摘要：行刑衔接包括行政执法与刑事司法的正向衔接和反向衔接。随着我国社会治理进入轻罪时代，行刑衔接机制呈现出从侧重正向衔接到侧重反向衔接、从重视治罪到重视治理的转变态势。考察行刑反向衔接运行现状，深度推进反向衔接仍然面临实体规范缺位导致案件移送于法无据、程序运行梗阻、行刑衔接虚置以及配套机制滞后、制度推进激励作用有限等问题。行刑衔接机制面临的结构性矛盾主要在于单一制立法模式所产生的“行刑割裂”。立足于社会治理从传统治罪思维到治理思维的转变，行刑反向衔接的畅通既需结合我国现实国情适时对传统立法模式作出革新，更需恪守罪刑法定原则和处罚法定原则、罪刑均衡原则与过罚相当原则以及法秩序统一原则与同步协调原则。同时，也需结合社会治理的特殊需求，发挥立法能动性，从实体规范、程序规则以及配套机制等为行刑反向衔接提供制度依据。
随着我国社会治理进入轻罪时代，行刑衔接机制呈现出从侧重正向衔接到侧重反向衔接、从重视治罪到重视治理的转变态势。当前行刑反向衔接运行存在诸多问题，其结构性矛盾主要在于单一制立法模式所产生的“行刑割裂”。立足于社会治理从传统治罪思维到治理思维的转变，行刑反向衔接的畅通既需结合我国现实国情适时对传统立法模式作出革新，更需恪守罪刑法定原则和处罚法定原则、罪刑均衡原则与过罚相当原则以及法秩序统一原则与同步协调原则。同时，也需结合社会治理的特殊需求，发挥立法能动性，从实体规范、程序规则以及配套机制等方面为行刑反向衔接提供制度依据。
行刑衔接机制的演化路径与实质蕴含
我国行刑衔接机制历经从程序为主到实体兼重程序，从行刑单向衔接到行刑双向衔接的发展过程。2001年国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，开启了行刑衔接机制的构建。随后最高人民检察院、公安部等部门积极开展探索，2016年《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》发布，行刑衔接程序法制得以真正全面落实。此一阶段侧重于从程序方面推进行政执法与刑事司法对接，主要目的在于防止现实中处于案件前端的行政执法机关裁量权过大，通过制度强制和激励确保行政执法机关将案件向刑事司法机关移送。新时代背景下，行刑衔接机制推进迎来重大转型。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确检察机关对不起诉案件移送行政机关处理的制度；同年修订的《行政处罚法》从法律层面确定双向移送机制，规定司法机关需将无须刑事追责但应受行政处罚的案件移送行政机关。最高检也发文明确反向衔接的程序与责任部门。新时期行刑衔接机制构建的重点在于，不追究刑事责任的行为人如何确保其承担其他的法律责任，避免“不刑即不罚”的片面处理，从而做好新时代犯罪治理工作的“后半篇文章”。
从正向衔接为主到兼重反向衔接的转变，既是适应新时代刑事治理的现实需要，也反映出我国刑事治理理念的更新。一方面，这是从传统的“有罪必罚”、避免“以罚代刑”，到“有责必究”、避免“以刑替罚”的转变。“有罪必罚”重在突出刑法在社会治理中的重要功能，是传统重刑主义在行刑衔接机制中的具体表现。反向衔接强调综合利用其他的制裁手段，对各种社会失范行为匹配相应责任，实现“罚当其行”。另一方面，此种转变是刑事社会治理思维从“治罪”到“治理”的本质转型。传统犯罪治理模式旨在通过泛刑法化与重刑化实现对犯罪的制裁达到控制犯罪的目的。此种模式随着我国整体刑事犯罪结构的变化而不再适应社会现实需要。反向衔接的推进意味着激活多元矛盾纠纷化解机制，彰显全面依法治国背景下犯罪治理现代化的推进。
犯罪治理行刑反向衔接的现实困境
行刑衔接制度随着社会经济的发展而不断推进完善，其深刻反映着实践的需求。行刑衔接机制尤其是反向衔接机制基本框架虽已塑成，但仍然存在诸多问题。
（一）实体规范缺位，反向衔接落实于法无据
