摘要：数字经济的兴起及其伴生的新就业形态给养老保险制度带来了诸多挑战，雇主的缺位、收入的不稳定和就业的流动性等因素成为新业态从业人员参加社会养老保险的严重障碍，由此产生了潜在的养老风险。为探索非缴费型养老金作为政策回应工具的适应性，文章引入全民收入理论，认为全民基本收入的“全民性”“无条件”和“保基本”等特性与非缴费型养老金的“普惠性”“非缴费性”和“基础保障性”高度契合，可以为非缴费型养老金制度的建立提供理论借鉴和实践启发。因此，建议将城乡居民养老保险的基础养老金优化升级为非缴费型养老金，以化解新业态从业人员乃至全体国民的养老风险，完善我国的多层次、多支柱养老保险体系。

关键词：新业态　养老风险 全民基本收入　非缴费型养老金

一、问题的提出

德国社会学家乌尔里希·贝克在其经典著作《风险社会：新的现代化之路》里提出随着非标准化就业形式的出现，“工作和非工作的边界具有了流动性，灵活而多元的未充分就业形式也广为传播”。现实的发展如出一辙。以大数据、人工智能为代表的数字技术逐渐成熟，推动了数字经济的蓬勃发展，对人们的生产和生活方式产生了深刻影响。根据《中国数字经济发展研究报告（2024年）》发布的数据，2023年我国数字经济规模达到53.9万亿元，占GDP比重为42.8%，对GDP的增速贡献达到66.45%。数字经济在促进经济增长的同时，也对就业领域产生了深刻影响，催生了平台经济、共享经济等新就业形态，还带来了自由职业、灵活就业等多元就业形式。

相较于传统就业形式，虽然新就业形态更加符合现阶段数字经济下灵活用工的需要，但也呈现出劳动关系非标准化、工作内容多样化、工作安排去组织化、工资薪酬不确定等特征，对现行的社会养老保险制度造成了巨大的冲击和挑战。现行的社会养老保险制度是以标准劳动关系为基础，而多数新业态从业人员是非标准化就业，劳动合同的缺失使其不得不游离于社会养老保险制度之外。制度的排斥加上新业态从业人员缴费负担重、户籍限制等各种原因，使得该群体参保人数不多、参保比率较低，为未来的养老留下后顾之忧。因此，本文基于新业态的发展趋势及其带来的参保难题，围绕养老风险的形成与化解，借鉴全民基本收入的理论和方式提出社会养老保险制度应该进行适应性改革，适时建立全民普惠的非缴费型养老金，以此应对未来的养老风险。

二、新业态带来新风险：社会养老保险面临的冲击与挑战

在社会政策研究中，“风险”一直都是重要概念，对风险的认知和管理推动着各国社会政策的改革。社会养老保险是伴随工业化而来的一种老年风险管理机制，相关制度建立在劳动者持续而稳定的工作基础之上，主要特征是劳动者的标准化就业。而在后工业或数字经济时代，劳动关系呈现出明显的非标准化，越来越多的固定就业被灵活就业所取代。就业形态的变化必将冲击以标准化劳动关系为制度基础的社会养老保险，不可避免地带来一定的养老风险。

1.劳动关系与参保缴费的错位

非标准劳动关系是在灵活就业与制度转轨中产生出来的一种特殊类型的劳动关系。非标准化是新形态就业人员劳动关系的主要特征，主要表现在工作场所和工作时间的不固定性、劳动者薪酬的灵活性、劳动过程依赖于网络性等。非标准化劳动关系给劳动者参加社会保险制度造成了极大障碍。这是因为现行的社会养老保险制度是建立在标准化劳动关系之上，是一种典型的雇主和雇员共同分担缴费责任的制度设计，目的是实现劳资双方的合作，从而构建和谐的劳动关系。而数字经济导致就业形态的变化则是打破了这种合作与分担的机制，造成了劳动关系与参保缴费的错位。

