摘要：为推进社会主义现代化，新中国建立区、乡政府，以及后来“政社合一”的人民公社，改变了历史中国所谓“皇权不下县”的制度传统。改革开放后，在扶贫、脱贫攻坚和乡村振兴的进程中，为保证“精准扶贫”战略落实，解决农村人才缺失等等问题，形成了“驻村工作组”和“第一书记”制度，将国家权力进一步延伸到村。这一制度不仅促进了农村的经济社会变革，也具有宪制意义。

“驻村第一书记”的实践最早始于2001年，是当时中国东中部一些省份为有效推进农村扶贫工作而采取的措施之一。2013年后，为推进并保证“精准扶贫”，打赢脱贫攻坚战，党和政府在全国贫困地区农村推广了驻村工作组和驻村第一书记的实践和经验，效果显著。2020年年底，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成。2021年年初，中央一号文件提出，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，强调要“坚持和完善向重点乡村选派驻村第一书记和工作队制度”。

“驻村第一书记”制度最直接和显著的贡献在于推动和促进了当代中国农村经济社会发展和城乡协调融合发展。从历史视角看，这一措施还具有重大的宪制（Constitutional）意义。新中国成立之际，在中国共产党的领导下，全国普遍建立区/乡政府，改变了中国历史上“皇权不下县”的政治制度传统，在政府层级维度上重构 （Re-Constitute） 了中国的宪制。在这一维度上，“驻村第一书记”的实践是一种继续，使国家权力深入到“村”，是现代中国宪制重构的又一成功努力和重要拓展，值得进一步分析和考察。

一、为何“皇权不下县”？

由于涉及历史传统，也为叙述、分析、讨论的便利，本文用到“皇权”的概念。“皇权”的传统用法之一是将其等同于“君权”或“王权”，这是相对于“相权”，指皇帝或君王个人依法独享的权力。“皇权”的另一用法是相对于“绅权”，指历史中国以皇帝为中心的朝廷通过直接任免官员，建立由国家财政支持的层级政府官僚体系，对社会实行的直接统治。但“皇权”的直接统治仅到县，不直接进入乡村，因此有“皇权不下县”的说法。在县以下，“皇权”则借助由地方精英及乡里、保甲等组织代表的“绅权”，通过家族实现间接统治。因此，历史中国民间一直有“帝力于我何有哉？”和“天高皇帝远”的说法。

作为疆域大国，以中原为核心的历史中国，一直面临着三个紧密关联却显然有别的治理领域和难题：家、国和天下。广为人知的是《礼记·大学》中的儒家表述，大致是：从我做起，从求知和修身做起，步步推进，直至齐家、治国和平天下。不限于儒家，更早如春秋早期管仲、比孔子稍长的道家老子以及后来的法家集大成者韩非子，都有过关于家、国、天下的讨论，但主张具体研究和分别应对。他们还关心“家”与“国”之间的“乡”，以及与之相近的、儒家也曾提及的“野”。

这里的“家”并非今天中国人的“家”——核心家庭（Family），也不是商鞅变法“编户齐民”为后世用作纳税单位的“五口之家”——“户”。这个“家”通常是基于血缘的单姓家族/村落，是农耕者在密集聚居条件下，为避免近亲繁衍，统一女性外嫁，迭代竞争后定型的社会生活共同体。这里的“国”起初是指西周的诸侯国，秦汉之后，则指以中原农耕区为核心的大一统政治文化共同体。“皇权”的责任就是为这一地区提供社会安定和基本秩序，各地的农耕者以各种方式参与创建并支持这个“国”，并不自觉地偶尔还可能有“帝力于我何有哉？”的疑惑，仅有少数人才有幸并自觉参与这个笼罩四“野”的“皇权”统治。“天下”则是这个“国”的周边地区，受制于降水、气候和地理地形，通常为非农耕区，历史上曾以各种方式，包括冲突甚至战争，与中原农耕区互动。中原王朝视这些地区为“边陲”，甚至可能定为“敌国”，但不是“外国”，就因有包括战争和冲突在内的种种互动，才形成了历史的中国。诸多非农耕族群先后进入中原，最终与中原农耕族群整合。

