内容提要：冷战结束后尤其是21世纪以来，随着欧洲地缘政治形势的变化和美国战略重心的调整，欧盟对战略自主的追求愈加急迫，安全与防务则是欧盟追求战略自主最为重要的内容。乌克兰危机爆发后，欧盟通过出台政策文件、设计政策工具等方式推动防务一体化取得诸多积极成果。尽管欧洲防务一体化取得一些进展，战略自主也成为欧洲政治人物频繁提及的概念，但由于欧洲安全和防务长期依赖以美国为首的北约、各国对战略自主和防务一体化的认知存在巨大分歧、国防投入不足以及国防工业体系严重碎片化，欧盟各成员国安全防务合作仍难以有效展开。未来欧洲安全防务仍将依赖美国，欧盟的战略自主任重道远。

关键词：欧盟战略自主  欧洲防务一体化  美欧关系

作者系北京外国语大学国际关系学院教授

文章原载于《当代世界》2025年第6期

自2013年欧盟官方文件中首次出现“战略自主”这一概念以来，欧盟对战略自主的追求愈发迫切。一方面，随着美国把战略重心从欧洲转移至亚太地区，特别是持“美国优先”理念的特朗普政府两次上台，欧洲需要在安全和防务方面更多地依靠自己；另一方面，欧洲地缘政治形势不稳，特别是乌克兰危机爆发后，欧盟在安全与防务方面的需求增加，欧盟对战略自主的追求也随之达到了新高度。2024年欧盟委员会主席冯德莱恩在其施政纲领中指出，未来5年的工作将聚焦于建设“一个真正的欧洲防务联盟”。防务一体化是欧洲一体化的重要内容，但长期以来进展缓慢。在新的安全形势下，欧洲防务一体化仍面临诸多挑战。

大变局催生欧盟对战略自主的迫切追求

战略自主已成为欧洲政治人物频繁提及的重要概念。欧洲联合的初衷之一是实现联合自强，通过一体化增强欧洲整体实力，避免成为任何大国的附庸。可以说，对战略自主的追求贯穿欧洲一体化整个过程。1950年法国曾提出建立超国家“欧洲防务共同体”的普利文计划，要求实行“统一财政、统一预算、统一指挥”的防务体系。虽然当时没有明确提出“战略自主”这一概念，但其核心理念已蕴含在欧洲防务一体化建设目标中。然而，建立“欧洲防务共同体”的计划没有成功。此后，欧洲成立了西欧联盟（WEU），但很快就出现了空心化的问题，仅成为北约和欧共体之间的联络机构。由于北约的存在，欧洲在防务一体化方面面临诸多困难，欧洲的安全和防务很大程度上仍然依靠以美国为首的北约，实则是依靠美国。

冷战结束后，两极格局瓦解，欧盟试图成为国际政治舞台上的一极，发挥更大作用，而国际格局变动引发欧洲地区动荡也要求欧盟有能力应对挑战。在此背景下，欧盟试图强化成员国在安全防务领域的合作。1992年签署的《马斯特里赫特条约》把防务政策置于第二支柱“共同外交与安全政策”框架下，设立了维和、人道主义和救援任务等功能。面对苏联和南斯拉夫解体后出现的地区冲突及其他安全问题，欧盟曾试图自主解决，但由于自身军事实力不足，最终不得不依靠美国和北约。认识到自身缺陷后，欧盟在官方文件中提出“自主行动能力”和“行动自主性”概念，强调欧盟防务建设与自主行动能力的必要性。

2008年国际金融危机爆发后，欧洲面临多重危机，包括民粹主义思潮泛起、难民与外来移民冲击和周边安全形势恶化等，这些因素导致欧洲对外部威胁的感知明显增强。此后，美国奥巴马政府提出了“亚太再平衡”战略，谋划把战略重心从欧洲转向亚太，这让欧洲不得不思考美国战略重心转移之后自身的安全和防务问题。在这一背景下，“战略自主”逐渐成为欧洲政治人物频繁使用的概念。2013年欧盟委员会发布的《迈向更具有竞争力与效率的防务与安全领域》文件指出，欧盟必须承担起维护自身安全与世界和平稳定的责任，这需要欧盟具备一定程度的战略自主。这是欧盟在其官方文件中首次提出“战略自主”概念。

