摘要：人工智能赋能政府行政效能提升是数字时代推进国家治理现代化的核心议题。从内在逻辑看，人工智能通过技术嵌入重构行政流程、制度调适重塑行政资源输入模式、主体转型强化公共产出、社会认同建构行政合法性根基。但在实践中，技术基座缺陷与制度迟滞构成结构性约束，诱发能力断层、权责模糊、技术排斥、信任缺失等异化行为，进而导致行政流程受阻、资源错配、绩效衰减及合法性危机。因此，须构建四维协同路径以提升人工智能赋能效能，即在技术维度优化算法与数据治理体系、在制度维度构建弹性规则与协同标准、在主体维度推进数智能力建设并明晰人机权责、在社会维度推进数字包容与伦理信任建设。
随着新一代信息技术迅猛发展，人工智能已成为推动国家治理体系与治理能力现代化的重要驱动力。2017年国务院发布《新一代人工智能发展规划》，明确提出要“促进人工智能技术应用，推动社会治理现代化”，随后科技部、工业和信息化部等部门陆续联合出台了《关于加快场景创新以人工智能高水平应用促进经济高质量发展的指导意见》《生成式人工智能服务管理暂行办法》等政策文件，积极推动人工智能赋能政府决策能力、管理效率和公共服务水平提升。各地方政府也积极推动人工智能在政务服务、决策支持、风险预警等领域的应用，人工智能技术重构政府行政范式的实践已从局部试点迈向全域深化。
关于人工智能对政府行政效能影响的既有研究主要聚焦于三个方面，即强调技术工具论、制度变迁论或是社会效应论。本文构建了“结构—能动”双层嵌套式分析框架，从技术、制度、主体、社会四个维度，贯通行政效能的过程效率、输入效率、结果绩效、合法性四个层面，揭示人工智能赋能政府行政效能提升的内在逻辑、现实障碍与实现路径，不仅为既有文献碎片化提供了整合路径，为人工智能赋能行政效能研究提供了分析框架，更为数字政府建设提供了兼顾行政效能提升与公共价值维护进而实现效率、公平、安全三元价值协同的治理路径，具有重要的理论与实践意义。
人工智能赋能政府行政效能提升的内在逻辑
人工智能赋能政府行政效能提升的内在逻辑，可基于技术执行框架、制度分析与发展框架理论进行系统性阐释。技术执行框架强调信息技术与组织结构的双向互动关系，认为技术并非独立于制度环境而存在，其效能实现依赖于技术与既有制度、权力结构的动态调适过程，而且个体会以主观的方式感知、定义和使用技术。制度分析与发展框架强调制度规则对行为主体的约束与激励作用，强调“行动舞台”中规则、物质条件与社群属性的互动关系，主张制度、资源与行动者策略的协同演化是治理效能提升的关键。人工智能赋能政府行政效能提升，本质上就是技术嵌入、制度调适、主体行为重塑及社会价值认同的动态耦合过程。
本文根据吉登斯“结构和能动的关系”理论，构建“结构—能动”双层嵌套式分析框架，结构层为外在变量，技术系统为物质性结构，制度体系为规范性结构；能动层为内在变量，包括行政主体的能力跃迁与社会公众的价值认同。技术、制度构成赋能的可能性边界，主体、社会决定赋能的现实性深度。该框架突破了单一维度研究的碎片化局限，将技术工具理性与行政价值理性、制度刚性与技术柔性、主体能动性与社会协同性纳入统一分析体系，打破了长期以来关于技术赋能政府变革中“技术决定论”与“制度决定论”的二元对立，为理解人工智能赋能的复杂机理提供了全景式解释路径。
技术嵌入层面，以智能工具驱动行政过程效率优化。人工智能作为引领新一轮科技革命与产业变革的战略性技术，通过嵌入政府行政流程，实现对传统行政运行模式的系统性重构。技术嵌入是人工智能赋能政府行政效能提升最基础、最直接的作用机制，其本质在于将智能算法、大数据分析、自然语言处理、机器学习等前沿技术工具，深度整合于政府信息处理、决策制定、服务供给与监管执行的全链条行政活动之中，以智能化手段破解传统科层制下普遍存在的流程冗长、信息阻滞、响应迟滞与资源错配等效率瓶颈，驱动行政过程向实时化、精准化、自动化与协同化方向加速演进。具体而言，数据驱动决策机制重塑了行政信息处理范式，极大提升了政策制定与执行的前瞻性、科学性与响应速度；自动化与智能化工具链重构行政执行流程，实现政务协同与行政效率提升。
