入了一种新的做法，即按照一种特定标准确定条约与国内法相冲突时适用何者。例如，我国《外商投资法》规定，以有利于当事人（外国投资者）为标准来决定适用条约还是适用该法。这种特殊规定使条约在国内法上的地位问题变得更加复杂。总之，就目前的制度及其实践而言，条约在中国的地位问题，需要先确定该条约是否已被转化为国内法，再根据与该条约相关的法律规定，结合条约本身的情况进行具体考察，才能得出恰当的结论。
2.3 条约的具体适用方式
我国《对外关系法》第30条首次明确宣示，我国“善意履行有关条约和协定规定的义务”。这意味着，我国缔结并生效的所有条约在国内都应当得到适用。但前述分析已经表明，生效条约不一定能够直接适用。因此，《对外关系法》第31条进一步规定国家“采取适当措施实施和适用条约和协定”。在我国实践中，适用条约的方式既包括政府部门以行政方式适用条约内容，也包括法院在司法程序中适用其条款。对于条约在我国的具体适用方式，可以从制度和实践两个层面分别加以考察。
在制度层面，对于已并入国内法的条约，我国区分直接适用和间接适用，对二者分别作出了不同规定。直接适用可以分成四种模式：条约优先适用、条约直接适用、条约与国内法选择适用、条约与国内法重叠适用。其中后三种并不常见，争议也不大，问题主要集中在条约优先适用模式上。现已废止的1986年《民法通则》第142条的规定就是条约优先适用模式的典型范例。有学者将这一格式化条款称为我国的“直接适用条款”，认为其中隐含了一个前提，即我国采用的是将条约并入国内法并直接适用的模式，因而从条文中可以直接解读出三层含义：国际条约是被并入国内法的有效法律，可以被实施机关直接适用，并在与相关国内法冲突时享有优先性。然而，《民法典》删去了这一条款，且在其1 260个条文中，并没有关于适用国际条约的明确规定。目前民事领域除少数单行法外，缺少一般性的“桥梁法律”实际赋予国际条约直接适用性；《涉外民商事法律适用法》亦未对当事人选择适用国际条约作出规定，只能从司法解释允许“当事人在合同中援引尚未对中华人民共和国生效的国际条约”中推知生效的国际条约亦在允许选择之列。
与此同时，我国也存在间接适用并入后条约的规定。其中，一种情形是根据条约本身的要求制定或修改国内法，例如我国基于《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》的要求制定了《中华人民共和国妇女权益保障法》。另一种情形是主动修改国内法而间接适用条约，最为典型的代表是世贸组织的“一揽子协定”。此外，我国对于《维也纳外交关系公约》和《维也纳领事关系公约》的适用兼采了直接适用和间接适用模式。总体而言，目前我国的法律制度中并未明确建立起统一的条约适用制度。
在实践层面，随着我国不断深化对外开放，涉外法律争议也随之增多，因而国际条约的适用问题也引起了实务部门的重视。虽然我国《民法典》删去了“直接适用条款”，但《民事诉讼法》仍然保留了专门的“涉外编”，第267条关于条约优先适用的条款也仍予保留。由此可见，条约在我国的民事审判中仍然具备司法适用性。为了解决司法实践中适用国际条约裁判依据不足的问题，自20世纪末开始，最高人民法院就在一系列司法解释、会议纪要和意见中对于适用国际条约作出了相应的补充和解释。
