孔庆江:解决南海争端的“双轨思路”

选择字号:   本文共阅读 895 次 更新时间:2022-03-31 15:04:25

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孔庆江  

  

   摘要:南海争端错综复杂的政治背景,涉及争端各方冲突对峙的利益关系。南海域内国家利益冲突以及域外势力干涉使南海争端陷入僵局,中国于2014年率先提出“双轨思路”来积极处理南海问题,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。虽然在争端中的处境相对被动,但中国的国际影响力发生巨大变化。随着参与、主导国际事务能力的提升,中国将国际合作原则与和平解决争端原则相结合并同步推进创新性“双轨思路”,利用二者的协同效应来处理南海问题,从而维护地区的和平与稳定,这是中国和平解决国际争端的最新实践和制度创新。

   关键词:“双轨思路”;南海争端;国际合作;协同效应

  

   “双轨思路”的背景

   近年来,南海局势日趋紧张,争端持续发酵。尽管中国控制南海的法律和历史论据有更大的说服力,①但是在与其他南海争端当事方的冲突中十分被动:在双边层面上,一些南海争端当事方为攫取海洋利益,通过挑拨中国与东盟关系、单方提起国际仲裁等方式将南海争端复杂化、国际化;在多边层面上,一些南海域外国家以航行自由等借口介入南海争端,带来的后果是各方加强了在南海地区的军事存在,这无疑给地区安全蒙上了阴影。

   从国际法角度来看,所谓南海争端主要指当事各方就南沙群岛的领土主权归属争端和以海洋划界为主要内容的海洋权益争端。②虽然中国就非法占据南沙岛礁、单边开发利用相关海域的自然资源等问题与相对方进行过谈判,但因重大利益的冲突而停滞不前。域外国家的介入危害了南海地区的整体利益,中国对此一再表达抗议,却没有得到东盟国家的预期支持。此外,围绕领土主权及海洋利益的争端正不断向政治、社会等维度延伸。主权和海洋利益争端引发的民族主义情绪有时比争端本身更容易导致冲突,③从而破坏国际关系。如2014年中越撞船事件,在政治维度上导致两国关系十分紧张;社会维度上,引发了越南国内大规模反华游行,最终演变为疯狂的暴力抢砸事件。因此,创新性的国际争端解决模式需要超出传统法律形式的范围,融入政治、社会的维度,④从而维护正常的国际关系。

   不言而喻,目前处理南海争端面临这样的困境:南海声索国因缺乏合作而难以找到摆脱僵局的着力点;又因不能有效解决争端而导致合作关系受到损害,影响地区和平稳定。在这样的背景下,中国于2014年率先提出“双轨思路”来积极处理南海问题。“双轨思路”包括两方面内容,即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。⑤

   “双轨思路”的理论基础

   和平解决国际争端原则。“双轨思路”虽然是一个很新的概念,却有着丰富的国际法依据。“双轨思路”所包含的国际法基本原则在众多国际条约、国际组织决议以及国际判例中都得到了强调。其中“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决”的要求正是和平解决国际争端原则的体现。维护和平是国际法的基本目标,⑥“双轨思路”的提出正是为实现这一目标做出的尝试。

   经历两次世界大战的惨痛教训,人们意识到和平对于国际社会的重要意义。联合国创始成员国于1945年对《联合国宪章》第2(3)条达成统一意见,该条款规定:“各会员国应以和平方法解决其国际争端,避免危及国际和平、安全及正义。”第33(1)条规定:“任何争端之当事国,于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时,应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用,或各该国自行选择之其他和平方法,求得解决。”又如中国与东盟各国签署的《南海各方行为宣言》规定当事各方应当“以和平手段解决领土及管辖权争端”,⑦宣言虽然不具有国际法约束力,但在一定程度上划出了各方行为不可逾越的和平底线。和平解决国际争端的方式分为政治方式(或外交方法)和法律方式。⑧政治方式包括谈判、磋商、调解、斡旋等;法律方式主要包括国际仲裁和司法解决。和平解决国际争端原则的基本要求是有关争端各方做出通过和平手段解决争端的承诺,根据主权平等之基础并依照自由选择方法之原则解决。⑨虽然各争端解决方式没有优先顺序,但谈判是处理国际争端最主要的方式,⑩能够充分尊重争端方的意志自由。谈判协商作为国际争端解决方式具有广泛的适用性,可以避免因违背当事方意愿而激化争端。