制度调适层面，以流程再造促进行政输入效率升级。人工智能技术嵌入在驱动行政过程效率优化的同时，必然对既有政府组织架构、运行规则与资源配置模式形成结构性冲击。技术赋能效能的充分释放，亟须通过制度调适——以人工智能的技术逻辑为牵引，对科层制下固化的行政流程、权责配置与规则体系进行系统性再造——突破传统行政体系在资源吸纳、分配与转化环节的深层梗阻，实现行政输入效率升级。行政输入效率的核心关切在于政府如何以最小化的资源消耗获取最大化的治理要素投入，并实现治理要素的高效转化。制度调适在此过程中并非被动适应，而是通过主动重构规则秩序，为技术潜能转化为治理效能构建适配性的制度环境与运行轨道。人工智能驱动的制度调适，首先体现为对组织物理结构的重构，通过打破部门“数据孤岛”与“业务烟囱”，构建基于数据流与业务流整合的跨部门流程模块；更深层次变革在于组织逻辑的重构，依托人工智能驱动的“数字中枢”，政府逐步从职能驱动转向场景驱动的组织模式。这种模块化、场景化的流程设计，大幅削减了层级传递与部门协调的制度性交易成本，显著提升了财政资金、人力资源等核心行政输入要素的配置与转化效率。
主体转型层面，以人机协同赋能行政结果绩效强化。人工智能技术嵌入与制度体系动态调适最终指向行政结果绩效的强化，即公共政策目标的精准达成、公共服务体验的根本性改善及公共价值的有效增益。这一目标的实现，根本上依赖于行政主体的适应性转型，政府工作人员必须超越传统执行者角色，在与智能系统的深度协同中重构能力结构、职能定位与价值创造模式，形成人类智慧与机器智能优势互补的新型治理主体范式。主体转型并非简单的技能培训或岗位调整，而是涉及认知框架、行为逻辑、权责关系与组织文化的系统性变革，其核心在于通过人机能力融合与角色重构，破解传统行政模式下的专业能力不足、决策偏差、执行碎片化与价值感知钝化等绩效瓶颈，驱动公共产出向精准化、人性化、可持续化方向跃升。
社会认同层面，以包容性设计建构行政合法性保障。人工智能赋能政府行政效能提升的终极目标，并非源于技术先进性或效率指标的单一跃升，而在于赢得广泛、深入且可持续的社会认同。这种认同超越了传统绩效评估中的“满意度”范畴，直指公众对治理体系在程序正当性、结果公正性与价值包容性层面的深度信任与价值共识。当算法深度介入公共权力运行、数据成为治理核心要素时，技术理性与行政效率的单一追求若脱离社会公平与民主价值的规约，易导致效能提升与合法性流失的悖论。社会认同机制由此成为人工智能赋能逻辑中不可或缺的闭环环节，其核心在于人工智能通过包容性设计，将多元群体的诉求、能力与价值观深度融入智能行政系统的建构过程，在技术应用中嵌入公平性、透明性、参与性与可责性价值，从而弥合技术赋权落差、重建公众信任、夯实智能治理的合法性根基。例如，人工智能通过数据共享平台与算法适配机制，突破传统公共服务供给的时空壁垒与资源错配困境，保障公共服务可及性；智能客服、舆情分析与政策仿真等工具，重塑政府与公众的互动模式，促使公众从被动接受服务转向主动参与治理。
人工智能赋能政府行政效能提升的现实障碍
人工智能嵌入政府治理虽展现出显著的效能增益潜力，但在实践中也面临系统性障碍，不仅体现为技术缺陷或管理疏漏，更深植于结构约束、行为异化、结果偏离的三维互嵌困境。从系统分析视角审视，结构性约束扭曲主体行为选择，进而引发行为异化，最终导致效能提升目标在过程效率、输入效率、结果绩效及合法性维度的偏离。
从过程效率上看，技术局限与数据安全阻碍行政流程加速。人工智能赋能政府行政效能的底层逻辑建立在算法效能与数据质量的双重基石之上，当前人工智能技术发展仍面临算法能力缺陷与数据安全风险等问题，制约着行政流程的加速。其核心矛盾在于技术赋能承诺与技术现实能力之间的结构性断层，具体表现为技术成熟度不足引发的流程中断与数据安全风险导致的流程迟滞，最终消解技术赋能的效率红利。人工智能的深度应用虽在模式识别与数据相关性挖掘上表现卓越，不断降低知识获取的边际成本，但“得思维者得天下”，人工智能缺乏对人的高阶思维能力和对现实世界因果推理能力的涵养，导致其在复杂治理场景中面临根本性局限。而算法能力局限可能会引发人工介入增加，非但未压缩流程环节，反而在关键节点制造了非计划性中断与决策循环，使秒批异化为多轮耗时纠错。
从输入效率上看，制度滞后与规则缺位阻碍行政资源配置优化。人工智能驱动行政资源高效配置的愿景，实践中却遭遇制度环境与规则体系的结构性梗阻。其本质原因是技术迭代敏捷性与制度演进迟滞性的失衡。科层制下制度变迁路径依赖刚性与技术迭代非线性突破性之间存在不可调和的张力，导致规则体系陷入追赶式更新的困境。技术超前冲击制度稳定，制度刚性抑制技术扩散，标准缺位进一步加剧治理碎片化，使人工智能赋能的资源配置潜能被制度刚性所消解。
