作者简介
詹承豫，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师，安全应急管理研究中心主任，清华大学应急管理基地兼职研究员，入选国家级人才计划青年学者。
摘 要：中国特色应急管理的制度优势源于制度适应性。制度优势与政治体制同步、与人民价值同向、与灾害规律同频、与文化基因同脉，在制度设计与制度运行过程中持续迭代，沉淀出低运行成本、高配置效率与强风险化解能力；其中，党的全面领导、资源集中动员、预案动态优化、数智治理赋能与传统社会韧性耦合而成的韧性制度结构，具备了灾害冲击时敏捷响应、自我修复能力。面向未来，制度完善需要以适应性夯基、包容性拓界、预见性引领、获得感固本，构建在不确定世界中提供确定性安全的中国范式，为全球风险治理输出可复制、可持续的中国方案。
关键词：应急管理制度；中国特色；制度优势；生成机理；制度适应性
基金项目：国家社会科学基金重大项目“基于系统韧性的统筹发展和安全研究”（22ZDA119）。
党的二十大提出要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，应急管理体系作为国家治理体系的重要组成部分，是体现制度优势与治理韧性的特色窗口。中国作为人口规模与经济高度集聚的超大国家，在全球风险社会背景下，极端气候、地缘冲突、技术失控等交织成跨域复合灾害风险，具有高暴露度、高危害性和高不确定性等特征，这对既有应急管理制度的指挥体制、响应速度、资源整合与社会协同等提出了更高要求。因此，深入剖析中国特色应急管理制度优势的生成机理，探讨未来怎样在持续张力中完善提升，不仅可为防范“黑天鹅”“灰犀牛”等风险冲击提供学理支撑，也为把制度优势转化为治理效能提供具有说服力的现实范例，更能为全球风险治理贡献可复制的中国方案。
一、问题提出：中国特色如何转化为制度优势？
充分发挥中国特色应急管理体系的制度优势，并将其转化为持续提高公共安全治理水平的制度保障，是“十五五”乃至更长时期我国应急管理制度建设的核心任务。党的二十大提出，完善公共安全体系。党的二十届三中全会指出，完善大安全大应急框架下应急指挥机制。制度层面的关键突破口就在于厘清并放大“制度优势”的生成机理与完善路径。本文聚焦中国特色应急管理体系的制度优势，主要有两方面原因：一方面，复合型灾害链的高不确定性、跨界性与社会危害性，使应急治理成为对国家制度韧性的极限测试；另一方面，《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规对预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建等全环节均赋予政府主导责任，为制度优势向治理效能的转化提供了法定场域。中国特色应急管理体系的制度优势能否在“法治—预案—技术—社会”多元耦合中持续优化，并在极端灾害频发的现实张力下实现再升级，成为推动提高我国公共安全治理水平的关键变量。
为此，本文核心问题可凝练为：中国特色应急管理体系的制度优势如何生成、怎样在运行中不断强化，又通过何种制度再设计持续完善？围绕该问题，可细化为理论回应与实践路径：即在理论层面，剖析制度优势的历史基因、结构耦合与过程机制呈现何种内在逻辑；在实践层面，探讨仍存在哪些制度张力与效能缺口，可通过哪些具体路径将优势进一步转化为治理效能。为回答中国特色应急管理体系制度优势如何生成、如何演化并进一步完善这一核心问题，需对前期文献进行系统综述，现有相关研究大致可归为以下三个方面。
