摘要：最高人民法院的司法解释现有“解释”“规定”“规则”“批复”和“决定”等五种形式，其中，“规则”是一种最新类型的司法解释，是规范人民法院审判执行活动的裁判准则。“规则”制定工作存在的问题主要有：事项界限不清，法律依据不足，制定程序粗陋，标题使用随意，制发数量偏少，等等。“规则”制定应遵循的基本原则包括立足中国政治体制，完善审判程序，理顺审级关系，借鉴域外经验。最高人民法院应当严格依照宪法法律规定，坚持问题导向，采取切实可行措施，不断提升“规则”制定工作水平。
在中国，司法解释是最高人民法院依据法定职权而制定的裁判准则。司法解释的性质功能是一个复杂的法学问题，可从不同的视角予以观察把握。从与国家法律的关系角度看，它是法律适用的一种方式；从与法官裁判活动的关系角度看，则是裁判准则的创制活动，也可以说是一种立法活动。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。”这是党中央文件首次对司法解释提出明确要求。司法解释是具有鲜明中国特色的社会主义司法制度，法学家应以建设性的批判态度，对司法解释的基本性质、各种类型、文本形式、制定程序、法定职能、作用方式等问题做深入研究，发现问题与不足，并就完善司法解释工作建言献策，以丰富和发展中国特色社会主义法治理论体系，提升法学研究服务于法治实践的能力。
司法解释现有“解释”“规定”“规则”“批复”和“决定”等五种形式，它们有着各自不同的调整对象、功能定位、制定程序、文本样式，相互间差别很大。目前，学术界关于司法解释的整体性研究成果很多，而对司法解释各种不同形式的具体研究则比较薄弱。因而，在理论上对不同形式的司法解释作具体化分析，有助于增强理论研究的针对性、可行性。应当看到，“规则”在司法解释体系中占据着重要位置，但制度定型的时间相对较晚，运行中存在的问题比较突出，相关的学术研究也比较薄弱。因此，对规则类司法解释进行专门的研究，弄清其内容与形式，有助于提高司法解释工作的法治化水平，有效实施依法裁判原则。
一、规则类司法解释的初步界定
2021年6月通过的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于司法解释工作的规定〉的决定》第6条第1款规定：“司法解释的形式分为‘解释’、‘规定’、‘规则’、‘批复’和‘决定’五种。”这个决定首次将“规则”纳入司法解释的范围之中，成为司法解释的第五种形式。最高人民法院先后制定几部规则类司法解释，如《中华人民共和国人民法院法庭规则》《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线调解规则》等。“规则”是司法解释的一种新形式，人们对它的认识还不够深入、全面。作为研究的出发点，我们从三个层面对“规则”进行理解、界定。
第一，“规则”是司法解释的一种形式。司法解释共有“解释”“规定”“规则”“批复”和“决定”五种形式，它们都是最高人民法院对如何具体应用法律的问题所作的解释。有学者指出，司法解释的主要特征是，解释主体是最高人民法院审判委员会，司法解释具有法律效力，司法解释的范围是对应用法律的解释。与司法文件相比，司法解释在文本形式、制定主体、制定程序、事项范围、法源地位等方面都有着明显的特征。司法解释是针对审判工作中具体应用法律问题所作的解释，在最高人民法院制发的各种文件中，它具有法律效力，且规范化程度最高，对审判工作的影响最为直接。“规则”是司法解释的一种形式，是规范人民法院审判执行活动的裁判准则，其标题中“规则”字样是规则类司法解释的外观标志。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第5条规定：“最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。”法官在撰写裁判文书时，“规则”是人民法院的裁判依据，可被裁判文书直接“引用”。
第二，“规则”是最新类型的司法解释。司法解释工作与中国的司法体制改革进程同频共振，根据审判工作的需要，不断作出调整和完善。现行法律解释体制，是1981年由全国人民代表大会常务委员会制定的《关于加强法律解释工作的决议》所确定的。该决议规定，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。由于《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》并未对司法解释的形式等技术性问题作出具体规定，一段时间内最高人民法院出台的司法解释，形式复杂多样，包括决定、纪要、解释、意见、答复、规定等近二十余种，甚至有的还以电话、传真、电报等形式制发司法解释性文件，对人民法院的审判工作带来了负面影响。为此，最高人民法院先后多次对司法解释的范围与形式作出调整。