内容提要：干部是理解政府治理创新的关键维度。基于马克思主义政党理论，在构建“纪律—创造”二重性分析框架的基础上，对中国式现代化进程中地方干部的特质与行为逻辑进行系统把握：中国共产党通过组织纪律将发展的使命与任务赋予地方干部，要求地方干部创造性地解决发展中的问题；干部在纪律性驱动下开启创新议题、设计创新方案、确保创新实施，推动地方政府创新的演进。这为中国经济增长奇迹提供了新的解释维度。作为中国经验的干部制不仅解决了西方官僚制中政治与行政分离带来的问题，还克服了官僚制固有的惰性和反功能，为其他国家探索现代化道路提供了借鉴。

关键词：纪律性/ 创造性/ 地方干部/ 地方政府创新

标题注释：本文是国家社科基金青年项目“数字化公共服务的发展与优化研究”(24CZZ062)的阶段性成果。

作者简介：洪一晨，中国人民大学公共管理学院博士生；张成福，中国人民大学二级教授、公共管理学院博导（北京 100872）。

原文出处：《南京社会科学》2025年第5期 第56-64页

在全面深化改革的关键时期，中国社会各项事业的持续发展亟须以创新作为驱动。对于地方政府而言，面对纷繁复杂的社会问题，更需要通过创造性实践破解发展瓶颈，确保社会经济的稳健增长。长期以来，以县、乡两级政府为代表的地方政府创新被广泛用来解释中国经济奇迹的关键要素，以至于“政府创新”成为一个“充满着极大魅力的词语”①。在理论界和实务界，“创新”往往被理解为“改革”的同义词，被赋予了相对正面的价值评判。实际上，“创新”作为一种政策工具，其本质在于对固有制度及规范的突破，这与科层组织具有的保守性、抵制变革等属性形成鲜明对立，使得创新天然处于制度排斥的境地。同样，地方政府创新不可避免地对既存体制与规范带来冲击，这种冲击不仅构成了变革阻力，还促使地方政府在适应与突破的张力中探索持续创新的路径。

那么，究竟是什么样的力量推动县乡两级政府持续保持创新的热情与动力？综观现有研究，这种持续性创新主要源自公共利益持续增加的效用②，源于“政绩驱动”③、“为创新而竞争”④的激励机制，依托于“自主探索”⑤、“设计试验”⑥、“请示授权”⑦的实现机制，得益于文化、技术、领导者等核心要素的赋能⑧以及“政绩安全区”⑨“政治赋能+双向激励”⑩等结构化机制的推动。这些研究在一定程度上为解释地方政府的创新热情提供了诸多精彩的论证。不过，这些研究忽略了一个重要事实：地方政府的干部才是推动地方政府创新的关键人格主体。正如毛泽东所说“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”(11)，离开了干部这个维度就不可能真正把握地方政府的创新。

在中国语境下，“干部”是一个具有特殊政治意涵的概念，一般指在党政机关、事业单位、国有企业、军队以及人民团体中担任领导或管理职务的公职人员。这类群体是在“党管干部”原则下形成的、兼具政治忠诚与专业能力的群体，肩负推动政党政治目标实现的责任，同时处理各类民生事务，理应担当习近平总书记多次强调的改革的“促进派”与“实干家”角色。为阐释地方政府创新中干部的角色和作用，学者们引入“战略性群体”(12)、“政治企业家”(13)、“政策企业家”(14)、“政治精英”(15)等概念，不过这些解释存在两大不足：其一，分析框架更多地囿于理性的经济人假设，将地方干部的自主性与创造性简单归结为个人逐利动机，这就难以解释干部在有限晋升机会下仍持续创新的现实悖论；其二，此类研究尚未深入剖析其行为逻辑的政治哲学根基，未能充分关注马克思主义政党理论中干部作为“历史主体”的使命自觉与创造性能动。

根据《中华人民共和国宪法》，我国的地方政府包括省、县、乡等三级，相应地，干部也涉及这三个层面。受资源、权限和执行情境等多重条件约束，县乡两级政府的创新实践相较于省级政府更具挑战，其干部的人格化驱动特征更为显著，故本文重点讨论县乡两级政府创新中的干部特质。基于此，本文试图运用马克思主义政党理论，考察中国地方干部所具备的独特人格特质，揭示这种人格特质形塑地方政府持续创新的路径，为理解中国经济增长奇迹提供新的解释维度。研究范畴聚焦县乡两级党委和政府中依法行使公共权力并承担管理职责的干部群体，这些地方干部作为国家权力的直接代理人，拥有完整的公共权力授权，其创新行为依托组织体系所赋予的行政权威和资源配置权，能够通过政策试点等机制有效推行改革举措。