综上，可以得出以下结论。首先，虽然在2011年发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书中，其表述的中国特色社会主义法律体系并不包含国际条约和国际惯例，但这并不影响条约在我国的司法实践中具有可适用性。其次，2023年最高法院《关于审理涉外民商事案件适用国际条约和国际惯例若干问题的解释》在一定程度上“承继原民法通则精神”，为涉外民商事领域适用国际条约进行裁判提供了依据。最后，2022年的《全国法院涉外海商事审判工作座谈会会议纪要》将“一致解释”原则的适用范围从2002年时的“国际贸易行政案件”扩大至“涉外商事案件”，表明“一致解释”原则已经在涉外民商事审判中得到了确立。有学者认为，当某些条约不能在我国直接适用时，法院可以依据该规定实现条约的间接适用。
但是，最高人民法院这一系列较为完善的“补丁”，在司法实践中却并未得到应有的落实，未能发挥预期的效果。有实务界人士统计了“中国裁判文书网”上公开的我国法院适用国际条约的相关案例，结果是截至2022年6月28日，共有669份判决文书中出现了国际条约的名称。如果将目光进一步聚焦于不含涉外因素的非涉外案件，则目前此类案例数量更少，且案件类型也更为有限。尽管我国法院在此类案件中适用国际条约具备司法解释及法律依据，但据学者统计，近20年来北京、上海、浙江等地的法院在非涉外案件中适用国际条约的案例一共只有12起，而且局限在《与贸易有关的知识产权措施协议》《儿童权利公约》等共计8项条约。这些司法解释和纪要之所以未得到充分落实，原因有二。首先是由于国际条约在我国国内法体系中地位未定，法院在具体适用国际条约时常会出现不一致的情形。当法院不能厘清某项条约能否直接作为裁判的依据时，对适用条约一般采用谨慎的态度，缺乏主动适用条约的动力。其次，由于受司法解释和纪要的效力所限，司法实践中常见的做法仍然是援引国内法作为“桥梁”以适用条约；而如果相关国内法没有关于条约适用问题的规定，为确保我国不违反所承担的条约义务，法官一般会通过“一致解释”的方法，将国际条约的规定体现在对国内法的解释当中。但是在这类判决中，条约仅仅被作为说理的补充，而非判决的法律依据。司法机关这种规定与实践不一致的情况，不利于我国的司法公信力，不利于我国树立统一适用法律和“善意履约”的司法形象。
三、制定“条约实施法”的必要性与中国的选择
3.1 制定“条约实施法”的必要性
（1）制定“条约实施法”是弥补我国当前条约适用的规定与实践之错位的需要 综观我国实施条约的实践，不论是在国内化途径、效力地位还是具体适用方面，一个共同且突出的问题就是规定与实践之间存在错位。简言之，关于国内化途径的规定已经跟不上实践，效力位阶上的规定则尚处于“缺位”，而司法适用中的实践则落后于规定。我国出台的《对外关系法》是一部“基础性、综合性法律”，在此问题上选择了“留白”，仅提出“采取适当措施”这一原则性、授权性立法规定，留待后续立法进一步细化完善。为澄清迷思、填补“留白”、校正错位，有必要制定一部专门的“条约实施法”，以弥补现行规定与实践中条约国内化的多重路径、条约在国内法中的不同地位之间的错位问题，从而统筹建立起明确、系统、科学的条约实施制度。
（2）制定“条约实施法”是完善条约法律制度和涉外法律法规体系的需要 统筹推进国内法治与涉外法治是习近平法治思想的重要面向。通过前文的分析可知，我国目前在条约实施过程中遇到的问题和困境很大程度上是由于规定的缺位，导致我国尚未建立起统一、完整的条约实施制度。故而，实有必要进一步完善条约实施的法律制度。一方面，通过立法完善条约实施制度能够树立我国认真履行国际条约义务的形象，提升我国立法的国际声誉和我国司法的国际影响力，进而有利于我国与他国建立判决承认与执行所需的司法协助安排和互惠关系；另一方面，我国在司法实践中适用条约的相关判决也会被认为是国家的国际法实践的一部分，构成认定习惯国际法所需的国家实践来源，因而判决数量与质量的提升也会进一步提升中国在国际规则构建中的话语权。我国《对外关系法》第30条首次规定了善意履约的义务，但该条仅是宣示性条款，条约义务的落实需要首先确立起条约在国内的实施机制。因此，起草制定一部专门的“条约实施法”既有利于进一步加强我国涉外法律工作、用法治方式更好维护国家和人民利益，又契合促进国际法治进步、推动构建人类命运共同体的需要，具有国内国际两方面的积极意义。
