摘要：小岛屿发展中国家受地理和气候影响，发展脆弱性较为显著。国际发展援助对缓解小岛国脆弱性具有重要意义，近年来小岛国强调提升发展韧性，对国际发展合作的要求更为迫切。中国作为小岛国的重要发展合作伙伴，一直致力于帮助小岛国应对发展脆弱性，实现可持续发展。双方在气候领域、农业领域、基建领域和民生领域合作成果丰硕。但当前中国对小岛国的援助面临一定挑战，例如小岛国希望进一步提升援助项目针对性及主导性，同时也面临澳、美、日、新"竞争视角"所带来的影响。为此，中国应在"四个充分尊重"基础上进一步优化援助路径，强化重点援助领域，聚焦小岛国经济多元化；提升小岛国对援助项目的参与度，充分发挥援助资金的撬动作用；以气候变化领域为支点，扩大三方合作，提升全球气候治理领域"全球南方"的影响力。
关键词：小岛屿发展中国家；中国援助；优化路径；"全球南方"
作者简介：宋微，女，内蒙古包头人，北京外国语大学国际关系学院教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向：国际发展援助；陈雨萌，女，安徽六安人，北京外国语大学国际关系学院2024级博士生，主要研究方向：国际发展援助。
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联合国界定的小岛屿发展中国家（以下简称小岛国）共有39个，这些国家受海平面上升及地理因素的影响，发展脆弱性显著。在发展过程中，小岛国十分注重通过集体协调来凝聚发展共识，争取国际社会的支持。作为"全球南方"的天然成员，中国历来重视支持小岛国的发展，习近平总书记提出应秉持"四个充分尊重"促进岛国的发展振兴。当前学术界对于小岛国的发展干预研究主要集中于两方面，一是气候变化给小岛国带来的发展挑战，二是小岛国的经济发展情况。而对于中国与小岛国的发展合作，特别是中国对小岛国的援助则较少涉及。
根据世界银行2023年按收入水平划分国家类别标准，低收入经济体被定义为2023年人均国民总收入（使用世界银行阿特拉斯法计算）为1145美元或更低的经济体；而中低收入经济体是指人均国民总收入在1 146美元至4 515美元之间的经济体。属于低收入经济体的小岛国仅有几内亚比绍；而中低收入经济体的小岛国包括佛得角、科摩罗、基里巴斯、密克罗尼西亚联邦、巴布亚新几内亚、萨摩亚、圣多美和普林西比、所罗门群岛、东帝汶、海地、瓦努阿图等11个国家。鉴于中低收入国家是中国对外援助的重点对象国，本文对于中国对小岛国援助的探讨将围绕这12个中低收入小岛国展开。
当前，小岛国发展面临着多方挑战。2024年5月，第四届小岛屿发展中国家国际会议围绕"探索迈向有韧性的繁荣"主题展开讨论，最终通过成果文件《小岛屿发展中国家安提瓜和巴布达议程》（简称《安巴议程》），明确了小岛国面临的脆弱性风险，并呼吁国际社会提供更多支持，帮助小岛国提升发展韧性。作为小岛国最重要的发展合作伙伴之一，中国一直致力于帮助小岛国应对挑战、实现自主发展。
一、国际发展援助：小岛国发展的重要工具
小岛国的脆弱性已成为当前国际社会普遍关注的发展问题，其应对脆弱性的关键在于提升发展韧性。帮助小岛国应对脆弱性是国际发展援助的重要目标之一。
1.1脆弱性是小岛国最主要的发展挑战
随着各国经济相互依赖程度加深及全球气候变暖的加剧，国际发展援助对于有效缓解小岛国脆弱性的作用愈加重要。脆弱性（Vulnerability）是指一个国家在面对外部或内部冲击时，其经济、社会、环境或政治系统受到负面影响的风险。这种风险可能源于多种因素，包括自然因素、经济因素、社会因素或政治因素。在发展经济学中，脆弱性通常被定义为一个国家或系统因外部冲击而受到负面影响的可能性。脆弱性对发展中国家的经济增长和减贫目标至关重要，高脆弱性的国家往往难以实现持续的经济增长，也难以有效减少贫困。因此，理解和缓解脆弱性是发展政策的重要组成部分。
国际发展援助通过提供资金、技术和物资支持等，帮助受援国提高经济韧性、提升社会福祉、增强气候适应能力，缓解脆弱性。针对脆弱性，发展经济学提出了韧性（resilience）的概念。韧性是指个人、家庭、社区、机构、国家，乃至价值链和生态系统抵御危机、从危机中恢复，并更好地抵御未来危机的能力。韧性不仅是发展中国家应对危机的关键，也是实现长期可持续发展的基础。国际发展援助强调韧性建设（Resilience-building），指的是在援助项目中关注增强家庭、社区和国家的综合应对、适应和转型能力，同时确保受到直接或间接影响的群体的福祉和生活标准不受损害。为此，国际发展援助通过提供资金、技术和物资支持等，帮助受援国进行韧性建设，最终缓解脆弱性。