一、马克思主义的干部特质：“纪律—创造”二重性

从学术史角度看，对“干部”特别是“地方干部”的理解需要回归到经典作家的论述中。在《共产党宣言》等经典文献中，马克思和恩格斯虽未直接论述无产阶级政党掌握政权后如何加强自身建设，但明确指出了无产阶级政党建设的“元命题”，即“如何防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主宰”(16)。在《法兰西内战》中，马克思明确提出公职人员作为“社会公仆”和“人民勤务员”的思想，强调公社勤务员由直接选举产生、由人民罢免。他们忠实地执行作为最高权力机关的公社所制定的决策，并“在公众监督之下进行工作”(17)。公社对于公权力和公职人员的制约与监督的独特之处，即“彻底清除了国家等级制，以勤务员来代替‘作威作福的老爷们’，以真正的责任制来代替虚伪的责任制”(18)。这一论述进一步提出了如何防止公权力异化和公共责任虚化问题，成为社会主义国家反对官僚主义的思想渊薮，预示了在社会主义国家中“干部”应当扮演的角色是区别于传统“官僚”、致力于为人民服务的“社会公仆”。

从“官僚”到“社会公仆”，马克思对无产阶级政党的这一设想揭示了党的干部不同于西方官僚的深层逻辑。一方面，马克思将保持党的纪律作为无产阶级政党的一条建党原则，不断强调纪律对于无产阶级政党和党所领导的事业的极端重要性。在总结巴黎公社经验教训时，恩格斯认为“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威”(19)，进而提出“纪律是一个有成效的和坚强的组织的首要条件”(20)，将纪律建设提升到无产阶级政党存续发展的战略高度。这种纪律观并非机械的强制规范，而是基于历史唯物主义原理的组织理性——“我们必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成”(21)，其本质是确保历史主体在改造世界的实践中形成合力。另一方面，无产阶级政党及其成员在执行任务过程中应当勇于创新、敢于尝试，以凸显作为历史主体的“创造性”。巴黎公社社员展现出的卓越英雄气概和首创精神，不仅印证了马克思恩格斯关于“工人阶级具有自己解放自己的历史主动性”的科学论断，更以实践形态诠释了无产阶级的创造性特质。尽管马克思在总结公社经验时未明确使用“创造性”概念，但他盛赞“冲天的巴黎人”的“历史首创精神”，并深刻指出“工人阶级不是要实现什么理想，而只是要解放那些由旧的正在崩溃的资产阶级社会本身孕育着的新社会因素。工人阶级充分认识到自己的历史使命，满怀完成这种使命的英勇决心”(22)。这种对“打破旧制度、创造新制度”的肯定，本质上要求无产阶级政党干部在认识和改造世界的过程中，应当展现出基于自身本质力量和历史使命的自觉性、能动性与创造性。秉承马克思、恩格斯的思想，列宁提出“实现无条件的集中和极严格的纪律”(23)这一核心命题，要求建立一个组织严密、纪律严明、高度集中的职业革命家组织，这个组织成员是工人阶级中的先锋力量，他们不但接受了社会主义思想，而且决心将自己毕生所有奉献给为之战斗的无产阶级的事业。然而，列宁所倡导的纪律绝非机械盲目的服从或是僵化的“命令主义”，而是依靠内部成员对政党纲领的认同、对使命任务的忠诚，是“信任工人和贫苦农民的组织性纪律，是同志的纪律，是对人非常尊重的纪律，是在斗争中发挥独创性和主动性的纪律”(24)。这种“自觉的纪律”将组织纪律性与党员主体性融为一体，既确保了组织行动的高度统一，又激发了党员的主动性和创造力。