1997年通过的《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》规定：司法解释的形式分为“解释”“规定”“批复”三种。2007年通过的《最高人民法院关于司法解释工作的规定》规定：司法解释的形式分为“解释”“规定”“批复”“决定”四种，新增加“决定”的形式。2021年6月通过的《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于司法解释工作的规定〉的决定》规定：司法解释的形式分为“解释”“规定”“规则”“批复”“决定”五种，再增加“规则”这一形式。这个修改决定第一次将“规则”正式作为司法解释的形式，由此“规则”不再是司法惯例，而以制度化的形态出现。以2021年6月为时间节点，此前的“规则”只是“事实”惯例，此后才有“规范”依据，“规则”制定工作的法治化水平不断提高。必须承认，制度的完善是一个渐进的演化过程，不可能一蹴而就，对“规则”也不能求全责备，应当坚持法治原则，设身处地地提出改进的对策。
第三，“规则”是程序性裁判规范。在对人的效力方面，司法解释主要对人民法院的裁判行为有法律约束力。全国人大常委会法制工作委员会直接参与《立法法》起草工作的同志，就司法解释的对人效力作出阐释：“具体应用法律的解释不同于立法和立法解释，他是基于审判权、检察权、行政权而产生的，因此，其效力范围理当同审判权、检察权、行政权所能及的范围相同，不应超出审判权、检察权、行政权所能及的范围。具体来讲，就是审判机关、检察机关、行政机关的解释，只能对各自的下级机关有约束力，不约束其他机关。”无疑地，司法解释也会对双方当事人，乃至众多的社会成员都产生明显的影响，但它主要是约束审判活动的裁判准则。“规则”作为司法解释的一种形式，它规制的对象主要是法官的裁判行为。司法解释的五种形式各自都有着相对明确的职责定位、任务分工，其中，解释、规定、批复等司法解释的内容侧重于实体性规定，而“规则”主要是规范审判执行活动的程序性规定。例如，《中华人民共和国人民法院法庭规则》较为明显地体现出其程序性特征。1979年12月最高人民法院根据《中华人民共和国人民法院组织法》的相关规定，制定了《中华人民共和国人民法院法庭规则（试行）》。1993年11月，最高人民法院对其进行修改，修改后的《中华人民共和国人民法院法庭规则》自1994年1月1日起施行。2015年12月最高人民法院审判委员会第1673次会议通过了《最高人民法院关于修改〈中华人民共和国人民法院法庭规则〉的决定》，自2022年1月1日起施行。还有《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线调解规则》都属于解决案件争诉的步骤与方法方面的规则类司法解释，程序性特征非常鲜明。
综上，“规则”是一种最新类型的司法解释，是规范人民法院审判执行活动的裁判准则。这个定义是从司法解释工作、审判实践中提炼和概括出来的，必须看到，它对司法解释内涵与外延的概括未必精准，我们只是为了学术交流的方便，暂时做此界定。
二、规则类司法解释的实践难题
规则类司法解释对保证人民法院依照法律规定独立行使审判权，维护社会公平正义，发挥着重要作用。但最高人民法院“规则”的制发工作，还存在许多有待完善的地方。概括言之，“规则”存在的问题主要有：事项界限不清，法律依据不足，制定程序粗陋，标题使用随意，制发数量偏少，等等。
第一，事项界限不清。司法解释的五种具体形式在调整事项方面，应当有着较为明确的任务分工。但实际上，“规则”与“解释”“规定”之间调整对象的设定不够精准，往往有着宽泛的亦此亦彼的模糊地带。其中，“解释”是对在审判工作中如何具体应用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何应用法律制定的司法解释。例如，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》都是关于审判活动、审判程序方面的规定，在司法解释形式的选择上，用“解释”而不是“规则”，理由并不清楚。还有，“规定”是根据立法精神，为解决审判工作中的实际需求而制定的司法解释。在司法解释制定实践中，“规定”与“规则”之间的界限也不清晰。例如，《最高人民法院关于审理国际贸易行政案件若干问题的规定》（法释〔2002〕27号），《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕17号），都属于审判的程序性安排，最高人民法院为什么选择“规定”而不选“规则”，同样没有作出令人信服的说理，有较大的主观性、随意性。
