摘 要：传统的“投资于物”模式已难以满足人的全面发展需要，推动“投资于人”成为提升国家竞争力和促进高质量发展的关键。然而，当前我国“投资于人”存在整体投入力度不足、社会资本参与度低、传统投资导向惯性以及体制机制僵化等问题。应对这些挑战，应推出五大战略性工程：加快教育强国建设，实施基础教育和高等教育质量提升工程，缩小城乡教育资源差距，推动教育公平；完善公共健康体系，实施全民健康与生育支持工程，通过增强基层医疗服务能力和优化生育支持政策，保障全民健康并应对人口老龄化；统筹教育与技能体系改革，实施职业技能提升与创新人才激励工程，构建终身职业技能培训体系并改革人才评价机制，提升人才质量与创新能力；补齐民生领域短板，实施民生保障和社会服务体系完善工程，解决养老、就业等民生问题，提升社会保障的覆盖面和质量；构建“投资于人”的长效机制，实施人力资本发展体制机制改革工程，深入推进体制机制改革，通过优化政策环境、改进资源配置、激励社会资本投入，确保各项人力资本投资得到有效落实。
关键词：投资于人；人力资本；高质量发展
改革开放以来，我国经济持续高速增长，取得举世瞩目的发展成就。依托于大规模基础设施建设、制造业扩张以及房地产投资，我国形成雄厚的物质资本基础，有效支撑了工业化和城镇化的迅速推进，成功跃升为全球第二大经济体。这种以物质资本投入为主要驱动的增长模式，在提高生产效率、扩大就业和市场规模等方面发挥了重要作用。然而，随着经济发展阶段的转变和外部环境的变化，这种依赖物质要素投入扩张的增长模式正面临边际效应递减、资源配置效率下降等结构性挑战，经济运行中也出现了一系列新矛盾新问题。一方面，人口老龄化加速推进，劳动年龄人口总量减少，传统依靠人口红利推动增长的模式已难以为继。另一方面，居民收入增长放缓、消费意愿不足、社会保障压力加大等问题制约内需扩张，削弱了经济内循环动力。此外，伴随科技进步和产业结构升级，对高素质人力资源的需求持续增加，而教育资源分布不均、技能供需错配等问题依然突出，影响了劳动力素质整体提升。在此背景下，推动更多资源向人力资本领域配置，提升人的健康水平、教育水平和职业能力，是支撑我国高质量发展的关键举措。
2025年中央政府工作报告提出，“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环”。“投资于人”旨在通过优化资源配置，强化公共服务和社会保障体系建设，提升个体能力和社会适应力，进而为经济高质量发展提供内生支撑。推动“投资于人”，不仅是应对经济增长动能转换和人口结构变化的现实需要，还是实现高质量发展和中国式现代化的重要战略选择。在新时代新征程上，加大对教育、医疗、就业、社会保障等领域的投入，持续提升人口素质和发展能力，对于建设现代化经济体系、增强国家竞争力具有基础性、全局性和长期性意义。
一、“投资于人”的内涵特征与现实意义
(一)“投资于人”的内涵特征
作为与“投资于物”相对的全新发展思路，“投资于人”被赋予更为系统的时代意涵，已逐步成为当前经济社会政策的重要导向。概括来说，“投资于人”主要指通过持续将资金、资源和政策支持投入教育、医疗、职业培训、社会保障等领域，提升个体的知识、技能、健康水平及社会适应能力，将“人力资源”转化为可持续增值的“人力资本”，进而增强社会整体的生产效率和创新能力，推动经济发展方式的深度转型和社会整体进步。相较于以基础设施、重工业、房地产等“物质资本”领域为重点的“投资于物”路径，“投资于人”强调发展方式从要素驱动向人才驱动、从物本导向向人本导向的结构性转型，更注重发展的长期性、质量性和可持续性。在高质量发展的新阶段，“投资于人”不仅被视为提升经济潜在增长率、增强社会包容性和促进共同富裕的关键路径，而且是缓解人口老龄化、缩小区域差距、构建现代化人力资源体系的核心抓手。通过推动人力资本的系统积累和结构优化，不仅能够为国家提供充足且高质量的劳动力资源，而且能够激发社会更广泛的创新潜能和发展动力，为实现长期可持续增长奠定坚实基础。