上述分析揭示了一个深刻命题：纪律性与创造性并重构成了无产阶级政党及其成员的属性，这与韦伯的官僚制发生了本质分野。韦伯是在建立一种基于规则的纪律性，从而对官僚构成一个“铁笼”(iron cage)。即使在今天的西方世界，如何在价值层面对行政官僚所享有的基于创造性的自由裁量权进行评判，依然是一个备受争议的话题。后来，列宁发展出干部制，建立起一个自上而下、具备高度组织性和纪律性的干部队伍。然而，列宁之后的苏联，这种制度设计在实践中出现了偏离，纪律性被异化为机械服从的等级规则，干部被束缚在一个近似于资本主义官僚制的“纪律铁笼”中，其创造性和创新精神被极大地抑制，难以灵活应对并推动市场经济的新变化和新发展。这就带来了一个新的问题：社会主义国家的干部应当如何适应市场经济的发展需要？

二、纪律与创造：中国地方干部特质的逻辑

中国作为社会主义国家，广大干部以党的初心使命为主轴，蕴含着马克思主义干部特质在中国场域的理论表达与实践形态，努力走出一条超越资本主义官僚制自我封闭逻辑的道路。

(一)中国共产党对“纪律—创造”二重性的继承与发展

在中国语境下，“纪律性”指党的干部严格遵守党的政治规矩、组织原则和制度规范，坚决维护党中央权威和集中统一领导，并确保行动与党的路线方针政策高度一致的政治品格；“创造性”则指党的干部在坚持原则的基础上，根据实际情况突破常规、创新方法从而解决复杂问题的能动特质。中国共产党自诞生以来对纪律问题和创新问题进行了大量的实践探索，锻造出党的干部在推动经济社会发展中“纪律性”与“创造性”相结合的品格。

一方面，中国共产党以马克思主义建党原则和纪律思想为指引，将严明纪律植入自身肌体中，通过持续加强纪律建设塑造干部的纪律性。党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》中特别明确了党的组织纪律和保密纪律，党的二大通过的《中国共产党章程》单列“纪律”专章并细化九条要求，完成了马克思主义政党自我革命的自我约束。在新民主主义革命时期，党始终以正视问题的自觉和刀刃向内的勇气，不断探索、改进和加强纪律建设，愈加凸显全面从严治党的政治底色。毛泽东为此指出，中国共产党是“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党”(25)，把纪律放在最前面，作为决定党能否坚持革命、战胜敌人、争取胜利的首要条件。在社会主义革命和建设时期，毛泽东强调，“为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律”(26)。改革开放以后，面对百业待兴的历史转折，邓小平深刻指出，“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律”(27)。他特别强调，“必须严格地维护党的纪律，极大地加强纪律性。个人必须服从组织，少数必须服从多数，下级必须服从上级，全党必须服从中央。否则，形成不了一个战斗的集体，也就没有资格当先锋队”(28)。为了适应党的工作中心转移和改革开放的新形势，中国共产党重新设立并选举产生中央纪律检查委员会，制定了党内政治生活准则、加强领导干部民主生活会制度等一系列重要文件，大力加强党的思想建设、组织建设和作风建设。1997年，中共中央颁布了第一部《中国共产党纪律处分条例(试行)》，解决了有规可依和量纪标准问题，标志着党的纪律建设进入制度化、法治化阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定推进全面从严治党，将加强纪律建设视为治本之策，并纳入党的建设总体布局。这一时期，纪律建设在全面从严治党实践中被赋予了更加突出的使命和地位，党的纪律规定持续完善，党内法规制度体系以内容科学、程序严密、配套完备、运行有效为目标全面推进。

另一方面，中国共产党始终将创造性作为干部队伍建设的核心要求，对干部的创造性提出明确要求。毛泽东曾这样描述：“这个变化是如此巨大，以致使老一辈的人们完全不能设想的变革，都轰轰烈烈地出现了。”(29)可以说，中国共产党人的创新意识和创造能力就是在这样的时代背景下孕育和发展起来的。而毛泽东思想的活的灵魂——实事求是、群众路线、独立自主，成为党员干部发挥主观能动性和实践创造性的立场、观点、方法。在邓小平看来，“干革命、搞建设，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于创新的闯将”(30)，他希望“各级党委和每个党支部，都来鼓励、支持党员和群众勇于思考、勇于探索、勇于创新”(31)。江泽民对建设高素质的干部队伍提出五个方面的基本要求，其中的重要一条就是“善于开拓前进”(32)。对如何提高领导干部的创新能力，胡锦涛提出要“大力营造鼓励探索、支持创新、宽容失误的环境和氛围，教育和引导广大党员、干部自觉坚持锐意改革、奋勇创新……激励广大党员、干部不断保持和增强蓬勃向上的朝气、开拓进取的锐气、不畏艰险的勇气，真正推动出现一个广大干部奋勇争先、与时俱进、为党和人民建功立业的生动局面”(33)。进入新时代，习近平总书记反复强调“建设一支政治过硬、专业过硬、能吃苦、富有开拓创新精神的干部队伍”(34)，创造性地提出一系列选人用人的新理念、新思想、新要求，为增强干部的创造性提供了根本准则。