从结果绩效上看，主体能力断层与权责模糊降低公共产出效能。人工智能赋能行政效能的终极目标在于提升公共服务与政策产出的质量、精准度与满意度。然而在实践上，行政主体能力断层与权责配置模糊导致技术投入难以转化为可感知的公共价值增益，引发“技术赋权—主体失能”悖论，即技术工具虽扩展了行政主体的行动边界，却因能力适配滞后与权责界定失序，导致技术红利难以充分转化为治理效能，在政策执行精准性、复杂问题解决力等维度引发绩效衰减。
从合法性上看，技术排斥与信任危机破坏行政价值认同。人工智能赋能行政效能的合法性依赖于公众对技术治理的广泛接纳与信任。但技术扩散中的结构性排斥引发的数字鸿沟、算法黑箱化与权力异化导致的信任危机问题侵蚀了行政系统的合法性根基。其深层矛盾折射出技术治理中工具理性对价值理性的挤压，以及公共利益与私人权益的冲突，导致在公共服务可及性、决策公正性、权力可控性、价值共识性等方面触发合法性危机，使技术增效异化为合法性消解。当效率成为唯一合法性来源时，治理系统便陷入“技术理性膨胀—治理价值萎缩”的异化状态，从而与“以人民为中心”的治理理念形成冲突。
人工智能赋能政府行政效能提升的实现路径
人工智能赋能政府行政效能提升面临多维梗阻的根源，在于技术非线性突破与治理体系路径依赖之间存在结构性冲突，算法自主性挑战科层制程序合法性，数据流通需求冲击部门壁垒，主体能力代际断层阻碍人机协同的范式转型，效率至上的工具逻辑挤压公共价值的伦理诉求。破解该困局需通过技术工具理性与治理价值理性的协同互构，破解效率与公平、创新与风险的治理悖论。
在技术维度，应优化算法开发、数据治理与技术应用。人工智能赋能政府行政效能提升的技术路径不仅仅是工具层面的迭代，更需通过算法能力革新、数据治理体系重构与技术场景适配三维协同，构建安全、高效、可解释的技术底座，破解黑箱效应、“数据孤岛”与场景错配等困境，实现从技术可用到技术善用的范式跃迁。一要推进算法开发，促进算法从黑箱决策到可解释性与透明性的突破。二要强化数据治理，破解数据安全与“数据孤岛”问题，平衡主权保护与共享需求的矛盾。三要促进技术与应用场景适配，提升技术赋能效能。
在制度维度，应促进弹性规则与协同标准动态适配。制度层面的动态适配并非被动响应技术冲击，而是主动塑造技术向善的制度体系。传统法律体系以稳定性与确定性为核心，但人工智能技术的涌现性与自主决策能力，要求制度设计从静态管控向动态适配转型。其核心在于构建动态监管、标准互认、协同演进的弹性制度框架，制度弹性为技术创新提供缓冲，协同标准促进治理效能释放，进而破解技术迭代与规则滞后的结构性矛盾。因此，需要制定动态规则供给机制，实现适应性法治范式革新；完善协同标准体系，进行数据主权与互操作性规则重构；构建软硬法协同治理体系，实现从刚性约束到激励相容。
在主体维度，提升数智能力并明晰人机权责。人工智能嵌入不仅重构了政府行政的工具与流程，更通过技术具身性重塑了行政主体的角色认知与权责边界。但技术工具理性会试图将公务员简化为操作员，而公共行政价值理性要求其承担价值守护者职能。因此，需构建能力跃升、权责重构、伦理内化的三维协同路径，实现从技术依赖到人机共生的范式转型，为人工智能时代的政府行政效能提升奠定主体性根基。具体而言：第一，进行行政主体数智能力重塑，实现其从技术疏离到能动驾驭的素养跃升；第二，进行人机权责重构，实现从模糊共担到清晰界定的平衡；第三，实现从技术附庸到价值中枢的主体性重塑，建立具身协同关系，让人工智能成为感知社情民意的感官延伸，而人类主体负责价值判断与伦理校准。
在社会维度，进行数字包容与伦理信任的双重建构。人工智能对政府行政效能的赋能要超越效率至上的单一逻辑，需通过数字包容机制弥合技术赋权的不均衡性，借助伦理信任体系重建技术应用的合法性基础，将效率至上的技术工具转化为以人为本的治理善器，最终实现治理效能与社会福祉的协同增益。其核心挑战在于如何在技术红利普惠共享中维护社会公平正义、在算法权力扩张中守护人类主体性价值，这不仅是技术应用的伦理校准，更是数字文明时代治理范式的价值革命。因此，要构建数字包容机制，弥合数字鸿沟，实现普惠共享；重塑伦理信任，促进算法透明化，完善风险共担机制。
唐任伍，北京师范大学政府管理学院教授；马志栋，北京师范大学政府管理学院博士生
摘自：《江西师范大学学报（哲学社会科学版）》2025年第5期