第二，法律依据不足。法无授权即禁止是一项重要的法治原则，它是对国家公权机关提出的特殊要求。宪法法律对政府（包括审判机关）授予权力，明确规定权力的范围及其行使方式，并确保公权依法行使，进而保护公民的权利自由不受侵犯。国家机关的活动必须有明确的法律依据，而最高人民法院是专门的司法机关，其行为的合法性标准应当更高、更严。“规则”是对规范人民法院审判执行活动等方面所做的司法解释，这里对调整事项的规定，与国家法律规定不一致，也与其他几种形式司法解释权限的表述差别很大。2018年10月新修订的《中华人民共和国人民法院组织法》第37条第2款规定：“最高人民法院对属于审判工作中具体应用法律的问题进行解释，应当由审判委员会全体会议讨论通过”。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第6条关于“规则”权限的规定，并不符合《人民法院组织法》的相关规定。“决定”具有地位上的依附性、功能上的服务性，没有独立的权限范围，先不予考虑。而“解释”“规定”“批复”等几类司法解释的权限范围都限于“审判工作”方面，只有2021年《最高人民法院关于司法解释工作的规定》修订后，新增加的第4款规定“对规范人民法院审判执行活动等方面的司法解释，可以采用‘规则’的形式”。该规定的特别之处在于，“规则”的权限范围是“审判执行活动等方面”，意味着在其他几类司法解释的“审判工作”基础上又扩张至“执行”领域。进而言之，由于“等”字的添加，如果做等外论的解释，就意味着最高人民法院的司法解释权限在“审判”“执行”外，还有“等”字所指代的可扩展空间。
第三，制定程序粗陋。过程决定性质。许多社会事物，“如何做”决定着它“是什么”。司法解释是最高人民法院审判委员会对如何具体应用法律的问题，按照一定的程序所作出的解释。妥当的制定程序，是实现司法解释民主性、合法性、科学性的有力保障。在各种司法解释中，“批复”“决定”具有被动性，只有存在下级人民法院的请示或者出现有待废止修改的司法解释时，才能启动其制发权，难以预先作出规划安排。至于“解释”“规定”“规则”都具有相当的复杂性，需要诸多主体的分工合作、沟通协商，都应当通过立项的程序，提早做好准备，有序推进制定工作。《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第12条规定：最高人民法院各审判业务部门拟制定“解释”“规定”类司法解释的，应当于每年年底前提出下一年度的立项建议送研究室。研究室汇总立项建议，草拟司法解释年度立项计划，经分管院领导审批后提交审判委员会讨论决定。由于“规则”的重要程度、制定难度和耗费时间，都不逊于“解释”和“规定”，其制定并没有设置立项环节，该类司法解释的形成缺失有效的程序性准则，质量难有保证。
第四，标题使用随意。标题的正确使用是有效区分此类司法解释与彼类司法解释的重要标志，“规则”有其特定的内容与形式，与其他类型的司法解释之间不得相互混用。更重要的是，“规则”的标题也是它与司法文件之间的识别标准。“规则”是司法解释的一种形式，起码在最高人民法院文件系统内，其名称应当具有专属性，其他的司法文件不得使用。事实上，许多司法文件都使用“规则”的名称，容易造成司法文件与规则类司法解释的混淆、误认。《新编中华人民共和国司法解释全书（2022年版）》收录的名称冠以“规则”的司法解释，有《最高人民法院赔偿委员会工作规则》《人民法院司法警察刑事审判警务保障规则》《最高人民法院国际商事法庭程序规则（试行）》《最高人民法院司法救助委员会工作规则（试行）》等。仔细观察，可以发现这几个“规则”都是有关法院内部行政事务的司法文件，虽被收入司法解释全书之中，但并不是真正的规则类司法解释。再如，《人民法院在线运行规则》，也存在名不副实的问题。该文件于2021年12月30日最高人民法院审判委员会第1861次会议通过，自2022年3月1日起施行。《人民法院在线运行规则》虽是由最高人民法院审判委员会会议通过的，规定的内容与《人民法院在线诉讼规则》《人民法院在线调解规则》也非常接近，但其文号为（法发〔2022〕8号），可认定为司法文件。2022年2月22日，最高人民法院信息中心负责人就记者的提问，回答道：后两者的“主要内容定位于在线诉讼、在线调解活动的程序指引、制度机制，均以司法解释的形式发布”。《人民法院在线运行规则》通过规范性文件的形式予以发布，旨在指引人民法院运用互联网、大数据、云计算、移动互联、人工智能和区块链等信息技术，完善智慧法院信息系统，规范应用方式，强化运行管理，以在线方式满足人民群众多元化司法需求，高效支持审判执行活动。由此可见，《人民法院在线运行规则》的主旨是为人民法院审判执行活动提供技术支持，而不是直接用于规范审判执行活动。最高人民法院自身已清楚地认识到《人民法院在线运行规则》是“司法文件”而不是“司法解释”，但仍使用“规则”这一名称。在最高人民法院发布的文件中，使用“规则”这一名称的，既有司法解释也有司法文件，难以辨别，容易误导规范认知、司法实践。