从实践特征来看，“投资于人”具有基础性、系统性、公平性、多元参与等显著特征。首先，“投资于人”具有基础性和长期性特征，贯穿于个体从出生到老年的整个生命周期，覆盖婴幼儿照护、基础教育和高等教育、职业技能提升、健康服务保障、养老支持等各个环节，虽然短期内难以见效，但回报具有高度的稳定性和可持续性，是提升潜在经济增长率和人口素质的根本支撑。其次，“投资于人”具有高度的系统性和协同性，既非单一领域或部门所能推动，也非孤立政策可以实现，而是要求教育、卫生、就业、社会保障等多领域、多层级之间实现政策协调和资源整合，进而构建起贯通各阶段、覆盖各群体、兼顾效率和公平的综合性人力资本发展体系。再次，“投资于人”兼具显著的公平性和包容性，它强调资源的合理配置和公共服务的均衡供给，注重缩小城乡差距、区域差距，尤其通过对农村、低收入、老龄人口等群体的重点扶持，推动发展成果更广泛、更均等地惠及全体人民，体现了社会政策的普惠性取向与民生导向。最后，“投资于人”的实施方式并非政府单一投入，而是呈现“公共主导、多元参与”的特征，即在坚持政府财政主导地位的基础上，积极通过体制机制创新，调动企业、社会组织及个人的积极性，引导多元主体广泛参与到人力资本的投入、培育和使用之中，形成政府引导、市场参与、社会协同的良性互动格局。这些特征共同构成“投资于人”作为一种战略性发展理念的基本形态和制度优势，为其进一步的制度化、体系化提供了现实依据和操作路径。
(二)“投资于人”的现实意义
首先，“投资于人”是提升潜在增长率、实现量的合理增长的必然要求。过去几十年我国依靠资本和劳动要素投入，推动了经济高速增长。然而，随着人口红利消退和资源环境约束趋紧，单纯依靠传统要素驱动的增长模式已难以为继。人力资本特别是高质量人力资本，已成为决定经济潜在增长率的关键因素。研究表明，提升人力资本质量能够显著提高劳动生产率和全要素生产率，从而推动经济增长。因此，加强教育、培训、医疗等领域的投资，不仅能提升劳动者的技能和创新能力，还能为经济发展注入持续动力。“投资于人”能够有效增强国家在全球产业链、价值链中的竞争优势，强化我国劳动力结构的韧性和适应性，推动经济发展由数量扩张向质量跃升转变。
其次，“投资于人”是实现人的全面发展的必然要求。人的现代化建立在人民群众对美好生活的需要不断得到满足、人的全面发展持续推进的基础上。人的全面发展不仅包括物质生活水平的提高，还包括精神和社会价值的全面实现。通过加大对教育、医疗和社会保障等方面的投资，可以有效提升国民整体素质，缩小城乡和区域发展差距，促进社会公平。在城乡区域发展不均衡的现实背景下，“投资于人”所承载的公平导向不仅回应了发展成果共享的时代诉求，而且有助于促进社会结构的稳定和和谐。此外，“投资于人”还是提升国家软实力和文化凝聚力的重要方式，通过优化人的发展环境和能力基础，为社会注入更多理性、公正、包容、创新的价值导向，增强社会凝聚力和公共信任，为实现人的全面发展和社会整体文明进步提供强有力的支撑。在这一过程中，教育公平、医疗可及性、社会保障覆盖等关键领域的持续完善，是落实“以人为本”发展理念的具体体现，也是实现“人的现代化”的制度性保障。
最后，“投资于人”是实现经济高质量发展的必然要求。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，创新驱动成为发展的核心动力，而创新驱动的根本源泉在于人才。加大对教育、科研和技能培训的投入，能够培养更多具备创新能力和技术专长的人才，为推动经济发展方式转变、提升经济发展质量提供动力源泉。“投资于人”不仅能够扩大高素质劳动力的有效供给，而且有助于优化人力资源配置结构，提升全社会对技术进步与制度创新的适应性和引领能力。尤其是在推动产业升级、发展战略性新兴产业和布局未来产业的进程中，离不开对基础研究人才、工程技术人才和高技能劳动者的系统培养。当前国际形势复杂多变，外部不确定性加剧，更需依靠人力资本的持续积累和转化，构建自主可控、安全高效的现代经济体系。因此，持续深入实施“投资于人”战略，是我国从人口红利向人才红利转化的关键举措，也是增强长期经济竞争力及发展韧性的重要路径。