从单位缴费角度看，新业态从业者由于劳动关系模糊而少有用工单位为其缴纳基本养老保险，难以通过单位缴费获得养老保险。正规就业者更容易受到《中华人民共和国劳动法》的保护，而衡量正规就业与否的一个标准就是劳动合同的签订。新形态经济下出现的网约工、外卖员等灵活就业群体，大多不属于正规就业而且雇主难以明确，这使得新业态从业人员无法签订劳动合同，也就难以享受劳动权益保障。从个人缴费角度看，虽然法律保障了新业态从业人员参保基本养老保险的权益，但没有进行强制规定，结果是相关的法律规定只是为灵活就业人员的参保提供了政策依据，具体到是否参保则没有强制性。显然，由于缺少法律或政策的严格要求，加上雇主规避成本的考虑，实际执行中难免出现参保率的下降。

2.收入水平与缴费负担的差距

新业态从业人员由于就业的不稳定和灵活性，收入水平多数不高，而且收入差距的区间较大。根据张禧等对云南省L市的调查，月收入1000—3000元的占比为49.25%，对调查的分析也显示被调查人员的薪资及收入与其参保比例成正比，月收入5000元以上的全部参加养老保险，月收入1000以下的灵活就业人员基本没有参保。这说明收入水平是灵活就业人员参保与否的一个关键因素。岳宗福等在山东临沂的调查显示，外卖骑手月均收入集中于3000—5000元，月均收入5000元以上的外卖骑手占被调查人数的33.67%。陈纬棠在广州的调查显示，月收入处于4000—6000元的外卖骑手约占40.9%，月收入为2000—4000元和2000元以下的外卖骑手均约为14.3%，可见大部分外卖骑手的月收入集中在4000—6000元。表面上看来，广州外卖骑手的月收入还不算太低，但是与广州市2023年城镇私营单位就业人员的年平均工资81911元相比，还有些差距，关键问题是他们还要承担全部的养老保险缴费。

经济能力直接决定并影响着参保意愿与参保能力。工资收入的起伏不定，极大地影响着个人生活及日常消费，带来参保能力的不足，也可能造成参保缴费时断时续的状况。根据行为经济学的解释，流动性约束的存在会限制消费者当期资源的获得，为确保当期消费，部分低收入群体会减少其他金融或保险行为，如停止养老保险的参保缴费。更重要的是，与城镇职工由单位承担主要缴费不同，灵活就业人员则是大多数由个人承担20%的全部缴费，相对较高的缴费负担导致许多新就业形态劳动者无法形成正确的参保意识和长期参保的稳定预期，不参保或者仅满足15年最低缴费年限成为该群体的行为选择。赵青的研究也证明了这一点，新业态从业者被问及“为何没有参加职工养老保险/职工医疗保险”时，回答“缴费太高，负担不起”的人占比最高，分别达到36%和16%。

3.参保户籍与转移接续的限制

新业态从业人员参保的户籍限制主要体现在参加城乡居民养老保险方面。与城镇职工基本养老保险依附于工作单位不同，城乡居民基本养老保险的参保人群实质上主要依托地方财政的补贴，所以参保户籍限制的实质是就业地政府不愿承担非本地就业者的参保补贴。这在各地出台的鼓励灵活就业人员参保的政策措施中可以看出，尽管除北京、上海等超大城市之外，灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险大多放松了户籍限制，但是如果参加当地城乡居民基本养老保险制度则会受到户籍限制。尽管人力资源和社会保障部等八部门共同印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》指出“各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制”，但是由于缺少具体政策支持的制度，灵活就业人员即便就地参保也难以获得对当地户籍人口灵活就业人员的参保补贴，致使参保负担苦乐不均，从而在某种程度上抑制了就地参保意愿。

此外，新业态从业者由于工作不稳定且流动性大，不可避免地涉及工作地点的变更，也就带来了养老保险参保缴费频繁转移接续的问题，无形中增加了参保缴费的难度。虽然国家已经制定了不同人群和地域之间的转移接续办法，总体上做到了转移接续的有策可依，但是统筹基金不能转移或仅能部分转移、缴费年限不能合并计算、待遇领取与在地参保年限挂钩、各地缴费基数和养老待遇存在差异等现实的难题，使得多数新业态从业人员在复杂的转移接续面前显得踯躅不前，最终选择知难而退。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革　推进中国式现代化的决定》明确提出“全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策”，从另一个角度说明了参保的户籍限制和转移接续还存在明显的障碍。