2014年克里米亚事件爆发、2016年英国公投决定“脱欧”及特朗普当选美国总统，这些事件激发了欧盟对战略自主的迫切追求。2016年7月出台的《共同愿景、共同行动：一个更强大的欧洲——欧盟外交与安全政策全球战略》（EUGS）明确把战略自主作为欧盟的重要战略目标，提出为实现欧盟战略自主，成员国需要加强防务合作，推动防务合作规范化，建立“可持续、创新且有竞争力的欧洲防务工业”。从这一文件来看，欧盟追求战略自主是为了维护自身安全，而欧盟防务合作也有助于提升其全球战略自主。2017年9月，法国总统马克龙在索邦大学演讲时提出“欧洲主权”概念。2018年4月，他在欧洲议会演讲时再次提及这一概念，指出确保欧洲防务自主能力和发展共同战略文化的必要性。虽然马克龙没有提出“防务主权”的概念，但防务领域无疑是马克龙所主张的“欧洲主权”的首要领域。2019年，冯德莱恩在当选欧盟委员会主席后表示，在安全和防务领域，欧盟将更加自主，未来5年将建立成熟的欧洲防务同盟。

新冠疫情暴发后，依赖进口产品对欧盟各国造成的严重影响进一步凸显，其战略自主的内涵随之扩展。2020年6月，时任欧盟外交与安全政策高级代表何赛普·博雷利与时任欧盟内部市场委员蒂埃里·布雷东提出“一个团结、有弹性和主权的欧洲”概念，这一概念侧重于经济自主，但也涉及防务和媒体等领域。2021年2月，欧盟理事会分析和研究团队发表《战略自主与战略选择》，从经济和供应链角度探讨战略自主。乌克兰危机爆发后，欧盟对战略自主的追求更加强烈。2022年3月，欧洲理事会通过《凡尔赛宣言》，宣称要在国防、能源供应和经济方面加强战略自主，在欧盟内部通过合作实现防务自主，激励成员国在联合研发和联合军事采购方面进行合作，同时摆脱对俄罗斯的能源依赖，实现能源独立，并在原材料供应等领域摆脱对外依赖。

总体看，欧盟战略自主概念的内涵和外延呈现不断丰富发展的特征。从2013年到2016年，该概念主要集中在安全防务领域。从2017年到2019年，欧洲常在英国“脱欧”、特朗普执政和中国地位日益提升的地缘政治背景下使用这一概念。2020年新冠疫情暴发后，供应链保障成为战略自主概念的重要内涵。2022年乌克兰危机爆发后，战略自主概念逐步扩展到经济、科技、网络、供应链、能源、人工智能等几乎所有对外政策领域，而安全防务无疑是欧盟战略自主的首要关切，欧洲防务一体化则是战略自主的重要目标。

欧盟对战略自主的追求推动防务一体化新发展

欧盟在官方文件中提出战略自主概念已有十余年，其间欧洲安全形势发生巨大变化，欧盟对战略自主的追求不断提升，欧洲防务一体化在各种力量推动下得到快速发展。

冷战结束后，欧盟虽然一直试图在安全和防务领域有所作为，但进展缓慢。1993年生效的《马斯特里赫特条约》创建“共同外交与安全政策”支柱，申明新的共同外交与安全政策将“适时地引向共同防务”。1999年6月欧盟理事会通过“欧洲安全与防务政策”，并于2001年在《尼斯条约》中得到确认。1999年12月，欧盟赫尔辛基首脑会议决定建立6万人的快速反应部队。欧盟于2007年签署的《里斯本条约》确立了“共同安全与防务政策”，涉及部署军事或民事特派团，设立兼任欧盟委员会副主席的“外交与安全政策高级代表”一职，并创设“永久结构性合作”（PESCO）框架。欧盟在共同防务领域取得了一些进展，例如建立三大防务部门、确立建军目标、出台《欧洲安全战略》等。但是，建立大规模快速反应部队的“赫尔辛基总目标”因为欧盟成员国既没有防务资源也没有足够的政治意愿而难以实现；《里斯本条约》提出的对欧洲防务一体化至关重要的永久结构性合作框架由于成员国态度分歧而长期未能有效实施。可见，欧洲防务一体化总体而言虚多实少，存在“期望与能力的巨大鸿沟”。