根据相关规定，公安机关或公诉机关必须根据法律规定对不予追究刑事责任的案件进行是否需要进一步追究行政责任的审核。然而，在行刑反向衔接中，相关部门依据刑事法规范作出处理后，处罚依据的缺失或冲突往往导致对于行政违法性无法准确作出判断。具体表现为三种情形。一是“行刑相同型”，即行政处罚规范与刑法规范对具体的行为构成要件表述完全相同，具体区分标准缺失从而导致行为属性难以区分。如伪造国家机关公文等行为，行刑规定表述相同但无明确区分依据。二是“行刑相异型”，即行政处罚规范与刑法规范对具体行为有情节程度上的区分，但区分标准较为模糊，如聚众扰乱社会秩序中“情节严重”并无明确标准；或者简单的线性区分可能导致程序回转案件难以作出行政处罚，如非法种植罂粟数量超过治安处罚标准时，不起诉案件难以适用相关法规。三是“有刑无行型”，行政处罚规范与刑法规范并非一一对应关系，当依据刑法作出不起诉决定后，确定前置性法规范较为困难，往往诸多行为并无对应行政处罚规定，导致即使移送到行政机关，也难以作出行政处罚。如重婚等行为，不起诉后难以作出行政处罚导致预防震慑效果有限，不利于法治社会发展。
（二）程序运行梗阻，刑行衔接案件移送虚置
《行政处罚法》以及相关司法解释规定反向衔接的相关程序，但囿于对具体概念、适用范围的阐述，实践中推进案件移送仍然存在诸多分歧，主要表现在两个方面。一是在移送主体衔接上，“有关主管机关”难以有效确定。根据《行政处罚法》相关规定，行政处罚主体法定，并且由违法行为发生地的县级以上具有行政处罚权的行政机关管辖。当案件是由行政机关移送给司法机关，在反向衔接时，行政执法主体较为容易确定。但实践中多数案件并非由行政执法机关移送侦查，此时难以准确确定“有关主管部门”。如污染环境犯罪等案件，多数由司法机关自行发现案件线索的，此时经过司法机关审查后不给予刑事处罚或追究刑事处罚后需进一步追究其行政责任的则需进一步确定其行政执法主体。二是在移送内容衔接上，证据采信与移送范围仍有分歧。刑事证据强调的是证据的客观性、关联性、合法性。而行政执法证据要求相对较低，这规定于行政法律法规规章中。当前，两类证据有机衔接转化较为困难。实践中刑事侦查证据作为行政处罚依据存在质疑。如“李某与某自然资源和规划局行政处罚案”，法院认为行政机关对依据刑事判决书认定的涉案数额作出的行政处罚认定事实错误，证据不足应当予以撤销。而在“张某诉黎城县人民政府土地行政诉讼案”中，终审法院认定，检察机关办理刑事案件过程中收集证据应当视不同情况作出判断，不能作出绝对判断。而对于证据移送范围亦因缺乏必要规定而难以形成普遍共识。
（三）配套机制滞后，制度推进激励作用有限
推进行刑衔接制度需要各类配套机制协同推进，而当前在制度配套中，仍存在诸多问题。一是信息沟通壁垒阻碍行刑衔接制度的深度推进。行政机关与司法机关、检察机关内部刑事检察与行政检察均存在信息不畅问题。正向衔接中，因信息沟通障碍导致行政机关“有案不移”“以罚代刑”的现象并不鲜见。反向衔接中检察机关作出不起诉的案件需要移送到公安机关或其他行政执法机关，此时检察机关作为主要推动者和监督者可以较为顺畅地推动案件的移送并实时通过检察建议等方式作出调整。但公安机关不予立案、法院作出免予刑事处罚等案件，检察机关难以全面、及时介入。二是监督方式刚性不足，刑行移送难以形成闭环。检察院作为法律监督机关，在行刑衔接机制监督中具有重要作用。但从法律层面而言，《刑事诉讼法》仅强调正向衔接中检察机关的责任，而对于行刑反向衔接的检察机关监督规定相对缺位，间接导致检察机关落实反向衔接机制于法无据。并且，反向衔接中侧重于移送监督，以制发检察意见或检察建议为主，但检察建议与检察意见存在刚性不足等问题，后续的跟踪回复反馈性不足，缺乏持续性的监督，对于检察意见回复缺乏规范化的处理轨道，“发而不回”现象较为普遍。
犯罪治理行刑反向衔接基本原则的契合
提倡慎用刑罚，并不意味着对违法行为不予以惩处，反而应在对行为本身排除刑罚适用的同时，审慎对行为的前置违法性作出审查，确保应受刑罚惩罚者受罚、需行政处罚者罚当其责、过罚相当。
（一）罪刑法定原则与处罚法定原则的契合
罪刑法定原则核心在于国民对刑法规定的行为具有预测可能性。对行政犯而言，行政违法性是行政犯的原始属性，其刑事违法性需要通过行政管理法进行相应的补充。但为了避免行政犯的司法适用突破刑法边界，行政犯认定需要恪守罪刑法定原则。与之对应，行政处罚的基本原则为处罚法定原则。《行政处罚法》第四条规定处罚需由特定机关依特定程序依法实施。在反向衔接中，一方面，案件移送前，刑事司法机关必须依据行政实体法，判断行为是否符合行政处罚要件，并据此提出相应检察意见；另一方面，案件移送后，行政执法机关对于具体案件的审查，是否应当作出行政处罚以及作出何种处罚、处罚的程序等都必须依赖于法律的规定。
（二）罪刑均衡原则与过罚相当原则的契合