在这片大地上，至少从秦汉之后，历代“皇权”集中关心的是“治国”和“平天下”。“治国”是统一向地方各级派出不世袭、有任期、异地任职的官员，在本地吏员协助制约下，代表“皇权”统治农耕地区，核心事务是司法，征收税赋，保一方平安。“平天下”则是在周边非农耕或非典型农耕的区域，“皇权”以中原军力为后盾，通过“朝贡”“羁縻”或“土司”等制度来尽可能维系农耕与非农耕族群间的和平，防范冲突。除审理案件告诉，借助“绅权”征收税赋外，“皇权”不主动也不直接介入农耕村落的治理，不管“齐家”。

为何形成如此格局？历代“皇权”的治国方略只是个描述，并非答案。重要的是，究竟有哪些变量规定了“皇权”的这一选择？甚或历代“皇权”能有其他——至少同样有效的——选择吗？

今天回头看，“齐家”就是历史中国农耕族群的“别无选择”。能有效繁衍后代，积累财富和知识，便于邻里互助，种种收益都促使农耕者定居。但定居未必催生中国式的密集聚居——欧洲以及世界许多地区的农耕者就不曾如此。密集聚居的“家”之发生，是天时、地利促成的一种“人和”或称制度。中原及长江中下游地区，土地肥沃、雨热同期，复种指数高，农耕技术发达，单位土地面积的产出足以支撑密集聚居，除非发生大规模战乱或灾荒，农耕者都难离故土。几代人之后，人口多了，血缘关系稀薄了，密集聚居的群体就不得不调整内部的组织结构：以“父慈子孝”“兄友弟悌”两轴来组织协调家族村落集体，以“男女有别”来防范潜藏于密集聚居的血缘群体中的重大秩序风险。“齐家”集中针对的是村落群体中的一系列具体、复杂、精细且敏感的问题。因此，村落血缘群体通行的规矩至少许多方面有别于国家法律，有时甚至与之冲突。在有些问题上，要求“大义灭亲”；但这意味着小义不灭亲——针对父亲偷羊，孔子就认定“父为子隐，子为父隐，直在其中矣”。

因此，“皇权不下县”可以理解为基于成本收益的“皇权”自我约束或谦抑。密集聚居的村落是基于血缘的生活共同体，不是政治共同体，“家事”有别于“国事”。此外，诸多琐碎、细密的家长里短、蜗角之争，牵一发而动全身，常常因缺乏足够的可靠信息，国家很难以法律进行有效处理，只能“不告不理”。相比之下，“父慈子孝”“子不教，父之过”“隔墙有耳”“唾沫星子也能淹死人”等，家庭和村落社区的教化、管教甚至凝视可能更有效。家族村落的规矩和权威行使，不保证总是公平公正，不时也会被滥用，但由于信息问题，即便“皇权”介入，应对村落血缘群体内的纠纷也未必更有效，也曾导致悲剧。这就是古人早就告诫过的“远 （疏）不间亲”的道理。权衡利弊，“皇权不下县”其实是明智选择。

“皇权不下县”也受制于小农经济。即便农耕发达如历史中国，也很难想象：建立一个大政府，再从全国选拔出足够训练有素的人才，有足够有效的交通、通讯工具和技术，在辽阔的农耕地区进行有效配置，确保“皇权”一竿子插到村，挨家挨户征收稻谷丝麻，调拨各地，强征劳役兵役。由于位于东亚大陆，而非交通相对便捷的海洋国家，历史中国长期是“食货”经济，各类重要物质如粮食、丝麻、盐铁、刀枪或车马均为实物。即便后世曾尝试以货币计征和调拨，也常常不得不改为折纳实物或是加征实物，甚至金属货币因沉重很难划拨，即便到账了，仍需商贾转换成实物。许多时候，甚至从一开始就需征调大量劳役，才能把实物运送到需要的地方，路途耗费极大。由此才能理解，从《尚书》开始，食、货而并非钱钞，在历史中国一直位列“八政”中的前二。换个角度看，“京师之钱累巨万，贯朽而不可校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食”未必是“文景之治”的富庶，或许也是朝庭的无奈。这更有助于理解，汉武帝时桑弘羊最重要的财政措施之一——“均输”，未必只是为平抑物价或财政增收，完全可能是为降低大国疆域内各类重要物资的无效率流动。为保证各地顺利征收，征收者不仅要尽可能少用暴力，税赋还必须是小农可预期的，这需要统一度量衡，还需要村内各户之间乃至同邻村（即乡里之间）有可比较的公平。历史中国的“齐家”因此并非只是家事，在“皇权”眼中，那就是农耕中国的基层治理。借助家族长者“齐家”，有助于“皇权”从无数散落的村落中有效汲取财力和人力，才可能“治国”和“平天下”。