二、“投资于人”的显著成效及其面临的挑战
在教育、医疗、社会保障和技能培训等多个领域，我国已经取得一定成效，初步构建了较为系统的人力资本发展体系。然而，与发达国家相比，我国在投入水平、结构优化、制度机制等方面仍存在一定差距。
(一)“投资于人”取得积极成效
1.教育普及水平持续提升
近年来，我国持续加大教育投入力度，优化区域资源配置，推动城乡、区域和校际教育均衡发展，显著提升了国民整体受教育水平。根据国家统计局数据，截至2024年底，我国劳动年龄人口（16~59岁）的平均受教育年限已提升至11.21年，比2023年提高0.16年，新增劳动力中受教育年限超过14年，接受高等教育的人口达到2.5亿人。人才资源总量、科技人力资源均位居全球首位，呈现教育普及和教育质量同步提升的良好态势。特别是九年义务教育巩固率稳定在95%以上，农村和边远地区教育机会显著增加，教育公平持续改善。
同时，我国高等教育发展成效尤为突出，毛入学率从2012年的30%快速提升至2023年的60.2%，提高了30.2个百分点，达到了世界公认的普及化程度。普通高校在校生总规模达到4763万人，高等教育日益从“精英化”向“大众化”迈进。高职院校和应用型本科院校不断扩大招生规模，服务地方产业转型升级。教育结构方面，工学、医学、信息类等关键领域专业布局不断优化，产教融合、科教融汇机制初步建立，为我国新质生产力的培育提供了坚实的人才保障。教育普及和教育质量的同步提升，显著增强了人力资本的厚度和竞争力。
2.全民健康保障体系逐步完善
健康状况是衡量人力资本质量的重要维度。近年来，我国大力推进“健康中国2030”战略，持续完善全民健康服务体系和医疗保障制度，推动从“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变。我国基本医疗保险参保人数稳定在13亿人以上，基本医保参保率稳定在95%左右，实现对全民的基本健康保障。随着医保报销比例和保障水平的不断提升，群众医疗可及性显著改善，医疗资源配置更加科学合理，基层医疗服务能力稳步提升。重大疾病防治取得积极进展，慢性病、传染病、职业病等多发病种得到系统管理和有效遏制。
与此同时，居民健康水平显著提升。2024年我国人均预期寿命达到79岁，全国孕产妇死亡率降至14.3/10万，婴儿死亡率降至4.0‰，5岁以下儿童死亡率降至5.6‰。我国妇幼健康核心指标位居全球中高收入国家前列，被世界卫生组织列为妇幼健康高绩效的10个国家之一。这一成就得益于国家对公共卫生体系、疫病防控能力和基本医疗服务体系的持续建设，也反映出全民健康素养的稳步提升。我国不断推动以预防为主、覆盖全生命周期的健康管理体系建设，为提升人力资本的可持续性和劳动生产率提供了坚强保障。
3.技能培训体系日益健全
技术进步和产业升级对劳动者技能水平提出了更高要求。我国高度重视技能人才培养和再教育体系建设，逐步形成以职业教育为基础、以企业为主体、以政府推动为保障、以市场需求为导向的技能培训新格局。当前全国技能劳动者总量已超过2亿人，其中高技能人才超过6000万人。我国出台了《中华人民共和国职业教育法》《“十四五”职业技能培训规划》《“技能中国行动”实施方案》等法律和政策文件，建立覆盖城乡、贯通学段、灵活多样的终身职业技能培训体系，支持劳动者实现多次技能提升和岗位转换。
