李伟峰，济南大学政法学院教授、博士生导师。

梁丽霞，济南大学政法学院教授、博士生导师。

[引用原文]:李伟峰，梁丽霞.长期护理保险制度的试点实践：成效、困境与优化——基于两批49个试点城市的研究[J].济南大学学报（社会科学版）,2025,35(03):103-113.

摘要：基于全国长护险试点城市实践，运用文献法，分析长护险试点实践成效、困境及其优化。研究显示：我国长护险试点在制度保障、服务体系、基金安全、赋能经济发展等方面取得积极成效，为实施全国统一的长护险制度奠定了坚实基础。长护险制度试点同时面临政策系统的多重非均衡性、筹资方式的无感式与依附性、服务网络的供需失配性和人才队伍的量质有限性等困境。长护险制度建设需遵循公平、适度普惠、可持续等基本原则，加强以立法为中心的顶层设计，建立以独立险种为目标的动态筹资机制，同时强化面向社区的整合性长护网络服务功能以及完善科技赋能支持下的长护服务队伍。

关键词：长期护理；失能老年人；社会保险

我国已整体步入中度人口老龄化社会，失能老年人口规模庞大且增长迅速，成为世界失能老年人口最多的国家。第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，2021年我国失能老年人约3500万，占全部老年人口的11.6%，据预测，到2035、2050年，我国失能老年人将分别达到4600万人、5800万人左右。“一人失能，全家失衡”，照料失能老年人早已超越个体和家庭的职责与能力，外溢为社会风险。长期护理保险（Long-Term Insurance，以下简称“长护险”）与养老、医疗并称为老年社会保障的三大支柱，是国际社会解决失能老年人照护的重要制度安排。我国尚未建立长护险制度，既严重影响失能人群生活质量，又限制社会保障整体发展。建立长护险制度是我国应对失能社会风险和完善社会保障体系的必然选择，也是增强人们获得感、幸福感、安全感的内在要求。

一、问题的提出

面对进入重度老龄化前的重要机遇期，我国积极探索并推进失能老年人长护险制度建设。2016年15个城市和2个重点联系省份率先启动全国长护险制度试点，迈出了长护险制度建设关键步伐。2020年全国长护险制度试点扩面，新增天津等14个试点城市，继续深入推进长护险试点工作；依据工作部署安排，“十四五”期间，我国将力争基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长护险制度框架，推动建立健全满足群众多元需求的多层次长护险制度。目前我国长护险制度正值由分散、碎片式局部试点向统一、整合的全国制度化定型转变的关键时期。回溯长护险本土整体实践，及时总结长护险试点实践成效、困境及优化路径必要且重要。

学界对长护险研究肇始于上世纪90年代，整体可分为两个阶段。早期阶段的研究侧重于宏观层面的长护险必要性及可行性、需求、模式及长护险制度建设。学者立足社会文化全面转型背景，认为老年人失能外溢为新社会风险，现行社保体系难以满足失能长者及其家庭的长护需求，社会对长护险有着强烈需求。学界普遍赞同我国选择和实行长期护理社会保险制度。伴随2016年首批试点的实施，学界进入了长护险试点实践研究新时期。学者们主要运用个案研究和比较研究法，聚焦长护险试点实践的微观议题，涉及覆盖范围、筹资模式、给付待遇、评估鉴定、服务方式、服务项目及内容、经办管理等。研究显示，试点城市长护险资金筹措主体单一化，筹资机制缺乏可持续性，长护险支付向居家护理、服务给付倾斜，但给付水平整体偏低，保障水平有限。另外，长护险覆盖范围呈扩大趋势，服务项目涵盖失能老年人基本生活所需，而长护险失能评估鉴定存在诸多局限。研究者认为，长护险的经办管理需坚持市场主体地位，引导多元主体积极参与，积极整合资源，推进长护服务专业化、标准化与规范化建设。总之，已有研究多面向特定时间节点的个别或某批次试点城市长护险实践展开，整体视角关照不足，且主题多聚焦于长护险实践“如何做”的微观层面，对长护险实践“做的效果”尤其是对主要成效及困境关注较少。本研究基于宏观视野，结合两批49个试点城市的长护险政策及实践，聚焦长护险试点实践成效与困境，探讨长护险制度的优化完善。