表面上，纪律性与创造性是一对矛盾，纪律性更强调下级对上级的服从，而创造性又更多地表现为下级对规则以及上级的突破。然而，研究发现，中国地方干部兼具这两种矛盾的人格特质，他们自觉用党的纪律约束自己，保持高度的政治自觉，(35)在坚守党的初心使命，遵守党的纪律前提下寻求突破与创新，展现出强大的能动性和创造性。(36)他们整合了政治家导向和官僚导向的特征，在推动变革与坚守规则之间寻求微妙的平衡。(37)

(二)“纪律—创造”的统一：中国共产党地方干部的角色要求

实际上，在中国式现代化进程中，中国共产党通过组织纪律将“发展”的使命与任务赋予了地方干部，要求地方干部创造性地解决发展过程中所产生的问题。由此，以发展为纽带将纪律性与创造性联结起来，使纪律性与创造性得以相辅相成。

第一，发展是中国共产党人的关键使命。作为一个超大规模的国家，发展是中国式现代化进程中的核心任务。中国式现代化强调“后发外生型”现代化(38)，凸显了发展的重要性以及追求高质量发展的决心。发展不仅意味着经济的持续增长，还涵盖社会、文化、科技等多个领域的全面进步；不仅强调夯实现代化建设的物质基石，还着重于解决不平衡不充分问题，力求达成更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。发展成为中国共产党人所肩负的打破旧的生产关系、建立新的生产关系的重要任务。在党的百年奋斗历程中，从“发展才是硬道理”到“发展是党执政兴国的第一要务，是解决中国所有问题的关键”，再到“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，中国共产党人始终坚持用发展的办法解决前行路上的问题，引领人民不断迈向更高质量的发展，这就为地方干部在严守纪律的同时进行大胆创新提供了政治保障。

第二，发展要求地方干部兼顾纪律与创新。当发展成为中国共产党人的关键使命时，创新作为推动发展的动力就变成一种责任，并通过组织纪律来确保落实。这里，发展不仅是一个目标，更是联结纪律性与创造性的中介，使地方干部兼具“纪律性”与“创造性”特质：一方面，他们严格遵守党的纪律和规定，在处理具体事务过程中遵守相关规定。纵使地方政府有自己的目标和利益取向，也坚定不移地维护党中央权威和集中统一领导，以保障地方实践与中央政策的协调一致。另一方面，面对党提出的发展目标及任务，地方干部作为党人格化意志的载体，自觉承担起党和国家发展事业能动者角色，担负起对其所领导的民众、所管理的事务的全部责任，根据客观实际创造性地解决问题，促进经济社会的发展。

“纪律—创造”的统一作为中国共产党地方干部的角色要求，通过强调“纪律性”构筑党性淬炼的实践基石，通过强调“创造性”形成使命担当的行动范式，与党中央提出的“政治过硬”“清正廉洁”“忠诚干净担当”等干部标准形成多维度的内在呼应，有效规避了传统“理性官僚论”或“自利官僚论”的偏失，锻造出党性与人民性相结合、原则性与灵活性相统一的干部队伍，为中国式现代化提供了坚实的组织保障和人才支撑。

(三)以纪律性保障创造性：地方干部开展创新行动的关键机制

当代中国正经历一场规模空前、影响深远的社会变革和实践创新。这一具有开创性意义的伟大实践，离不开党坚强有力的领导。作为靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是中国共产党的光荣传统和独特优势。党对党员干部进行纪律性的塑造，实质上是将组织整体目标内化于广大党员干部，确保他们永葆先锋队本色。然而，这绝非否定干部个体的意义和价值，其主要目的在于保留并激发干部个体强大的主观能动性与实践创造性，使之成为推动组织目标实现的重要力量。基于此，以纪律性保障创造性、激发地方干部开展创新行动的逻辑体现在三个方面。