二、国家权力为何要下乡、进村？

1840年鸦片战争后，中国人开始睁眼看世界，有了新参照。对比欧洲列强，最直观的是传统中国有两个显著弱点：一是缺少近代的科学技术传统，缺少与此相关的工业、制造业以及坚船利炮；二是中国广大农耕者一直局限于“家”“乡”，不知“国”和“天下”。孙中山感叹，“中国四万万之众等于一盘散沙”。从洋务运动起，清末变法维新、辛亥革命后南方的联省自治，直至五四运动的科学、民主，虽因时事不同、针对不同，抽象来看，都是试图改变农耕中国的这两点或其中之一。从实证分析来看，后来的经验也一再证明，原生于欧洲城邦小国的民主/自治，无法解决农耕中国百姓一盘散沙的问题。仅有人唤醒民众还不够，只有生活在一个共同体中，有真切且可分享的共同利益和追求，人们才可能自觉是政治共同体中的一员，遍布中国各地的“百姓”（一个准确表达了传统中国各地民众离散状态的概念）才可能整合成为“中国人民”，成为“中华民族”，才可能创造和实践中国的人民民主，自立于世界民族之林。否则，在这个山高水长、疆域辽阔的大国，即便生活在同一农区或牧区的人们，也很难自觉休戚相关，属于同一命运共同体。

“三千年未有之大变局”意味着近现代中国面对的问题已不再是先前的改朝换代，前朝经验很难通鉴，也不足以资治，至少也需要一个如同当年西周、后来秦汉那样有想象力和创造力的制度建构（Constitution）和重构（Re-Constitution）。这需要一个核心力量，有长远眼光、更有能力作为有凝聚力的中心，带领全国人民共同探索、创造和建设一个新中国。

受马克思列宁主义影响，中国早期共产主义组织虽始于城市和校园，最早几十个中国共产党员全是知识分子，集中关注的也是城市工人运动，但中国共产党在中国社会扎根并生龙活虎起来，是在农村把农民组织起来后：起初在浙江萧山、广东海陆丰和湖南衡山，然后在湘赣边界、江西瑞金和陕北根据地；抗日战争开始后，则是“到敌人后方去”“在太行山上”；抗日战争胜利后，曾想坚守东北大城市，不得已只能“让开大路，占领两厢”，到距离国民党占领中心较远的城市和广大乡村，建立巩固的东北根据地。

直到1949年3月，解放战争即将取得全国胜利前夕，中共中央在中共七届二中全会上提出把工作重点转到城市，但并不是简单的进城，而是“赶考”，要愚公移山，改造中国。其中最重要的一部分基础性工作，就是改造中国农村。因此，土地制度改革非常重要，但重点不再是国内革命战争时期的“打土豪，分田地”，而是要为新中国的制度设计配套，有利于和有助于推进中国的工业化和现代化建设，有利于工业品（农业机械和化肥）下乡，科学技术下乡，兴修水利、改良土壤、推广良种及相应的文化、教育、卫生事业下乡。其中最重要的是把农民组织起来，走社会化即集体化的道路，“没有农业社会化，就没有全部的巩固的社会主义”。这不能指望几千年来一直面朝黄土背朝天的农民能自发想象、理解、相信并坚定追求这一伟大且艰难的变革。即便知道“我们正在做我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业”的中国共产党，也是在这一实践进程中，才逐渐感知和深深理解了这一变革的艰难。这就需要中国共产党的坚强领导，需要工人阶级领导的工农联盟，而且，既然“严重的问题是教育农民”，那么，国家权力不仅要下乡，还要进村。