第五，制发数量偏少。量变引起质变。“规则”数量相对较少，它在司法解释体系中的地位相对边缘化，其实际的重要程度被降低。各种形式的司法解释之间存在着此消彼长的竞争关系，当“规则”的领地被“解释”“规定”等其他类型的司法解释所侵占、替代，它的实际作用就被降低，其他类型的司法解释的地位就得到提升。例如，《最高人民法院关于行政申请再审案件立案程序的规定》（法释〔2017〕18号）和《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》（法释〔2013〕19号），都属于程序性司法解释，本应采用却没有采用“规则”的形式。由于“规则”的弱势地位，它的作用就可能被其他类型的司法解释所取代，被挤到不显眼的角落。
关于“规则”制发数量的多与少，最高人民检察院的相关工作状况也是一个重要参照系。最高人民检察院制发的“规则”主要有《人民检察院公益诉讼办案规则》《人民检察院民事诉讼监督规则》《人民检察院刑事诉讼规则》《人民检察院监察委员会工作规则》《人民检察院鉴定规则（试行）》《人民检察院行政诉讼监督规则》等，这些“规则”基本上都是程序性规定，更接近于规则类司法解释的本性，且覆盖人民检察院法律监督工作的重要领域。考虑到最高人民检察院制定的司法解释数量远远少于最高人民法院司法解释等因素，也显示出最高人民检察院对“规则”的重视程度。
三、规则类司法解释的制定原则
法的价值是人们对特定法律制度的美好期待和构画的理想图景。“法律只有在涉及价值的立场框架中才可能被理解。”司法解释是服务于特定价值目标的工具。作为价值目标载体的基本原则，是司法解释的出发点、动力源，也是航标灯、矫正器。以审判程序为中心的“规则”，其制定应坚守制定原则作为工作方向、证立理由、评判标尺。
第一，立足中国政治体制。关于法院能否造法，国内外理论界都存有争议，这直接地影响到人们对司法解释的性质与功能等问题的认识评价。美国法官卡多佐认为：“司法过程的最高境界并不是发现法律，而是创造法律”。我国有学者认为：“无论是中国还是其他国家，都必然会面临代议民主制的贫困问题——社会对高质量立法的需求让代议机关力不从心。进而，必然要有那么一些机构，勇敢地拉起‘法律解释’的大旗，通过富有智慧的工作，使法律在立法机关未来得及补充或修改之前，得以不断地展现其可能具有的意义，甚至以‘法律解释’为名创制规则，机变地解决各式各样的新问题，从而适应和推动社会变革。”最高人民法院通过司法解释，丰富和扩大了法律的意义空间，发挥着不可或缺的，甚至是举足轻重的作用。沿此进路，最高人民法院就是真正的立法者，应扮演更加积极主动的造法角色，理直气壮地制定造法的司法解释。与此相反，相当一部分法学家认为，法院不是立法者，其主要职能是依照法律解决纠纷。德国法学家魏德士认为，“不去查明立法者的规范目的或者不经说明就背离它的人，将使自己脱离法律约束从法律的仆人变为法律的主人”。我国学者指出，“司法解释的功能并不是重构法律规范，而是在已有法律的基础上，从历史、现实与未来发展的关联方面，去探究并进一步推导体现在法律条文中的立法思想，最终借助于各个层次上的司法活动，使其得以实现。为此，司法解释就必须以现行法律明文规定的内容为对象，绝不能任意越权去修改、变更立法内容，更不允许脱离立法的规定去创制新的法律。”在中国的政治体制下，这种观点颇有解释力。改革开放之初，中国社会主义法制建设极不健全，许多重要的社会关系领域都没有法律调整，最高人民法院通过司法解释创制了一些裁判准则，其制定过程和表现形式都呈现出明显的立法特性。但是，这种不针对具体案件的抽象司法解释，内容具有创制性，效力具有普遍性，在中国特色社会主义法律体系形成之后，就缺乏其存在的正当性，招致社会各界的质疑与批评。董皞教授指出：“我国现阶段的抽象司法解释，虽有解释之名却无解释之实。这些司法解释一般是以贯彻或实施某一法律的意见、规定或办法的面目出现，只在解释案的题目中引用了原法律（即被解释的法律）的名称，在具体的解释内容中既看不到原法律的条文，也不明确被解释的法律用语，而是不顾文本另搞一套。似乎解释对象就是作为法律文本的全部内容，分不清哪些是‘解释’，哪些是‘补漏’，哪些是‘创制’。”这种造法幅度很大的司法解释，明显偏离法律条文本身的范围或边界随意进行解释，或对立法未决事项、法外空间随意予以增添、删减，这种做法与现行的中国政治制度并不契合。