二、长期护理保险制度试点实践成效

我国长护险历经地方自行探索、全国组织试点、增点扩面推进发展阶段。截至2024年，长护险制度试点历时8年之久，先后在49个试点城市实施，在试点时长、试点城市数量、涉及人口规模等方面均超以往其他社会保险制度。经过多年试点实践，我国长护险制度建设取得了积极成就，收到良好社会经济效应。

（一）完善制度框架，确保制度试点有章可依，为长护险建设发展提供制度保障

我国长护险经历从倡导提议到试点实践的探索建设历程，逐步建立了由政策、规划、意见、办法、标准、规定、细则等搭配整合的立体制度体系，长护险宏观—中观—微观层面制度框架基本形成。

宏观层面，党和国家高度重视长护险建设，通过相关决定、规划、意见，为长护险建设指明战略方向。2006年，中共中央 国务院发布《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，首次明确提出探索建立老年长期护理保险社会化服务制度。2016年，中共中央政治局举行第三十二次集体学习，提出建立与相关保险、福利及救助相衔接的长期护理保障制度。2019年，中共中央 国务院制定《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，要求建立多层次长期护理保障制度，实施兜底性长期护理服务保障行动计划。2024年，中共中央 国务院下发《关于深化养老服务改革发展的意见》，提出加强残疾、失能老年人照护服务，发展长期照护服务。长护险制度建设还连续写进我国“十三五” “十四五”规划和2021—2025年度国务院《政府工作报告》。

中观层面，国家行政部门积极落实党中央国务院决策部署，颁布长护险相关政策及标准。人力资源和社会保障部、国家医疗保障局会同财政部先后于2016年和2020年印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，就长护险制度试点的指导思想和原则、目标任务、基本政策、管理服务、配套措施、组织实施予以指导说明。国家医保局还单独或会同相关部门制定长护险相关标准，诸如《长期护理失能等级评估标准（试行）》《长期护理保险经办规程（试行）》《长期护理保险定点失能等级评估机构服务协议范本（试行）》《长期护理保险定点护理服务机构服务协议范本（试行）》《长期护理保险专家库管理暂行办法》等，以指导和规范长护险建设。

微观层面，试点城市依据党中央国务院及上级行政部门的决策规划，制定所在地长护险建设规章制度。49个试点城市均颁布了长护险实施意见、管理办法、试行办法、实施方案、实施细则等相关制度，制定了长护险服务项目、规范、队伍以及经办服务、等级评估等业务规章，以加强当地长护险制度建设。

总之，我国逐步建立健全了长护险制度框架，确保制度试点有章可依，克服了试点城市的地方分散及差异化做法，促进了长护险服务的标准化和规范化管理，为全国即将实施的统一长护险制度建设奠定了坚实基础。

（二）完善长护服务体系，扩大长护服务供给，积极满足参保者及其家庭的长护需求

试点城市不断完善筹资机制、待遇给付、服务供给、经办监管等服务体系，充分发挥政府、社会、市场、家庭等多元主体优势，形成“政府主导、社会经办、市场供给、家庭参与”的长护服务模式，积极满足失能参保人员及其家庭长护需求。

一方面，试点城市不断扩大长护险覆盖面。试点城市通常先从城镇职工医保参保人开始，再逐步扩大到城乡居民医保参保人，进而实现长护险城乡全覆盖，体现了社会保险广覆盖要求。多数试点城市遵照《试点指导意见》与《扩大试点指导意见》要求，以重度失能人群为重点保障对象。部分试点则突破了保障对象范围，把中度失能、中重度失智人员也纳入保障范围。此外，试点城市坚持“以收定支、收支平衡、略有结余”筹资原则，建立了互助共济、责任共担的多渠道筹资机制，以单位和个人缴费为主、财政补贴和社会捐赠等为辅的动态筹资。许多试点城市还实现了由窄口径（床位费和护理服务等）向宽口径（床位费、护理劳务费、设施使用费、护理耗材费和符合规定的药品费等）的支付范围转变，把更多长护项目纳入支付范围，细分参保人员失能评估等级，实行有差异的长护险待遇及报销。