一是纪律性划定了创造性的底线。干部教育、作风建设、制度建设、反腐斗争等多措并举，使纪律能够持续发挥规训与警示作用，确保干部的纪律性维持在一定的水准之上。地方干部认识到纪律的重要性，能够明辨何为“可为”，何为“不可不为”以及何为“不可为”，从而在行动上保持自律。另外，党的纪律为其正确行使权力、防止以权谋私明确了边界与条件。对此，地方干部保持高度的政治清醒和坚定的原则立场，在“底线”之上、“雷区”之外最大限度地进行创新，避免一味追求创造而罔顾纪律，最终迷失方向、滑向泥淖。

二是纪律性铸就了创造性的自觉。纪律可以转化为干部内在的政治自觉、思想自觉与行动自觉，帮助其坚守党性、坚定信仰、强化宗旨。地方干部严格遵守纪律，并内化为日用而不觉的言行准则，以党规党纪不断检视自己的信念和言行，进而转化为对党忠诚的政治品格与自觉行动。在践行使命的过程中，他们自觉将个体理想融入国家发展大局，在伟大的社会变革中勇担先锋。

三是纪律性拓宽了创造性的空间。严明的纪律通过锤炼党性、净化党风，能够塑造一个清正廉洁的政治生态，进而赢得人民群众的衷心拥护和坚定支持，为创新活动的蓬勃发展创造出优良的环境。地方干部始终将纪律挺在前面，以身作则，不仅在党内树立了典范，也在社会上强化了群众的认同与信任，并引导他们参与到创新实践中来，在充分自由和广阔空间中施展抱负、创新创业。

三、在纪律性中实现创造性：地方政府创新中的干部行动

正是在“纪律性”与“创造性”相统一的人格特质中，干部才能将党纪党规的刚性约束转化为治理创新的弹性势能，为地方政府保持创新提供行动注解。那么，干部在地方政府创新中如何发挥能动性？通过追溯地方政府创新的轨迹可以发现，干部在纪律性规制下积极发挥自身的创造性，主要体现在目标和问题双重导向下的创新萌发、以合法性为前提的创新发展以及以权威凝聚合力的创新持续，分别指向创新议题的形成、创新方案的设计、创新方案的实施三个方面。

第一，创新议题的形成：目标导向与问题导向相统一。创新尚未萌芽时，地方干部既要坚持目标导向，满足上级乃至中央的政策要求，也要坚持问题导向，回应社会公众的利益诉求，进而在获取组织内外一致性基础上提出并初步论证一种新的议题。

在目标导向上，党在各个历史阶段皆能因应形势与条件之变，制定顺应时代潮流、契合客观规律、极具感召力的发展目标。为使发展目标进入到地方干部的政治视野中，中央政府往往通过法律法规、规范性文件等释放政治信号和政治要求，推动地方各级政府和干部积极开展行动。对地方干部来说，中央政府从顶层设计角度阐明了总体要求、主要目标及工作重点，蕴藏着某些具有较高政治位阶和政治意义的议题。因此，他们遵循“上下逻辑”(39)，坚持目标引领，准确领会中央及上级政府的发展战略、改革部署和政策导向，将其作为地方政府议题构建的依据，确保中央文件精神不走样、不跑偏。

在问题导向上，党的纪律通过对积极行为的激励和消极行为的约束，缔造了责任政治的正向与逆向动力，有效降低“经济人”对国家利益的分割，进而将个人的欲望引导到追求中国式现代化发展的轨道上去。在这样的背景下，干部形成了一种政治道德层面的自律，产生了实现公共价值最大化的期望。地方干部通过实地考察、调查走访及与当地群众的互动获取价值性信息，将解决问题视作创新的起点和突破口，促使一个全新的议题被正式纳入议程。

第二，创新方案的设计：在合法性中寻求创新性。地方政府创新通常展现出“摸着石头过河”特性，它蕴含着基于经验的感性探索与超越经验的理性建构的辩证统一。同时，由于政府创新要在合法性、可取性和可接受性框架内推进，因此呈现出务实谨慎、稳中求进的特征。鉴于此，地方干部需要突破纯粹的“创新自我中心”，努力为创新行动寻找合法性，将创新设定在可控范围内。由于干部制通过组织纪律构成了一个对地方各级政府自上而下的结构性约束，地方政府创新的设计要考虑来自上级或中央的合法性获取。尤其近年来随着政治问责的强化，组织的权威更加彰显。合法性塑造有益于增强社会对创新的认同，促进创新实施的高效，确保创新项目通过考核与验收。

