摘要：我国的自然保护地相关立法时间跨度大、层级低，立法理念落后、制度落后，不能适应自然保护地体系建设的实践与需要，亟需跟上国家 “建立以国家公园为主体的自然保护地体 系”的改革步 伐。为制定 《自然保护地法》，在理论上应明确界定“自然保护地”的法律概念，厘清 “自然保护 地”的法律内涵与外延；确定各种类型自然保护地的管理目标，界定国家公园的 “主体”地位及与其他保护地的关系。在立法实践中，应明确 《自然保护地法》建立自然保护地体系的直接目的、维护国家生态安全的实质目的和实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展的最终目的；确立生态优先、绿色发展原则，分级管理、分类保护原则，分区管控、差别化利用原则，多元共治、公众参与原则；建立分级分类管理的体制机制以及系统性制度。

习近平总书记在中央全面依法治国会议上明确指出：“要积极推进国家安 全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”。对加快生态文明领域立法提出了明确要求。从目前生态环境保护的立法现状看，有关自然保护地立法既是生态文明立法的重要领域，也是生态环境立法的明显 “短板”。《自然保护地法》作为建立以国家公园为主体的自然保护地体系的法律 “龙头”，承担着为改革提供法律依据、为建立自然保护地法律体系提供基本准则的重任，更亟需加快立法步伐。

一、推进自然保护地立法是生态文明体制改革的迫切需要

我国自1956年在广东设立鼎湖山自然保护区以来，经过60多年的努力，已建立起数量众多、类型丰富、功能多样的各级、各类自然保护地。数据显示，目前我国已建各级各类保护地1.18万处，占国土陆域面积的18％、领 海 面 积 的4.6％。在自然保护地的设置和管理方面，我国采取了 “各级政府＋专门管理机构”的模式，即由国务院、省级政府负责不同级别的保护地申请、审批，并统筹各类保护地的规划、管理工作；基层人民政府指导辖区内具体保护地管理工作；专门保护地管理机构负责具体的经营、管理工作。这种模式的形成既有历史原因也是实际需要，但越来越难以适应生态文明时代建立以国家公园为主体的自然保护地管理体系的要求。

（一）自然保护地的设置及管理现状

在启动以国家公园为主体的自然保护地体系建设前，我国不同地区、不同部门设立的各类自然保护地约有二十多种。各类保护地交叉设置、重叠设置、“一块牌子多套班子”或 “一套班子多块牌子”的现象比较普遍。据不完全统计，在启动自然保护地体系改革前，仅国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园和国家湿地公园５类自然保护地，彼此交叉或重叠的情况就有200多处。例如，江西庐山在同一区域内同时建立了５种类型的国家级自然保护地，长白山、五大连池、张家界等建立了4种类型的自然保护地。再如，云南的苍山洱海既成立了国家级自然保护区管理局，又成立了云南洱源西湖国家湿地公园，大理风景名胜区、苍山国家地质公园；灵宝山国家森林公园与无量山国家级自然保护区实际上是一个机构却挂着两块牌子。由于既有自然保护地由不同管理部门依据不同的保护对象而设立，实践中各级、各类自然保护地的管理情况十分复杂，课题组对相关情况梳理如下 （见表１）

与此同时，无管理机构管理或有管理机构但性质不明的情况也十分突出。据统计，原林业系统归口管理的2228个自然保护区，已建管理机构的有1244个，占比为55.83％。其中，行政管理类52个，参公管理85个，事 业 管 理936个 （包 括 全 额 拨 款、差额拨款和自收自支），企业管理28个 （相关经费未纳入财政预算），其他143个 （包括上级机构为企业）。即使 是保障程度相对比较高的自然保护区管理局中，很多也是企业编制、自收自支。