另一方面，试点城市提供生活护理、医疗护理、康复护理、心理精神护理、预防性护理及临终关怀等综合长护服务，打造了从身体生活到精神心理、从医养照护到康复训练、从风险预防到临终关怀的整合式、连续性服务体系，为失能失智老年人构建了立体照护网络。试点城市均采用了机构护理和居家护理服务形式，实行相应的准入门槛和遴选程序，并积极扩展长护险服务形式，开展日间护理、短期护理、混合护理、异地护理等服务形式。试点城市还对服务人员实行准入制度，加强长护服务人才培养与培训，实施“政府监管+第三方经办”经办模式，综合运用组织监管、协议监管、绩效监管和数字监管等多种方式，为参保人群提供优质高效的长护服务。

（三）保障长护险基金安全，减轻失能当事人及其家庭负担，实现了国家与个人的双赢

风险共担是保险的本质属性。通过大数法则进行风险管理实现互助共济是保险运行的基本逻辑。确保承保标的规模对长护险制度建设同样重要，一定规模的参保人群有助于增强长护险互助共济能力，提升失能失智等风险分散水平。

首先，长护险参保人员覆盖范围持续扩大。2016年制度试点实施以来，尤其是2020年扩大试点以来，长护险参保人员规模不断扩大。试点城市长护险参保人数由2020年的1.08亿增加到2023年的1.83亿，增幅高达69.4%，年均增长19.2%（见图1）。目前49个试点城市过半数人口参保了长护险。2023年长护险参保人数占试点城市总人口比例接近55%，占全国总人口比例则接近13%。越来越多试点城市突破城镇职工参保局限，将城乡居民医保群体纳入参保范围，参保人数因此得以持续扩大。

图1 2020—2023年长护险参保人数及享受待遇人数

其次，长护险待遇享受人员规模持续增长。如图1所示，享受长护险待遇人数从2020年的83.5万人提高到2023 年的134.29 万人，增幅高达60.8%，年均增长17.2%。待遇享受人员规模的增加，一方面受益于长护险待遇给付条件的放宽，如前所述不少试点城市给付条件已扩大到中度失能、失智人群，另一方面也与长护险的积极宣传有关，更多符合条件的参保人员知晓并申请享受了长护险待遇。与此同时，试点城市长护险享受待遇率则相对稳定。2020—2023 年，全国长护险参保人员的待遇享受率始终维持在7‰左右。越来越多的失能失智参保人员享受了长护服务待遇，提升了该群体及其家庭的获得感和安全感。

最后，当前长护险基金安全可控，实现了国家与个人（家庭）的双赢。就整体收支状况而言，2020—2023 年长护险基金均为收入大于支出（见图2），同期收支差距分别为64.7 亿、92.2 亿、136.4 亿、125.1 亿，长护险基金总体收入保持增长趋势。其中，2021 年长护险基金收入最高，这与2021 年长护险试点扩面实施元年有关。长护险基金年人均收入亦即人均参保费用则呈下降趋势。结合图1与图2，2020—2023年试点城市长护险基金人均收入分别为181元、180元、142元、133元，年均下降幅为9.7%，体现了制度扩面与成本控制的协同效应，切实减轻了个人、单位、政府的经济负担。关于长护险基金支出，2021 年长护险基金支出最高，2022 年与2023 年长护险基金支出波动不大。在长护险人均支出方面，长护险基金年人均支出大幅下降。2020—2023年长护险基金人均支出分别为15737 元、15492 元、8642 元、8829 元，降幅为43.9%，年均降幅约为17.5%，反映出制度优化对长护险基金增效的显著作用。此外，依据基金支付长护费用水平总体控制在70%左右的标准反向测算，2020—2023 年度长护险参保人报销额度范围内的年均自费费用依次为6744 元、6639元、3704 元和3784 元，参保人年均自费费用呈下降趋势且降幅较大，年均自费费用总体维持在3700—6800元左右，大大减轻了失能人员及其家庭的经济负担和护理压力。