一是关于中国制度优势构成的相关研究。中国国家治理体系的“制度、体制、机制运行为一体，具有整体性、协同性、层次性、关联性”等系统特征，从制度比较看，在“制度性质、制度结构、制度参与、制度能力等”呈现差异。有学者把中国制度优势的生成条件归纳为科学社会主义原则、马克思主义中国化、内生动力、民主集中制和党的领导五个方面，离不开“党的指导思想、以人民为中心的价值理念和国家治理效能”，其中“党的领导贯穿于中国特色社会主义制度从奠基到成熟定型的全过程”；在“理论基础、文化沃土、价值取向和实践推进四维”交织演进，在制度功能上具有组织动员能力、统筹协调能力、贯彻执行能力，“强调集中力量办大事，保证人民共享发展成果”，也有学者强调制度优势话语体系，只有“确信国家治理效能的真实存在，进而认同制度优势”，体现了制度理论阐释的必要性。
二是关于制度优势如何转化为治理效能的研究。认为需要“进一步从体制机制上推动解决问题”，“在治理实践中积蓄制度优势、从制度优势中凝聚制度认同、从制度认同中形成制度执行自觉、从制度执行中释放治理效能”，如通过强化新型举国体制、改善分配制度、深化要素市场化改革，推动新科技革命从追赶到引领的转变，也有学者认为“规划体制能够有效破解国家规模治理难题”。实现机理有赖于“党的领导的根本统筹、价值理念的正向引导、制度机制的有效执行以及治理情势的回应反馈”，其中党的集中统一领导制度是组织保证，人民当家作主制度是合法性来源，社会主义基本经济制度是物质基础，以人民为中心的发展思想是价值取向，在运行中通过“‘结对子’来解决经济社会发展中的不平衡和治理失灵问题”，通过“县乡的主体性与能动性，揭示制度架构与运行机制”的辩证关系。
三是关于应急管理体系和能力现代化的研究。有观点认为中国特色应急管理具备“时间区隔、空间比较、文化底蕴”的三重意蕴，在“领导制度、管理理念、体制机制、法治体系、预案管理、能力建设”等方面有特色和优势，依循“理念内化、结构进阶、过程闭环、功能总成”的完善进路，以“党的理论创新引领应急管理发展”，不断完善“集中统一的领导体制、科学顺畅的运行机制、系统完备的法律制度”。也有构建“需求驱动—政府供给—多元协同”的分析框架，从“公众参与、应急协同、应急产业、大数据技术”等角度分析应急管理制度创新，指出“理想状态、制度状态和运行状态之间产生了变迁差距”，未来应当“坚持以防为主、防抗救相结合，加强体制机制建设、鼓励地方创新”，提升“系统韧性”，增强“应急管理的结构韧性”等。
综合看来，当前关于制度优势的研究多集中于总体制度，关于中国特色应急管理制度优势的研究相对较少，对中国特色为什么会成为制度优势的内在深层次机理分析较为缺乏。应急管理制度优势要转化为治理效能，对制度优势生成的内在机理规律分析尤为重要。为此，本文将从中国特色如何形成制度优势这一问题出发，通过制度适应性来剖析制度优势的生成机理，并归纳总结应急管理制度的韧性结构特征，揭示其高效协同、快速响应的核心要素，进而为未来应急管理体系完善提供优化路径，为全球风险治理提供方案借鉴。
二、制度适应性：从中国特色到制度优势的动力逻辑
中国特色应急管理制度并非指某一项政策为我国独有，而是在深刻把握本国国情基础上，将国际通行的应急管理与风险治理技术，同本土的政治体制、资源禀赋、文化传统等深度融合，形成的一套难以整体复制的制度组合。当这一制度体系与我国面临的灾害风险图谱和资源禀赋精准匹配，能够在人口规模巨大、灾害链复合叠加的复杂情境下，实现财政、物资、技术和人力等要素的最优配置；同时，始终秉持“人民至上、生命至上”的价值理念，与广大群众对安全、公正和参与的期望同频共振，并取得显著的应急管理成效时，便具备了难以替代的制度优势。