（二）自然保护地的管理依据及事权现状

目前，我国自然保护地的管理依据比较分散。除 《环境保护法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《渔业法》对自然保护区、海洋特别保护区、饮用水水源保护区、水产种质资源保护区有原则性法律规定外，其余各类、各级自然保护地设立的主要依据是行政法规、规章以及国务院相关行业主管部门发布的规范性文件。课题组对其中的主要管理依据梳理如下 （见表２）。

在法律、行政法规、规 章 及 部门规 范 性文 件 中，对于不同层级的管理主体进行了广泛授权，由此呈现出十分复杂的事权现状。课题组对部分自然保护地类型的事权配置情况进行了梳理，以说明相关问题。（见表３）

（三）现行自然保护地立法存在的主要问题

综合前述自然保护地的设置、管理依据，尤其是事权配置情况，可以看出其存在着几个明显的问题：

首先，自然保护地缺乏统一名称及设置标准，导致类型众多、名称各异且保护不力。现有各类自然保护地名称多样，设置主体与方式不同、时间不同、保护对象不同，缺乏统一的判断标准、保护方式，导致 “一名一义”“一地多名”“有名无实”等现象严重。如果自然保护地体系建设仅在保护地的 “名称”上创新，并不能真正解决长期以来存在的内涵不清、价值取向不明、保护范围不定等实质性问题。因此，迫切需要以立法方式明确界定 “自然保护地”的法律概念，通过厘清内涵与外延，为推进自然保护地体系建设奠定法律基石。

其次，不同政府部门负责管理不同类型的保护地，导致保护地设置交叉重叠和执法冲突。现有各类保护地由不同政府部门根据职能进行设置并管理，这有利于发挥各部门的专业性优势，但既可能导致同一区域设置的不同保护地类型之间交叉重叠、规划冲突，也可能导致同一区域设置不同保护地类型的执法冲突。因此，迫切需要明确法律原则、执法标准和部门协调机制。

再次，“政出多门”缺乏相关衔接机制，导致管理碎片化。现有立法明显缺乏整体性、系统性、协同性考虑，基本未考虑不同保护地类型的衔接性制度，导致监管体系在部门、系统内部 “封闭循环”。这种现状既不利于建立统一的自然保护地体系，也不利于不同类型自然保护地之间执法联动、治理衔接，迫切需要提升自然保护地治理体系和治理能力现代化水平。

最后，立法时间跨度大、层级低，立法理念落后、制度落后，不能适应自然保护地体系建设实践与需要。现有的自然保护地相关立法时间跨度较大，虽然其间有修改的情况，但基本上是在国家公园体制改革试点之前且普遍立法层级低。不仅如此，以部门权力、行政管理为核心建立法律制度的立法模式，缺乏 “生态系统”观、 “多元共治”理念，缺乏 “山水林田湖草”统筹治理的制度安排，不能为国家公园体制以及自然保护地体系改革中出现的新情况、新问题提供解决方案，远远滞后于生态文明体制改革的时代需求。

正因如此，党的十八届三中全会提出 “建立国家公 园 体制”，开 始启 动 国家公 园体制试点工作；党的十九大提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系；十九届四中全会明确要求“构建以国家公园为主体的自然保护地体系，健全国家 公 园 保 护制 度”。2019年6月，中 共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称 《指导意见》）进一步提出：“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，……推动制定出台自然保护地法。”要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，实行严格保护，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。上述改革决策部署，为制定 《自然保护地法》指明了方向、确定了目标。

二、制定 《自然保护地法》必须解决的基础理论问题

如果说 《指导意见》的出台，回答了是否要制定 《自然保护地法》的问题；那么，十三届全国人大四次会议通过的 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了 “构建自然保护地体系”的明确要求 ，则回答了制定什么样的 《自然保护地法》的问题。法学研究者的任务和使命，就是如何将规划和远景目标的内容转化为法律原则、法律制度，以国家强制力保证实施。这意味着，我国 《自然保护地法》的制定就是一个政策法律化的过程。但是，政策法律化并非简单地政策 “搬家”至法律，而是需要立足于中国自然保护地体系建设目标，实现自然保护地体系建设从政策立场向法律态度的转化、从政策逻辑向法律体系的转化、从政策语言向法律概念的转化、从政策话语向法律制度的转化。