2014年克里米亚事件促使欧盟重新评估其面临的安全威胁。欧盟对战略自主和防务一体化的追求日益迫切，不论是民间还是官方都出现了建立“欧洲防务联盟”的声音。2015年2月，欧洲政策研究中心（CEPS）和德国艾伯特基金会合作发布由北约前秘书长索拉纳牵头的研究报告《更加联盟化的欧洲防务》。报告提出建立欧洲防务联盟的设想，认为其是防务一体化完成后的最终形态，应该包括“一致的战略进程和更有效的制度，更加一体化和可互操作的军队，共同的预算，以及一个统一和有竞争力的防务市场”。德国在2016年7月发布的国防白皮书中提出适时重启“欧洲防务共同体”的构想。同年9月，法德两国国防部长共同起草“欧洲防务联盟计划”，欧洲议会也通过决议，要求欧洲理事会制定欧洲防务联盟框架。在此背景下，2017年底，欧盟激活永久结构性合作框架，并建立欧洲防务基金（EDF）。时任欧盟委员会主席容克在2017年“盟情咨文”中提出，希望到2025年能够形成一个成熟的欧洲防务联盟。

永久结构性合作框架的激活是最近十余年欧洲防务一体化最突出的进展。永久结构性合作框架旨在改变以往欧盟内部双边与多边军事合作的混杂模式，使欧盟内部的防务合作更有效，是“有能力且有意愿深化防务合作的成员国之间达成的一项具有约束力的、有抱负的、包容性的合作框架”。其目标是围绕一些具体的、大体量的重点项目，将有意愿加强防务建设与合作的国家聚集在一起。这种合作是成员国之间的自愿合作，最终决策权仍然保留在成员国手里。未参与合作的欧盟成员国在符合标准的情况下可以申请加入，而已经参与合作的成员国也可以选择自行退出。永久结构性合作框架还明确了参与国必须履行的五方面约束性义务，包括防务开支、防务设施、能力建设、军事工业以及在欧洲防务局下的合作。这一框架有助于欧盟摆脱因成员国意见分歧和能力差异而造成的防务一体化受阻，鼓励一部分国家率先开展防务合作，形成示范效应，最终带动防务一体化整体发展。时任欧洲理事会主席图斯克高度称赞永久结构性合作框架，认为它是半个多世纪以来欧洲防务合作梦想的实现。

欧洲防务基金的建立旨在促进欧盟成员国之间的国防研究和开发合作。其目标是推动欧盟企业和研究机构在最先进和可互操作的国防技术和设备研究开发方面的合作，提升欧盟在国防工业领域的创新潜力和竞争力，进而增强欧盟及其成员国的战略自主和复原能力。此前，欧盟在防务研发领域合作不足，据欧盟委员会估算，欧盟国防科研总投资中仅有9%为联合投入，导致欧盟各成员国每年重复投资金额多达250亿至1000亿欧元。为解决这一问题，欧盟于2017年设立欧洲防务基金，并实行两项先导计划：“防务研究预备行动”（PADR）和“欧洲防务工业发展计划”(EDIDP)。前者在2017—2019年实施，累计向18个国防研发合作项目投资0.9亿欧元；后者在2019—2020年累计向42个防务研发合作项目投资5亿欧元。两个项目均已完成并取得成效。2021年6月30日，欧盟委员会举行线上会议，正式启动欧洲防务基金，并通过了2021—2022财年的首批11.7亿欧元投资计划，最终筛选出61个项目作为首批受资助项目。这些项目共涉及26个欧盟成员国的692家法人实体，平均每个项目有来自8个欧盟成员国的18个实体参与，法国、德国、意大利、西班牙等传统强国为主要参与者。欧洲防务基金2021—2027财年总预算为80亿欧元，其中27亿欧元用于防务研究合作，53亿欧元用于产能开发合作，以补充各国的投资。