图2 2020—2023年长护险基金收支

（四）赋能经济发展，拓宽就业渠道，促进医养产业结构升级

长护险制度建设发展还产生了相应的社会经济溢出效应，激发了失能老年人护理需求，吸引了资本、社会力量参与，拉动了长护服务市场的发展，促进了就业。

长护险试点以来，定点长护服务机构连续增长。如图3所示，服务机构由2020年4845家增长到2023 年的8080 家，年均增长率约18.5%，侧面印证了长护险对经济发展的拉动作用。其中，2021 年定点服务机构增长最快，较2020 年增长了40.7%。由于定点长护机构通常开展医疗与生活双重护理服务，长护险试点实践还直接推动了医养结合的转型升级。如图4 所示，2020—2023 年我国两证齐全的医养结合机构规模、床位总数、医疗卫生机构与养老服务机构建立签约合作关系数量均得到较大幅度增长。其中，医养结合机构规模增幅最大，达到34.56%。

图3 2020—2023年长护险定点服务机构及服务

图4 2020—2023年我国医养结合发展概况

伴随定点服务机构规模的扩大，长护险试点还创造了数量不小的护理服务就业岗位。2020—2023 年护理服务人员由19.1 万人增加到30.28 万人，增幅高达58.5%，年均增长16.6%。其中，2021 年增长最快，较2020 年新增11.1 万名护理人员，增长近六成。自2021 年起护理服务人员总体规模保持稳定，基本维持在30 万人左右。2020—2023 年定点长护服务机构平均分别拥有护理人员39.4 人、44.3 人、43.1 人、37.5 人，服务机构护理服务人员平均规模为38—45 人，长护服务机构以中小型机构为主。结合图3与图1，粗略估算护理服务人员与长护险待遇享受人员的照护比例。2020—2023 年长护险照护比分别为1：4.4、1：3.6、1：3.6、1：4.4，照护比总体介于1：4—1：5 之间，符合2021 年民政部《养老机构岗位设置及人员配备规范》要求的养老护理员与完全不能自理老年人之间的照护比例（1：3—1：5），较好地保证了参保人员的长护服务质量。

三、长期护理保险制度试点实践困境

我国长护险制度试点实践同时也暴露出相应问题，突出表现在政策系统、险种筹资、服务网络、人才队伍等方面。

（一）政策系统的多重非均衡性

试点城市综合运用供给型、需求型和环境型政策工具，协同推进当地长护险试点改革，但长护政策系统却存在多重非均衡性，成为长护险试点实践的难点。

首先，长护险宏观政策工具总体结构的非均衡性。长护险宏观政策总体存在环境型政策工具偏好，政府过度依赖环境型政策工具，供给型与需求型政策工具使用明显偏弱。对国家层面相关政策文件以及长护险个别、区域、全国试点的已有研究均普遍表明，试点城市高频使用了环境型政策，其占长护险政策的比重普遍超过50%，是供给型、需求型政策的数倍之多。换言之，现有长护险政策偏重目标规划、服务规范、部门协同等宏观层面的环境塑造，对长护服务供需两端的引导与激活则明显不足。对环境型政策的过度依赖容易导致长护险政策内容空洞与落实不到位，而需求型和供给型政策工具的短缺，则难以激发社会、市场的积极性和主动性，抑制长护服务供给及其市场培育。

其次，长护险次级政策工具的非均衡性。在环境型政策体系中，法规管制、目标规划等次级工具运用较多，补贴优惠、政策宣传等次级工具使用较少；在需求型政策体系中，市场塑造、示范项目和社会激励等次级工具使用较多，政府购买、公私合作和政府外包等涉及较少；在供给型政策体系中，资源配置、资金投入等次级政策工具使用较多，人才培养、基础设施、信息支持等次级政策工具甚少涉及。由是观之，长护险政策次级工具青睐于强制性较高的政策工具，对柔性工具的应用较少。