   国际合作原则。随着国际社会的不断发展进步,国际合作原则的重要性越发不可忽视。《联合国宪章》将“促成国际合作”明确列为联合国的宗旨,且多个条款涉及该原则。例如其中第1条规定,各国应促成合作,以解决国际问题。第11条规定,联大应考虑关于维持国际和平及安全之合作之普遍原则。可见,国际合作原则与和平解决国际争端原则都有着相同的目的:维护和平安全的国际秩序。双轨思路提出的“中国与东盟国家共同维护南海的和平与稳定”就是国际合作原则的体现。

   就自然资源争端而言,1970年联合国大会通过了许多决议来阐明国家合作分享共同自然资源这一法律原则。(11)1974年《各国经济权利和义务宪章》第3条规定:“对于二国或二国以上所共有的自然资源的开发,各国应合作采用一种报道和事前协商的制度,以谋对此种资源作最适当的利用,而不损及其他国家的合法利益。”(12)就海洋争端而言,国际合作原则得到《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)有关划界的条款以及争端解决条款的确认。(13)北海大陆架案中,国际法院认为特别是在面临保证重叠区域完整性的问题时,相较于对重叠区域协议分割或平均分割,共同开发则更为妥当。(14)埃文森法官在其不同意见中认为:在油田位于分界线上或共同开发区域的情况下,将联合开采条款加入到协议中对于本案当事方来说是明智的选择。(15)当今的国际争端不仅限于法律维度,也会涉及政治、社会等维度的问题,(16)仅凭一国之力无法解决全部争端,需要当事各方开展国际合作。从目前南海局势来看,当事各方仍未建立有效的国际合作机制,更多的是采取单边行为来处理南海争端,这也是导致南海局势恶化的重要原因。正如海洋法专家克莱因教授所强调,如果放弃国际合作,孤立对待与海洋划界相关的问题,从而进入强制性仲裁或裁决,当事方则会失去达成协议的机会。同时法庭或仲裁庭对此问题做出的裁判无疑会剥夺《公约》赋予当事方的权利。(17)还有学者指出南海是半闭海,根据《公约》第123条规定,半闭海沿岸国在行使和履行本公约所规定的权利和义务时,应互相合作。(18)

   “双轨思路”的内涵

   “双轨思路”的内涵体现为:一方面,中国坚持领土、海洋争端由直接当事各方谈判协商来解决,不赞成其他国家特别是域外国家介入领土及海洋争端,或由第三方机构进行裁判。作为域内大国,中国与其他直接当事方的谈判磋商并不会以大欺小,损害或牺牲域内其他争端方的安全利益,这体现了和平解决国际争端原则。另一方面,中国与其他争端当事方同为南海周边国家,对于维护南海地区和平稳定有着共同的国际义务与责任。履行共同的义务需要各方的相互合作,这是国际合作原则的体现。将国际合作原则与和平解决争端原则相结合并同步推进,以此来处理南海问题,这是中国和平解决国际争端的最新实践和制度创新。

   “双轨思路”的两个轨道各有侧重,并不是同等重要的,而是以前轨即争端直接当事国谈判解决争端为主。2016年10月21日,中菲发表的联合声明强调:“双方重申维护及促进和平稳定、在南海的航行和飞越自由的重要性,根据包括《联合国宪章》和1982年《公约》在内公认的国际法原则,不诉诸武力或以武力相威胁,由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判,以和平方式解决领土和管辖权争议。”(19)从声明内容来看,这不但是南海争端方对“双轨思路”的确认,也突出了争端直接当事国谈判解决争端在双轨中的主导性。