小岛国具有特殊的发展挑战，其脆弱性源于经济规模小、地理位置偏远、环境风险高，在经济、社会和环境方面面临多重挑战。国际社会已将小岛国视为可持续发展的"特殊案例"，因为多领域的脆弱性导致其在发展过程中面临更大的困难。联合国《2030年可持续发展议程》中多项指标涉及应对小岛国的脆弱性。联合国可持续发展目标中共有9个与小岛国密切相关。2024年8月，联合国通过了一项决议以采纳多维脆弱性指数（MVI），该指数以自愿使用原则为主，通过提供一个全面的脆弱性衡量标准来弥补单纯使用人均国民总收入的局限性，旨在识别小岛国特定的脆弱性，促使援助方为不同的小岛国制定符合其发展诉求的援助方案。作为专门衡量脆弱性的工具，多维脆弱性指数的引入，显示出国际社会对小岛国特殊发展诉求的重视。
1.2国际援助已认识到提升小岛国韧性的必要性
2024年5月召开的第四届小岛屿发展中国家国际会议就小岛国面临的脆弱性和实现韧性繁荣达成了广泛共识，并在此基础上明确了未来的发展任务。《安巴议程》多次强调，韧性建设对于缓解一个国家脆弱性极为重要，增强韧性是国际发展的核心理念。《安巴议程》指出："小岛屿发展中国家渴望实现韧性繁荣，这种繁荣体现于人人享有可持续发展，即实现持久的经济增长和福祉以及强劲的经济，适应并抵御冲击，确保社会公平，促进环境可持续性"。因此，只有明确发展共识，通过国际社会的共同努力，才能缓解脆弱性，实现真正的韧性繁荣。
首先，完善生态保护设施、提升应对气候变化的能力，注重减少气候变化引发的脆弱性。作为受海平面上升影响较严重的国家，瓦努阿图提出要保护生态环境，包括创建和管理生态保护区，支持当地对濒危、受威胁和特有物种以及生态系统的保护，提高政府和公众对生物多样性保护的重视。所罗门群岛提出要改善灾害和气候风险管理，包括预防并减少风险、备灾、应对、恢复和适应，作为"有弹性发展"的一部分。基里巴斯政府指出要提升对极易受气候变化影响的旅游业和渔业部门应对气候变化的能力，政府将在各种发展战略中重视气候变化问题。
其次，发展具有韧性的旅游业和可持续的海洋经济，建立更加完善的基础设施，增强产业发展的抗风险能力，缓解经济脆弱性。小岛国拥有独特的自然风光和丰富的旅游资源，旅游业在其国民经济发展中占据重要地位，如何发展旅游业推动可持续发展和应对外部冲击是小岛国的发展需求之一。基里巴斯政府提出，2026年要将旅游业对GDP的贡献率从2016年的3.6%提高到50%。萨摩亚政府决定大力发展旅游业，使其成为创造就业的引擎。同时，小岛国也充分认识到可持续发展海洋资源对于提升经济韧性的重要性。2024年4月，佛得角政府通过了《未来海洋可持续发展的指导战略》，旨在保护海洋及海洋资源，促进海洋经济可持续发展，赋能"蓝色经济"，重点发展水上生态旅游、海洋生物技术、循环经济和数字经济等。而基础设施建设的完善对于小岛国经济社会发展各方面都有积极影响。2023年10月巴新政府提出《连接巴布亚新几内亚计划》，该计划侧重于基础设施建设，政府计划通过提供高质量的交通基础设施、负担得起的能源、更好的电信网络、清洁安全的饮用水、卫生服务、城市增长中心和国家住房来连接国家。密克罗尼西亚政府则希望完善空中运输的可靠性和安全性建设，为全国各地市场提供足够的航空运输设施和服务。
再次，促进和平、繁荣、包容的社会和安全社区的建设，解决失业和贫困问题，推动社会及性别平等，缓解社会脆弱性。2019年科摩罗政府提出未来的发展目标是在短期和中期内大幅减少失业率。失业现象不仅影响年轻人发展，更降低了妇女参与经济社会活动的意愿。而在减贫的同时，也要实现发展利益的公平分配。所罗门群岛政府的中期发展目标是减贫，即所罗门群岛全境的贫困得到缓解，基本需求得到满足，粮食安全得到改善，同时更公平地分配发展利益，减少城乡收入差距。此外，要提升政府机构的政策执行能力，在援助项目的管理和政策落实方面，需要相关部门的务实合作，确保效率和质量的提升。东帝汶政府通过加强相关部门的规划、预算编制、政策制定和管理的能力，来确保其国家发展规划以及主要基建项目尽可能以低成本、高效率的方式实施。
对于小岛国来说，应对发展挑战，获得国际支持非常重要。《安巴议程》指出，今后十年对小岛国至关重要，一种新的情况正在出现，对小岛国的经济、社会、环境以及地缘政治构成巨大威胁。要减轻威胁，就必须振兴有利环境，对可持续发展提供有意义的扶持。没有国际社会的充分支持，小岛国将承受潜在的深远后果。因此，小岛国呼吁国际社会将援助项目与小岛国自身发展规划紧密结合，充分尊重其主权和独立，实现可持续发展，并表示今后十年需要国际社会提供约4 000亿美元的信贷支持。