2022年乌克兰危机爆发后，欧盟出台大量政策文件，设计各种政策工具，推动欧洲防务一体化发展。这种推动作用首先体现在欧盟为援助乌克兰而采取的具体措施上。一是激活欧洲和平基金。欧洲和平基金成立于2021年3月，是一个非预算融资机制，即由成员国直接融资，而不是由欧盟预算划拨，用于向第三方国家、地区或国际组织提供安全与防务方面的财政、技术和物资支持。在乌克兰危机爆发后的第四天，欧盟就同意动用该基金向乌克兰提供致命武器和其他援助，这是欧盟首次对外援助致命武器。时任欧盟外交与安全政策高级代表博雷利认为这打破了禁忌，也有学者认为这不但在法律层面，而且在观念层面都是一种突破。二是成立欧盟乌克兰军事援助团。经欧洲理事会同意，欧盟乌克兰军事援助团于2022年11月正式成立，这是欧盟共同外交与安全政策框架下的首个援助团。欧盟有24个成员国参与提供训练模块和军事人员，仅2023年接受训练的士兵就达3万人，到2025年末这一数字预计能够达到7.5万人。三是设计援助乌克兰军火的三个渠道。第一个渠道是通过欧洲和平基金提供10亿欧元，利用成员国现有的军火库存赠予乌克兰武器；第二个渠道是通过欧洲和平基金提供另外10亿欧元，联合购买欧洲国防企业的军火交给乌克兰；第三个渠道是2023年5月3日，欧盟委员会通过《支持弹药生产法案》，以增强欧盟军火生产能力，为乌克兰供应军火。

除了专门支持乌克兰的政策措施，欧盟发布文件或政策指令最多的是针对欧洲防务一体化相关议题，这对欧洲防务一体化建设更具普遍意义。2022年3月21日，欧盟通过名为《战略指南针》的行动计划，提出欧盟未来10年安全和防务领域的目标和计划。该计划包含80项具体承诺，旨在增加欧盟防务能力和预算，增强欧盟的行动能力，强化国防韧性；增强伙伴关系，成员国同意实质性增加国防开支，通过增强互操作性和减少产业碎片化，利用永久结构性合作框架和欧洲防务基金等现有机制，改善国防开支，提高军事一体化水平。2022年7月，欧盟委员会提出《通过共同采购加强欧洲国防工业法案》（EDIRPA），并于2023年10月获得欧盟理事会通过，目的是建立一个短期的联合防务采购工具，激励欧盟成员国联合采购防务产品，但采购决定权在成员国手中。2024年3月，欧盟委员会出台《欧洲国防工业战略》(EDIS)，该战略包括三个关键目标：到2030年，欧盟内部国防贸易要占到欧盟防务贸易市场价值的35%；激励成员国在2030年之前购买50%的欧盟防务产品，到2035年为60%；到2030年联合购买比例达到40%。同月，欧盟委员会又提出关于欧洲国防工业计划（EDIP）的立法提案，目标是加强欧洲国防技术和工业基础，尤其是采取更有组织性的长期方式增加产能。

特朗普上台后，美国的欧洲政策发生逆转，引发欧洲领导人担忧。2025年3月，欧盟成员国领导人召开特别峰会，讨论防务自主问题。此后，欧盟委员会公布《重新武装欧洲/战备计划2030》和《欧洲防务白皮书》两份文件。《重新武装欧洲/战备计划2030》是一个特别融资计划，目标是调动8000亿欧元，提升欧洲防务能力。主要措施包括：对欧盟成员国进行财政政策松绑，允许其在国防开支方面突破财政纪律限制；向成员国提供1500亿欧元贷款，推动联合军备采购；调整各国预算结构，增加对国防工业的投资；引入私人资本，放宽金融对军工产业的支持；等等。《欧洲防务白皮书》主要设置了2030年的战备目标，重点包括加速扩充防务投资资金来源、促进大型联合武器采购计划、提高欧洲军工产能和强化跨大西洋联盟等。为了加强欧洲战略自主，重新武装欧洲，欧洲一些政治人物不断提出各种建议。例如，法国总统马克龙于2025年初再次提出法国可以为欧洲提供“核保护伞”的计划，但应者寥寥。英国首相斯塔默3月份提出组建一个由英国和法国主导的“志愿联盟”，但能否组建成功以及如何部署仍是未知数。4月初，英国提出设立一个便于联合采购军事装备、储备武器、资助欧洲国家重整装备的欧洲联合防务基金。