（一）制度适应性：制度比较优势的内在动力
制度优势通常指制度的比较优势，因为优势是相对的，只有通过比较才存在优势。任何一种制度，其优势并非天然存在，制度优势的底层逻辑首先在于制度适应性。所有制度都不是静态的，而是制度设计、制度运行与治理效能的有机综合体，制度优势只是适应性在时间轴上的截面呈现。当制度适应性持续发挥作用，便会在特定领域沉淀为可观察的比较优势：如更低的制度运行成本、更高的要素配置效率或更强的风险防范化解能力。这些优势一旦形成，当面对极端情景冲击时，就可以不断迭代优化并形成模式，能够低成本完善既有制度，展现出超越对手的适应性效率，并在全球实践中转化为国家特色或比较优势。
在应急管理领域，制度适应性可以体现为“时间—空间—功能”三重维度：时间维度的敏捷适应，包括快速应急决策与资源整合调度等；空间维度的规模适应，包括央地纵向贯通与跨域横向协同等；功能维度的复合适应，包括政治整合、行政执行、技术赋能与社会动员的互嵌优化等。如我国重大灾害中的对口支援制度，将行政纵向动员与横向协作结合，中央定目标、结对方出资源，快速突破灾区或贫困地区的资本、技术、人才瓶颈，形成可复制的地方能力提升路径。这种制度优势体现为三个层面效率：一是决策科学性，如面对重大灾害时党的集中领导与快速响应、科学规划相统一；二是行动灵敏度，如中央指挥、军民协同、社会参与、地方自力更生与对口支援相结合；三是纠错容错的弹性，面对不确定或不利情景的自我纠错和完善机制。因此，制度比较优势不是天然给定，而是适应性在时间中不断累积优化，其本质是用持续适应创造并发展比较优势的能力。
（二）中国特色应急管理制度适应性的四个契合
中国特色应急管理制度适应性，从理论上讲至少应该体现在与政治体制、价值目标、灾害规律和文化基因四个方面的契合。
第一，应急管理制度适应性首要体现为体制契合度。中国特色应急管理制度根系必须深扎于我国政治体制之中，与政治体制及其运行密切契合。应急管理不仅仅是一个技术或者管理问题，更是涉及广大人民生命财产安全底线，是一个政治问题。首先，应急决策往往需要在极短时间内作出关键决策，需要在党的集中统一领导下，才能把政治势能迅速转化为治理动能，避免多头指挥、信息迟滞。其次，应急预案、法规、资源储备必须与各级党委、政府的职责边界精准匹配，体制契合度越高，启动响应的时滞越短，资源动员的摩擦成本越低。再次，重大突发事件应对中的封控、转移、征用等措施，只有在与宪法、法律和党内法规保持一致的框架下实施，才能获得社会认同并降低执行阻力。最后，只有通过党内督查、巡视、组织考核等信息传导与反馈机制，才能在应急响应后迅速复盘、问责、迭代，形成持续改进闭环。如果应急管理制度与政治体制脱节，不仅会出现指挥失灵、资源错配，还可能引发合法性难题。
第二，制度适应性要与以人民为中心的价值目标相校准。以人民为中心不仅是执政理念，更是制度合法性的根本来源，应急管理制度若不能与这一价值目标保持同频，就会在资源整合和社会动员这两个关键环节失去支撑。首先，突发灾害往往需要在短时间内调动大量人力、物资和信息，如果制度设计偏离“生命安全优先”的价值排序，就可能出现经济利益优先的偏差，导致救援迟滞、次生灾害扩大。其次，只有将“人民至上、生命至上”嵌入应急预案、法律条文、考核指标和问责程序，才能在风险冲击情景下实现制度正义，获得群众认同、社会配合，进而形成整体社会的风险共担机制。再次，校准价值目标还能为制度优化提供方向，复盘评估不仅看损失减了多少，还要看群众满意度提高了多少，从而推动安全治理向事前预防转型。最后，应急管理制度只有与以人民为中心的价值取向深度耦合，才能实现竭诚为民，真正把制度优势转化为治理效能。