在实施路径上，国家大力推进“校企合作、产教融合”机制，鼓励企业与职业院校联合开展实训、认证和就业对接，增强人才培养的实用性和适配度。“互联网+职业教育”模式得到快速发展，线上线下相结合的培训体系有效突破时空限制，提高了培训的普惠性和效率。同时，技能大赛、职业资格认证、技工院校扩招等举措不断提高社会对技能人才的认可度和吸引力，推动技能劳动者待遇稳步提升。多层次、广覆盖的技能培训体系正在为中国制造、中国创造注入强大的人才动能，成为推动高质量发展的关键支撑力量。
(二)“投资于人”面临的问题和挑战
过去几十年我国在基础设施建设、房地产开发和制造业设备投资等“投资于物”的领域取得巨大成就。然而，相较于物质资本领域投资的显著成果，我国在人力资本与民生领域的投资相对不足，还存在一些短板。具体而言，当前我国“投资于人”面临三大挑战。
1.整体“投资于人”力度明显低于发达经济体，且投入结构不合理
尽管我国在教育、医疗、职业技能培训、社会保障等领域取得显著进展，但与发达经济体相比，整体投入仍存在一定差距。在教育领域，根据世界银行最新数据，2020年我国的“人力资本指数”（Human Capital Index）为0.65，低于美国（0.70）、英国（0.78）、日本（0.80）和韩国（0.80）等发达国家；2021年我国的公共教育支出占GDP的比重为3.99%，低于美国的5.43%。在医疗健康领域，2023年我国医疗卫生支出占GDP的比重为7.2%，低于日本（11.5%）和韩国（9.7%）。在职业技能培训方面，许多OECD国家已建立完善的终身教育体系，政府和社会共同投入大量资源，而我国在该领域的投入相对滞后，导致技能型人才的培养和供给不足，制约了产业升级和高质量发展。在社会保障领域，2024年我国社会保障支出占GDP的比重为3.12%，远低于法国（31%）、芬兰（29.1%）等发达国家。尽管我国在社会保障体系建设方面取得一定进展，但保障水平和覆盖范围仍显不足，特别是在养老金替代率和失业保险、医疗保险的待遇方面，与发达国家存在较大差距。
此外，在教育投入方面，尽管我国财政性教育经费占GDP的比重已连续多年达到4%的政策目标，但资金结构性矛盾依然存在。根据全国教育经费统计数据，2023年全国城市义务教育生均教育经费支出是农村的1.2倍左右，城市学前教育生均教育经费支出是农村的1.5倍左右；农村地区幼儿园基础设施相对落后、师资力量薄弱，影响了教育机会的均等性。同时，农村基层医疗卫生人才也在持续流失，国家卫生健康委员会统计数据显示，10年间我国农村医生数量减少42%，截至2023年仅剩62.2万人，基层医疗服务能力与居民健康需求间的缺口不断扩大。
2.社会资本参与不足，缺乏“耐心资本”的支持
人力资本投资具有周期长、回报慢、不确定性高等特点，社会资本普遍对其持谨慎态度，市场活力尚未有效释放。传统投资者更关注短期回报，导致社会资本对教育、医疗等长期回报项目的投资意愿不足。以教育领域为例，2023年全国教育经费中，民办学校举办者投入仅占0.3%，社会捐赠收入仅占0.2%，显示社会力量在基础教育、职业教育等公共服务领域的参与度仍然有限。这既与项目盈利模式不清晰、退出机制不完善有关，又与相关政策缺乏稳定预期和正向引导密切相关。即使在高质量教育资源较为集中的大城市，依然存在社会资本“进不去、留不下”的制度壁垒，影响了教育资源的多元供给格局。
在医疗、养老和职业培训等领域，社会资本的进入更是面临政策、监管和商业逻辑的多重掣肘。非营利性医疗机构政策执行弹性不足，盈利空间受限，使得社会力量在基层医疗、康复护理、老年照护等方面的参与动力不足。同时，技能培训、托育服务等新兴领域，尚未形成完整的商业化运营和可持续盈利机制，民营机构融资难、运营难问题依然突出。在缺乏财政补贴、税收减免、风险分担机制等政策支持的背景下，社会资本难以形成“投得进、稳得住、见得效”的投资环境，人力资本市场化供给机制建设面临现实障碍。