习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”坚持和完善人民代表大会制度，要求依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作。在我国的现行政治体制下，全国人大及其常委会拥有国家立法权，最高人民法院尽管居于司法金字塔的顶部，但也是法律适用机关。制定司法解释的主要目的就是贯彻实施现行有效法律，应以法律规定本身为依归。司法解释应当以现行法律明文规定的内容，法律条文的内涵和外延，作为解释的对象和范围；司法解释必须符合立法原意并在原有法律条文用语的含义范围内进行。司法解释明显地修改、变更法律规定内容，创制新的法律规范，就属于侵犯立法权的“越权解释”。规则类司法解释的制定，应尊重最高立法机关的职责。“规则”的制定目的，并非针对“法律的规定需要进一步明确具体含义”“法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据”这两类情形。如果实践中出现的新情况在现有法律规定中难以找到依据，最高人民法院应当向全国人大常委会提出法律案、建议，由全国人大常委会通过立改废释等途径予以解决。最高人民法院“规则”的制定应谨守自己的权限范围，只对如何具体应用法律的问题作出解释。
第二，完善审判程序。最高人民法院对“属于审判工作中具体应用法律”的问题进行解释，但对什么是“具体应用法律”的问题有不同的理解。由于司法解释的范围、程序、界限等问题在法律上不明确，使得司法解释在制定过程中具有较大的选择空间，规定的事项范围也越来越宽，一些司法解释的条文数量大大超过法律，“立法化”倾向明显。“司法解释应当主要针对具体的法律条文进行解释，着重解决法律条文在审判、检察工作中如何具体适用的问题，不必像立法那样追求体例完整、内容全面，法律规定已经具体、明确的，司法解释没有必要再作重复规定，要避免司法解释的‘立法化’倾向，让‘臃肿’的司法解释‘瘦身’。同时，司法解释的规定应当符合立法的目的、原则和原意，不得同法律规定相抵触。凡是法律有明确规定的，司法解释必须在法律规定的范围内进行，不得随意对法律规定作扩大或者限缩性解释；法律只有原则性规定的，司法解释必须符合立法的目的、法律规定的原则和立法原意；法律已经修改的，司法解释应当及时作出调整。司法解释之间应当协调衔接，不得互相矛盾；司法解释的制定程序和形式应当规范。”不可忽视的是，过多过长过密的司法解释，会压缩法律本身的调整空间，进入最高立法机关的专属立法范围，有损法律的崇高权威。当下，中国特色社会主义法律体系已经形成，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。因而，司法解释的规范目的、制定方式和规定内容，都应有所改变与调整。最高人民法院应当恪守法定的司法解释权限，彻底解决在实体内容方面的创制规范问题。
客观地说，对最高人民法院“造法”问题的评价，不能笼统地全面肯定或否定，应当根据实体性问题与程序性问题分别给出不同的结论。“程序法就是对法院工作的规制。如果你们愿意接受的话，那就是法律事务的程序，法院据以着手做他们应当做的事情，据以解决纠纷，从而达到法律的实体内容已经指明的目的。”五种类型司法解释各自的任务职责、制定程序、文本样式都不相同，其中，“规则”主要规定的是审判的程序性准则，这与以规定实体性内容的“解释”“规定”明显不同。最高人民法院在审判程序方面制定出具体的可操作性准则，是提高审判质量的内在要求，也是社会各界的普遍期待。通过“规则”完善人民法院的审判程序，提供程序性裁判准则，此项工作不能削弱，还须加强。
第三，理顺审级关系。最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。据此，最高人民法院与地方各级人民法院和专门人民法院之间只在审判工作方面有着“监督”与“被监督”的关系。《宪法》第132条规定：“最高人民法院是最高审判机关”，“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”另一方面，2010年12月，最高人民法院发布的《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》第1条规定：“最高人民法院监督指导地方各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作。上级人民法院监督指导下级人民法院的审判业务工作。”同时，第8条规定：“最高人民法院通过审理案件、制定司法解释或者规范性文件、发布指导性案例、召开审判业务会议、组织法官培训等形式，对地方各级人民法院和专门人民法院的审判业务工作进行指导。”可以看出，最高人民法院在监督下级人民法院的审判工作之外，又增加了对下级法院正确适用法律的“指导”职能。这里的两个核心词“监督”与“监督指导”之间差别明显，应当以宪法规定为基本遵循，归正为“监督”的职能定位。