3.2 “条约实施法” 在中国条约法律制度体系中的定位
对于一部“新生”的立法，首先要明确的是其在我国既有法律体系中的定位，从而避免与现有法律冲突和重复。《宪法》作为我国的根本大法，在涉外法律体系中扮演着统领角色，是制定“条约实施法”的根本依据，作为下位法的“条约实施法”自然不得与《宪法》规定相冲突。《对外关系法》作为我国对外关系领域的基础性立法，已经提纲挈领地明确了九个方面的对外关系基本法律制度，条约的缔结和适用制度就是其一。作为基础性和综合性法律，《对外关系法》仅需宏观地涵盖对外关系方面的基本原则与制度框架，从而整合并统领立法。因此，出于立法目的和内容的考量，“条约实施法”应当是对《对外关系法》的进一步细化和落实，应遵循《对外关系法》规定的原则、理念和制度。
此外，我国先后制定了《缔结条约程序法》和《缔结条约管理办法》，规定了我国缔结条约的职权分配和具体程序。作为与《缔结条约程序法》同位阶的法律，“条约实施法”侧重点有所不同，应旨在规定条约国内化后的具体实施问题，二者互为补充，共同构建起条约“全生命周期”的国内法制。
3.3 中国未来的国际条约实施制度的立法选择
（1）条约的国内化路径规定 如前文所述，从学理上仍应对条约的国内化与条约的具体适用方式加以区分。前者涉及条约的国内法效力，后者涉及条约的可适用性，二者不具有必然的相关性。例如，从理论上而言，通过转化方式被国内化的条约，也可能是非自动执行（即只能间接适用）的，而对于内容符合自动执行标准（即司法上可以直接适用）的条约，立法机关也有权以转化而非并入的方式加以实施。从国家机关权力分配及结构的角度看，条约的并入或转化可以被看作对条约国内实施的立法行为，而条约的直接适用或间接适用可以被看作是对条约国内实施的司法或行政行为。并入和转化是指条约国内化过程中是否需要通过立法机关立法才能具有国内法地位和效力，而直接适用和间接适用更多是司法或行政机关能否直接适用条约规定（广义上包括私主体能否直接援引条约）的问题。因此，采用并入还是转化的方式将条约国内化，涉及到是否赋予立法机关以“一事一议”的方式审查和适用条约的权力；而直接适用和间接适用主要涉及从条约内容上对条约是否需要补充立法才能被援引和适用的司法判断。
然而，考虑到我国在条约国内化实践中一直兼采并入和转化两种方式，且世界上大多数国家在此问题上其实都存在实践和规定不完全一致的情况，对于我国是否需要通过立法明确采用何种方式将条约国内化，存在商榷的余地。可以留待学界讨论充分后，在修订《宪法》《立法法》或其他基础性法律时对“条约”加以明确。就“条约实施法”而言，其主要的立法目的是解决条约的国内适用问题。因此，只要在“条约实施法”中明确了具体的适用制度，那么条约国内化问题或许就无需在其中单独作出规定，可以继续默认我国现在二元的实践。因此，从我国“条约实施法”的立法策略角度来说，有两种路径可以选择。
一种路径是区分立法上条约国内化的过程（并入—转化）和司法或行政上条约的国内适用方式（直接适用—间接适用）。前者可以从我国国内政治体系与国家利益的角度单独加以考量，以现有的二元实践为基础，同时兼采学界讨论的主流观点，对条约做出特定的分类，分别采取并入或转化的国内化方式。后者则具有更加客观和统一的标准，如条约的内容和语言上是否足够明确、规定的权利义务是否关涉私主体等。这些标准所涉问题是条约完成国内化过程后，进一步由法院或行政机关实施时出现的、纯粹法律上的问题，条约实施机关对此有一定的裁量权。