3.受传统投资导向惯性影响，缺乏长效激励和评估机制
我国传统的投资模式偏重物质资本的积累，而忽视了人力资本的作用，这种导向使得“投资于人”在实际决策中往往被边缘化，难以获得足够的关注和资源。在实际执行过程中，由于人力资本的投资回报周期较长，现有政策体系和资源配置未能充分考虑对人力资本进行持续投入的必要性，投资机制和政策体系相对滞后，导致“投资于人”实践效果不佳。
当前，我国在人力资本领域的投资机制不够完善，主要表现为传统的投资导向依然强调GDP增速和固定资产投资，忽视了对“投资于人”的长期支持。“投资于人”的理念尚未在当前地方治理和绩效评价体系中形成系统化导向。在大多数地方政府的考核体系中，经济增长速度、税收增量、固定资产投资等仍是核心指标，人力资本领域的中长期效益难以被量化和考核，导致对教育、健康、培训等领域的投入热情不足。一些地方政府在人本投入中仍以“建校舍、购设备、上项目”等短期建设性支出为主，忽视了对教师待遇、教学质量、课程体系等内涵要素的持续投入。医疗与技能培训领域亦存在类似问题。例如，一些地区在推动医疗卫生体系建设时，重视医院规模和设备配置，而对医务人员尤其是基层医生的培训体系、职业发展支持和待遇激励关注不足，基层医疗机构“留不住人、干不长久”的问题较为突出。职业技能培训政策缺乏中长期绩效跟踪和动态评估机制，导致部分培训项目流于形式，实际就业转化率低，资金使用效益不高。
在政策执行中，缺乏系统的成本—收益评估工具和科学合理的绩效考核机制，导致投资回报周期长、见效慢，进而削弱了政府和社会资本合作的积极性。同时，现有政策框架缺乏长效激励和稳定的投入安排，容易导致“短期行为”和形式主义，难以形成持续投入的政策导向，进一步制约了人力资本潜力的释放。
三、研究结论与政策建议
“投资于人”是我国应对人口结构变化和经济转型压力的重要举措，是从“要素驱动”迈向“创新驱动”的核心路径。其本质是通过教育、健康、社会保障等领域的系统性投入，提升全民人力资本质量。当前，我国已经初步形成“以人民为中心”的政策体系，公共财政投入规模持续增长，基础教育与基本医疗服务覆盖面不断扩大，数字技术加速推动资源共享和能力提升。然而，从政策落地与机制设计的角度看，“投资于人”存在整体力度不足、社会资本参与意愿低、传统投资导向惯性以及体制机制不适应等问题。这些问题若不能及时化解，不仅会影响人力资本的可持续积累，而且会削弱我国向高质量发展转型的内生动力。
基于上述分析，为了更好地推动“投资于人”从理念走向实践，建立起系统完备、协同高效、运行稳定的人力资本投资体系，提出五方面的政策建议。
第一，加快教育强国建设，实施基础教育和高等教育质量提升工程。推进教育强国建设，需全面构建固本铸魂的思想政治教育体系、公平优质的基础教育体系、自强卓越的高等教育体系、产教融合的职业教育体系、泛在可及的终身教育体系、创新牵引的科技支撑体系、素质精良的教师队伍体系、开放互鉴的国际合作体系。大力实施基础教育和高等教育质量提升工程，解决教育资源不均和教育质量差距，特别是城乡、区域之间的差距。到2030年，将政府对教育的支出占GDP比重由目前的4%提高至5%，缩小城乡教育资源差距，促进教育公平。加大对农村和偏远地区教育的财政投入，推动“名校+”计划，实施城市优质学校与农村学校结对帮扶、远程教育和资源共享，促进城市优质教育资源向农村辐射，解决城乡教育资源分布不均的问题。进一步加大人工智能和大数据在教育中的应用，推动“智慧校园”建设，提升教育个性化和精准化水平，弥补乡村地区的师资短缺，促进教育公平。同时，增加乡村教师的待遇，以吸引和留住优秀教育人才。在高等教育方面，加大对科研、教育设施和奖学金的投入，提升整体教育质量。支持科技创新和高端人才培养，推动高校与企业深度合作，促进科技成果转化，为我国经济高质量发展提供人才和技术支持。