在看待与下级人民法院的关系上，实体性司法解释与程序性司法解释体现出最高人民法院截然不同的两种态度。《宪法》规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权。审判独立是一个重要的法治原则，旨在保障各级人民法院都能够客观、中立、公正、高效地审理案件，防止其他主体（包括最高人民法院、上级人民法院）的不当干涉。尤其是在实体内容方面，最高人民法院制定大量细密的司法解释，明显地改变了法院审级关系。一些不愿承担责任的法院在遇到棘手的案件时顺水推舟地层层上报至最高人民法院；即使有主见的法院面对规模日益扩展的司法解释，可能也搞不准哪些该自己解释、哪些该最高人民法院解释，不敢主动行使解释权。另一方面，有许多请示本属于常识性问题，最高人民法院也积极地作出答复。例如，《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》第24条“介绍、帮助他人奸淫幼女、猥亵儿童的，以强奸罪、猥亵儿童罪的共犯论处”的规定，其内容是常识性的，下级司法人员对这类共犯的认定无任何疑问。实际上，最高人民法院应当对颁布司法解释持克制态度，“可以由下级司法机关自行处理的事项，没有必要做司法解释”。最高人民法院作出大量的一般性、抽象性司法解释，使得下级人民法院更加仰赖司法解释来处理案件。落实审判独立原则，自然需要提高各级法院的公正司法能力。“解释泛滥导致基层法官不去积极思考如何运用法律解释学解决实践中遇到的问题，而是坐等司法解释的颁布，极端的法院甚至在司法解释未予颁布前以法律没有规定为由拒绝受理案件。这导致法官司法能力无法得到提高，也导致司法公正无法得到实现，损害司法公信力。”特别是在错案追究制之下，法官不敢判案，更愿意将自己视为流水作业的机器，躲在司法解释的后面逃避审判责任。司法解释的大量出台，就会形成恶性循环：司法解释的大量出现导致法官司法能力难以提高；法官司法能力的低下，导致更多的司法解释。实体性司法解释是最高人民法院就实体性问题“指导”下级人民法院如何适用法律，这会强化最高人民法院与下级人民法院之间关系的行政化倾向，是与审判独立原则相违背的。最高人民法院应当遵循司法规律，改变司法解释满天飞的局面，放手让法官依法独立判案。
与“解释”“规定”不同，“规则”是规范人民法院审判执行活动的裁判准则，它具有鲜明的程序性特征。审判程序具有形式性、中立性，往往不预设特定的立场与观点，不刻意达成特定的审判结果，不对法官在实体方面的选择发号施令。审判程序的重点不是司法裁判的内容、判决结果，而是裁判本身经由什么环节和方式被作出。公正的审判程序没有将法官看作谨小慎微的消极执法者，它充分尊重法官的智识和角色，确保法官作为中立的裁判者能够基于个人的独立判断及法律知识，自主地解决案件。正确的做法是，具体的审判活动要遵循程序性规定，实体性问题则由法官依照法律规定自主作出判断。可以断言，最高人民法院将来应在人民法院审判程序方面持续发力，制定出更多的具有可执行性的“规则”，为人民法院依法独立行使审判权提供充足的制度保障。
第四，借鉴域外经验。司法是与立法、行政相对应的概念。司法作为揭示国家司法机关的组织与运行的专门概念，源自法国思想家孟德斯鸠的分权理论。中国特色社会主义审判制度，既有基于本国国情的中国特色，也有世界各国审判制度的共同属性。习近平总书记指出：“中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色。没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远。我们全面深化改革，是要使中国特色社会主义制度更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。”尽管整体意义上的司法解释具有鲜明的中国特色，但其中的“规则”并非中国法院所独有，与许多其他国家的做法有着共通之处。《大韩民国宪法》第108条规定：“在不与法律抵触情况下，大法院可制定有关诉讼程序、法律内部规程和事务处理规则。”《印度宪法》第145条规定：除议会法律另有规定者外，最高法院可随时在征得总统同意后，对本院的业务活动及程序作出一般规定。《日本国宪法》第77条规定：“最高法院有权就有关诉讼程序、律师、法院内部纪律以及司法事务处理等事项制定规则。”“检察官必须遵守最高法院制定的规则。”“最高法院得将制定有关下级法院规则的权限委托给下级法院。”在日本，对于国会为唯一立法机关之原则而言，最高法院规则制定权是宪法所承认的例外。与国会两院各自就其会议、其他程序及内部规律之事项有规则制定权相同，宪法之所以承认此例外，是为使司法部门就有关司法的一定事项能够排斥国会及内阁的干涉，确保司法部门的自主独立性。此外，赋予精通实务的司法部门自身就有关裁判专门技术事项制定必要规则的权限，也是对最高法院业务能力的尊重。日本宪法采用列举的方式规定，最高法院的规则制定权是有关诉讼程序、律师、法院的内部纪律、司法事务处理的事项。与国外做法相对照，我们可以发现在许多国家能找到“规则”的大致对应形式；在此基础上，通过取长补短并结合中国实际，有助于推动中国最高人民法院“规则”的发展完善。