然而，当前国际社会对小岛国的支持远远不足。受全球经济低迷影响，经济合作与发展组织发展援助委员会(OECD/DAC)国家提供国际发展援助的意愿和能力都受到了冲击。目前对小岛国援助最多的发展援助委员会成员国分别是澳大利亚、美国、日本及新西兰，援助领域聚焦于社会性基础设施和服务，包括教育、医疗卫生、政府和公民社会等，不足以满足落实《安巴议程》的资金需求。基于此，小岛国十分重视与中国等新兴援助国拓展发展伙伴关系。
二、中国对小岛屿发展中国家的援助现状
小岛屿发展中国家国际会议大约每十年举办一次，在1994年、2005年、2014年、2024年的历届小岛屿发展中国家国际会议上，中国政府都有派代表参加。2024年5月，中国政府代表、外交部副部长马朝旭在安提瓜和巴布达出席第四次小岛国国际会议并在全体会议上发言，讲话中对国际社会援助小岛国提出了新的四点建议：一是坚持多边主义，支持小岛国平等参与全球治理。二是坚持发展优先，支持小岛国落实2030年议程。三是坚持团结合作，支持小岛国应对气候变化。四是坚持创新引领，支持小岛国增强自主发展能力。2018年以来，中国为小岛国立项实施近200个合作项目，涵盖贸易投资、基础设施、医疗卫生等多个领域。在全球发展倡议框架下，中国与小岛国共同搭建应对气候变化合作中心、农业合作示范中心等平台，为当地人民带来了实在的福祉。中国历来尊重小岛国发展意愿和发展权利，积极为小岛国发展提供力所能及的援助。
2.1应对气候变化危机
当前小岛国的自然灾害和极端天气更加频繁，自身的生存和发展受到严重威胁。为了帮助小岛国更好地应对气候变化危机，中国通过技术支持、物资援助和人才培养等方式帮助其提升适应气候变化的能力。
其一，中国通过为小岛国提供技术合作，推广可再生能源技术等，帮助小岛国提升了应对气候变化的适应能力。中国为小岛国举办应对气候变化的培训，分享中国的气候治理经验，提升小岛国制定气候适应性政策的能力。2019年以来，中国举办多期面向太平洋岛国的"应对气候变化与绿色低碳发展"南南合作培训班，课程涵盖全球和中国气候变化治理、低碳能源、气候适应与生态修复等领域。2024年10月，中国—太平洋岛国绿色发展合作联盟在山东聊城成立，标志中国与太平洋岛国在绿色发展领域的合作进一步拓展，智库对绿色发展的支撑能力进一步提升。另外，中国重视与小岛国加强在可再生能源领域的合作，增强了小岛国抗击气候变化风险的能力。沼气是低成本且环保的可再生清洁能源，中国援密克罗尼西亚联邦示范农场推广"猪—沼—菜"生态循环清洁农业模式，建设沼气池，利用废弃物发酵产生沼气，用于家庭烹饪和照明，同时将沼渣和沼液作为有机肥料用于蔬菜种植。这一模式的成功推广不仅帮助当地解决了能源短缺的问题，更改善了密克罗尼西亚联邦的生态环境。
其二，中国通过抢险救灾、捐赠物资、灾后重建与经济恢复等综合措施，帮助小岛国减缓自然灾害风险。在小岛国遭遇自然灾害时，中国在第一时间提供紧急人道主义援助，帮助灾民迅速脱困。2021年4月，中国政府通过世界粮食计划署国别战略计划向东帝汶提供10万美元用于救灾物资后勤保障。2023年3月，超强飓风袭击瓦努阿图，中国政府迅速筹集帐篷、折叠床、急救包等救灾物资运抵该国。中国不仅积极帮助救灾，而且通过综合手段支持灾后复苏与发展，促进社会经济生活重建。2010年1月，海地发生7.3级大地震，中国政府组织包括救援队员、医疗队员、地震局专家等在内的中国国际救援队赶赴海地，在受灾现场查看灾情并展开搜救、组织治疗等工作。同时支持海地地震灾后重建工作，向海地学生捐赠了一批学习和体育用品，帮助海地学生尽快返回学校上课。中国国际救援队医疗分队还为海地灾民提供心理救助。2022年9月，巴新地震破坏基础设施使得70%民众的通信和网络受到影响。地震后中国政府帮助巴新修复海底光缆，确保巴新民众尽快恢复正常生活和通信服务。
2.2发展现代化农业
农业援助是中国对外援助的优势领域，受到中国政府的高度重视。中国一直以来极为注重对小岛国农业现代化发展的支持，帮助小岛国改善农业生产条件，优化农业产业结构，提升农业发展能力和粮食安全水平。