现实中我国灵活就业人员的参保状况确实不够理想。有学者对国内某网约车公司的研究发现，占注册司机总数70%的专职司机参保率大概为70%，主要参保渠道一是回户籍地参加“新农保”，二是通过亲戚朋友或人力资源服务公司进行挂靠参保，而余下大概30%的专职司机则完全没有参加任何社会保险。《2023年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据显示，2023年末我国城镇就业人员为47032万人，而城镇职工基本养老保险的参保职工为37925万人，二者的数据之差可以证明仍有9107万城镇就业人口没有参加职工基本养老保险，应该说其中大多数是灵活就业人员。现实的参保困境逼迫大部分灵活就业人员只能选择回乡参加城乡居民基本养老保险，但回乡参保又会面临待遇偏低的窘境，不仅待遇水平远远低于城镇职工，而且多数仅相当于当地最低生活保障标准的1/3。对新风险的识别和研判，是社会政策应对社会风险的前提。对此，许多国家已经意识到，随着灵活就业人员的比例不断提高，如何将灵活就业者纳入社会保障保护，在政策议程中具有首要位置。所以，在当前养老保险政策体系与新业态发展趋势不相匹配之时，亟须进行制度创新。

三、全民基本收入：应对养老风险的政策启示

人工智能的快速发展使得全民基本收入不仅得到学界的重视，政界同样开始关注，也引发了如何构建未来社会保障制度的讨论。面对新业态的发展趋势及其带来的就业不稳定，建立在全职工作基础上的职工养老保险制度难以形成对社会成员的有效保护。此种新风险的出现，促使人们寻求新的解决问题思路和风险防范机制。目前，有些国家已经开始根据新的社会风险管理思路，尝试建立适应灵活就业的社会政策体系，方式之一是建立非缴费为基础的社会保护政策，其中的逻辑与全民基本收入理论十分类似。

1.全民基本收入的源起与逻辑

尽管全民基本收入(Universal Basic Income, UBI)的概念众说纷纭，但仅从字面上理解就可把握其核心，即“全民”“无条件”和“基本”。本文采纳英国学者盖伊·斯坦丁（Guy Standing）的定义：“定期无条件向个人支付的一笔适当金额。”全民基本收入的理念源于16世纪，早期主要出现在一些空想社会主义者和社会思想家的著作中，主张政府应为居民提供“最低收入”或“生活必需品”。一般认为，托马斯·莫尔在《乌托邦》中提出的基本收入概念是基本收入思想的萌芽。其后，社会学家孔多塞在《人类精神进步史表纲要》中也主张应该向全社会成员提供“基本赠与”，托马斯·潘恩则在其著作《平均地权的正义》里提出了全民基本收入的具体概念。而到20世纪后期，比利时学者菲利普·范·帕里斯在《所有人的真正自由》中进一步提出全民基本收入应确保给每一位社会成员无条件地发放一笔基本收入。21世纪以来，部分国家对全民基本收入讨论日趋热烈，并开始实施相关的政策实验：一是作为发展中国家的反贫困措施；二是能够有效回应技术变革对就业市场造成的冲击。正如有学者所言：“无条件基本收入理论是当前国际上用来解决社会不平等、贫困问题以及应对新兴科技挑战、维护社会正义和自由的一个非常重要的理论，在一些国家开展了不少试验并取得良好的效果。”

在很长一段时间里，全民基本收入仅仅是一种社会思潮，但是随着人工智能时代的到来与快速发展，就业的不稳定及其带来收入不确定的出现，使得政府开始将全民基本收入理念带入公共决策中，其逐渐从思潮演变为公共议题。美国学者安妮·罗瑞认为可以用全民基本收入理念去解决智能时代的技术性失业风险及其带来的问题。尤其是随着零工经济规模的持续扩大，所催生的区别于传统雇佣关系的新型劳动关系使得零工经济从业者与互联网平台的运营者之间并没有构成严格意义上的雇佣关系，因而容易出现工作收入低和不稳定的现象。同时，劳动关系模糊的劳动者处于监管的灰色地带，大多数劳动法对雇主和雇员的角色和职责规定不明确，因而这一劳动群体往往没有养老金，没有医疗或失业保险，也没有正规劳动者享有的任何常见的福利。可见，在技术变革带来失业风险以及收入低和不稳定的环境下，为保证所有社会成员的基本生活需要，全民基本收入的理念提供了一种理论上的解决思路。