（一）界定 “自然保护地”的法律概念

自然保护地存在多种类型并非中国所特有的现象。根据世界自然保护联盟 （IUCN）的界自然保护地数据库统计，全球已经设立了包括自然保护区、国家公园在内的22万多个自然保护地。其中，陆地类型的就超过20万个，覆盖了全球陆地面积的12％。（见表４）

为了将世界上已经呈现的近百种以保护生态代表性为要旨的特定区域进行保护指引，IU-CN 创设了 “自然保护地”的概念，将这些命名各异、功能趋同的特定区域界定为 “一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得认可、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。”2017年，党 的 十 九 大 报告提 出 “建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，在我国的政策文件中首次出现 “自然保护地”这一专业术语。2019年6月，《指导意见》系统规定了我国自然保护地体系建设的指导思想、基本原

则、目标任务、管理体制与保障措施，尤其是提出了按照生态价值和保护强度高低依次将自然保护地体系划分为国家公园、自然保护区、自然公园三种类型的改革目标。这意味着，必须对我国目前已经存在的类型各异、名称不同的各种保护地进行重新划定。但目前的政策文件中并无对自然保护地概念的明确界定，这个任务必须由 《自然保护地法》来完成。

实际上，我国正在进行的国家公园改革实践，已经在很大程度上 “注 重 国 际 接 轨”。《指导意见》中有关自然保护地的政府治理、公益治理、社 区 治 理、共同 治 理等保 护方式的规定，也基本上是从 《IUCN自然保护地治理指南》移植的治理框架。这种现状使得 在立 中界定 “自然保护地”概念时，必须注重国际国内两个因素的有机结合。既立足中国实际，实现 “自然保护地”法律概念的 “中国化”；也合理借 鉴 国际 经 验，有 利于 中 国在全 球环境治理中发挥积极作用。

基于法律概念形成的一般原理和 《自然保护地法》的预期功能定位， “自然保护地”的法律概念应该是一个排他性的专属概念，其内涵和外延包括如下方面：

1.“自然保护地”是自然因素与人文因素相交织的综合性概念“自然保护地”首先是一个自然地理空间概念，这是多种自然保护地类型所必须具有的“家族特征”和 “最低 限 度 共 识”。即，各种类型的自然保护地都必须建立在一定的地理位置上，“以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的”。但是，任何一种类型的自然保护地都是人类生存和发展、形成人类文明的基础条件。建立和保护自然保护地，更是通过人类活动才能实现的目标。因此，“自然保护地”的法律概念中还必须具有人文因素，涵盖一定地理范围内的人类经济社会活动和社会治理方式，以体现法律调整社会关系的基本属性。在立法时，应对国家公园试点中出现的简单化为 “无人模式”的现象保持理性，摒弃既忽视人类生存和永续发展根本价值、也置 法 律基 本 属 性于不 顾 的思 维方 式。明 确 “自 然 保护 地”的 法 律定义是 “由各级政府 依法划定 或 确认”特定 的 “陆 域或 海域”，以 保 护 特 定 的 “陆 域 或 海 域”的生态功能与价值为 “主要目标”而非唯一目标，以适应不同类型的自然保护地在保护 “生态价值”主要目标下的多种生态功能保护方式并为此提供基础性法律依据。