首先，中国向小岛国传授农业技术，不仅提高了农作物产量和品质，还改善了当地的生态环境。中国在萨摩亚、密克罗尼西亚联邦等多个小岛国实施农业技术援助项目，内容包括推广作物良种、示范农业机械等，以示范推广推动农业技术外溢、拉动产量提升。中国对萨摩亚农业技术援助项目始于2010年，目前已进入第六期项目合作，从萨摩亚人民的实际需求出发，以减少萨摩亚对进口蔬果的过度依赖、保障粮食安全和增加农民收入为目标。在中国与小岛国开展的农业技术合作中，菌草技术最具代表性。当地农民不仅通过种植菌草获得优质的牲畜饲料，还可以用菌草栽培食用菌，提升收入。1997年，巴布亚新几内亚是中国菌草走向世界的第一站，目前菌草种植已从最初的东高地省扩展到8省16区，帮助数万人脱贫，获得了巴新政府的高度认可和支持。同时，中国政府定期举办"太平洋岛国菌草技术培训班"，帮助更多的小岛国从中获益。菌草技术援助帮助萨摩亚、巴布亚新几内亚等太平洋岛国实现减贫脱贫的发展目标，实现可持续发展。这些小岛国在使用菌草技术后，不仅提高了农业生产能力、实现脱贫致富，还改善了生态环境、缓解了气候变化的不利影响。
其次，中国援建小岛国农业基础设施并提供设备，为小岛国农业产业链的发展奠定基础。在农业基础设施建设领域，中国帮助小岛国完善农业基建，提升了农业生产的稳定性和可持续性。2006年5月中国援建的佛得角历史上第一座水坝泡衣崂水坝正式竣工，将周边荒芜的河谷地带变成佛得角重要的粮食蔬菜生产基地。2021年4月中国帮助东帝汶建成了两个5 000吨规模的粮仓，分别位于东帝汶包考区和马纳图托区。该项目有利于东帝汶早日实现粮食自给、保障国家粮食安全。此外，中国在小岛国进行的农业技术援助项目会附带相关设施建造工程，以完善和提升农业合作项目的效果。如中国援萨摩亚农业技术示范项目的附带工程包括专家楼、饲料厂、种鸡舍、育雏室、6栋肉鸡舍、60个塑料大棚等。在农业相关设备领域，中国为小岛国援助多种农业设备并开展技术培训，帮助小岛国建立了更加科学、高效的农业管理体系。2016年和2018年，中国向东帝汶提供了价值约200万美元的农业机械。2020年11月，中国隆平公司派遣技术员协助东帝汶农业部进行培训，帮助学员掌握基本农机运用要领，培训机械均为中国政府近年来多次援助的农业机械。2022年，中国向所罗门援助拖拉机等农机设备，提升了当地农作物种植效率。
2.3完善基础设施建设
中国主要通过无偿援助和优惠贷款帮助小岛国改善交通、能源、公共设施等基础设施条件，提升小岛国整体发展水平。
首先，中国在小岛国援建的公共基础设施不仅提升了当地居民的生活质量，还促进了当地的经济增长。在东帝汶，中国通过无偿援助支持了其首都帝力多个政府大楼的建设，包括2007年建成的总统府、2008年建成的外交部大楼、2012年建成的国防和安全部大楼等，提升了当地政府的公共服务水平。2022年4月，中国援建的所罗门群岛2023年太平洋运动会体育场馆项目正式完工。此外，佛得角国家体育场也是中国对小岛国体育设施援助的重要代表，该体育场在2015年非洲杯预选赛第二场小组赛上第一次投入使用，并同时开展配套技术合作至今。中国对佛得角的援助不仅有国家体育场、图书馆以及佛得角大学新校区等文体基础设施，还有议会大厦、总统府、政府办公大楼、医院等公共设施，大幅提升了当地的公共服务质量。
其次，中国援建的经济基础设施为小岛国经贸发展提供了更加便捷、高效的服务，为其经济发展注入了新动力。交通基础设施对提升小岛国社会连通性、优化资源配置、促进区域一体化有着重要作用。2018年10月，中国援建的东帝汶苏艾高速公路项目完工，项目施工期间为当地民众提供了2 000多个就业岗位，培养了大批掌握先进技术的工人，提高了当地居民的收入水平，助力东帝汶互联互通。2024年6月，中国援助科摩罗莫埃利岛公路项目竣工，该公路改善了莫埃利岛南部和东部的交通不便问题，为当地居民提供了便捷的出行条件。通信基础设施对于小岛国推动数字转型参与全球价值链分工至关重要。中国援东帝汶数字电视传输系统（DTMB）示范项目于2021年7月移交。该项目覆盖了东帝汶首都帝力的附近地区，帮助东帝汶政府把握全球数字化发展趋势和机遇，推动电视广播事业的发展和技术革新。中国援助所罗门群岛国家宽带网络项目2023年8月开工，首个电信塔已于2024年3月在瓜达尔卡纳尔省萨利村接通。项目建设过程中还为当地创造出3 000多个就业岗位，培养出一批通信工程专业人员。
2.4提升民生福祉
中国通过提供资金和人才培养等援助，帮助小岛国提升医疗水平，以便当地居民能够享受到优质和全面的医疗服务，同时推动小岛国教育发展，提升民生福祉。