一方面，地方干部在谋划和制定政策时，自觉将党的基本方略和党中央决策部署转化为地方治理的元叙事，以上级及中央政策作为合法性依据，探索以上级政策为蓝本、与上级规划相一致的地方模式。另一方面，由于领导的指示性话语往往具有权威合法性功能，将上级领导的指示或批示作为权威性来源，成为地方干部为创新方案进行合法性论证的策略。同时，中央政策往往会保留制度性弹性空间，这种模糊性为地方自主探索创造了合法化余地。在此框架下，地方干部立足本地发展实际，通过挖掘和激活本土传统与资源优势，将中央政策抽象的制度话语转化为地方治理具象的实践方案，最终实现知识再生产与在地化创新。

第三，创新方案的实施：以权威凝聚合力。无产阶级政党纪律的特殊性在于它是“铁一般的纪律”，这种铁的纪律保证了党的路线方针政策的严肃性和权威性，成为树立党的内生权威、增强党的执政公信力和合法性基础的可靠保证。铁的纪律的坚守有助于密切干部同人民群众的联系，实现对社会的广泛号召、深度动员和强力凝聚，构建起由各个领域、部门和阶层赋有特定资源的多元行动者组成的支持网络。

一方面，进行价值引领和目标统合。在集体行动中，理性的个人在实现集体目标时往往会有“搭便车”的倾向。只有当成员间达到较高的认同度时，个体才会以更积极的态度投身于团体的共同行动之中。(40)在创新实施初期，不同行动者相对独立，呈现出利益松散、资源不均、情感冲突等特征，这就需要一个领导者塑造具有价值导向的秩序，以唤起人民群众的认可和拥护。地方干部依托基层组织，通过“联席会议”“四下基层”等途径，展开利益诉求的理性商讨和感性互动，引导、协调不同行动者的创新活动，以重塑价值理念、促成共同愿景。在此基础上，地方干部致力于将多元利益整合成共同利益，将分散目标统合成总体目标，促使各行动者投身于共同愿景和统一目标的实践中。另一方面，开展组织动员和资源整合。资源的动员与整合对于创新项目的顺利实施至关重要，它不仅涵盖科层制内部政治性资源的调配与整合，还涉及科层制之外社会性资源的动员与整合。在科层制内部，地方干部围绕地方发展中心任务，通过自上而下的行政指令将压力逐层传导至权力最基层，将任务分包、责任分解和权力下放至具体的部门、岗位和个人，将组织及个人资源匹配到创新体系中。在科层制外部，地方干部发挥示范引领作用，通过大规模的社会动员，增强市场和社会主体的认同感，吸纳企业、社会组织和社区等多元社会力量共同参与，将党的领导优势转换为治理优势。

四、创新推动发展：干部制的“中国经验”与“全球方案”

西方现代官僚制以“政治—行政”两分作为制度基础，民选的政务官员负责决策，行政官僚负责执行，从而衍生出西方现代官僚制的“决策—执行”关系。在这种关系中，行政官僚被假设为严格、有效地执行政策决策的主体。为此，官僚制被设计为一种以规则为导向、以效率为目标的“非人格化”组织体系，从而出现了“铁笼”的比喻，官僚的能动性、创新性与创造性受到了限制。一直以来，西方的政策执行研究不断讨论官僚们在此“铁笼”中的行政裁量权，挖掘行政官僚在政策执行中的主观能动性。但是，一个片面以规则为导向的官僚群体不可避免地陷入“自我封闭”，进而对于政治意义上的创新产生抵制。因此，西方国家在20世纪80—90年代推动了一场轰轰烈烈的新公共管理运动。然而，新公共管理运动只针对官僚制的低效和僵化问题，并且依然遵循了官僚制的形式合理性和工具性，没有突破官僚制固有的制度结构。从这个角度上看，新公共管理运动最终只是完成了对官僚制的“修复”，并未从根本上解决传统公共行政中“政治—行政”两分的难题，无法有效推动官僚人格特质的修正与提质。对“全球南方”国家来说，尽管对发展有着迫切的要求，却不断陷入官僚制的逻辑束缚中，似乎用另一种语言重复了官僚制的陈旧模式。这导致了一个缺乏创造力和创新精神的官僚群体形成，使发展的目标难以实现。