2.“自然保护地”是空间多维与时间延拓相融合的立体性概念我国过去的相关立法中，将自然保护区或其他保护地界定为 “区域” “特定区域”或 “场所”，含义比较模糊。《指导意见》明确了 “重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域”，在一定程度上以 “陆域或海域”体现了 “空间多维”、以 “长期保护”体 现了 “时 间 延 拓”，但 依然不 够明确。IUCN将自然保护地的范围界定为 “一个明 确 界定 的地 理 空间”并 将 其 解 释 为 “包 括 陆 地、内 陆 域、海洋和沿海地区，或两个或多个地区的组合”，强调自然保护地应是免受空中、地上和水下活动干扰的 “三维空间”；同时强调自然保护地的代际传承。在我国的 《自然保护地法》中，可以借鉴IUCN的表述及其解释，将其明确为：“由各级政府依法划定或确认的重要的然生态系统、自然遗迹、自然景观等地理空间及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施永久或长期保护的陆域和海域以及多个地区的组合”，为自然保护地法律制度的空间化和实现代际公平提供法律依据。

（二）确定各类自然保护地的管理目标及关系

由于多种保护地类型的存在，各国立法面临的一个共同难题，就是如何通过立法确定不同类型自然保护地之间的关系。课题组对部分国家的自然保护地类型情况进行了梳理 （见表５），并分析了相关国家的立法现状。

针对多种类型保护地并存的情况，许多国家和地区从各类自然保护地统一协调的角度进行立法，以形成对自然保护地的法治保障合力。主要立法模式有二：一是多部法律并行模式，以建立法律间联系的方式理顺各种自然保护地交叉、重复等情况及法律适用问题。这种模式以新西兰为典型，该国建立了包括国家公园在内的多种保护地类型的自然保护地体系，相关立法主要有 《保护法》《国家公园法》《海洋保护区法》 《保护区法》等。每部法律对其保护对象的界定都有比较明确的说明，对某一类型的自然保护地应同时受到哪些法律的保护也有具体的解释。二是自然保护地综合性立法模式，即在一部法律中理顺、明确本国范围内各种自然保护地类型间的关系。从立法现象上看，巴西、南非、日本、韩国、法国、阿根廷等国都采取了这种模式。但无论采取哪种模式，基本上都吸纳了IUCN的建议：一是通过设定体系化的管理目标来划分自然保护地类型，二是基于自然资源管理和保护的整体性、联系性原则，各类自然保护地之间应当不发生交叉、重叠或者重复命名的现象。

从我国的现实情况看，目前正在推进的是以国家公园为主体的自然保护地体系改革。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《建立国家公园体制总体方案》 （以下简称 《总体方案》）提出：“优化完善自然保护地体系”“改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对我国现行自然保护地保护管理效能进行评估，逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科 学 的 分 类 标 准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。”《指导意见》也明确提出了 “形成以国家公园为主体、自然保 护 区 为 基 础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系”的 目 标。为 此，《自然保护地法》应针对我国目前自然保护地类型依据保护对象的差异加以划分、规定差异性管理制度、由不同部门设置和管理的现状，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，统筹解决自然保护地管理目标确定、类型划分、管理措施和监督标准等问题。具体而言，应在 《自然保护地法》中明确以管理目标作为标准划分自然保护地类型、重构自然保护地体系的依据，并界定不同自然保护地类型之间的地位与关系。

1.明确各种类型自然保护地的管理目标

作为自然保护地体系立法中的 “基本法”，《自然保护地法》的重要任务是确定各类自然保护地管理的共同目标。IUCN将自然保护地的共性目标归纳为：保护生物多样性等六个方面。其首要目标是增加生物多样性就地保护的有效性，这与我国自然保护地体系改革任务中提出的通过生态修复实现 “严 格 保 护 具有 国 家代表 性 的重 要 自然 生 态系 统”是 一 致 的。在这个总目标下，以各种自然生态系统的代表性、功能定位为基础，确立不同类型自然保护地的具体管理目标。根据 《指导意见》提出的国家公园、自然保护区、自然公园三种类型：应将国家公园的管理目标确定为对重要自然生态系统的原真性、完整性的严格保护，明确禁止开发行为，纳入生态保护红线管控范围；自然保护区的管理目标是保护其特殊科学研究价值并实行分区管控，禁止或限制开发性建设活动，控制人类活动的范围和程度；自然公园的管理目标是保护其所涉区域的自然特征和自然原貌，区域内的相关开发建设需要遵守规划与程序。

