5月19日，美国参议院的稳定币法案通过“结束辩论动议”投票，引发全球广泛关注。美国加速推进稳定币立法，不仅是一个里程碑式的事件，更是美国国家经济战略的重要一环。在全球“去美元化”趋势渐强和美债信用日益受到质疑的形势下，美国政府通过发展稳定币市场来应对全球金融变局，意在巩固美元的国际主导地位。
美国稳定币立法的主要内容和进展
自特朗普在今年初签署关于数字资产的行政令中，提出要以美元稳定币促进美元主权并建立稳定币的联邦监管框架以后，美国参议院和众议院已分别提出各自版本的稳定币立法草案。
2月4日，美国参议院提出《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（GENIUS），旨在为支付型稳定币建立联邦监管框架。该法案包含16个章节，对支付型稳定币的发行要求、发行人资质、监管和执法、消费者保护、破产处置等方面做出明确规定。根据法案要求，稳定币发行方必须至少保持1∶1的储备比率，以美元现金、活期存款、短期美国国债等高质量流动性资产作为储备资产。法案引入“双重监管框架”：市值超过100亿美元的发行方将接受联邦监管；市值低于100亿美元的发行方可选择继续在州级监管框架下运营，前提是其州监管标准与联邦要求基本一致。GENIUS法案几经修订，反洗钱合规和消费者保护条款不断得到强化；法案还禁止非金融上市公司（如元宇宙、亚马逊和谷歌等）发行稳定币，除非它们能够满足相关的严格标准。
GENIUS法案受到特朗普政府的大力支持。法案提出当日，白宫人工智能和加密货币顾问大卫·萨克斯在关于数字资产的新闻发布会上，概述了特朗普政府加密货币立法重点，并强调了GENIUS法案的重要性。在3月7日召开的首届白宫加密货币峰会上，特朗普专门提出希望国会在8月休会前通过稳定币立法。3月17日，美国参议院银行委员会以18∶6的结果通过了其修订法案，迈出了立法程序第一步。但在5月8日参议院首次进行“结束辩论动议”投票时，GENIUS法案因一票之差未能进入实质表决阶段。民主党和共和党争议的焦点涉及特朗普等政府官员的腐败问题、消费者保护力度不足、洗钱和非法融资风险、大型科技公司发行稳定币的问题等。在充分讨论的基础上，经过修改的GENIUS法案在5月19日以66∶32通过了“结束辩论动议”投票，为进入修订程序和全面投票扫清了障碍。在5月28日举行的比特币2025大会上，美国副总统万斯表示，GENIUS法案一旦获得通过，将极大地推动稳定币作为数字支付系统的广泛应用，稳定币将成为美国经济实力的倍增器，增强美元的国际地位。
在参议院提出GENIUS法案不久，美国众议院也提出了《2025年稳定币透明度与问责制促进更好账本经济法案》（STABLE）。该法案与GENIUS法案的结构和内容具有较高相似性。4月2日，STABLE法案在美国众议院金融服务委员会以32∶17的投票结果通过，进入到众议院讨论阶段。待两项法案各自获得本院通过后，两院将会进一步协商以消除分歧并达成统一版本，然后提交总统签署成为法律。美国参众两院同时提出相似法案并分别推进，可最大程度地节省立法所需时间。由此来看，美国稳定币立法有可能按照特朗普的期望，在今年8月之前通过。
促进美元霸权的逻辑
美国的稳定币立法将为美元稳定币发展提供合法性，塑造数字时代美元在国际金融体系的主导地位。
首先，将带动链上交易的发展，拓展链上资产品类和服务创新，而链上交易的扩张又会为美元稳定币带来更多需求，从而奠定美元在去中心化交易中的主导地位。链上交易正在成为发展趋势，而稳定币就是链上通用货币。目前的链上交易主要体现为去中心化金融（DeFi），即一组以分布式账本技术或类似技术为基础、使用加密资产和智能合约运行的替代性金融市场、产品和系统。稳定币可在DeFi生态中购买、结算和借贷各种加密资产，提供了一种在各种DeFi协议之间进行交易的通用机制。当前全球已发行稳定币中有99%锚定美元，因此美元稳定币实际上垄断着DeFi生态中交易工具的职能。虽然DeFi与传统金融体系和实体经济的互动还很有限，但是传统金融参与者正开始进入该市场。譬如，摩根大通在2023年发起了存款代币化项目，可以在区块链上便捷地转移资金并结算证券交易；花旗银行也在探索以代币化存款和智能合约简化贸易金融领域的流程。在GENIUS法案取得显著进展后，摩根大通、美国银行、花旗、富国等多家大型商业银行正探讨联合发行稳定币，以应对稳定币立法通过可能引发的市场竞争与需求增长。与此同时，现实世界资产（RWA）代币化——通过区块链技术将现实中的实体资产（如房产、设备、债券、新能源设施等）转化为链上可交易的数字通证（Token），将更大程度地扩大链上资产体量。波士顿咨询集团预测，到2030年，全球RWA市场规模将突破16万亿美元。