一方面，中国为小岛国提供医疗援助，派遣医疗队并提供医疗设施，帮助当地提升医疗卫生水平。20世纪80年代起，中国政府便开始派遣医疗队援助瓦努阿图，几十年来一直支持着瓦努阿图医疗卫生事业的发展。北京市卫生健康委从2022年开始承担派遣援瓦医疗队任务，2023年9月派遣了由北京同仁医院9名临床骨干医务人员组成的第二批援瓦医疗队。为了将医疗服务辐射到更多地方，医疗队不仅在首都维拉中心医院开展诊疗服务，更深入村庄，赴基层社区和外岛巡诊。中国的医疗队在为当地居民提供医疗救治的同时，还开展了临床教学、学术讲座、培训交流和援建医疗项目，提高了当地医疗水平和医护人员的专业技能。而在萨摩亚，第八批中国医疗队为当地捐赠药械，并针对当地重症患者较多、并发症较多、诊治比较棘手的情况加强临床讲解和手术培训，促进了当地诊疗水平和医护人员动手能力的提升。
另一方面，中国为小岛国提供教育援助，通过奖学金项目、筹建学校等方式，积极支持小岛国基础教育和高等教育的发展，为发展储备人才。中国在巴布亚新几内亚、萨摩亚、密克罗尼西亚联邦、瓦努阿图等国援建了小学、中学、大学等一批学校项目。2024年5月中国援萨三所小学项目开工，这是促进萨摩亚基础教育事业发展的重要途径，与萨政府发展战略目标一致。中国通过技术援助、提供奖学金等方式帮助小岛国提升人力资源质量。自2004年起，中国为东帝汶卫生专业人员提供短期培训机会和奖学金，帮助他们在中国攻读高等教育学位，促进两国在医学领域的学术交流，提升东帝汶卫生专业人员的技术水平。同时，中国教育部向太平洋地区的有关岛国提供全额奖学金支持这些国家青年学生来华学习或开展研究。近年来，品学兼优的所罗门群岛留学生通过政府奖学金赴华深造，学习专业知识和治国理政经验，为经济社会转型发展奠定知识基础。
三、中国援助面临的影响与挑战
尽管中国援助极大的提升了小岛国的发展韧性，但受大国博弈加剧等因素影响，中国对小岛国的援助也面临多重挑战。
3.1小岛国希望进一步提升援助项目针对性
小岛国正迫切推动数字化和绿色发展，希望援助能够进一步对接发展诉求。当前中国对于小岛国数字化转型领域的援助项目还相对较少，且缺乏针对性的策略。越来越多的小岛国开始注重自身的数字化转型进程，并向国际社会寻求支持。如瓦努阿图于2024年颁布《数字化转型总体规划》强调信息与通信技术（ICT）人才培养和数字政府建设，以实现政府服务的网络便捷化，并向澳大利亚、美国等地区大国和世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构寻求支持。所罗门群岛通信与航空部和联合国项目事务厅（UNOPS）于2024年7月举办"国家数字化转型政策验证研讨会"，邀请多方发展合作伙伴，旨在推进所罗门群岛的数字化进程。这些小岛国正积极利用国际技术和经验援助，加速数字化转型步伐。
3.2小岛国希望进一步提升对援助项目的主导性
小岛国政治独立的时间较晚，过程也较为曲折，因此格外注重发展主权。相较于其他发展中国家，小岛国对于参与国际援助议程的制定表现出强烈的参与意愿。受援助的小岛国普遍希望通过积极参与发展援助项目，增强自身的治理能力和自主性。因而，在决策模式上，中国的援助政策制定和项目确定应更加重视与受援国之间的协调。以东帝汶为例，国际援助相关事务由东帝汶财政部下辖的发展合作伙伴管理处专门负责。该处主要通过组织协调，推动各援助国的援助项目与东帝汶国家发展战略相对接，并就具体的援助方案，推动援助国与相关部委建立合作机制。这一治理机制如果能够正常运转，对于尊重《巴黎宣言》中宣示的"受援国主导"具有积极的价值和意义。但是在实际操作中，东帝汶财政部表示对于发展伙伴的实际情况并不能完全掌握，因此较难协调这些发展合作伙伴关系。在项目执行上，中国企业是中国对小岛国援建基础设施项目的实施方，尽管可以有效地控制工程建设的成本和进度，但实施过程中小岛国当地政府与企业的参与程度存在一定不足，一定程度上可能会影响中国援助的发展评价。
3.3澳、美、日、新"竞争视角"带来的影响
由于地缘政治和历史渊源，澳大利亚、美国、日本和新西兰一直是小岛国获取援助资金的主要来源，美国及其盟友澳、新、日通过"四方安全对话"机制和"蓝色太平洋伙伴"（Partners in the Blue Pacific）等合作框架，试图在小岛国发展领域占据更大话语权，在一定程度上影响了小岛国与中国的发展合作。