   双轨思路的原理

   “双轨思路”的协同效应。国际争端通常会给争端当事方的国际关系带来损害,如果未能以合理方式处理好有关重大利益的争端,则争端可能会影响到地区乃至世界利益。(20)国际争端解决对于维护国际社会的和平稳定发挥了重要作用。然而在涉及当事方重大利益的情况下,当事各方在解决国际争端的进程中往往会陷入僵局。如果当事方的国际关系相对紧张,无疑会使争端解决难上加难。国际社会的发展使国际成员彼此更加相互依存,各方可以通过寻找彼此潜在的共同利益来推动国际合作,并将国际合作作为化解国际争端的催化剂,帮助各方摆脱僵局。

   可见,国际争端解决与国际合作相结合,会产生出1+1>2的协同效应。“双轨思路”作为二者的有机结合,体现出中国对解决国际争端思路的创新:以解决国际争端与建立国际合作关系并举、“双轨并行”的方式来推动南海争端的解决,从而实现地区的和平与稳定。

   国际争端解决对国际合作的维护。国际合作通常建立在和平稳定的国际关系基础之上,而国际争端的产生则会威胁秩序的稳定,破坏原有的国际关系,影响争端各方的国际合作,甚至有导致武力冲突的危险。南海争端当事国都是发展中国家,同样肩负着发展本国经济、改善人民生活的重任,南海局势的稳定对各方都是意义重大的。国际法通过和平解决国际争端机制促进全球的和平与安全。(21)因此,中国应与其他当事方依靠国际争端解决来妥善处理南海问题,从而维护好彼此间合作关系。

   国际争端解决方式本身要具有适用性,否则可能适得其反。如国际裁判等强制程序可能会将争端各方带入一个比较对立的局面,如果争端一方拒绝接受司法手段的裁判结果,将给后续的对话造成更多的困难,从而破坏双边谈判。(22)在巴勒斯坦特许权案中,法官摩尔(Moore)对谈判的定义为:“国际法意义上的谈判是指政府通过法律和有序的行政程序行使它们无需争议的权力,调节与其他政府的关系,讨论、调整和解决它们之间的分歧。”(23)谈判具有当事方自愿、程序自由等特点,不会影响谈判各方的国际关系。纵观中国的外交史,很多对中国意义重大的问题以及历史遗留问题都是中国政府与有关各方通过直接谈判协商解决的。(24)中国已同14个邻国中的12国彻底解决了陆地边界问题。

   谈判和协商的方式解决国际争端的前提往往是争端双方实力相当,从而可以在平等的条件下解决争端。否则在力量相对悬殊的争端方之间,政治方式很可能会导致争端方处于不平等的地位,并导致最终的解决方案对某当事方不利。在领土争端中,中国并非倾向于武力,而是更青睐合作解决,(25)展现更多的是合作而不是扩张主义。自1949年以来,中国经历了23个因与邻国或相向国在陆地或海洋上的领土争端引发的事件,在其中的17个争端中,中国做出了让步,且让步是十分大的。中国几乎没有在敌方行动前攫取领土,利用军事优势在谈判中给相对方施加压力也是十分罕见的。(26)

国际合作积极影响国际争端解决。第一,国际合作有利于减少国际争端。研究表明,有长期合作关系的各争端方就争端的解决与管控,与较少合作的各当事方的情况大不相同。(27)争端解决建立在各方的真诚意愿之上,因此对立的政治观点、各方的互不信任、紧张的政治关系都会影响各方达成合意,(28)甚至拒绝、反对或不予理会其他争端方从双边、区域或多边层面解决这些争端的尝试。(29)这种情形的后果通常是争端双方中实力较强的国家会仅通过胁迫或武力的方式,将自己的意愿强加于争端相对方;而实力较弱的国家则会制造声势,力图证明自身主张的合法性、正当性,来给实力较强的国家施压,从而获得国内、国际上的支持。(30)很明显,这样的单边行为和对抗的态度不能解决争端,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术前沿》2016年第12上期

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