2.界定国家公园的 “主体”地位及与其他保护地的关系在确定管理目标后，《自然保护地法》还必须界定各类自然保护地的地位与关系，以法律的方式对 “以国家公园为主体的自然保护地体系”予以明确，将 《指导意见》提出的以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以自然公园为补充的关系予以界定，为解决 “一块牌子多套班子”“一套班子多块牌子”的问题提供法律依据和制度保障。

从现实情况看，自然保护区在占有的国土面积和制度适用范围上均占绝对多数，国家公园体制改革试点中的试点面积和数量都远远小于自然保护区。这意味着：一方面，需要为国家公园的 “主体地位”确立实质性标准；另一方面，需要对确立为国家公园后的原自然保护区、原自然公园建立有序调整机制。具体而言，国家公园的 “主体”地位应体现为三个方面：一是自然生态系统重要性和代表性，能够 “具有国家象征、代表国家形象、彰显中华文明”；二是管理目标严格性，“属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”；三是管理事权完整性，建立统一管理机构并赋予其最高、最完整的自然生态系统保护与管理事权，逐步 “实现国家公园内全民所有自然资源资产所有权由统一的专门机构代表中央政府直接行使。”

与此同时，根据 《总体方案》提出的 “国家公园建立后，在相关区域内一律不再保留或设立其他自然保护地类型”的要求，建立国家公园与自然保护区、自然公园的动态替换规则，以避免各类自然保护地之间的交叉、重叠或者重复命名现象。在 《自然保护地法》中确立国家公园设置与范围划定优先原则，即一旦设定为国 家 公园，其他保 护 地类 型、管 理机构均应 退出，法律上只允许存在国家公园并只适用国家公园管理制度体系。同理，自然保护区与自然公园之间的关系亦应照此原则处理

三、《自然保护地法》的基本构想

当前，在十三届全国人大常委会已将 《国家公园法》列入二类立法计划的情况下，需要统筹 《自然保护地法》与 《国家公园法》的关系，并充分考虑未来可能出现的各类保护地行政法规、规章以及地方性法规、规章的情况。课题组经过慎重研究认为，未来中国的自然保护地立法体系应该是 “基本法＋专类保护地法”的总分结构 ，并将 《自然保护地法》定位于自然保护地建设和管理的基本法、综合法。其任务是 将 “人 与自 然 是 生 命共 同体”的 伦理观、“绿水青山就是金山银山”的发展观、“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的人民主体观，“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”的幸福观，“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的法治观加以贯彻落实，为生态文明治理体系和治理能力现代化提供法治保障。为此，课题组经认真研究提出了 《自然保护地法》专家建议稿，并重点考虑了如下问题。

（一）《自然保护地法》的立法目的

建议将 《自然保护地法》的立法目的表述为：“为建立以国家公园为主体的自然保护地体系，系统性保护重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，制定本法。”

1.以建立自然保护地体系为直接目的

“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，是生态文明体制改革的重大任务， 《指导意见》进一步明确为 “建立自然保护地目的是守护自然生态，保育自然资源，保护生物多样性与地质地貌景观多样性”。《自然保护地法》应将这一改革目标定位作为直接目的。

2.以维护国家生态安全为实质目的

自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，不仅能够提供高质量生态产品，而且在维护国家生态安全中居于首要地位。建立以国家公园为主体的自然保护地体系并加强系统性保护，本质上是为了提升生态产品供给能力，维护国家生态安全。《自然保护地法》应将其确定为实质目的。