随着中国革命进程的推进和不断开辟根据地，加强党组织、根据地政权和人民军队建设，新的人民政权逐步形成。1948年秋，人民解放军由战略防御转为战略进攻，中共中央提出为全面接管政权做好干部准备，并基于此前的经验，要求配齐全套县、区两级干部并集训。面对干部人才严重短缺，毛泽东提出要把210万野战军全部化为工作队。中国共产党领导建设新的人民政权，在县以下普遍建立了区/乡人民政府。尽管此后相应的工作机构的层级、性质和名称几度变化，但具有划时代意义的是，新中国政府制度化地向下延展了一级，进入了区/乡（1958—1982年间为“公社”）。

目标已确定，相关的政治社会文化变革也开始推进。从当时的生产力水平和经济基础看，新中国仍是个落后的农业国，“一穷二白”，精耕细作不惜力的传统小农家庭确有可能是与当时农村生产力水平最相适应也最有效率的生产生活单元。但是，中国共产党看到了，如果没有工业化对传统农业的支援和改造，中国的小农经济就很难现代化；不走集体化道路，一家一户的小农经济就没有动力也没有能力消费诸如农机和化肥之类的工业品；不积极开发中国农村这个潜在市场，新中国即将启动的工业化前景就不太光明；没有大量工业产品进入农村，工农联盟就很难巩固。中国工业化需要农业集体化的配合和支持，需要工业与集体化农业间的迭代互动，须推动农业机械化、水利化和现代化，加快中国的现代化进程。

1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》第一章总则第一条表明，土地制度改革不单纯为救济穷苦农民，而主要是“解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路”。土地改革后实行的不是“农民土地私有制”“农户的土地所有制”，而是“农民的土地所有制”。一是要避免“先均地，后兼并”的历史重演，但更重要的是瞄准了社会主义道路：农民土地所有制进一步可过渡到集体土地所有制。1950年全国土地改革后，中共中央随即启动了农业集体化的过程：1951年互助组、1953年初级社、1956年高级社，农业集体化平均两年就上一台阶，直到1958年“大跃进”以“政社合一”的人民公社取代了区政府。这7年完成了原计划要18年完成的农村集体化的任务。

就社会制度和土地制度变革来说，这步子迈得既大又快——除缺乏经验外，其实也有“慢不得”的考量。在急剧扩大的区域内，在高度陌生化的人民公社群体中，吃“大锅饭”，大大超出了农民熟悉的社会生活共同体，利益与责任不直接挂钩，农民的生产积极性严重受挫，加上同时期“大跃进”运动中的“浮夸风”以及管理不善，后果是灾难性的。1958年11月郑州会议后，中共中央开始纠正人民公社化运动中的错误。1961年，毛泽东主持制定《农村人民公社工作条例》，经全党讨论确定：“以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，是现阶段人民公社的根本制度。”“公社在经济上，是各生产大队的联合组织。生产大队是基本核算单位。生产队是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。”大队范围内的土地，归生产大队所有和使用；耕畜、农具，根据需要，可以归大队或归生产队或分别归大队和生产队所有；相关生产经营安排都有自主权。这一制度调整，调动了农民的积极性，促进了农业的恢复和发展。

改革开放之初，小岗村包干到户“一年跨过温饱线”的故事和其他传说，令一些人产生错觉：集体化道路错了，土地私有才是出路。实际上，1978年后中国的农村改革，并非“分田单干”，而是实行以包干到户、包产到户为主要内容的联产承包责任制，即农民以家庭为单位，向集体经济组织（主要是村、组）承包土地等生产资料和生产任务。依据1982年《中华人民共和国宪法》规定，1983年全国开始设立乡政府，“政社分离”，实际上废除了人民公社，却坚持了最低形式的土地公有制——村一级的土地集体所有制。

这一决策并非保守而是审慎，如今回头看，其效果是显而易见的。随着农村改革的深入，率先实行包干到户的小岗村，从2016年开始尝试农村集体经营性资产股份合作制，从“户户包田”变成对本村的集体资产“人人持股”，集体经济收入增加，分红连续7年稳定增长。

也就在2016年，习近平总书记在小岗村主持召开农村改革座谈会；同年12月，中共中央、国务院发布《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，提出在坚持农村集体产权制度的前提下，有序推进农村集体经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，从而明确了社会主义市场经济条件下农民集体产权制度的合作实现形式。