四、规则类司法解释的改进建言
在司法解释体系之中，“规则”只是其中一种形式，但它的改进完善，会对整个司法解释工作，乃至司法体制改革、全面依法治国，都产生正向的联动效应。最高人民法院应当严格依照宪法法律规定，坚持问题导向，采取切实可行措施，优化“规则”的制定工作。
第一，充分利用“规则”。仔细观察审判工作面临的新形势，我们认为“规则”应当发挥更加突出的作用。“规则”是一种新类型的司法解释，主要负责规范人民法院审判执行活动等。在全面推进依法治国的背景下，司法解释工作的整体格局将发生重大变化，诸种形式的司法解释会有各自不同的命运。各种司法解释形式之间存在着竞争关系，充分激活并运用“规则”后，“解释”“规定”“批复”等司法解释形式的作用将会趋弱或消失。首先，将“解释”和“规定”的部分职能转给“规则”。“解释”必须直接“针对”具体法律条文，应当清晰地标明它所“针对”的法律文本之条、款、项、目。法律已有明确规定的，司法解释不必面面俱到，仅针对具体条文进行解释，不必像出台一部法律那样体例完整，应当将“解释”中有关审判程序的内容，需要制定司法解释的，转交给“规则”来作出具体规定。“规定”大多是在没有具体法律条文的情况下制定的新审判准则，包括实体性准则和程序性准则。一方面，就实体性准则而言，司法解释的权限不得超出“法院审判工作中具体应用法律的问题”。法律条文是司法解释的对象，如果没有先行制定的法律条文，司法解释的制定即属无的放矢、超越法定权限。如此看来，设定实体性准则的司法解释就失掉了存在的合法性基础。另一方面，就程序性准则而言，从任务分工的角度看，将其转交给“规则”更为合适，也无存在的必要。其次，逐渐停用“批复”。“批复”的短处是“一审终审”，二审程序、审判监督程序都形同虚设。在一审案件中，虽然案件的裁判是由下级人民法院作出的，但是由于“批复”来自最高人民法院的指导，下级人民法院必须遵照执行。还有，从制度竞争的角度看，“批复”远不如指导性案例灵活有效。指导性案例的作用是弥补法律条文模糊乃至疏漏，旨在释法而非造法，随着案例指导制度的不断完善、功能强化，“批复”应被逐步放弃使用。在未来司法解释的总体格局中，应充分发挥“规则”的作用，承接“规定”与“解释”的部分职能，而“批复”将逐渐隐身而退。
第二，准确界定“审判工作”。2021年修订的《最高人民法院关于司法解释工作的规定》明确规定，“规则”是对规范人民法院审判执行活动等方面所作的司法解释。这里需要弄清楚的是，“审判执行活动”，与“解释”“规定”“批复”等的“审判工作”有何差异？是否意味着“规则”的调整范围进一步扩张？是否意味着人民法院在“审判”外的“执行”领域也有权制定司法解释？在语义上，“审判工作”一词，有广义与狭义之分。广义说认为，“审判”与“执行”都是人民法院的职权范围，“审判工作”可解释为人民法院审判执行活动。狭义说认为，“审判”与“执行”是两种不同性质的工作，不能混同。具体的理由是，法院的“执行活动”，即强制执行，由人民法院执行人员按照法律文书的规定，强制被申请执行人完成指定的行为。执行工作并非审判工作。由此推论，如果将司法解释的制定权限定于“审判工作”，那么最高人民法院就不能针对执行工作制定司法解释，“规则”作为司法解释的一种形式，自然也就不能涉及执行问题。这种认识有一定的道理，而且后来也被国家立法机关所认可。2018年《人民法院组织法》修订过程中，有人认为，执行工作是人民法院的一项重要业务工作，人民法院除审判案件外，还负责执行生效法律文书的有关事项，因此，在法院任务中应当反映此项内容。立法机关考虑到，执行工作是审判工作的延伸，同时，伴随司法体制改革的要求，执行裁决权与执行实施权相分离是必然趋势，执行裁决权实质上是审判工作的重要体现，而执行实施权未来权限如何界定，尚存有争议。故条文未对此作出规定，为将来立法留有空间。既然在立法机关内部尚存有较大的分歧，系立法难题，由最高人民法院来予以解决，似乎不太合适。沿此进路，我们认为，“规则”的调整范围与其他司法解释一样，属于法院审判工作中具体应用法律问题，将“审判执行活动等方面”的表述予以修改，统一表述为“审判工作”。
第三，完善“规则”的制定程序。“程序的目的和功能是形成决定。”程序不仅关注决定的内容、处理的结果，更重视决定得以作出的过程、方式和关系。司法解释的重要任务是向各级人民法院及时供给具体的裁判准则，该项司法权力极为重要，需要程序的制约与控制。科学合理的“规则”制定程序，可以保证其制定工作环环相扣、先后相继、逐渐成熟。“规则”是规范人民法院审判执行活动等方面的司法解释，其规范的对象重要，设置的难度很大，应该有立项环节的安排，以保证制定工作的有序推进。《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于司法解释工作的规定〉的决定》没有对“规则”的制定程序作出规定，不得不说是一个遗憾，需要加以弥补。在立项环节上，“规则”应当同“解释”“规定”一样，于每年年底前提出下一年度的立项建议送研究室。研究室汇总立项建议，草拟司法解释年度立项计划，经分管院领导审批后提交审判委员会讨论决定。最高人民法院在了解制定“规则”的社会需求，权衡条件成熟程度的基础上，再作出是否制定的决策。立项计划是“规则”制定过程的初始阶段。已被立项的“规则”，原则上应当完成，因情况发生新变化，确实难以按计划提请审议的，或者需要作出调整的，需及时作出书面说明。“规则”经过高质量的立项后，才有起草和报送、讨论、发布、施行与备案等环节。