3.以人与自然和谐共生、中华民族永续发展为最终目的

自然为人类的生存和发展提供的惠益多层多面，人类对于自然的索取也多种多样。只有建立人与人之间的和谐关系，才能使人与自然和谐相处。因此，我们可以通过立法方式确立人与自然和谐共生的价值目标，以维护生态安全、促进人与自然和谐相处为宗旨，充分考虑自然保护地不同类型、不同区域的不同发展水平、不同利益诉求，公平配置资源和保障权利，将 “以人民为中心”的理念贯穿于经济社会发展全过程。确保自然保护地体系建设成为人民群众的普惠福祉，切实增强人民的获得感、幸福感、安全感。《自然保护地法》只有将人与自然和谐共生、中华民族永续发展作为最终目的，才能促进各类保护地建设管理与生态红线、环境资源承载能力相协调，建立最严格的保护制度、有序开发利用制度，实现可持续发展，满足当代人和未来世世代代对美好生活的向往。

（二）《自然保护地法》的基本原则

法律原则作为法律规范的基础或在法律中较为稳定的原理性准则，是由法律所确认并体现，反映立法目的或价值、基本特征和性质，对法律实施具有普遍指导作用的基本准则。一方面，基本原则以立法目的为依据，体现法律的本质、精神和国家政策导向；另一方面，基本原则为执法者提供基本遵循，为司法者提供法律解释的基本线索和根本指引，保证成文法能够适应社会经济生活的发展变化。建议在 《自然保护地法》中，规定如下基本原则。

1.生态优先、绿色发展原则

确立 “生态优先、绿色发展”原则，首先是要在自然保护地的建设和管理中，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，按照山水林田湖草系统治理的方法，加大生态系统保护力度，以良好的生态环境来体现自然保护地的价值、增加吸引力。确立 “生态优先、绿色发展”原则，是立足于中国自然保护地建设实际的需要。与 美国、加拿大崇尚 “荒野式”保护不同，我国人口众多、经济社会发展不平衡，大量的自然保护地位于经济社会发展相对不充分的地区。因此，必须选择适合我国国情的自然保护地建设模式。既不能单纯地实施 “无人化、封闭式”保护，也不能借保护之名剥夺一定地区、社会群体的发展权。必须以绿色发展为原则，在人与自然和谐共生的理念下，正确处理人兽冲突，探索 “绿水青山”转化为 “金山银山”的有效途径和方法，统筹好自然保护地区域内经济社会发展和生态环境保护的关系，处理好生存权、发展权与环境权的关系。

2.分级管理、分类保护原则

不同类型的自然保护地所承载的生态功能不同，需要设定不同的管理目标和设立标准。我国幅员辽阔，各地区自然、文化、经济社会发展等情况差异大，也不可能建立完全由中央或地方政府建设和管理的保护地体系。因此，必须确立合理分级、分类管理原则，保障自然保护地建设和管理既有整体性、系统性、协调性，也能分层级、类型化、有机衔接。具体而言，就是按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，依据管理目标与效能并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低，分为国家公园、自然保护区、自然公园三大类型，明确中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三种方式，实行分级设立和管理、分类保护，理顺和明确我国自然保护地体系的基本管理体制。

3.分区管控、差别化利用原则

自然保护地建设和管理的一个重要目的，是为国民提供良好的生态教育、自然体验、生态旅游场所，这需要通过确立法律原则的方式为妥善处理保护与发展、游憩、宣教等功能之间的关系提供价值排序与判断标准。从世界范围的经验来看，保护与发展、游憩、宣教等功能间的平衡，主要是通过建立分区管控、差别化利用方式加以实现。例如，国际上一般将国家公园可进入区域控制在不超过5％的小范围内，并且通过特许经营的方式对国家公园内的商业活动实行严格控制和有效监管。实际上，我国现行的 《自然保护区条例》已经规定将自然保护区分为核心区、缓冲区、试验区等不同区域；同时，在保护区外围还可划定一定范围的外围保护地带，并规定了不同区域的不同管理强度和要求。《自然保护地法》可以在总结我国自然保护区管理实践经验的基础上，借鉴吸收国外自然保护地差异化利用的有效制度安排，将分区管控、差异化利用上升为一项基本法律原则，通过合理划定功能分区、明确不同利用方式，对保护地及其周边区域实行有效管理。