第三，制度适应性要以灾害演化规律与风险特征为科学遵循。在气候变化、技术突变与城市超大化叠加的当下，灾害呈现出链式演化、跨界扩散、极端小概率三大新特征：一场暴雨可能触发城市内涝、地铁倒灌、生命线瘫痪的级联效应；一次网络攻击可能同时扰乱金融、交通、医疗多个系统。面对如此复杂的风险演化，任何脱离灾害规律的制度设计都会迅速失灵。只有以最新科学认知为基准，把“情景—任务—能力”写进法规、写进预案，才能确保预警机制、资源储备、响应流程与现实风险同频共振。其次，灾害规律决定了资源投入的结构。如极端暴雨洪涝灾害频发，就需在城市和社区层面进行相应的制度准备和资源储备，制度若不能及时吸收这些灾害演化的科学信号，就会造成在极端灾害面前的资源匮乏和能力错位。再次，遵循科学规律，推进技术赋能，也是降低应急管理成本的有效路径。如用大数据预测替代人海巡查，用分布式疏散替代集中救援，本质上都是把科学规律转化为制度效能。灾害演化规律和风险特征是应急管理制度的硬约束，制度设计及运行必须服从科学事实，只有让制度适应灾害和风险的演化规律，灾害和风险才不会击垮制度。
第四，制度适应性要与传统文化的价值追求相契合。制度能否在紧急情景下高效执行，不仅取决于规定或者条文完备，更取决于它能否被民众潜移默化地接纳与践行。传统文化以“家国同构、守望相助、集体优先”为核心价值，塑造了中国人面对灾害时信任政府、服从集体、崇尚互助的行为逻辑。如果应急管理制度与这一文化基因相脱节，就会出现制度空转，出现预案写得再好，居民不愿撤离；物资储备再足，跨域也不能共享。反之，当制度设计与文化心理相契合，就能将文化资源转化为治理资源。如传统差序格局下的熟人社会，使社区“社区—党员—志愿者”网络天然具备动员力；“义利并重”的价值伦理，让“对口支援”“一方有难、八方支援”成为无需解释的社会共识。数字化时代，应急管理制度的文化契合还体现在传播内容与方式上，如用短视频再现“子弟兵抗洪”的集体记忆，能迅速唤起情感共鸣，提高公众风险感知和配合度。因此，在制度条文、风险预警、应急科普等方面，与传统文化的价值追求和行为习惯精准对接，打造应急管理制度运行的“软基础设施”。
三、中国特色应急管理制度优势的韧性结构特征
中国特色应急管理制度，是指在党的集中统一领导下，以人民安全为宗旨，以宪法和相关法律为依据，通过“党的全面领导—政府分级负责—预案动态衔接—科技数据赋能—社会协同参与”的复合结构，形成纵向贯通、横向协同、平战结合、敏捷迭代的灾害防治与应急管理体系。该制度以党的领导塑造组织韧性，以集中力量办大事实现资源高效动员，以复盘式学习推动预案持续优化，以多元协同参与凝聚社会韧性，以数智化治理提升精准响应，从而在全球风险环境中实现安全治理效能最大化，形成了中国特色应急管理制度的韧性结构。
（一）党的集中统一领导，政治势能转化为治理动能的组织韧性
在重大风险冲击情景下，党的集中统一领导之所以能够迅速把政治势能转化为治理动能，关键在于其独有的组织韧性。首先，五级党委同责的纵向贯通，使重大灾情可在第一时间直达最高决策层，中央决策部署也可在数小时内直达基层，形成“中央—省—市—县—乡”一体化指挥链，避免了多头指挥和信息衰减。其次，横向到边的“党委统一领导、政府负责、部门协同、区域联动”组织网络依托，打破了部门壁垒，军队、武警、央企、社会组织等多元力量在党委统筹下形成资源耦合，提升了响应效率。再次，党内“使命型”政治文化，将“人民至上、生命至上”的价值目标嵌入责任考核和激励制度，通过巡视、考核、问责机制，把政治责任转化为一线执行力，防止卸责甩锅。最后，党的群众路线把政治动员延伸到社会末梢：如临时党支部、党员突击队与社区网格、志愿者团队无缝对接，将官方话语转化为群众语言，形成“要我安全”到“我要安全”的社会共识，提高社会自组织力。正是这种纵向到底、横向到边、价值嵌入、社会动员的四重机制，使党的集中统一领导在极端灾害情景下能够高效、协同、可持续地运行，打造难以复制的中国特色应急管理制度组织韧性。