2.全民基本收入的探索与实践

全民基本收入理论作为社会保障的新思潮，在一些国家已经开展了有益的探索和实践。在发达国家中，以美国阿拉斯加州的“永久基金分红”制度和芬兰的“无条件基本收入”实验最为著名，也取得了不错的社会效应。比如针对芬兰试点的中期评估表明，尽管全民基本收入对就业和收入影响都不大，但民众的社会信任水平和幸福感确实得到了提升。与发达国家希望借助全民基本收入改革现有社会保障体制、应对新技术革命带来的就业市场挑战不同，一些发展中国家普遍希望全民基本收入成为替代性扶贫政策。其中，印度的全民基本收入实验比较知名。2011年印度中央邦（Madhya Pradesh）选取8个村庄的所有村民发放全民基本收入，并且选取类似的12个村庄作为对照组，时间持续1年半。金额的发放遵循“足够改善生活但不足以有尊严的生活”的原则。根据印度自顾妇女协会（SEWA）与联合国儿童基金会（UNCEF）的后期评估，实验组女孩营养状况提升了20%，而对照组仅提高10%；实验组有7.6%的家庭购买了医疗保险，而对照组仅有2.5%；实验组的女孩入学率为66%，而对照组仅为36%。

与印度类似，纳米比亚开展全民基本收入试点的主要原因是由于贫困和失业问题。根据学者的研究，纳米比亚在2008年实施基本收入保障计划（Basic Income Grant，BIG）试点之前，失业率达到了51.2%，其中女性的失业率为58.4%，15—24岁青年的失业率高达75%。如果以每天1美元的国际贫困线计算，62%的人口生活在贫困线以下。而根据2004年纳米比亚家庭收入和支出调查（the Namibia Household Income and Expenditure Survey）显示，贫困发生率为28%。基于这种情况，纳米比亚政府在2002年呼吁建立BIG，然而直到2004年在民间组织纳米比亚基本收入保障联盟（the Namibian BIG Coalition）的推动下才获得民众的广泛支持，此后经过3年多的努力，2008年1月在Omitara的Otjivero开启了为期2年的试点，给予每位60岁以下的居民每月100纳元的基本收入补贴，资金来源于当地支持者与国际组织（包括教会）的捐助。根据对试点地区的评估，无论是贫困发生率和失业率，还是儿童的营养不良和辍学率，甚至是债务率和犯罪率都发生了大幅的下降，可以说这一试点地区的发现正好与一些反对者所认为的全民基本收入会滋生惰性和依赖感完全相反

3.全民基本收入的总结与反思

概览开展全民基本收入试点的国家，实行的目的和采取的方式大致可以分为两类。在发达国家，主要是应对新业态出现导致的失业率增加，以及为了改善社会保障制度的效率，比如芬兰“无条件基本收入实验”的另一目标是探索如何降低社会救助和失业保险的支出，采用的方式也多是基于国家的财政税收或其拥有的特殊资金，比如阿拉斯加石油基金的股息。而在发展中国家，其目的基本上是针对贫困和失业问题，其资金来源多是国际组织和慈善捐助，包括肯尼亚、巴西等其他国家的探索也多是如此。从试点的效果来看，尽管不同实验的领取者个体有差异以及效果也不同，但群体的平均效应可以说明全民基本收入计划使得受试者的收入、储蓄、医疗卫生设施的使用、劳动力参与、童工、家庭暴力、妇女赋权、婚姻、生育率等都有改善。还有，试点的开展也是为了寻找应对社会变革的工具。比如，斯坦福大学基本收入实验室(Basic Income Lab, BIL)和美国全国城市联盟（National League of Cities, NLC）联合发布的研究报告认为，对于随着第四次工业革命兴起而出现的自动化、不稳定的就业、经济不安全感以及不平等的加剧等问题，政府需要采取一系列政策干预措施，虽然不能指望单一政策能解决上述所有的问题，但越来越多的证据表明，全民基本收入可能特别适合解决其中的一些问题。