通过两方面的实践经验，我们更加深切地理解当年毛泽东的断言：“农民的基本出路是社会主义，由互助合作到大合作社”，因为“个体农民，增产有限，必须发展互助合作”。也更加深切地理解邓小平在改革开放之初，为推动思想解放，支持1978年开始的以包产到户为核心的中国农村改革，但对包产到户的评价和判断，却始终是务实且有远见的。实际上，就在1992年年初，他以南方谈话推动了中国社会主义市场经济改革后，同年7月，在审阅中共十四大报告稿时，主动提起报告稿中未提及的农业集体化和集约化问题。他提醒全党：“农村经济最终还是要实现集体化和集约化”，“这个问题这次不提也可以……但是以后总会提出来的……不向集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的。”

换一个视角来看，农村集体所有制对于新中国成立后的经济社会变革和发展有重要贡献。例如，在20世纪70年代前期，苏南等地出现了社队企业，即后来的乡镇企业/民营企业的前身。笔者不论辩农村集体所有制这一基本制度是否为中国现代化建设发展的唯一选项，只是仅就新中国的历程而言，若没有这一制度条件，很难想象当时的发展。

这也有助于理解，恰恰是在20世纪50年代末不断推进农村集体所有制的时代，毛泽东提出了“农业的根本出路在于机械化”，还明确地把化肥制造纳入机械化的范畴。集体化才有可能将传统中国小农碎片化的土地整合成大片土地，才有可能实际推进农业的机械化、水利化。同时，土地集体化大大降低了改革开放后中国工业化、城市化和现代化加速发展中土地使用权转让的交易费用，提高了土地规模化使用的价值。这进而为进入21世纪后，中国城市建设和交通通讯的高速发展创造了至关重要的条件。

中国共产党坚持农村土地集体所有制和完善其有效实现形式的实践，根本就在于对中国国情的深刻理解，对中国未来发展方向和大趋势的精准把握，因此才有了理论自信、道路自信和制度自信。通过农村集体化实现农村土地集体所有，是国家权力深入基层，推动中国政治经济社会文化根本变革的最重要的抓手和基础制度之一。而通过改革创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，则是国家权力在社会主义市场经济条件下进一步深入农村，推进中国式现代化深入发展的重要路径。

三、村民自治？

20世纪70年代末的农村家庭联产承包制改革——包产到户，调动了个体农民的生产积极性，解决了困扰中国多年的亿万农民的“吃饭”问题。但后来的历史表明，这只是拉开了农村改革和发展的序幕，并没能完全解决中国的农业、农村和农民问题。生产积极性提高、纯体力劳动投入增加对农业发展的贡献的边际效用注定递减，更无法解决农村和农民当时看不到但随着社会发展日渐显著和重要的问题。其证据有三：

一是小岗村。小岗村一直得到从中央到县各级领导长期的特别关注和重视，包括各种资金、物资支援。同邻村比，小岗村基础条件还好，村民大多数也“想发展、想富裕”，但“一夜越过温饱线，二十五年不富裕”。沈浩的努力给村里带来了一些新变化，但“多数村民讲，三年后［沈浩］走了，又要回到以前的状况”。在小岗村苦干四年后，沈浩的结论是，“靠一家一户的种田是不可能有希望的”，要“第二次革命”，重“走合作社之路”。

二是从全国来看，“一些适合搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快”，但包产到户并未解决中国农业发展和贫困地区农村的持续发展和农民增收问题。1986年，国务院成立“贫困地区经济开发领导小组”，按1985年农民人均纯收入计算,农区县低于150元,牧区县低于200元,革命老区县低于300元,即列入国家扶持范围，陆续确定了331个国家重点扶持贫困县。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》实施，加大了扶贫力度，按照1992年农民人均纯收入超过700元的县一律退出,低于400元的县全部纳入的方法,在全国范围内确定了592个国家重点扶持贫困县。2000年后，党中央更加关注“三农”问题，不仅关注农民增收和生活改善，还关注农业发展和农村社会生态。2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》出台，加大了对中西部地区扶贫力度。2006年，全面废除农业税。多年来，政府不断加大扶贫投入，但有些地方的扶贫效果不佳。2013年，党中央提出并且实施“精准扶贫”和“脱贫攻坚战”。