4.多元共治、公众参与原则

自然保护地体系的建设既可以让当代人享受到大自然的馈赠和天蓝地绿水净、鸟语花香的美好家园，更会给子孙后代留下宝贵的自然遗产，是一项典型的社会公益性事业。不仅需要发挥政府在规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主导作用，也需要建立健全企业、社会组织和公众参与的长效保护机制，建立多元共治体系。具体而言，将 “政府主导，多方参与”的改革方案以法律基本原则的方式固定下来，既为探索全民共享机制和公益治理、社区治理、共同治理等新的保护方式提供基本法律遵循，也为公众享有和实现知情权、参与权、表达权、监督权提供法律保障。

（三）《自然保护地法》的主要法律制度

为实现立法目的，贯彻基本原则，除建立严格的法律责任制度外，课题组重点设计了如下主要法律制度。

1.分级分类管理制度

贯彻 “分级管理、分类保护”基本法律原则，整合优化现有各类自然保护地，构建新型分类体系，以法律制度形式确认 《指导意见三类》中提出的国家公园、自然保护区和自然公园等三种自然保护地的基本类型，并规 定 各 地 区、各部门不得自行设立新的自然保护地类型。同时，根据自然保护地的资源禀赋和保护价值，将自然保护地分为国家和地方两级。实现了改革后新确立的自然保护地体系 “于法有据”，对自然保护地实施统一立法设置。

2.自然保护地设立制度

世界范围内的自然保护地设立主要有两种基本模式：申请设立和指定设立。我国目前的改革实践中，两种模式同时存在。根据实际情况，可以既规定各级、各类自然保护地申请设立的方式和具体程序，同时也有必要规定对于重要自然生态系统、生态敏感区域，主管部门可以征求该区域所在人民政府意见后直接设立自然保护地。通过规定两种设立方式，确保设立制度的完整化、科学化，有利于充分调动中央和地方两个方面的积极性。

3.自然保护地管理体制

以建立统一规范高效的管理体制为目标，结合自然资源资产管理体制改革要求，设立中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三种管理模式，并在统一规定的基础上，具体设定管理职能与权限。根据 “事 权 与 财 权 相匹 配”原则，针对不同类型自然保护地建设和管理的要求，明确中央和地方之间事权财权划分的基本标准。根据2018年机构改革后的新 “三定”方案，明确国务院林业和草原部门的综合管理职责，以及各级人民政府发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、水行政、农业农村、文化和旅游、公安等 部门的相关 职责，明确自然保护地管理机构的设置及其主要职责。在此基础上，建立信息共享机制、决策协商机制、统一执法机制、执法协调协作机制和专家委员会制度，为管理体制科学、高效地运行提供执法和技术保障。

4.自然保护地规划制度

落实国土空间开发保护要求，将自然保护地体系纳入重要的自然生态空间，并据此确定发展目标、规模和划定区域等，明确国土空间规划的统领地位。同时，考虑到自然保护地的法定类型和级别，着力构建体系完备、关系清晰、定位准确的规划体系，为野生生物的生存留足空间，并通过调整规划妥善解决可能发生的 “人兽冲突”问题。具体包括：全国自然保护地发展规划、各类各级自然保护地的总体规划、各国家公园的总体规划、各自然保护区和自然公园的总体规划、各自然保护地的专项规划以及各自然保护地的年度实施 （管 理）计 划。在 此 基 础上，进一步明确规划的法律效力，规定规划环评制度和修改程序。