尽管全民基本收入对于减少贫困、健康改善、教育机会、经济独立、提高尊严等方面均有正面影响，但对全民基本收入计划的担忧和质疑也一直存在。比如有学者认为基本收入低于贫困线将不足以消除贫困，高于贫困线又会造成财政和税收负担并影响经济发展，从而陷入所谓的“两难困境”。还有学者认为与工作无关的全民基本收入显然与以“劳动—回报”为基础的传统工作伦理相悖，与就业毫无关系的基本收入存在较明显的道德风险。总的来说，在理论上的质疑主要集中在财政的可持续性和工作伦理方面，认为全民基本收入既造成了财政负担，也会对自主自立的工作伦理造成极大伤害。而在实践层面对全民基本收入也有所反思，比如UBI官网关于“The Palgrave International Handbook of Basic Income(Exploring the Basic Income Guarantee)”的书评认为，尽管试点表明了全民基本收入具有一定的积极效果，但也存在试点样本较少、补助金额较低、评估方法不够科学等问题，比如对纳米比亚试点的评估方法就多有质疑。事实也可以从某种程度上证明这一点，目前世界上尚无任何一个国家能够将试点转为全面实施，因此也就难以评估全民基本收入对宏观经济的影响。也有学者认为当前研究尚不充分，难以证明全民基本收入能够长期提高受益者的经济流动性和福祉水平。

即便如此，上述探索毕竟为未来风险的应对提供了一些有益的尝试。人工智能带来的新业态变革已是不可避免，随之带来的就业和收入风险亦是难以忽视，贫困和失业问题在一些国家或地区也是不容回避，关键是如何探索一种适宜的方式予以回应。就我国而言，近年来技术变革带来的失业以及零工经济下的就业不稳定和收入较低的现象，导致当前社会保障制度的有效覆盖面有所下降，这些问题应该引起足够的重视。可以说，要想扩大社会保障制度的实质覆盖面，实现对公民权益的基本保障，国家应该探索普惠性社会保障制度的可行性，对此全民基本收入可以提供有益借鉴。正如有学者所言：“在应对人工智能时代技术性失业风险时，选择技术进步路径只能暂时缓解失业风险，而通过嵌入全民基本收入政策才能保障这个时代中‘无分之人’的基本生活，增加政治信心。”

四、非缴费型养老金：回应养老风险

的政策工具

正如全民基本收入理论的探索是基于社会的变迁和就业的不稳定，新业态下养老保险制度改革的逻辑与之类似。蒂特马斯（Richard M. Titmuss）曾提出：“专门为顺应时代潮流和应对变革的风险而生的社会政策，也必须不断地变化，不断地进行评估、检验和改革。”因此，对于就业灵活性带来的参保缴费障碍及其产生的养老风险，须创新政策工具来对其进行回应。根据学界已有的研究与全民基本收入理论的启示，本文认为化解新业态下未来养老风险的主要政策工具是建立面向全民的非缴费型养老金。这种以兜底、共享和普惠为价值导向的养老金制度，与以灵活就业为主的新业态有诸多契合之处。

1.非缴费型养老金的内涵及实践

养老保险制度建立迄今，一直是缴费型养老金占据主导地位。然而，随着灵活就业人员的增多、老年贫困的发生、缴费型养老金覆盖面不足等问题的显现，非缴费型养老金制度逐步进入人们的视野。近30年来，引入非缴费型养老金制度的国家日益增多，非缴费型养老金制度也得到了足够的重视，人们开始将其视为养老金改革的一个主要方向。但由于对非缴费型养老金的定义不同，各个国家在建立时以及不同的国际组织在统计资料时也有所偏差，目前公认的只有制度受益者无需缴费这一项。本文认为，非缴费型养老金是指仅以年龄和国籍为受益条件的养老金，不需个人缴费，目的是保障国民的老年基本生活，资金来源于政府的一般税收或财政转移支付，是一种与传统缴费型养老金形成鲜明对比的养老金制度。