（二）集中力量办大事，制度化储备、动员及整合的资源韧性
极端灾害情景的一个显著特征就是紧急超常规的资源需求，集中力量办大事之所以能在应急管理中沉淀为可预期、可持续的“资源韧性”，关键在于把“日常储备、应急动员、跨域整合”形成全生命周期的应急资源保障制度。首先，制度化储备推动了应急物资储备的科学规范，中央层面按灾害风险配置战略储备，地方层面依据人口密度和灾害概率滚动更新库存，使得应急过程中口罩、药品、帐篷、发电机等关键物资能够快速直达灾区。其次，动员机制实现了平战转换的低成本切换。通过合同储备、预征用等条款，辅以财政补贴、产能考核，激励企业保持商业安全库存，一旦应急响应升级，企业产能、物流运输、仓储冷链按既定脚本迅速进入应急状态，避免临时协调成本。最后，数智化跨域整合打通“最后一公里”。依托应急指挥平台，跨部门数据实时共享，区块链溯源，算法统一调度车辆、无人机，社区网格与快递协同，实现物资精准到户。由此，日常储备制度提供了即时可用的物质基础，应急动员制度保证了物资动员的效率，数智化整合实现了精准统筹的效能，三者闭环运行，完成重大灾害情景下从战略调拨到应急使用的全链条响应，形成极具特色的资源韧性。
（三）横向到边、纵向到底，预案体系全流程动态优化的响应韧性
应急预案体系之所以能在灾害突发时提升应急响应效率，关键在于它把灾害冲击“不确定性”转化为可操作的“确定性应对”。首先，我国已建成“横向到边、纵向到底”的超大规模应急预案体系，涵盖各级党委、政府及其相关部门、企事业单位、基层社区及社会组织等，不同类型预案逐级细化、逐级备案，多主体同步响应，有效破解条块分割、信息孤岛和响应迟滞难题，因而成为中国特色应急管理制度的鲜明标志。其次，预案通过情景构建，把极端灾害的触发条件、演化链条、资源需求预先具象化，让各级政府、部门、企业在平时就对各自职责和应急措施熟记于心，一旦灾害来临，可立即按预案启动应急响应，提升响应效率及科学性。最后，预案从规划、编制、培训、演练、修订的全流程动态优化机制，保证了预案与灾害风险和应急资源同步更新，每经历一次实战或演练，便以复盘完善应急措施、补充任务清单、调整资源配比等，始终贴近最新灾害情景需求，持续提升响应能力。由此，预案体系通过事前情景构建提升认知韧性，事中应急措施精准化提升流程韧性，事后复盘评估改进提升制度迭代韧性，三者叠加，使中国特色应急管理能够快速、精准、有序地制度化响应，形成了持续动态优化的应急响应韧性。
（四）科技赋能与数据治理，数智时代应急管理的治理工具韧性
全球风险社会，突发事件的危害形态、演化速度、传播广度与复杂程度呈指数级上升，传统应急模式已难以应对。中国特色应急管理把科技赋能与数据治理等写进顶层规划和制度设计，形成风险治理与应急管理全流程闭环，提升治理工具韧性。首先，全域感知让风险监测预警更精准。持续打造卫星高分遥感、物联网传感器、地面实时图像组成的“空天地”一体监测网，实时回传气象、水位、地质、人流等多维数据，预警时间极大缩短，支撑精准决策和快速响应。其次，大数据辅助让指挥决策更智能。