最后，长护险政策主体的非均衡性。一方面，现有长护险作用对象绝大多数指向了政府，反映出政府对长护险政策的绝对主导，但政府的政策供给人角色体现明显不足，如前所述，政府主体的供给型政策工具缺乏，未能充分发挥对市场、社会、个体的引导作用；另一方面，关于企业、社会组织、公众、参保人等其他利益主体的政策非常缺乏。现有长护险政策具有内向型特点，多围绕政府“自上而下”展开，对社会、市场外部主体的关照不足。

（二）筹资方式的无感式与依附性

“钱从哪儿来”是长护险制度建设的根本问题，也是长护险试点实践的卡点。长护险基金的安全性和可持续性是长护险制度建设的根基。2016年《试点指导意见》和2020年《扩大试点指导意见》均对长护险资金筹集做出相关规定，明确了互助共济、责任共担的多渠道筹资机制，要求以单位和个人缴费为主，单位缴费可从缴纳的职工基本医疗保险费划出，个人缴费由职工基本医疗保险个人账户代扣代缴。

目前试点城市基本都把长护险置于医疗保险种下，实行“长护险跟随医疗保险”，长护险尚未成为真正意义的独立险种，社会对长护险的存在处于无感状态。出于减少长护险实施阻力和减轻经济下行时期的单位、个人参保负担等多重考量，试点城市普遍采用医保基金划转方式开展长护险筹资，单位缴费、个人缴费部分则分别由医保统筹基金、医保个人账户划出，不面向单位、个人单独缴费，单位、个人对长护险的征缴处于无感状态。

长护险跟随基本医疗保险的非独立险种筹资机制存在较大风险隐患，影响长护险、医疗保险的双重资金安全，冲击社会保险体系的可持续发展。一方面，随着我国人口老龄化的日益加深，失能老年人口规模的增加，加之长护险覆盖范围、服务内容、服务标准的逐渐扩大，长护险资金支出必将随之增长，依附于医疗保险的筹资方式恐难为继。另一方面，非独立的筹资方式也加剧了基本医疗保险制度的风险，使得原本就面临高压力的基本医疗保险基金压力倍增。此外，试点城市的长护险筹资机制还普遍缺乏风险防范与管控设计。

（三）长护服务网络的供需失配性

一方面，“护理谁”是长护险制度建设发展的首要问题，也是长护险试点实践的弱点。首先，长护险制度试点覆盖面较窄。不少试点城市仅覆盖城镇职工基本医疗保险参保人群，把广大城乡居民基本医疗保险参保人排斥在外。此举既违反了社会保险的公平性和普遍性原则，影响了社会保险的稳定器功能发挥，也抑制了基于“大数法则”的参保人员规模效应，弱化了长护险互助共济能力，降低了参保人的风险转移与分散能力。其次，长护险制度试点保障对象较为有限。近七成的长护险试点城市仅限于保障重度失能人员，大量中度失能、失智人员的长护需求无法得到相应满足，其结果可能导致失智、中度失能群体因照护不到位而身心恶化，从而给长护险带来潜在的更大风险与压力。

另一方面，“什么服务”是长护险制度建设发展的核心问题，也是长护险试点实践的堵点。试点城市本着“坚持保障基本，低水平起步”原则，重点为重度失能参保人提供基本生活照料及其相关的医疗护理服务，尚未广泛开展康复护理、心理精神护理及临终关怀等服务，部分试点甚至仅简单罗列服务项目而缺乏对服务内容及标准的具体要求。由此可见，试点城市总体秉持的还是以疾病为中心的生物医学理念，重视对已失能参保人员身体功能缺损维度的护理，失能事后护理导向明显，缺乏对重度失能前参保人员的预防性服务，突出表现便是轻中度失能老年人被排除在服务之外。不仅如此，长护险服务体系还存在非均等化发展问题。城乡之间、地区之间的长护险服务差异显著，农村地区、中西部地区的长护险服务项目数量及其质量落后于城市、东部地区。