随着非缴费型养老金在消除老年贫困、提供兜底保障方面成效愈为明显，从20世纪90年代起，非缴费型养老金进入了快速发展阶段，大量发展中国家纷纷引入或强化非缴费型养老金制度。以印度为例，由于缴费型养老金只能覆盖部分城市正规就业群体，需要建立非缴费型养老金来保障大部分贫困老年人群体。印度非缴费型养老金实施以来，尽管制度覆盖率不是太高，根据助老国际（HelpAge International）的数据仅为18%，但在维持极度贫困老年人的生活水平方面发挥了重大作用。一项调查数据显示，有13.7%的女性老年人和22.4%的男性老年人的主要收入来源是非缴费型养老金。巴西在其养老金体系的改革中，引入专门保障城市非正规就业群体的“连续现金待遇”计划，对解决非正规就业群体的养老保障问题提供了一种解决方案,使得贫困人口占比从2001年的13%降低至2020年的1.9%。所以，有研究认为发展中国家的特性决定了养老金制度建设的重心在于建立普惠性国民年金或非缴费性养老金，因为非缴费性养老金对于减轻老年人及其家庭的贫困和脆弱性确实有显著贡献。受此启发，面对非正规就业群体的涌现和老年贫困问题，世界银行在2005年将“三支柱”扩展至“五支柱”，改革的主要成果是将“零支柱”的非缴费型养老金作为单独支柱来提供最低水平保障。目前，实施非缴费型养老金的发展中国家主要集中在拉美地区、南部非洲地区及南亚国家。

2.国内学者对非缴费型养老金的探讨

国内学者对于非缴费型养老金的研究源于农村养老保障制度的探索。早在农村社会养老保险制度建立之前，杨立雄鉴于中国大多数农民收入低且没有固定的收入来源，加之政府和集体缴费主体的缺位，建议农村养老保险的制度建设应该从社会保险退回社会救助，以非缴费性的老年津贴方案代替现行的以缴费为资格的养老保险制度。杨娟同样认为，非缴费型养老金的实施能带来积极的社会经济结果：一是有利于扩大养老保障体系的覆盖范围；二是有利于减轻老年人的贫困程度。张思锋、曹信邦则是根据我国养老保险制度“碎片化”的状况，提出通过建立国民年金制度来实现养老保险的整合和优化。至于建立非缴费型养老金制度的基础，郑秉文认为我国实际上已经存在一支非缴费型养老金，那就是城乡居民基本养老保险制度中的基础养老金。

而近年来，随着数字经济的兴起与和新业态的出现，研究此类议题时自然涉及与之相关的养老保险制度。尤其是针对新就业形态带来的就业不稳定和劳动关系的不确定，许多学者认为应该摒弃权利义务相对等的社会保险思维，把制度建设的重点放在强调普惠和共享的非缴费型养老金。比如，何文炯基于数字化时代劳动力市场发生的巨大变化，认为基本养老保险制度应该“统账分离”,逐步建立统一的国民基础养老金制度或国民基础养老保险制度。笔者也曾提出，面对自身的“内忧”与新业态冲击的“外患”，城乡居民养老保险制度亟须进行适应性改革，要在分离基础养老金和个人账户养老金的基础上将基础养老金升级为普惠性非缴费型养老金。尽管当前直接针对新业态下非缴费型养老金制度建设的研究不多，但前期学界关于新业态对养老保险冲击与挑战的研究，已经为该制度的构建奠定了一定理论基础。

3.非缴费型养老金与新就业形态的契合性分析

非缴费型养老金的制度特性与新业态从业人员的养老风险高度契合。类似全民基本收入兴起的逻辑，非缴费型养老金在新世纪开始引起全球范围内的重视主要是其非缴费性、全民性和基本保障性等一些特征，这些制度特性可以最大可能地应对发展中国家非正规就业比例偏高，正规的社会养老保险制度无法实现制度有效覆盖从而产生老年贫困的问题。而新业态下灵活就业人员的参保障碍，以及可以预见的未来养老风险，正好需要一种能够有效避开缴费负担高、转移接续难、地域限制多等参保障碍的养老金制度。非缴费型养老金因其不受职业身份限制，仅以公民身份或居住条件来给付养老金，使得现阶段未能参加职工养老保险的新业态从业者在未来也能享有一定的养老保障，维持其基本生活水平，不至于在老年陷入贫困。国外经验已经表明，非缴费型养老金确实能够发挥兜底性与基础性的保障作用。