国家应急指挥平台汇聚跨部门、跨层级、跨地区数据，通过大数据＋AI模型情景推演、资源需求预测和路径优化，结合数字预案库动态更新完善处置方案，指挥员通过可视化大屏进行应急指挥、实时联动，缩短决策和执行的协同链条。最后，跨域联动让应急资源保障更精准。北斗＋车联网实时调度车辆、船舶、无人机，实现“需求—库存—运力”快速匹配；区块链溯源确保物资从出厂到现场全程透明；二维码、电子围栏等数字工具将疏散路线、安置点容量同步推送给公众等。通过全流程数智赋能，数据越用越准、算法越练越灵、场景越积越全，使极端情景下的应急响应更快更准，构成了中国特色应急管理可扩展、可迭代的治理工具韧性。
（五）未雨绸缪与守望相助，传统文化与基层治理的社会韧性
传统文化讲“未雨绸缪”，基层治理重“守望相助”，国家制度安排“对口支援”，三者在应急管理中的融合，使我国在重大风险冲击情景下自带社会韧性。首先，传统文化把防灾内化为习惯，“人人讲安全、个个会应急”，社区隐患排查、祠堂议事、村规民约定期演练，让风险排查成为日常生活的一部分。其次，“守望相助”激活社会资本。熟人社会里的信任存量，使物资、信息、劳力能在微信群、村广播里迅速对接，形成无需外部指令的自组织网络，提升灾害第一现场的响应能力和避灾水平。最后，“对口支援”把文化情感上升为国家行动。当极端灾害来袭，中央顶层统筹，地方人力、物力、资金沿既定通道精准涌向灾区，既延续了“一方有难、八方支援”的朴素情怀，又通过财政结算、政治考核、媒体监督的制度闭环，确保每一份资源都用在刀刃上。传统文化提供价值认同，基层提供组织末梢，制度提供资源通道，三者相互促进，社会韧性由此从自发互助升维为制度化的持续能力。
四、中国特色应急管理制度的现存挑战与完善路径
（一）中国特色应急管理制度的现存挑战
第一，全流程防灾减灾救灾职责边界尚不清晰。当前我国全流程防灾减灾救灾职责仍显模糊，虽有相关法律规范，但尚未转化为清晰可操作的权责清单。首先，法律层面衔接不足。突发事件应对法、防洪法、防震减灾法等分别侧重应急、防御和救助，条块之间、部门之间衔接不清晰，灾前预防、灾临预警、应急响应与灾后救助容易出现交叉和真空。其次，跨部门跨区域统筹功能不足。现行应急管理制度仍一定程度存在条块分割的特点，灾害链一旦出现跨灾种跨领域跨区域，相关部门与地方政府仍然可能存在各自为战等现象。最后，从全流程风险防范到应急响应的职责体系仍不明确。法律衔接缺位、部门壁垒与职责模糊叠加，使全流程的大安全大应急框架建设仍然面对诸多挑战。
第二，跨系统跨部门跨领域的资源整合有待完善。当前应急管理制度在跨系统、跨部门、跨领域资源整合上仍显薄弱，主要受制于“条块分割”与“数据孤岛”两大结构性障碍。首先，资源管理权限分散在多个部门多个系统，以应急物资储备和保障为例，不同系统拥有各自的物资储备规划和目录，实物储备、协议储备和家庭储备之间缺乏统筹。其次，数据孤岛仍然存在。气象、水利、消防、公安、医疗等关键信息难以实时汇聚，数据标准不一，难以通过数据挖掘和分析工具快速生成统一的风险态势和资源底图，跨系统跨部门数据共享仍然存在阻滞。最后，跨区域、跨流域灾情共享和应急协同不足。面对极端灾害时，迫切需要通过统一数据标准、建立共享平台、完善法规接口和引入市场化机制来打通全链条整合堵点。
第三，全社会风险意识和国际话语权需要加强。面对极端灾害和跨国风险时，全社会风险意识不足和国际话语权偏弱仍然存在。首先，公众风险意识有待提高。历次重大灾害事故显示，超过半数的居民不清楚家庭应急物资储备清单，风险认知的缺失导致预警响应效率较低，政府不得不投入额外人力进行劝导和强制转移，抬高了制度运行成本。其次，风险教育的系统性和持续性不足。有些应急课程仍为象征性演练，社区宣传有时流于形式，全民风险文化形成较难。再次，国际话语权建设有待加强。虽然中国救援力量已多次赴海外开展人道行动，但在国际规则制定、标准输出和危机叙事方面仍有待加强。公众也难以感知全球风险的联动效应，进一步限制了跨境协同的效率。