第一，澳大利亚将印太地区小岛国视为其势力范围。澳大利亚与太平洋和印度洋地区小岛国地理位置毗邻，其认为通过加强对小岛国的援助，不仅能巩固自身的区域地位，还能有效应对全球性挑战。一方面，澳大利亚对太平洋地区小岛国的援助深植于其与该地区的地理邻近性和历史文化纽带，其援助领域广泛，援助优势突出。《澳大利亚—太平洋区域发展伙伴关系计划2025—2029》中列出了一系列对该海域小岛国的支持和投资，涉及区域安全、渔业发展、气候适应、基础设施建设、教育和健康等多个领域。通过深化与太平洋地区国家的经济、政治和安全合作，澳大利亚希望建立一个"强大的太平洋大家庭"。另一方面，印太地区大国博弈日益激烈，澳大利亚担心"中国在印太地区日益增长的影响力会对其所倡导的规则和秩序构成挑战"，希望通过与小岛国和国际组织等加强合作来制衡中国的影响力，维护其认为的"自由开放"的印太地区秩序。近年来澳大利亚通过三方合作、多方合作在小岛国开展了一系列发展合作项目。作为澳大利亚在该地区极为重要的技术与职业教育培训投资项目，澳大利亚—太平洋培训联盟（Australia-Pacific Training Coalition）与十个国家的政府、发展伙伴、私营部门、残障人士组织、民间社会组织以及太平洋地区的职业教育机构紧密合作，这些国家包括基里巴斯、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、东帝汶、和瓦努阿图等。澳大利亚对太平洋地区小岛国高层的政治影响力以及在各援助领域拥有显著的优势。近年来，澳大利亚对华政策存在明显的"安全化"取向，在对小岛国的援助方面，其试图以援助拉拢和控制小岛国、对中国援助进行舆论攻击，影响中国与小岛国整体的援助协调。
第二，美国一直将太平洋地区作为其全球战略的重要一环，2022年2月发布的"印太战略"明确强调要加强与太平洋岛国的多领域合作，改善海上"安全"。美国将太平洋岛国视为"印太战略"与对华战略竞争的重点推进地区，密克罗尼西亚联邦便是美国在太平洋地区的重要盟友之一，也是美国援助的重点对象（见表1）。通过对太平洋岛国加大援助力度和进行频繁的外交访问，美国试图降低中国在太平洋地区的影响力。2022年9月至今，美国政府已召开两次"美国—太平洋岛国峰会"，在气候变化、经济复苏、海上"安全"、环境保护、推进"自由开放的印太地区"等关键问题上深化合作。2024年10月4日，美国国际开发署宣布将提供400多万美元的额外支持，以"加强太平洋地区的包容性和可持续经济增长"，并加大力度帮助太平洋岛国抵御气候变化的影响。然而特朗普再次上台后大肆抨击美国国际开发署未能在对外援助中体现美国的国家利益，并于2025年7月正式关停了美国国际开发署，同时再次退出全球气候治理舞台。因此未来美国可能会进一步弱化援助的发展属性，强化援助与"政治忠诚"挂钩，要求小岛国以"亲美"换取美援。在其他海域，美国格外关注地理位置毗邻的加勒比海小岛国的发展动向，并于2010年启动"加勒比盆地安全倡议"（CBSI）。在印度洋地区，美国注重对小岛国安全领域的援助。位于莫桑比克海峡北端入口处的科摩罗，是连接印度洋和大西洋的重要海上通道。美国援助侧重于培训科摩罗军队和安全部队，发展海上防御力量。美国在印太地区的持续关注和投入，以中国为"假想敌"，动辄要挟小岛国在中美之间"选边站队"，在一定程度上限制了小岛国与中国发展合作的拓展空间。
第三，同为岛国，日本历来重视与小岛国的战略与能源合作，发展援助是最重要渠道。一方面，太平洋地区对日本具有重要战略意义。日本与澳大利亚和新西兰之间的进出口贸易都需经过这一海域，因此该海域小岛国的稳定对日本的经贸发展至关重要。通过援助，日本旨在加强与小岛国的外交关系，构建地区联盟以期制衡中国在太平洋地区的影响力。2023年4月，日本设立了"政府安全保障能力强化支援"（OSA）机制，加强了对太平洋海域小岛国的军事援助力度。另一方面，小岛国丰富的渔业和原材料资源对日本而言极为重要。日本是渔业资源的主要消费国，其45%的金枪鱼和鲣鱼来自太平洋岛国的专属经济区（EEZ）。此外，日本还从该地区进口矿产资源，如巴布亚新几内亚的铜矿石和新喀里多尼亚的镍矿石。而在加勒比海地区，日本援助则侧重于帮助小岛国应对全球挑战，如减少灾害风险和加强气候治理。日本对小岛国的援助体现了其对中国战略制衡和希望对冲中国在周边海域的影响力的企图，也导致小岛国在发展伙伴的选取上存在不小压力。