根据马克思主义理论，作为地方治理的“中国经验”，中国共产党通过加强对干部队伍的政治约束，不断深化干部的政治属性与人民立场。这种制度安排通过政治纪律的刚性约束与理想信念的柔性浸润，实现了对行政官僚体系的政治整合。在这种制度安排下，衍生出一种干部范式：他们不仅具有高度的政治觉悟，还能在日常生活中做出明智且负责的价值判断和政治选择，切实履行其引领社会进步和国家现代化发展的使命，彰显其作为先锋和骨干的作用。干部由此展现出高水平的能动性和创造性，最大限度地动员和整合发展所需要的资源，全力投入经济社会发展中。

由此可见，基于中国经验的干部不同于韦伯式的行政官僚，其显著特征在于政治因素或价值性因素在其中发挥作用；也不同于苏联的特权官僚阶层，而是基于中国文化情境自成一体的能动者类型。从全球经验来看，这种特性主要来自三个方面。首先，干部在纪律驱动下将创新作为一种使命和目标来实现，谋划改革思路、制定改革举措、推行改革方案，这就从根本上摒弃了苏联那种由于缺乏监督制度约束而再次陷入“官僚化”的弊病。其次，干部尊重现实但又不屈从于现实，主动承担为人民谋幸福的责任，着力解决群众现实问题，力戒官僚主义和形式主义，求真务实抓落实，注重发展绩效并将其视为增强治理合法性的重要手段，以保障发展成果真正惠及公众，创造真正的公共价值。再次，干部展开创新行动并不单独依赖于自上而下、以命令与控制为特征的行政治理方式，而是更多地引入市场与社群治理方式，以增强自身行动力，促进并达成发展目标。也就是说，干部既克服了政治与行政分离带来的弊端，又克服了官僚制的惰性和反功能，摆脱了制度教条主义，形成了一种基于马克思主义行政学说的干部范式。同时，以纪律性保障创造性，构建起实现发展的机制，摸索出社会主义国家驾驭世界经济体系之径，为后发国家推进现代化开辟崭新道路。

五、结论与探讨

本文从“纪律—创造”二重性角度出发，揭示了地方干部所特有的人格特质，这是地方政府能够持续稳定进行创新并推动经济发展的关键原因。需特别强调的是，本文研究属于规范意义上的理论构建，旨在阐释地方政府创新中干部特质的应然性特征及其政治逻辑。这种规范讨论并非脱离现实的理论演绎，而是基于中国式现代化进程中地方政府创新实践的理论提炼：改革开放以来，中央通过党内法规、党管干部制度和干部考核制度相结合，将改革责任转化为政治任务，既保证了中央权威对改革要求和改革目标的把控，又调动了地方围绕中央部署开展创造性实践的积极性，使地方干部群体呈现出纪律性与创造性相统一的特征。然而，应该看到在现实政治场域中，纪律性与创造性存在诸多张力与冲突：一方面，组织纪律的刚性约束可能抑制基层首创精神的释放，如过度强调“对标对表”容易导致政策执行机械化；另一方面，创新实践中的试错风险可能加剧部分地方干部“避责”心理，在问责环境下催生“只要不出事，宁愿不做事”的消极倾向。

从理论贡献而言，本文的探索有助于深化对马克思主义行政学说的理解。一方面，基于对官僚制的批判，深入中国历史和现实，审视其角色和功能，努力在中国特色社会主义制度框架下构建起一种稳定的干部范式，为厘清“纪律性—创新性”的二元关系提供了理论基础，实现了马克思主义行政学说从理论到实践的飞跃。另一方面，以“纪律—创造”二重性为切入口，充分挖掘中国共产党所构建的党政科层体系运行逻辑和治理优势，涵盖了结构层面集中力量与灵活应变的统一，以及功能层面政治与行政的统一，折射出党政关系的具体微观形态以及背后的形成机理，为我们思考党政关系开辟了一个新视角。