三是大量农民个体在改革开放城乡发展的新格局下做出了新选择。包产到户后没几年，除本已创设了社队企业的江苏、浙江等地农村，其他各省农民除少数在本地创设乡镇企业外，更多的是陆续进城，到东部沿海发达地区打工或经营小本生意。1984年的国家法律文件中出现“农民轮换工”的概念，1991年明确为“农民（轮换/合同）工”。中国农民以另一种方式参与并推动了中国的城市化和现代化。

包产到户还给农村带来了新问题。有别于世界绝大多数地方的农村，密集聚居的中国农村有众多社区需求，这不是个体农民甚或三五户农民就能解决的。儒家很早提出，“人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男有分，女有归”。若仔细想一下，会发现这凸显的恰恰就是密集聚居的外婚制农耕村落的种种麻烦，除了“孤老”外，甚至得有人牵线搭桥，女孩才能找个人家外嫁，男孩才能从外村娶个媳妇。家庭内部、邻里之间的纠纷矛盾，即便是家长里短，也必须解决。单姓村落中，同宗、各族、各房之间也有协调和组织问题，多姓村落则麻烦更多。有大事时，还有要求村落间协同配合、共保乡里平安的问题。

新中国成立后，社会主义变革对农村社区也提出了新要求。实行人民公社、“政社合一”，除了急于以社会主义制度为中国的工业化创造市场、配套制度外，也因当时中国农村还有其他必要且紧迫的新工作：妇女解放、男女同工同酬、“五保户”、烈军属、移风易俗、破除迷信、“扫盲”以及农村中小学教育、传染病防治、乡村医疗卫生、民间纠纷调解等；还有个体农民甚至一村村民也很难想象的，不可能短期见效，但因其影响深远，必须尽早起步的事务，如兴修水利、改良土地、推广良种、农业科技普及等。而新中国刚设立的区/乡政府因基层财政税收有限、缺乏干部和专业人才，没有办法承担这些事情。在这种条件下，依靠集体力量进行人民公社、“政社合一”的探索，积累经验，应算是个选项。

1983年10月，中共中央、国务院联合发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，原来“政社合一”的人民公社被废除，但这类社区需求并未消失。1980年在广西自发产生最早的村民委员会，最重要动因就是，包产到户后，村里社会治安出现问题，偷盗、赌博成风，对唱野（黄）山歌等。这不是个别现象，甚至直到21世纪初，沈浩日记中的小岗村虽然没那么糟，但也有这方面的问题。依据1982年宪法，各地开始推广村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

这个制度的初衷没错，既自治又民主，而且也能接上并改造了历史中国的“齐家”。但是，就从这时开始，有农民工进城了。2000年，在湖北江汉平原上的监利县，外出务工的人员已不再局限于女孩和部分剩余劳力，而是男女老少一起“快跑光了”，而且是“盲流”。城市化以及城乡收入的差别，正拆解着传统的村落共同体，一直由自然村组织实施、依托集体经济的五保户供养制度没法坚持，尤其是在经济发展相对滞后的地区。农民工进城务工，自家田地或倒贴钱转给他人种，或干脆撂荒，还能指望谁为五保户代耕？包产到户后，各家自顾自、相互竞争，也容易引发矛盾和冲突。有研究表明，即便同是种一块地，交易费用比先前也显著增加。只要涉及土地，只要有人不同意，就干不成，想做点事太难，而“村民小区建设、农贸市场、医院、招待所、农机院、养老院、土地治理等，每干一件事情都要关系到土地”。