第四，新西兰在印太区域战略上紧跟澳大利亚，将援助小岛国视为提升地区影响力的关键手段。新西兰对小岛国的援助主要集中于渔业和海洋、气候变化和环境、劳动力流动和贸易架构、良好治理、区域安全与稳定、人权和包容性发展，旨在帮助小岛国增强自主发展能力，提高应对气候变化等全球性挑战的能力。通过深化与小岛国的合作，新西兰不仅能够巩固自身在区域事务中的地位，还能够为实现全球可持续发展目标作出贡献。2022—2023年新西兰提供2 170万美元的财政援助，重点支持基里巴斯、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛等国家的经济治理改善。新西兰在区域联通、治理能力等关键领域对中国援助高度警惕，在民生领域与中国存在三方合作的空间。
四、中国对小岛国的援助路径的优化
4.1强化重点援助领域，聚焦小岛国的经济多元化
中国需进一步完善对小岛国的援助策略，提升援助的精准性和有效性。当前小岛国对数字经济、农业和绿色经济发展有着迫切需求，中国援助亟需突出重点，支持小岛国经济的多元化发展。
第一，支持小岛国发展数字经济。数字经济已成为全球经济增长的新引擎，且小岛国对发展数字经济需求较高，能够实现可持续发展尤为关键。一方面，中国应加大力度支持小岛国建立更加完善的数字基础设施。中国可以凭借全球领先的电信技术，加强对光纤骨干网、宽带网络等通信基础设施的援建，帮助小岛国降低通信成本，弥合农村人口和弱势群体的数字鸿沟，进而促进各行业信息化的普及。另一方面，注重提升小岛国数字经济的创新发展能力。中国援助应加强对数字技术相关课程和培训的支持力度，为数字经济的发展提供专业人才保障，助力数字创新中心的建设，以小岛国的市场需求为导向帮助小岛国强化数字技术研发应用。此外，近年来随着人工智能的快速发展，小岛国已认识到人工智能的重要潜力，但因尚未制定系统的、全面的政府主导的人工智能治理框架，数据安全和伦理道德风险仍旧存在。中国可考虑为小岛国提供人工智能技术支持，分享自身在人工智能领域的成功经验，协助小岛国强化人工智能的监管机制，确保技术使用的安全性。
第二，继续帮助小岛国提升优势领域的加工能力。一方面，小岛国拥有丰富的海洋资源，中国应重点帮助它们增强在海洋领域的发展能力。可考虑通过援建渔业码头和水产品加工存储综合设施等，提升捕捞量。鼓励中国企业与小岛国企业共同开展项目，促进产业链升级。另一方面，农业是小岛国经济体系的重要支柱，中国应重点帮助它们增强农业加工能力。以援助资金引导中国企业进入农业加工领域，与当地企业开展合作，支持特色农业发展，提升农产品的多样性和市场竞争力，带动小岛国实现农业产业链的突破性发展。同时，中国可利用电商平台优势帮助小岛国拓展农产品销售渠道，提升小岛国农产品的国际知名度。
第三，继续支持小岛国绿色经济发展。小岛国大多拥有丰富的历史文化遗产和美丽的自然风光，因此文旅业在带动其经济发展和民生改善方面具有巨大的潜力。一方面，提升旅游业发展吸引更多国际游客，增加外汇收入。中国可帮助它们开发旅行项目以及配套设施的建设。利用中国在旅游方面充足的发展经验，助力做好旅游发展规划和设计；鉴于中国民众对很多小岛国的了解程度相对较低，中国可与其联合举办相关的旅行推介活动，引导国内文旅公司与相关方开展合作，联合打造旅行精品项目。另一方面，在可再生能源领域为小岛国提供中国绿色技术助力。尤其应发挥中国在太阳能、风能与新能源汽车等领域的全球领军优势，帮助小岛国降低对传统能源的依赖，推动能源结构的绿色转型。同时，援助要因地制宜，根据当地的地质和水文情况建立水力发电站，根据当地居民发展需求投入新能源汽车，帮助小岛国降低碳排放，保护生态环境，实现绿色发展。
4.2进一步提升小岛国对于援助项目的参与度，充分发挥援助资金的撬动作用
中国在援助时可进一步加强与小岛国的沟通与协调，扩大利益相关方参与，同时注重培养受援国的自主发展能力、缓解小岛国的债务压力。
一方面，进一步提升援助项目设计、实施与管理过程中小岛国的主导性。首先，进一步加强双方管理部门交流，提升与小岛国的政策执行层对接。通过定期沟通协商，确保双方在援助项目中的意见和需求得到充分考虑。共同设计援助项目以确保其实施能够满足实际需求的同时也符合双方战略目标。加强对接机制，确保信息及时传递，提升援助项目的执行效率，并且要定期同步项目进展，及时调整和优化项目实施方案。共同评估项目效果，为未来合作提供宝贵经验。同时，建立紧急联络机制应对可能出现的突发情况，确保援助项目不受影响，顺利推进。其次，需扩大利益相关方的参与。不仅要合理规划、有的放矢，而且还要配套相应的技术合作和能力建设项目，确保当地人员对上述项目能够有效维护、管理和运营，这就需要扩大利益相关方的参与，与当地企业和政府机构扩大合作，针对不同的营商环境制定相应的运营策略，确保项目的顺利实施和长期效益。