另外，本文对政策执行中的复杂性、干部群体的异质性以及央地互动的动态性仍需深化探讨，这为未来深化马克思主义干部制探索引出了新的研究课题。“纪律—创造”二重性在不同行政层级、不同职能领域的干部群体是否存在差异化的表现？干部考核体系、容错纠错机制、创新激励政策等制度性变量对纪律性与创造性的张力产生怎样的调节作用？如何在维护纪律的刚性要求的同时，灵活处理国家与社会、干部与群众之间的弹性关系？如何进一步克服法制薄弱的弊端以维护干部制度的政治合法性？这些问题需要进行更加深入的研究。

注释：

①吴建南、马亮、杨宇谦：《中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析》，《管理世界》2007年第8期。

②俞可平：《中国地方政府创新的可持续性(2000-2015)——以“中国地方政府创新奖”获奖项目为例》，《公共管理学报》2019年第1期。

③(39)陈家喜、汪永成：《政绩驱动：地方政府创新的动力分析》，《政治学研究》2013年第4期。

④何艳玲、李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。

⑤杨雪冬：《过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价》，《公共管理学报》2011年第1期。

⑥S.Heilmann,Policy Experimentation in China's Economic Rise,Studies in Comparative International Development,Vol.43,No.1,2008,pp.1-26.

⑦郁建兴、黄飚：《当代中国地方政府创新的新进展——兼论纵向政府间关系的重构》，《政治学研究》2017年第5期。

⑧郎玫、史晓姣：《创新持续到创新深化：地方政府治理创新能力构建的关键要素》，《公共行政评论》2020年第1期。

⑨张翔、ZHAO Wenyao G.：《地方政府创新何以持续：基于“政绩安全区”的组织学解释——对一个县级市“智慧市”项目过程的案例观察》，《公共管理学报》2020年第4期。

⑩吴晓林、谢伊云：《政治赋能与双向激励：地方政府持续创新的驱动机制——对成都市基层治理创新的案例考察》，《中国行政管理》2022年第7期。

(11)《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第526页。

(12)[德]托马斯·海贝勒、舒耕德、杨雪冬：《“主动的”地方政治：作为战略群体的县乡干部》，中央编译出版社2013年版，第27—64页。

(13)杨瑞龙、邢华：《科斯定理与国家理论——权力、可信承诺与政治企业家》，《学术月刊》2007年第1期。

(14)朱亚鹏、肖棣文：《政策企业家与社会政策创新》，《社会学研究》2014年第3期。

(15)徐东涛、郎友兴：《地方治理精英与制度创新的关联性分析：以杭州为例》，《浙江社会科学》2012年第12期。

(16)(17)(18)(19)《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社2012年版，第55、96、141、500页。

(20)《马克思恩格斯全集》第36卷，人民出版社2015年版，第540页。

(21)《马克思恩格斯全集》第29卷，人民出版社1972年版，第413页。

(22)《马克思恩格斯文集》第3卷，人民出版社2009年版，第159页。

(23)《列宁专题文集·论无产阶级政党》，人民出版社2009年版，第245页。

(24)《列宁全集》第34卷，人民出版社2017年版，第467页。

(25)(29)《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1480、1357页。

(26)《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第32页。

(27)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年版，第111页。

(28)(30)(31)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第271、143、143—144页。

(32)江泽民：《努力建设高素质的干部队伍——在纪念中国共产党成立七十五周年座谈会上的讲话》，《人民论坛》1996年第7期。

(33)《胡锦涛文选》第2卷，人民出版社2016年版，第41页。

(34)参见2019年1月18日习近平总书记主持召开京津冀协同发展座谈会时发表的讲话。

(35)Ezra Vogel,Politicized Bureaucracy:Communist China,in A.Barnett,F.Riggs,eds.,Frontiers of Development Administration,Durham:Duke University Press,1970,pp.556-557.

(36)Bo Rothstein,The Chinese Paradox of High Growth and Low Quality of Government:The Cadre Organization Meets Max Weber,Governance,Vol.28,No.4,2015,pp.533-548.

(37)刘建军：《新型精英与使命政治：共产党执政体系的干部制度基础》，《探索与争鸣》2010年第11期。

(38)“后发外生型”现代化指的是起步较晚，其动力源于对外部刺激或挑战的回应的赶超型现代化。

(40)Pieter G.Klandermans,Identity Politics and Politicized Identities:Identity Processes and the Dynamics of Protest,Political Psychology,Vol.35,No.1,2014,pp.1-22.