（四）人才队伍的量质有限性

“谁来护理”是长护险制度建设的关键问题，也是长护险试点实践的痛点。现有养老服务队伍规模及其质量的有限性，尤其是一线养老护理人员的不足与羸弱，严重冲击着我国长护服务质量，影响了长护险制度的建设与发展。

首先，失能老年人护理人员严重短缺。受思想观念落后、服务强度大、薪酬待遇与社会地位低、职业发展空间不足、社会保障待遇缺乏等综合因素的影响，加之养老服务人才激励机制不健全及相关专业技术职称评定制度的缺失，长护服务人员从业率较低。依据前述养老护理员与完全不能自理老年人的照护比（1：3—1：5）测算，现阶段我国3500万失能老年人大约需要700万—1200万左右的养老护理员。目前我国养老护理员规模仅50多万人，护理人员缺口巨大，农村地区、偏远地区则尤为匮乏。尽管长护险试点城市积极发展居家自主护理服务，支持参保人非正式网络照护失能失智者，有限补充了长护服务队伍，却无法根本扭转长护服务人员短缺现象。

其次，长护服务人员专业水平有限。现有长护服务人员一般以城镇下岗失业、农村受教育水平低的中大龄女性为主，其专业护理技术能力天然不足。虽需经培训且考核合格方能上岗，但该群体的综合素养与长护服务所需的专业知识技能之间仍存一定差距，在医疗护理、康复训练、心理咨询、临终关怀等专业性较高的长护服务方面尤为如此，实难提供专业精准服务以满足失能参保人个性化与多样化需求。此外，长护服务人员的护理职业选择通常还具有被动性，缺乏职业认同，难以真正全身心投入，人员年流失率达30%以上，影响长护服务质量。

四、长期护理保险制度优化

长护险被誉为“第六险”，是我国社会保险体系的最后一块拼图。建设发展长护险制度是一项复杂的社会系统工程，需遵循公平、适度普惠、可持续、有序推进等基本原则，积极加强以立法为中心的顶层设计、建立以独立险种为目标的动态筹资机制、强化面向社区的整合性长护网络服务功能以及完善科技赋能支持下的长护服务队伍。

（一）加强以立法为中心的顶层设计

加强顶层设计是国际社会长护险制度建设的重要共识和法宝。健全法律、优化政策、强化资源整合则是顶层设计的关键，也是我国长护险制度行稳致远和可持续发展的根本保障。

长护险政策法律化必要且重要，法律可保障长护险政策的实施并维护其稳定。立法保障是发达国家长护险制度建设成功的重要经验。早在1967年荷兰通过了世界首部长护法案。此后，以色列（《社区长期护理保险法》，1986）、德国（《长期护理保险法案》，1994）、奥地利（《长期护理津贴法案》，1994）、日本（《介护保险法》，1997）也先后建立长护险专门法律。长护险立法赋予了公民获得长护险服务不可剥夺的合法权利，并明确和规范了长护险的组织、实施、保障、监督与管理，强力推动和保障了长护险制度建设发展。我国目前尚无长护险相关立法。与长护险密切相关的法律主要包括《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国保险法》等。在现行条件下，可对上述相关法律予以相应的修改调整，增加长护险参保条件、承保范围、筹资方式、待遇给付、监督管理等核心内容，待时机成熟再考虑是否制定出台专门法。需要指出的是，早在2021 年国家医疗保障局研究起草了《医疗保障法（征求意见稿）》，把长护险作为多层次医疗保障的重要内容写入其中，涉及长护险覆盖范围、筹资水平、保障待遇、评估认定、经办管理等内容。由此可见，我国长护险的有法可依已纳入规划议程。

一方面，优化配置长护险政策资源，促进长护险政策体系的均衡发展，发挥不同政策工具的综合效力。调整环境型、需求型和供给型政策工具之间的比例，适当降低环境型政策占比，提高需求型和供给型工具的运用。同时优化次级政策工具，增强柔性类次级政策工具的应用，强化对社会、市场外部主体更多的支持，激发社会、市场的积极性和主动性，完善长护服务供给及其市场。