（二）中国特色应急管理制度的完善路径
第一，面向中国情景，提升应急管理制度适应性。面向中国的灾害风险特点、区域差异显著和人口分布特征，系统提升应急管理制度适应性。首先，制度设计要兼顾统一标准和区域差异。在统一指挥、分级负责的大框架下，以属地管理为主原则，给予地方政府更多制度空间和创新动力，允许地方根据灾害分布、人口密度、产业特征、民族构成等情境变量，制定和优化相关制度。其次，简化制度束缚，提升制度实用性。如探索中央和省级层面统一制定极简职责表，取消台账、截图、迎检等形式性要求，借助技术赋能省去层层填报等基层负担，让基层预案清晰可操作，职能专注在日常巡查、隐患排查和初期响应等，提升基层制度实用性。最后，完善公共安全治理的事先预防性制度安排。进一步完善风险监测、应急准备等风险防范化解的相关制度，将事前预防工作纳入绩效考核和激励晋升，切实推动公共安全治理向事前预防模式转型。
第二，面向全球治理，增强应急管理制度包容性。包容性不仅仅是简单的学习借鉴，而是坚持“以我为主、兼收并蓄”不断完善优化制度，为全球风险治理提供公共产品和贡献中国方案。首先，制度设计与完善要主动对标国际规则。在制度设计及修订完善之初，就充分学习借鉴联合国《2015—2030年仙台减灾框架》等应急管理相关标准，并与中国本土应急管理经验相结合，提升制度国际衔接程度。其次，加强能力共建，提升国际影响力。如在“一带一路”沿线建立灾害应急管理联盟，通过共享卫星遥感、无人机、医疗队等应急资源，与沿线国家共用数据、共训队伍、共担风险，邀请发展中国家共同制定低成本预警技术路线。最后，及时追踪国际先进经验，促进制度持续迭代优化。结合世界范围内最新典型灾害事故案例、技术应用等，对国际应急管理、风险治理的先进做法实时跟踪分析，与我国相关调查报告和复盘制度相结合，形成制度的前沿跟踪、本土适配和迭代优化的闭环。
第三，面向未来发展，提高应急管理制度预见性。面向未来发展需要，提升制度预见性，要把社会发展、技术进步和灾害演化三条主线嵌入制度基因。一方面，制度设计与完善充分考虑社会发展与人口规律。结合人口普查、手机应用、产业大数据等基础信息，充分考虑老龄化、脆弱性人群以及人口流动规律，及时更新风险区划与应急资源布局，有针对性地完善应急预案及避难场所规划，使应急能力随人口与社会的演进同步迭代。另一方面，结合技术进步趋势，优化科技赋能相关制度。以新质生产力为引擎，构建“超前感知—智慧推演—敏捷治理”三步预见链，通过卫星遥感、大数据及人工智能技术，打造全域实时感知网，秒级回传灾情；通过生成式AI共建数字孪生沙盘等，级联推演灾害演变；允许无人机、外骨骼等新技术先行先试，及时验证效果并修订应急规则，做到风险未发、制度先行，既防失控又促落地。
第四，面向社会需求，增加制度保障的群众获得感。把“人民至上、生命至上”写进制度运行细节，才能让群众真正感到安全、有用、可参与。首先，以人为中心进行制度完善。让制度围绕着人的生命和尊严持续优化，把人的安全需求放在制度设计中心，摸清老人、儿童、残障者等特殊群体分布，在预案修订中设置五分钟避险圈，报警信息同步推送到手机、微信或楼道广播，确保易受损群体听得懂、用得上，事后评估把群众满意度作为一项关键指标等。其次，把获得感融入终身安全教育。在中小学课后服务设置安全知识课程，在社区开设家庭应急包手工班，开发在线虚拟的沉浸式演练教育平台，让公众学会止血、心肺复苏和邻里互助，把“要我安全”变成“我要安全”。最后，加强个人隐私保护，完善心理援助体系。在应急管理的数据全生命周期嵌入隐私保护，采集端实行最小必要原则和脱敏处理，传输端采用量子加密、区块链溯源等确保数据不可篡改，使用端设分级授权，救援完成即自动销毁。同时不断加强突发事件心理援助队伍建设，提升心理抚慰和心理干预效果。