传统家族也面临失灵。这不全是因为经历了中国革命的洗礼，或同村同家族的人血缘关系日益稀薄。一方面，因为在一个工商业急速发展的转型社会中，村民很容易以各种方式离开村落，进入城市，选择进入或游移于其他地区和社区。外出挣了钱的人可能出钱重修祠堂，但也只是个别建筑翻新，无法重振村落。有不少研究都发现，但凡村民自治制度运转还比较规范、有成效的村庄，一般都有一定的集体经济实力。这意味着，如果不能为村民提供有形或无形的实在收益，村民委员会就缺乏凝聚力和决断力。诸多社会因素也变了。昔日“齐家”主要依靠家族老一辈的权威，部分源于他们的经验和教训。当时预期寿命普遍低，所谓老人常常也就50来岁，而如今这个年龄段还是壮年，还轮不上他说话。但最重要的是，在20世纪下半叶令人眼花缭乱的中国急剧变化中，农村的许多问题不仅与种地无关，与传统的“齐家”也无关，已没办法诉诸前人经验。农村需要越来越多的政治社会科学文化知识，需要了解未来、了解城市和中国。另一方面，虽经历了社会变革，但村庄仍是亲缘加地缘的熟人社会。即便《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，18岁以上的村民，无论男女，每人一票，但是“辈分”和“排行”等因素实际上影响村民在村民委员会选举决策上的作用。据记载，全国第一个村民委员会诞生，开会就是每户一个代表，但通常都是男性家长。由此组成投票产生的村委会，可以说是自治的产物；又鉴于行政村通常由多个自然村构成，因此更容易是大姓村落的产物。由于无法了解和判断谁能做事和能做成什么事，因此村民选谁，常常源于他对自家或本家族或本（自然）村最有利。

即便法律规定、上级也一再要求，村民委员会民主决策和民主监督，但要落实这一点，制度的前提是必须有一个相对传统的社区：社区成员相互熟悉，利益交织，流动较少，少有外来变量。政社分离后，村民委员会管理的行政村通常由多个自然村构成，利益很难一致，更难协调，实际上影响了其治理的有效性。

由于农村人口陆续进城，村庄“空心化”，从2004年开始，各地试点合村并居，或称合村并点、合村并镇或合村并城，包括村庄整体搬迁。这改善了农民的居住环境，增加了在村人口，但并不利于村民自治。一方面，合并后的村落人际关系更陌生了，不再是甚至很难重归传统村落生活共同体。大多数人更难知道村民委员会候选人谁有公心、能干事，就会更多从同村、同姓、同宗的熟人中选择。另一方面，即便是民主选举又有党纪政纪要求，合并村的村干部对村民也很难有昔日对本村或本家父老乡亲的那份自然情感和责任感。

2000年4月，国务院批复同意《安徽省农村税费改革试点方案》，部分项目不再交税；2003年3月，全国全面推开农村税费改革试点工作；2005年10月，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村。农村经济社会发展战略有了重大转变，开始转向工业反哺农业、城市支持农村。2006年1月1日起全面取消农业税，结束了农民缴纳“皇粮”国税的时代。

随着国家对“三农”投入逐年加大，经村干部之手管理、分配和使用的钱财物日益增多，手中权力的分量越来越重，影响也扩大了。在理论上，这需要进一步加强对村干部的监督，但在实践上，这一任务却难以靠村民委员会来实现。资料显示，甚至有些村干部借“扶贫”之际，弄权偏私、贪污腐败。村民很难有渠道有效了解和监督这类事务。为确保国家“三农”政策措施落实，真正惠及民众，中国的村级干部制度必须创新改造，以促使村干部忠实履职。一是 “基层群众性自治组织中从事管理的人员”，因其行使了公权力，履行的是公务，应视同公职人员，纳入相关法律监察和政治处分范围。这既是预先告知，也可以事后追究。二是国家权力直接进场，进村、驻村。

四、还有人才问题！

国家权力必须进场的另一关键变量是农村人才缺乏。“小岗几十年来没有发展起来的原因在哪里？……根子在干部，没有一个真正的好的带头人”，“最关键的因素还是人的问题。首先，要有一个好的班子，核心要有一个带头人。”“火车跑得快，全靠车头带”，这也是历史中国的经验。在中国能追溯到西周初年的“周公吐哺，天下归心”；再往前，还有促成殷商武丁中兴的奴隶傅说。新中国成立以来，无论是改革开放前还是改革开放后，各地农村都有这方面的大量例证。但人才与票选的相关性并不大，即便有不少能人真是村民选出来的。最重要的其实是，当选者确实有见识、能干、能吃苦、有号召力，至少对本村人有足够的公心甚至有牺牲精神，并且具有一定能力，让本村民众获得实实在在的利益。