另一方面，强化资源整合。一是积极整合相关制度。加强长护险与医疗保险、工伤保险、养老保险等社会保险制度，以及残疾人“两补”福利制度、最低生活保障和特困人员救助供养制度之间的衔接。二是加强跨部门的协同。强化医保、卫健、人社、民政、财政、保监等直接关联部门，以及宣传、教育、税务、工商、消防等外围部门之间的协同合作，去除部门本位主义，打破各自为政局面。

（二）建立以独立险种为目标的动态筹资机制

建立独立险种，实行独立运行、独立设计、独立推进是我国长护险建设的基本方向。一方面，坚持个人、单位、政府责任共担，合理划分筹资责任和保障责任，实行互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。科学测算失能人口规模及其基本护理服务资金需求，按照“以收定支、收支平衡、略有结余”原则，合理确定筹资规模及缴费比例，依据经济社会发展和社会保障水平实行筹资动态调整。明确以单位和个人缴费为主、公共财政补贴为辅的筹资方式。其中，单位缴费基数为职工工资总额，个人缴费基数为本人工资收入。另一方面，实行城镇职工、城乡居民护理保险资金收支两条线。城镇职工缴费主体为单位与个人，二者原则同比例分担；城乡居民缴费主体为个人，按年定额缴费，辅之以财政补助。退休人员可从其个人医保账户划转扣除，对低保户等特殊困难群体缴费给予适当资助。将长护险待遇水平与缴费年限挂钩，鼓励早参保、连续缴费。此外，建立长护险资金风险防范机制，从福彩公益金补贴资金、社会捐赠资金、职工与居民当年护理保险筹集资金及历年结余资金提取部分设立长护险调剂金，预防应对潜在的收不抵支风险，确保基金安全。

同时，完善政府购买长护服务机制，提高长护资金的使用效率。调查评估失能老年人长护服务需求，确定长护服务项目的优先顺序，合理安排购买规划和公共财政预算。进一步开放市场，完善公开招标、邀请招标、竞争性评审、竞争性谈判等多元方式，支持不同承接主体公平竞争，确保长护服务资源的优化配置。规范政府购买长护服务合同内容，加强权责明确的合同管理；强化对政府购买长护服务的全过程、全方位监管，建立健全客观公正的绩效评价机制。除此之外，加大中央和省级财政对农村、中西部地区长护服务预算投入比例，提高农村、中西部地区长护服务的财政投入。加强财政转移支付的制度化和法制化建设，加大中央政府财政转移支付力度，减缩城乡、地区间的长护险筹资水平差异。

（三）强化面向社区的整合性长护网络服务功能

面向社区整合国家、市场、社会和家庭等不同长护资源构建整合性长护网络，为失能者提供连续性长护服务，是当前国际社会建设发展长护服务的普遍做法。

首先，增强社区长护服务供给能力。建立健全居家社区长护服务扶持与保障政策，建立居家长护服务指导中心，统筹规划、培训指导居家社区长护服务，切实保障居家社区长护服务所需经费。同时，实行房租补贴、土地优惠、税收减免等政策，鼓励服务水平高、服务效果好的大型、连锁养老机构及养老服务组织进驻社区，依托社区开办长者护理之家、失能护理站、老年食堂等养老服务设施，开展嵌入式养老服务，积极承接助餐、助洁、助急、助浴、助行、助医等长护服务。此外，引导支持具备资质条件的养老机构、企业、组织为老年人设立家庭养老床位，开展专业、稳定、连续的长护服务。最后，完善涉老无障碍设施建设标准，建立健全适老化改造准入制度、验收标准和监管维护制度，有序推进老旧小区公共设施和居家适老化改造。