新业态的发展趋势亦要求养老保险制度进行适应性改革。经济形态决定社会政策，其中的逻辑是经济形态的改变引起社会结构的变化，而社会结构的变化必然也需要相应的社会政策。正如社会养老保险是因应工业化带来的社会风险而生，新业态的出现亦是伴随着数字经济或人工智能时代来临的自然后果，因此社会养老保险制度也要做出相应的适应性改革。学界对此已有类似的研究或观点。如徐晓新、张秀兰认为随着数字经济时代来临，经济发展模式、社会风险和社会福利需求都将并且正在发生根本性变化，必须重新思考社会福利和社会政策体系设计问题。具体到新业态下社会保险制度变革的问题，何文炯认为思考中国社会保障制度创新问题必须转变思路，不能要求社会去适应原有的制度，而是要让制度去适应社会的变化。本文认为非缴费型养老金可以作为各类人群获得养老保障的最大公约数——包括不同就业形式、岗位、领域以及不同地域间流动的劳动者，因此特别契合新业态下就业形式多样化的社会发展趋势。

五、结论与讨论

党的二十大报告指出：“社会保障体系是人民生活的安全网和社会运行的稳定器。”换言之，社会保障是化解社会风险的重要制度安排。如何防范和化解未来的养老风险问题是当前制度优化的重中之重。正如社会学家丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）所言：“社会学家始终要设法当预言家——要是不当预言家，也是观察家。”我们应该明白，经济形态的变化必然造成社会结构的变革，并造成新的社会风险，因此解决社会问题和防范社会风险的社会政策，必须做出相应的调整。正如多支柱养老保险的出现是因应老龄化带来的财政可持续性、发展中国家正规养老保险制度覆盖面不足等现实问题，面对新业态的发展趋势同样需要社会养老保险制度进行结构性改革。党的二十大报告和二十届三中全会都明确指出“发展多层次、多支柱养老保险体系”，为此我国已经于2022年试点推行了更加适合灵活就业人员参保的第三支柱个人养老金制度，并且在试点两年之后的2024年12月15日全面实施。但是，关于具有兜底保障作用的“零支柱”非缴费型养老金制度的探索还比较滞后，尚未引起足够的重视。显然，这种不平衡的发展格局和制度架构十分不利于“多层次、多支柱养老保险体系”的构建。

根据经济的发展和社会结构的调整，分析与研判未来社会可能遇到的潜在风险是社会政策研究的关键议题。可以预见，未来的数字经济必将更加发展，新业态的发展趋势也必将更加深刻，灵活就业的方式也必将更加多元。如果养老保险制度不能做出适应性改革，不能创新出一套适应新业态的保障制度，未来的养老风险也必将显现。前文已论述，非缴费型养老金具有的全民性、非缴费性和基础保障性等特征，是当前经济结构调整和就业形态变革之下的最优选择。建立非缴费型养老金制度，实现缴费型与非缴费型养老金的融合发展与优势互补，符合当前我国的发展形势，不仅有利于完善我国多层次、多支柱的养老保险体系，有效缓解第一支柱的压力，还有助于保障新业态从业人员的社会保障权益问题。

全民基本收入理论及其探索已经为非缴费型养老金的制度构建奠定理论基础，我国城乡居民基本养老保险制度之中的基础养老金作为事实上的非缴费型养老金，已经拥有丰厚的实践基础和本土经验。学界对改革的方案以及资金来源的途径也已做了有益探索，比如张翔认为可以通过调整养老金财政补贴支出结构来实现，即降低对企业和机关事业单位退休人员基本养老金待遇财政补贴的比例，用于提高城乡居民基本养老基础养老金待遇水平。笔者较为赞同这一思路，也认为应该在分离基础养老金和个人账户养老金的基础上，将基础养老金优化升级为非缴费型养老金，其待遇水平也不应低于当地最低生活保障的标准，并且资金来源可进一步拓展。比如，从我国“主权财富基金”社会保障基金的投资收益支取一部分资金，这既是国外一些试点地区的做法，也是典型的“取之于民，用之于民”。加之我国具有社会主义市场经济的制度优势，党的执政理念是“立党为公，执政为民”，可以说各方面环境已经为制度的创新奠定了坚实基础。关键是能否真正认清政策目标及其价值定位。如果仅仅将其视为一种财政支出的负担，必然能够找出诸多理由延缓制度的改革；如果将其视为新业态下养老风险防范与化解的机制，同时又是老年国民获得生活保障的一项基本权利，也必定会找到解决资金问题的渠道，比如调整财政的支出结构，或者前文提到的“调整养老金财政补贴支出结构”。

文章原载：《人文杂志》2025年第4期