另一种路径是不区分条约国内化的过程（并入—转化）和条约的适用方式（直接适用—间接适用）。并入—转化和直接适用—间接适用虽然是从条约实施的整体语境下做出的概念区分，有助于明确我国条约相关立法的结构和层次、不同机关的权责范围，但从实施机关具体适用条约的实践，也即“条约实施法”的立法语境上看，可以弱化这两对概念的差异。首先，对于立法机关来说，无论是并入—转化还是直接适用—间接适用，实际上都涉及到条约是否需要立法机关额外立法才能在国内得到实施的问题。也就是说，“条约实施法”是从实施的角度来看待条约，主要考虑条约能否实施、如何实施的问题，因而并入—转化和直接适用—间接适用都可以被看作对条约在国内能否直接实施以及具体实施方式的区分。从条约实施的方式上看，统一从条约实施的方式上看，统一采用“可直接适用”和“需转化后适用”的二分法，既符合我国当前实践，也便于司法和行政机关操作。
（2）条约在国内法律体系中的地位
关于条约在我国法律体系中的效力位阶问题，学界存在三种主要观点：一是认为应将条约置于宪法之下、法律之上的地位；二是主张条约与法律具有同等效力；三是建议根据条约性质进行分类，分别赋予不同效力等级。结合我国立法传统与司法实践，第三种观点更具可行性。一方面，《对外关系法》已明确宪法至上的原则，排除了条约优于宪法的可能性；另一方面，我国现行法律对不同类型条约采取了差异化处理方式，例如民商事条约通常优先于国内法适用，而WTO协定则需经转化后方可适用。因此，“条约实施法”可规定：对于涉及公民基本权利义务、国家主权或重大公共利益的条约，其效力高于普通法律但低于宪法；对于其他类型的条约，则与法律具有同等效力，并遵循特别法优于一般法、新法优于旧法的原则解决冲突。
（3）条约的适用机制
为提升条约适用的可操作性与统一性，“条约实施法”应建立分类适用机制。具体而言，可将条约分为三类：第一类为“自动执行条约”，即内容明确、可直接作为裁判依据的条约，法院可直接援引；第二类为“非自动执行条约”，即需通过国内立法补充细化后方可适用的条约，此类条约不得直接作为裁判依据，但可作为解释国内法的参考；第三类为“仅具公法效力的条约”，即仅调整国家间关系、不涉及私主体权利义务的条约，此类条约不得在司法程序中被援引，仅约束行政机关的对外行为。
此外，应确立“一致解释原则”作为条约适用的基本方法。当国内法存在多种合理解释时，法院应优先选择与我国所承担条约义务相一致的解释。同时，明确当事人在涉外民商事案件中有权选择适用相关国际条约，但不得违反我国强制性法律规定或公共秩序。
结 语
国际条约的国内实施制度是连接国际法与国内法的关键桥梁，也是国家履行国际义务、参与全球治理的重要保障。我国虽已初步构建起条约缔结与实施的法律框架，但在条约国内化路径、效力位阶及适用机制等方面仍存在制度空白与实践困境。制定一部系统、明确、可操作的《条约实施法》，不仅有助于统一司法裁判标准、提升涉外法治水平，更能彰显我国“善意履约”的负责任大国形象。未来立法应立足国情、借鉴比较法经验，在尊重现有法律体系的基础上，构建兼具灵活性与确定性的条约实施制度，为统筹推进国内法治与涉外法治提供坚实的制度支撑。
孔庆江，男，浙江杭州人，中国政法大学涉外法治研究院院长，教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向：国际经济法；黄蓬北，女，福建厦门人，中国政法大学国际法学院师资博士后，法学博士，主要研究方向：国际公法
来源：《太平洋学报》2025年第11期