另一方面，充分发挥援助资金的"探路者"作用，拓展与当地资金的合作，旨在缓解小岛国债务压力的同时，提升小岛国的参与度。当前很多小岛国的债务问题日益凸显，通过精准投放援助资金，与当地开展资金合作，能够帮助小岛国更好地应对债务问题。一方面，可考虑根据项目的类型和需要，将无偿援助、无息贷款以及优惠贷款三种援款形式进行灵活地搭配组合。对于有示范推广作用的农产品加工项目，可考虑在第一阶段使用无偿援助资金支持农产品的示范种植，在大规模推广和商业化运作阶段，可以引入贷款进行支持，从而增加项目后期的市场动力，促进价值链的延伸。对于电网等具有经济收益的项目，以优惠贷款为先导，适当吸引商业资本的投入，通过公私伙伴关系（PPP）和建设—运营—移交（BOT）等渠道相结合，从而扩大资金规模，带动商业化运营，进而最大程度上为小岛国的国家建设提供支持，待项目进入商业化运营阶段即可以灵活的模式撤出，既保证了项目的可持续发展，又有效减轻了小岛国的财政负担。另一方面，开展资金合作，激发当地的自主发展能力。可以尝试推动对外援助资金与小岛国的主权财富基金开展合作，共同推动重大产能项目落地，使其能更加自主地规划和实施发展策略，同时缓解应对小岛国的债务偿还压力。
4.3以气候变化领域为支点，扩大三方合作
气候变化问题是小岛国面临的最迫切的发展问题，也属于低政治领域，中国可以气候领域为重点，拓展与美国、日本、澳大利亚和新西兰的三方合作，不仅可以利用各自的比较优势协力提升小岛国应对气候变化的能力，也可以通过良性互动促进外部环境的改善。
第一，帮助小岛国提升应对气候变化能力。结合中国与美、日、澳、新的比较优势，在可再生能源、绿色农业、自然灾害应对和韧性社区建设等领域可以共同设计三方合作项目，实现优势互补，共同促进小岛国可持续发展。一是在可再生能源基础设施建设领域，日本对小岛国清洁能源投资具有资金和技术优势，中国可与日本在这一领域开展三方合作，通过共同投资、建设和运营可再生能源基础设施项目，提升小岛国的能源自给率；二是在绿色农业领域，中美两国各具技术优势。美国在大田智慧农业等农业大数据技术方面水平成熟，而中国则在农田精准灌溉和远程监控技术上积累经验。中美可通过技术共享和联合研发等方式，将智慧农业的成功经验推广到小岛国，帮助小岛国提升农业生产效率，减少资源浪费。三是在自然灾害应对方面，澳大利亚和新西兰在气候和灾害韧性支持领域经验丰富，澳大利亚地球科学局为太平洋地区开发了概率海啸危险评估（PTHA）指南、为东帝汶等国开发了热带气旋危险评估（TCHA），新西兰政府则通过《气候变化计划》重点提升太平洋社区基本服务，旨在帮助小岛国有效应对自然灾害。因此，可与澳、新在该领域开展三方技术合作，借鉴澳、新在气候和灾害韧性支持方面的先进经验，为小岛国提供定制化的气候应对方案。
第二，提升全球气候治理领域的"全球南方"影响力。全球气候治理不仅关系到人类的生存发展，也深刻影响着国际格局。小岛国属于"全球南方"国家，支持其气候应对能力建设不仅能促进小岛国实现"韧性繁荣"，而且对提升中国在全球气候治理领域的影响力也有一定助力。一方面，美国的"退群"行为一定程度上不利于全球气候行动的发展。2015年通过的《巴黎协定》是第一个对所有国家都具有法律约束力的多边气候变化协议。尽管《巴黎协定》得到了广泛支持，但美国在2017年宣布退出，直到2021年2月才重新正式加入。2025年特朗普再次上台后签署行政命令退出《巴黎协定》，美国的"退群"选择是对"多边主义"的漠视，可能削弱全球应对气候变化的努力。另一方面，中国有能力在美国"退群"后进一步展示在全球气候治理领域的领导力，推动全球气候治理进程向前发展。中国尤其支持发展中国家提升应对气候变化能力，主张坚持《巴黎协定》的原则、规定和授权，确保不重新谈判或改写《巴黎协定》相关规定。因此，中国应在拓展对小岛国气候援助的基础上，与澳、新、日拓展共识空间，提振多边主义、增强联合国气候治理合力，旨在推动以小岛国为代表的"全球南方"国家在气候议题领域的话语权与影响力的提升。
五、结 语
当前小岛国正在面临发展的多重脆弱性，急需国际社会加大支持力度。多年来，中国在小岛国气候、农业、基建、民生各领域给予支持并取得了重要成果。然而，在百年未有之大变局下，中国对小岛国的援助面临内部预期与外部影响叠加的挑战，要求中国的援助战略进一步聚焦小岛国的区域特色与发展诉求、聚焦小岛国的脆弱性，拓展三方发展合作的空间，助力小岛国提升发展韧性。
来源：《太平洋学报》2025年第10期