第四，规范标题的用法。标题是“规则”的正文内容的概括，其设置应当名副其实、题文一致。在最高人民法院文件体系内，每个名称都应具有专属性，其他的司法文件不得使用。规则类司法解释的重要外部形式是其“规则”的名称，如果其他司法文件也使用该名称，那么“规则”与司法文件极易混同。例如，2021年12月30日通过的《人民法院在线运行规则》，虽由最高人民法院审判委员会会议通过，其调整对象是人民法院系统的各项重要活动，应属于“司法文件”，不宜制定“司法解释”，更不能称之为“规则”。同样，《最高人民法院赔偿委员会工作规则》《人民法院司法警察刑事审判警务保障规则》《最高人民法院国际商事法庭程序规则（试行）》和《最高人民法院司法救助委员会工作规则（试行）》等均为有关法院内部行政事务的司法文件，使用“规则”名称极易造成混淆。《党政机关公文处理工作条例》规定，标题是由发文机关名称、事由和文种组成。“规则”属于司法解释，是最高人民法院制发的对审判活动影响较大的一种公文形式，理应遵守公文处理规则的要求。发文字号也是标题的重要组成部分，它由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。司法解释、司法文件都是最高人民法院制发的重要公文，它们都应当标明发文字号。“规则”是一种司法解释的专属名称，除了规则类司法解释外，其他司法文件的标题不能使用。可以考虑将各类司法解释的发文字号显著地区分开来，“解释”为（法释解〔X〕Y号），“规定”为（法释规〔X〕Y号），“规则”为（法释则〔X〕Y号），“批复”为（法释复〔X〕Y号），“决定”为（法释决〔X〕Y号）。
第五，加强司法解释清理工作。司法解释清理是促进司法解释适应经济社会发展需求的重要机制。司法解释清理，首先要对现有司法解释进行全面审查，以确定司法解释是否符合当前的社会发展现实和客观规律，对需要补充完善的规定要尽快调整充实，对一些过于陈旧、不再有促进作用的规定必须坚决废止。目前，由于司法解释汇编工作规范化程度较低，一些出版机构自行出版各种司法解释汇编。一些单位和个人出于营利目的，粗制滥造地出版了各种有关司法解释的出版物。一些内容已失效或者部分内容失效的司法解释，仍被编入各种名目的“手册”“汇编”“全集”“大全”，成为法官办案的依据。冠名为“规则”的一些司法文件，也被编入所谓的“司法解释汇编”之中，鱼目混珠、张冠李戴。为了明晰“规则”的识别标准，司法解释的名称应当用“规则”而没有使用的，改为使用规则类司法解释；不应当用“规则”而使用的，改为使用其他名称。特别是，司法文件不得使用“规则”名称而正在使用的，应予以清理，及时修改或废止。还有，全国人大常委会应加强对司法解释的备案审查，向最高人民法院提出书面审查意见，督促最高人民法院依法制定“规则”。
五、结 语
法治具有固根本、稳预期、利长远的保障作用，我们必须坚持全面依法治国，推进法治中国建设。法治意味着法律至上，不仅是普通民众的行为，立法机关、司法机关、行政机关的活动也应当受到法律的约束。“法治的一个基石就是法律也统治政府本身。”假使立法是人治的，法治建设在源头上就是混乱无序的，其他环节的依法治理就是一句空话。强化法源治理，内在地需要弄清法律的内涵与外延，明确法律规范与其他社会规范之间的区别。作为司法解释的一种形式，“规则”在法治中国建设中发挥着重要的作用。对“规则”等司法解释进行有效的控制管理，是良法善治的题中之义。
随着法治中国建设的扎实推进，法学研究的精细化要求越来越高。对研究对象“大概”“基本上”“差不多”的学术态度，已经不能适应社会发展的要求，必须从研究对象、研究范式等方面推进法学发展。司法解释有“解释”“规定”“规则”“批复”和“决定”等多种形式，需要做具体深入的研究。“规则”是一种最新类型的司法解释，设定的主要是程序性裁判准则。“规则”存在的主要问题是，事项界限不清，法律依据不足，制定程序粗陋，标题使用随意，制发数量偏少，等等。“规则”的制定原则是应定位于立足中国政治体 制，完善审判程序，理顺审级关系，借鉴域外经验。最高人民法院应当严格依照宪法法律规定，坚持问题导向，采取切实可行措施，不断提升“规则”制定工作水平。
原文刊发于《学术界》2025年第9期