5.分区管控制度

分区管控制度是对自然保护地的保护范围及其内部功能区的划定，以及相应管理措施、手段的体系性法律规定。具体包括：明确分区的基本类型及外围保护区域，并依法在保护区域边界设立明确的标志、标识。建立二级功能分区制度，根据发展目标、保护价值和利用强度，可以将国家公园和自然保护区的核心保护区和一般控制区划分为若干不同的二级功能区。充分考虑自然生态规律，建立功能区的动态调整制度，并规定自然生态过程、保护对象生息繁衍具有明显季节性变化规律的国家公园和自然保护区，可以进行季节性分区管控。进而，针对核心保护区和一般控制区分别设定相应的禁限制度。

6.生态保护与修复制度

贯彻生态优先、自然恢复为主的要求。一方面，按照自然生态系统原真性、整体性、系统性及其内在规律，建立本底调查、巡护和监测预警、生物多样性保护、自然与文化遗产保护、生物安全保护、应急管 理 等 生态 保 护 制 度；另 一 方 面，以自然恢复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展受损环境修复和生态系统恢复，建设生态廊道，开展废弃地修复和重要栖息地恢复。

7.建设项目清单制度

建立自然保护地内的建设项目清单制度、特许经营制度，规定除列入清单和特许经营的建设项目和经营项目外，不得在自然保护地内从事其他建设和运营活动。通过控制具体项目的建设和运营，禁止和限制在保护地内进行基础设施建设、矿产资源开发等项目活动，防止人类活动对自然生态系统的重大干扰和影响，以确保对自然保护地的可持续利用。

8.多方参与制度

通过法律制度建立多元共治机制，在各级政府及其相关部门、机构严格依法管理的基础上，结合有关实践规定公益治理、社区治理、共同治理等不同形式的保护方式，重点保障社区和原住居民的参与权利，保障他们在制定自然保护地发展和建设管理的规划、计划、措施时的知情权、参与权、监督权。同时，因自然保护地发展和建设管理的需要招录、聘用员工、设立生态管护岗位的，应优先招录或聘用自然保护地内及其周边的居民。建立投诉举报机制，为公民、法人和其他组织参与和监督提供便利。建立社会化的多元资金投入机制，鼓励企业、有关组织和个人通过投资、捐赠、信贷支持等形式，参与自然保护地的建设、管理和保护。

9.生态补偿和损害补偿制度

针对自然保护地建设和管理过程中可能造成的某些地区、群体、个人的发展限制以及可能遭受的经济损失，对相关主体为自然保护地发展和建设管理正在或将来可能做出的 “特 别 牺牲”建立相应的补偿制度；同时，对于可能因保护野生动物遭受的人身或财产损失，建立损害补偿制度。具体而言：因设立或调整自然保护地，对自然保护地内的自然人、法人和非法人组织的合法权益造成损害的，给予公平、合理的补偿。依法占用自然保护地内的土地、利用其自然资源或者在自然保护地内依法从事生产经营活动的，应对自然保护地给予合理补偿。因野生动物进入房屋、侵害农田，造成人身伤害或财产损失的，人民政府应采取救治措施并给予合理补偿。此外，县级以上人民政府还应当通过资金补偿、产业帮扶、技能培训、安排就业等方式，推动当地社区和原住居民的可持续发展。

10.公益诉讼和生态环境损害赔偿制度

根据公益诉讼和生态环境损害赔偿制度的一般原理，结合自然保护地管理体制、管理机构、代行区域内全民所有自然资源资产所有者职责的主体等特点，规定自然保护地公益诉讼和生态环境损害赔偿制度。明确中央政府直接行使全民所有自然资源资产所有权的自然保护地、中央地方共同管理或委托省级人民政府代理行使全民所有自然资源资产所有权的自然保护地、省级自然保护地的赔偿权利人。授权法律、法规可以根据各类各级自然保护地生态环境保护的实际需要，增加依法追究生态环境侵权责任、生态环境损害赔偿责任的具体情形，为相关立法提供必要的基础依据和立法空间。