罪刑均衡原则要求犯罪与刑罚要平衡，立法需准确掌握罪与刑的质量并匹配相对应的刑质。罪质与刑质的对应均衡，前提是对罪质予以准确的认知。罪刑均衡原则不仅要求立法上刑罚的设定与犯罪行为相匹配，同时在司法上对具体案件的量刑适度妥当。而行政处罚需遵循与违法事实、性质相当的过罚相当原则。对刑事司法机关移送的案件该原则要求行政执法机关必须根据行为性质进行处罚，避免过罚不当。过罚相当原则同样要求准确理解“一事不再罚”原则。在行刑反向衔接中，基于刑事优先原则，在具体行为刑事责任认定后，径行追究其行政责任具有正当性，但对于与刑事处罚同类型的行政处罚应当折抵。
（三）法秩序统一原则与同步协调原则的契合
在行刑交叉案件中，要坚持罪刑法定原则，就必须坚持法秩序统一性原理，避免不同法规范之间存在冲突。应正确认识刑事违法性必然具有行政违法性，但行政法所允许的行为并不当然具有刑事违法性。此外，传统刑事优先原则，案件经行政执法移送到刑事司法处理后，再反向移送，致使行政行为处于“中止”阶段，其间违法行为处于行政不法存续状态。应将同步协调原则作为行刑衔接基本原则，即案件经由线索发现方作出实质判断，在权限和管辖范围内作出处理，再依情形作出正向移送和反向移送。当然，同步协调原则仍需遵循过罚相当原则，准确适用不同处罚“折抵”规则，避免案件无谓流转。
我国行刑反向衔接完善的具体方向
从治罪到治理下行刑反向衔接的完善既需要聚焦于当前现实问题的解决，同时也需要从根源上予以改进。
（一）双轨制立法模式的应然选择
行刑割裂问题的根源在于对于同一行为评价所产生的不同法律后果被强行分置在不同的法律部门，法律责任的分离造成行政违法与刑事违法双重判断上的隔阂，加之在行政法与刑法不同更新的进度上，对具体行为的责任配置无法实现有效的弥合。行刑衔接的结构性矛盾源于单一制立法模式导致的行刑割裂，需要从立法模式完善方面着手，逐步从单一制立法模式转向双轨制立法模式。一方面，仍然需要坚持刑法典的权威性。刑法典的核心应当保持既有刑法总则和传统的自然法。附属刑法所规定的刑事规范必须契合刑法总则，避免与刑法总则规定相违背而造成立法规定的错乱。另一方面，附属刑法具有高度的专业性、复杂性，通过附属刑法予以规范有利于法律适用的统一性，未来在行政法等法律中规定相应的犯罪行为，能有效避免规范表述的差异所导致的法律适用异议问题。
（二）跟进行刑衔接制度的立法供给
现阶段行刑反向衔接具体问题的解决，当务之急在于通过立法供给为行刑衔接提供更为明确的依据。一是明确“受过刑事处罚”概念的范围。我国行政法中普遍有“受过刑事处罚”予以行政处罚的规定，这些规定很重要的内容在于以“受过刑事处罚”为实施行政处罚的前置条件，尤其是资格罚。但问题在于前置法中对于“受过刑事处罚”的规定并不统一，其法律内涵范围也有所分歧，亟待通过法律进行明确，为反向衔接提供清晰指引。二是以处罚标准为核心，畅通刑事司法与行政执法的实体衔接。当前刑事司法与行政执法的衔接中，无论是“行刑相同”抑或“行刑相异”，本质上仍然是对于行为的“量”的标准把握较为模糊。从立法层面对相关违法犯罪行为的裁量基准作出较为明确的梳理至关重要。对行政处罚与刑事处罚衔接的部分，有必要分领域进行整合梳理，可参考《违反公安行政管理行为名称释义与实务指南》对当前的行政处罚行为作出梳理，形成《行政处罚与刑罚规范衔接汇总规定》等规范性文件，为具体行为的衔接做好配套。对于具体刑事案件作出不起诉决定后，具体行为可能对应《治安管理处罚法》规定，也对应其他公安行政管理法等规定时，需要明确特殊领域优于一般领域规则。三是以证据移送为关键，落实反向衔接整体制度保障。要明确双向衔接的范围、移送标准、程序要求等，对不起诉案件与行政执法的衔接，需明确审查要求及监督要求，规范行政执法部门接收程序、处理及反馈程序以及对检察意见异议程序、不予履行的处理等内容。从保障机制而言，则需要进一步推进检察机关监督机制和案件信息共享机制的落实。对于检察机关监督机制完善，有必要对检察机关在具体领域的检察监督作出明确，进一步明确检察机关内部配合机制和案件跟踪监督机制，切实提高行刑衔接工作的效率和精准度。同时加强检察机关内部信息的共享，以确保行政检察部门及时对移送案件作出评估和监督。
结语
聚焦行刑反向衔接机制的完善不仅需要立足于当前机制运行所暴露出的现实问题，同时也需深入“行刑割裂”内在的结构性矛盾，认识到以双轨制立法模式逐步取代单轨制立法模式是从根源上消除“行刑割裂”的合理路径。现阶段仍然需要以立法为抓手，及时对行政处罚与刑罚处罚衔接作出明确规定，为刑事司法以及行政执法提供较为明确且统一的制度工具。
杜文俊，上海社会科学院研究员
摘自：《法学》2025年第5期