乌克兰危机爆发后，欧洲的安全认知发生巨大变化，刺激了欧盟对战略自主的追求。几年前提出“欧洲主权”的马克龙于2025年1月又提出“战略觉醒”概念。德国在军事扩张、对外干预和防务输出上一直较为保守谨慎，但已经把国防预算提高到占GDP2%以上，并同意特朗普最近提出的把国防预算提高到占GDP5%的新要求，同时向乌克兰大量输送军事援助。丹麦于2022年6月决定加入欧盟的共同外交和安全政策框架，并分别于2023年3月和5月正式加入欧洲防务局和永久结构性合作框架，成为该机制第26个成员国。2025年3月和4月，瑞典和芬兰放弃中立，加入北约。欧洲安全形势变化和欧盟在安全防务领域推出的一系列措施，推动了欧洲防务一体化的进一步发展。

欧洲防务一体化仍面临诸多困境

欧盟战略自主概念提出十余年来，欧洲防务联盟建设重新提上日程，欧洲防务一体化得到推进，这在乌克兰危机爆发后表现尤为明显，但其前景依然不明朗。冯德莱恩在2023年“盟情咨文”中指出，“我们在有27个成员国的时候开始建立欧洲防务联盟，我相信在有30多个成员国时我们可以建成它”。2024年底，冯德莱恩在其新任期施政纲领中提出要在任内建设真正的欧洲防务联盟，但欧洲领导人对于何时能够建成欧洲防务联盟也没有把握，这主要是因为欧洲在如何建立防务联盟问题上存在较大分歧和外部挑战。

首先，谁应该对欧洲安全负责？尽管欧盟积极推动战略自主，但欧洲安全问题应该由北约、欧洲还是各成员国负责，欧洲国家意见并不一致。选择“战略自主”而不是“独立”这一概念，也是为了让欧盟所有成员国都能够接受这一概念的模糊性，而不用实质性地推进和落实。欧洲安全依赖北约，准确而言是依赖美国。在欧盟日益重视战略自主的背景下，以法国为首的一些国家支持以欧洲为中心的安全防务架构，但部分国家意见并不一致。英国和一些中东欧国家在安全问题上更倾向于依赖北约，被称为“大西洋主义派”。他们认为降低欧洲对美国的依赖将损害北约成员国之间的互操作性，对欧洲的安全构成潜在的破坏。这对欧盟战略自主和防务一体化而言是结构性矛盾，短期内难以解决。即便是追求战略自主，欧洲安全防务应该由欧盟，特别是欧盟委员会来推动，还是通过欧盟成员国之间传统的多边合作，或者通过另一种超出欧盟范围的欧洲框架来推动？安全与防务是国家的核心主权，即便是一些强烈支持欧洲一体化的国家，在赋予欧盟安全与防务事务重大权力这一问题上也表现得很犹豫。欧洲国家在这一问题上的认知分歧，是导致欧洲难以推进防务一体化的根本原因。