其次，巩固提升家庭长护功能。其一，建立健全居家长护支持政策，大力开展老年人家庭护理者支持行动。引导鼓励家庭成员与老年人共同生活、就近居住，为家庭照护者给予相应津贴补助，并在税收、户口迁移、公共交通等方面予以相应福利优待。其二，向社会组织购买心理与教育性支持服务，为家庭护理者提供照顾基本技能、知识及技巧服务；开展小组、个案服务，为家庭护理人员提供感情、心理支持服务；开设求助热线，为家庭照顾者提供建议、纾解心理压力、转介相关资源等服务。其三，健全完善“回应家庭”（Family-responsive）的就业政策，倡导企业、用人单位提供弹性工作条件，给予用人机构相应的税收等优惠。

最后，以基本需求为导向，整合服务项目，扩容服务内容。避免养老服务资源分散配置、重复建设现象，不断提高长护服务效率。引导服务理念由疾病为中心转向以人为中心，强化认知、行为、心理层面的长护服务，将长护保障关口前移，设立保障金制度，提供预防和延缓失能失智服务，提高轻中度失能失智人员及高危人群的自理能力。加强农村、中西部地区的长护服务体系建设，分类重点发展长护服务，统筹长护服务均等化发展。

（四）完善科技赋能支持下的长护服务队伍

首先，充分挖掘长护服务人力资源，填补长护服务人员缺口。第一，完善长护服务人才培养、使用、评价和激励机制。建立健全养老护理职业技能等级评价制度，把长护服务从业人员纳入人才政策体系，对一线长护服务者依服务年限给予相应补贴，在税收、落户、体检就医、子女入托升学等方面开设绿色通道并实行人才优惠，积极促进长护服务人员待遇、报酬合理增长。加强养老（医疗）护理员、长期护理师、健康照护师等职业（工种）在职业设计、培养培育等方面的统筹衔接。第二，支持引导普通高校、职业院校、开放大学、成人高校等加大养老服务人才培养力度。完善兴办涉老护理专业的院校奖补政策，合理扩大护理、养老服务、康养服务与管理、社会工作等专业招生规模，实行相关学费减免并发放国家补助。支持校企社合作共建产教融合实习实训基地，实行订单式培养，建立养老服务专业劳动市场及校园招聘会。第三，建立健全非正式长护照顾者支持系统。充分发挥家庭成员、邻里以及志愿者作用，鼓励有能力有意愿的社区居民积极参与长护服务，完善志愿服务记录制度，推广时间银行模式，并给予一定经济补贴。

其次，分类培训长护队伍，提升长护服务人员的服务水平及专业能力。第一，加强对正式长护服务人员的培训。依托民政、职业院校和企事业单位，遴选人才培训机构，建立养老服务培训基地，开展院长岗位培训和护理员持证上岗培训，加强职业技能及素养定期轮训，强化经验交流与观摩学习，鼓励机构自行开展定期专业培训。第二，强化对非正式护理人员的培训。为家庭成员、朋友、邻居免费提供老年慢性病、老年康复等知识技能培训、信息咨询、心理辅导等。

科技赋能打造智慧养老也是解决长护人员短缺、完善长护服务队伍的重要发展方向与出路。伴随AI、物联网、大数据、云计算等技术的发展应用，智能机器人逐渐应用到养老服务领域。目前养老机器人已集成了人工智能及视觉、力觉、触觉传感器等多种先进技术，具备精准执行、自主学习、智能决策等智慧能力，实现了从单一功能到全场景覆盖的突破，在生活照护、健康管理、情感陪护等诸多照护方面显示出强大功能，掀起了护理革命。加强高科技发展战略的规划布局，加大AI＋养老的投资与研发力度，推进新技术发展和新产品开发，推动生产成本下降，助力养老机器人以人形形态集成更多照护服务。

［基金项目］国家社会科学基金重点项目“‘时间银行’养老模式交换机制及路径优化研究”（项目编号：24ARK003）；国家社会科学基金重点项目“基于家庭禀赋视角的老年人家庭照顾及政策支持研究”（项目编号：20ARK002）；山东省社会科学规划重点项目“山东省老年人口健康状况、影响因素与医养结合服务体系建设研究”（项目编号：23BRKJ01）。