其次，将大大扩展美元的影响力。美元稳定币正在以惊人速度进入主流支付领域。美元稳定币实际上充当了数字版的美元，只需一部智能手机和互联网连接便可在全球使用，使得美元的影响力可以扩展到没有健全银行系统的地区。美元稳定币的使用在拉丁美洲、撒哈拉以南非洲和东亚增长迅速。在加纳、尼日利亚等国，年轻人大量使用USDT和USDC等美元稳定币作为支付工具；在委内瑞拉和阿根廷等高通胀经济体，人们以美元稳定币来维持储蓄价值。同时，维萨卡（Visa）、万事达卡（Mastercard）等传统支付巨头也开始在其支付网络中支持使用美元稳定币。早在2021年，Visa就宣布将使用以太坊区块链进行USDC支付结算。今年4月，Visa还宣布分别与Baanx与Bridge展开合作，推出支持USDC的新型金融卡，旨在让使用者能够直接通过加密钱包进行全球消费。
最后，将为美国国债市场引入一批新买家。渣打银行估计，到2028年底，美元稳定币的流通市值可能飙升八倍，达到2万亿美元；花旗集团也预测，到2030年，稳定币市场规模将达到1.6万亿～3.7万亿美元。这两家国际银行都指出，由于稳定币发行者必须购买美国国债等低风险资产来支持其稳定币发行，因此未来几年其持有的美债规模很可能超过许多主权国家。尤其是在中国、日本等传统主权买家近年来持续减持美国国债的背景下，合规的稳定币发行商正在成为美国国债结构性需求的重要来源。譬如，作为全球规模最大稳定币USDT的发行商，泰达（Tether）公司在2024年成为美国国债的第七大净买家，净增持331亿美元的国债，领先于加拿大、墨西哥和德国。截至今年3月，泰达公司总资产达到1492亿美元，其中超过80%为直接或间接持有的美国国债。
加剧数字金融领域的国际竞争
美国大力发展稳定币，将重塑国际金融体系，强化美元霸权，同时也对其他国家的货币主权和金融安全构成挑战，加剧数字金融领域的国际竞争。
短期来看，数字币铸币权成为各方货币博弈新焦点，稳定币市场竞争已拉开帷幕。欧盟在2024年底正式启动《加密资产市场监管法案》（MiCA），试图通过统一监管框架来塑造数字金融秩序，在数字货币规则上树立权威。在特朗普签署数字资产行政令后，欧央行就注意到美国数字资产政策可能对欧洲金融自主权的影响。在今年1月法兰克福大学举办的第13届金融业未来会议上，欧央行执委会委员皮耶罗·西波洛内表示，为平衡美元在稳定币领域的广泛影响力，发展数字欧元至关重要。2月，欧盟在MiCA监管框架下批准了Circle、Crypto.com、法国兴业银行等十家机构发行稳定币，涉及十种欧元稳定币与五种美元稳定币。香港在这场稳定币的市场竞争上也不甘落后。5月21日，在美国GENIUS法案通过参议院程序性投票两日后，香港立法会三读通过《稳定币条例》，将于今年12月生效。至此，香港成为全球首个为法币挂钩稳定币建立全面监管框架的司法管辖区，合规的香港稳定币有望在今年底前正式落地。香港立法会议员吴杰庄表示，这次立法是为了让港元在Web3.0时代保持“锚定价值”，香港的目标是成为全球稳定币的规则制定者。
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长远来看，谁能掌控数字时代国际金融体系的底层基础设施，谁才能真正获得未来的国际金融主导权和货币霸权。全球网络基础设施正在向着去中心化、用户自主、可读可写可拥有的Web3.0时代发展。在新的互联网架构下，一套现实世界资产的数字孪生体系将形成，而稳定币很可能在这一体系中充当核心支付工具。美国硅谷的科技公司和风投资本一直引领着Web3.0创新和基础设施构建，并推动特朗普政府基于这一思路大力推进美国的金融科技创新。实际上，特朗普上任后在数字资产领域的布局，已经显现出其基于下一代互联网构建美国金融霸权的战略。正如一直以来美国对国际支付基础设施的掌控维系着美元在国际上的主导货币地位，数字时代各国的数字币铸币权之争也绝对不仅是市场份额和交易规则的争夺，最终还是要取决于对底层基础设施的控制权。目前来看，美国已经在Web3.0基础设施构建和链上金融生态发展上占得先机，其他国家如果不能迎头赶上，那么主导市场的恐怕还是美元稳定币。
宋爽，中国社科院世界经济与政治研究所国际政治经济学研究室助理研究员
来源：《世界知识》2025年第12期；世界知识