第二，完善公共健康体系，实施全民健康与生育支持工程。保障全民健康需从“以治疗为中心”向“以预防为主、服务下沉”转变。加大对基层公共卫生和基本医疗服务的财政投入，完善县乡村三级医疗体系，强化家庭医生签约、远程医疗、慢性病管理等机制，提升服务的普惠性和可达性。推动全民健康素养提升计划，在学校、社区、媒体等多平台系统开展健康科普，特别针对儿童营养、老年康养、职业健康等重点领域加强政策引导和资源支持。通过分级诊疗和家庭医生签约服务，推动医疗资源向基层倾斜，解决基层医疗资源短缺问题。在生育支持方面，将鼓励生育的财政支出占GDP比重提高至5%左右。实施一系列支持政策，包括产假延长至180天，配偶陪产假30天，并新增5万个托育机构，解决“入托难、入托贵”问题，减轻家庭育儿负担，鼓励生育，推动人口结构的可持续发展。
第三，统筹教育与技能体系改革，实施职业技能提升与创新人才激励工程。随着技术进步和产业升级的加速，提升劳动力的职业技能和创新能力成为国家发展的迫切需求。应建立一个覆盖全生命周期的职业技能培训体系，实现从“学前教育—高等教育—在岗培训”的纵向衔接，保障劳动者在职业生命周期中的学习机会。为实现上述目标，应设立“产教融合专项基金”，鼓励“校政企研”四方协作，推动教育资源配置与人力资源需求同步优化，形成更加适应未来经济结构的人才供给体系。推动教育公平与产教融合双轮驱动。持续推进城乡教育均衡，通过“强校带弱校”“优师计划”“智慧课堂”等机制，提升薄弱地区的教育供给能力；深化高校专业结构改革，推动高校与产业链、创新链深度对接，联合企业共建课程体系、实训平台和就业通道。
第四，补齐民生领域短板，实施民生保障和社会服务体系完善工程。聚焦群众急难愁盼问题，加大保障力度。到2030年，将社会保障支出占GDP比重提升至8%左右，基本实现社会保障全覆盖，提升社会服务的可达性和质量。要把稳定就业放在更加突出的位置，强化就业保障，牢牢守住就业基本盘，确保就业形势保持稳定。在养老服务领域，通过引入社会资本建设综合养老服务设施，保障老年人基本生活需求。在社会保障方面，应提高养老金标准，使得城乡居民养老金替代率达到世界银行建议的70%左右的水平，同时确保90%的城乡居民能够享有基本社会保障，提升民众的整体生活质量。
第五，构建“投资于人”的长效机制，实施人力资本发展体制机制改革工程。实现“投资于人”，必须进行系统的体制机制改革，特别是在人才评价、资源配置、政策执行等方面。通过优化现有的体制，建立更加灵活、高效的机制，推动人力资本的持续发展。首先，改革人才评价机制，突破“唯学历、唯职称”的局限，建立以创新成果、实践能力和市场价值为导向的市场化人才评价体系，促进更高效的人才流动和配置，确保创新型人才和技术型人才能够及时进入相关领域。其次，优化资源配置和财政支出结构，推动以绩效为导向的资金分配模式。打破以物质资本为主的传统预算导向，建立以人本发展为核心的财政优先机制。政府在分配“投资于人”领域的资金时，要更加注重资金的精准投放和有效性，防止资源浪费。再次，充分发挥市场机制和社会力量在“投资于人”中的积极作用。通过税收优惠、风险补偿、财政贴息等政策，鼓励社会资本进入教育、医疗、养老和职业培训等领域；推动金融创新，开发适应人本投资周期特征的金融工具，如教育发展债券、技能培训基金、医疗服务证券等，为人力资本积累提供多元化资金来源，从而构建市场参与、财政激励、绩效导向互为支撑的多元协同投融资生态。最后，推动政策执行力的提升和政府管理的高效化，建立健全的政策执行和监督机制。优化政府职能，推动公共服务领域的体制改革，确保政策能够高效落地，并根据实时反馈进行调整和优化。
(来源：《改革》2025年第6期，注和文献略）