面向中国情景，制度适应性让体系更健壮；面向全球治理，制度包容性让中国方案走出去；面向未来发展，制度预见性让风险被提前化解；面向社会需求，制度获得感让每个人成为参与者而非旁观者，推动中国特色应急管理制度在不确定的风险社会提供确定的安全保障。
五、结论与讨论
（一）主要结论
第一，中国特色应急管理制度优势源于持续适应，只有让制度在时间轴上不断因应风险迭代，才能沉淀出低运行成本、高配置效率与强风险化解能力，并在极端冲击中自我纠错、升级完善。应急管理的中国实践表明：敏捷决策、纵向贯通、横向协同、技术社会互嵌，正是适应性在“时间—空间—功能”三个维度累积优化的结果，由此把动态适应转化为可复制的比较优势。
第二，中国应急管理制度适应性在于与政治体制同步、与人民价值同向、与灾害规律同频、与文化基因同脉。党的集中统一领导确保决策及时高效；以人民为中心将“人民至上、生命至上”落在实处；遵循灾害演化规律善用科技赋能；融合传统文化转化为动员效能。使制度既能快速响应极端冲击，又能低成本自我迭代，持续将适应性沉淀为面向未来的比较优势。
第三，中国特色应急管理制度的韧性，来自“组织—资源—响应—工具—社会”五维结构。党的集中统一领导把政治势能转为纵向到底、横向到边的组织动能；资源韧性把日常储备、企业动员、数智调度整合为全链条资源保障；预案体系用情景构建和复盘学习实现动态迭代；科技赋能以空天地感知、AI决策、区块链溯源提升精准响应；传统文化与基层网络把未雨绸缪和守望相助升华为社会自组织力。五维耦合，使制度在极端冲击下仍能敏捷响应、自我修复并持续优化，形成可复制、可持续的全球安全治理中国方案。
第四，中国特色应急管理制度需在权责清单、资源整合、风险意识三条主线上继续突破。首先，以法律规范厘清灾前、灾中、灾后全链条职责清单，消除法律交叉与真空。其次，建立跨部门数据标准与共享平台，打破条块分割和孤岛，实现物资、信息、队伍一体化调度。最后，把风险教育纳入教育体系中的必修课，推动社区常规演练，构建全民风险文化，提升国际话语权，使制度运行成本更低、协同更顺、影响更广，从容应对极端灾害与跨国风险。
第五，完善中国特色应急管理制度。一是提升制度适应性，统一标准与地方差异并重，减基层负担、强事前预防；二是增强制度包容性，对标国际规则、共建联盟、实时追踪先进经验，把中国方案升华为全球公共产品；三是提高制度预见性，面向未来，将人口流动、技术跃迁、灾害演化嵌入制度基因，以新质生产力赋能公共安全治理；四是增强制度保障的群众获得感，以人为中心设计五分钟避险圈、终身安全教育、隐私保护与心理援助，把“人民至上、生命至上”落到每一次预警、演练与救援中，最终形成在不确定世界中提供确定性安全的中国范式。
（二）研究展望
未来研究可沿三条路径展开：一是将社会企业、行业协会、互联网平台等纳入分析框架，探讨“政府—市场—社会”多元协同的制度耦合机制；二是运用灾害大数据、仿真模拟与系统动力学模型，对制度要素进行因果识别和情景模拟，提升结论的客观性与外推性；三是开发涵盖响应时滞、资源错配率、公众满意度、心理韧性指数等维度的综合评价工具，为制度迭代提供量化标尺，推动中国特色应急管理制度从经验归纳走向数据驱动的持续优化。