其次，欧洲是否具有值得信赖的军工能力？尽管欧洲领导人目前热衷于谈论战略自主，但2022年欧盟国家采购的军火中只有18%为联合采购，远低于欧盟设定的35%的目标。造成这种情况的原因是欧洲国防工业的碎片化。共同防务在欧洲属于政府主导的事务，尽管欧盟委员会对经济政策拥有管辖权，但成员国往往援引《欧洲联盟运行条约》第三百四十六条来抵制欧盟委员会对国防工业这个“特殊”经济部门的介入，国防工业因此成为游离于一体化之外的经济“孤岛”。由于国防生产商属于不同的国家，有不同的利益分割，各国都致力于加强对本国国防工业的保护。冷战结束后，欧洲国家大幅削减军事预算，欧洲本土国防工业供应商也因此压缩规模，成为小众、小批量、单位成本高昂的生产商。这就造成了一个恶性循环，欧洲国防工业的碎片化导致北约中的欧洲成员国越来越多地将采购转向具备大规模生产能力的美国、日本甚至韩国。欧盟27国的防务采购和生产高度分化，至少有7种不同类型的坦克、9种自行榴弹炮和7种步兵战车。欧洲国防工业的碎片化不仅提高了其生产成本，也导致互操作性差。生产的枪弹口径不统一，军用车辆使用的燃料标号不一致，零配件的配发也比较混乱。乌克兰危机爆发后，支持提升欧洲防务能力和发展欧洲国防工业的声音不断增强，但实行起来面临较大阻力。法国和意大利等欧盟成员国政府对经济的干预比较大，其支持增加购买欧洲本土生产的武器，并强调成员国政府的干预。但欧洲之外的武器，尤其是美国的武器价格通常较低，且在北约范围内互操作性也较强。德国和荷兰等国倾向于更少的保护主义，支持更有效的防务开支和依靠全球市场。即便像德国这样支持“重新武装欧洲”计划的国家，也并不同意直接“购买欧洲货”。2025年3月，欧盟委员会发布的防务白皮书指出，欧洲防务要实现真正自主，唯一途径是推动更多联合采购和多个成员国参与的泛欧洲战略项目。然而，由于各国政府主导采购，仅从军工生产和采购情况来看，欧洲防务一体化就已经存在巨大的技术性障碍。

最后，采购武器的资金从何而来？尽管欧盟成员国在增加防务开支问题上有广泛共识，但在如何提供资金支持上有不同意见。由于在安全防务上长期依赖美国，很多欧盟成员国并不愿意增加防务投入，到目前仍没有达到国防开支占GDP2%这一目标。“重新武装欧洲”计划提出了8000亿欧元的融资计划，其中1500亿欧元用于贷款给各成员国，以支持“更多的联合采购，购买更多的欧洲军备”。其余资金的来源则包括：放松《稳定与增长公约》，突破欧盟的财政纪律，对成员国进行财政政策松绑，释放军费空间；调整各国预算结构，通过发行欧洲债券的方式联合借款，增加对国防工业的投资；引入私人资本，放宽金融对军工产业的支持。2017年讨论欧洲防务基金时，欧盟委员会首次提出发行欧洲防务债券的想法。这种债券可以让欧盟拥有相当数量的资金用于军事开支，而不必依赖成员国的预算或者现存的欧盟金融机制。在当前形势下，这种想法相当有吸引力。越来越多的成员国（主要是爱沙尼亚、波兰，以及法国、意大利、西班牙等国）强烈支持这种联合借款方案，但德国、荷兰和奥地利等国可能需要支付比本国债券更高的利息，因而反对发行欧洲防务债券，认为联合借款应该是一次性的例外。受新冠疫情和乌克兰危机影响，欧洲经济形势严峻，提高防务支出可能意味着削减福利、增加税收或者承担新的债务，这对各国政府构成了严峻考验。

结  语

欧洲一体化的目的是使欧洲在国际舞台上成为一支独立的力量。尽管欧洲防务共同体之类的设想在欧洲一体化之初就被提出，但防务一体化一直是欧洲一体化的短板。近年来，地缘政治形势紧张使欧洲对战略自主的追求日益强烈，推动欧洲防务一体化显著发展。欧洲提出很多有抱负的计划，设立目的多样的基金，也提出建立欧洲防务联盟的目标。然而，安全防务是国家主权的核心领域，而在主权问题上欧盟国家历来谨慎，很难有突出作为。乌克兰危机进一步表明，欧洲在安全问题上离不开北约和美国，北约在欧洲集体防务中的作用也进一步得到强化。欧洲各国或许在一定时期内会继续提出并推进防务一体化的各种项目，但在安全和防务事务上仍然需要北约和美国，欧洲防务一体化任重道远。