小岗村各方面条件其实并不差，作为“包产到户”的典型，得到的各级关照真的不少。三任国家领导人视察小岗村；省里有额外投入，包括各类基建；还有外地企业的援助。小岗村村党支部委员会和村民委员会换届，上级领导极为重视，但还是“换届没有成功”。村里的村民委员会，决策很民主，但只要涉及包产到户的土地，就有利益分歧，就一票否决，没下文。包产到户推动了思想解放，但光解放思想不够，还得勤劳致富、齐心合力才能干成事，可是小岗村没有人能把全村人组织起来。上级派沈浩到小岗村任党委书记，他到任时发现，村民收入没啥变化，“因为正气压不住邪气！公有资产无端被占有（公房、推土机、电脑等），村民池塘被村霸在个别村领导干部的支持下强行养鱼，不让浇田，破坏农业生产，村民敢怒不敢言……”这种状况一直持续到2016年，在中央的政策指导下，精准扶贫，实行农村集体经营性资产股份合作制，小岗村村民的收入才逐年增多。

改革开放以来，随着中国经济的持续高速发展，工业化、城市化急速推进，农村有文化、有追求、能干且能吃苦的年轻人，除上学外，更多地通过进城务工或参军退伍，源源不断地进入大中城市和东部沿海经济发达地区，即便户口和父母都在农村，但他们与农村的联系越来越淡。许多人也就大年三十回家过年，看看父母和孩子，甚或夫妻俩带着孩子一直在城里打工。40多年来，农村至少有两代最能干、肯干的青、中、壮年人进了城。农业发展了，农民总体上也日渐富裕，但农村人口却越来越少，人才流失严重。改革开放之初为配合包产到户设计的农村基层组织制度，已缺少足够的人才来支撑。改革开放以来，中国农村的村干部，就整体实力和综合素质而言，出现了衰减现象。

因进城务工收入普遍远高于在村务农，也高于那些认真负责且清廉的村干部，因此，愿意打拼、有能力的中青年，不愿再待在村里，一旦出去，就不会回村参选村干部。待在农村的老人和孩子更多的是指望在外务工的家人，在很长一段时间内，对村落和村民委员会实际上并没有太多的期待。村庄只是村民的生活所在地，不再是代代相传、不可或缺且生机勃勃的生活共同体。“人心散了，队伍不好带了”是实情。许多村民对村民委员会抱着无所谓的态度。即便票选村主任，在村老人也倾向于选自己家族的人或——当几个自然村构成一个行政村时——本村的后辈，因为熟悉，指望在需要时他们兴许能搭把手，至少不受欺负；实在不满意，也敢上门骂一通。若选了个远房、外姓或其他（自然）村的人，连这点指望都没了。村主任、村支书有没有或有多大能力、是否公道，对他们来说已不太重要。这种氛围使村务活动很难正常开展，各类谋私利甚至贪腐行为逐渐增多。在有些地方，直到村里出大事，上级政府才会出手干预。2011年的广东乌坎村事件是一个标志性事件。它表明，随着中国的现代化、工业化和城市化，审视中国农村基层治理的基本思路必须与时俱进，即便在中国东部沿海农村经济相对发达的地区，亦是如此。

长期以来，针对中国农村，中央采取了一系列政策措施。从1986年的扶贫到1994年的扶贫攻坚、2001年的扶贫开发、2005年的社会主义新农村建设、2013年的“精准扶贫”、2015年的“脱贫攻坚”，为巩固脱贫的成果，则有2018年的“乡村振兴战略”，这些努力在经济社会发展上富有成效。其中标志着国家权力进村的是后来统一定名为驻村工作队和担任队长的“驻村第一书记”制度。这一制度针对的是农村人才缺失问题，为农村治理补充人才。

五、为何是驻村第一书记？

“大学生村官”起初是各省为求发展自行采取的措施。江苏省1995年实施“雏鹰工程”，选派大学生到农村担任村官。1999年6月，中共中央组织部（以下简称中组部）等四部门联合下发了《关于选拔高校毕业生到农村基层工作有关问题的通知》，开始在全国范围内大规模、有组织地选拔高校毕业生到农村任职。2004年，有10个省区市启动了选派大学生到村任职、工作。2005年6月，为推进社会主义新农村建设，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》的通知。大学生村官工作是党中央作出的一项重大战略决策，主要目的是培养一大批社会主义新农村建设骨干人才、党政干部队伍后备人才、各行各业优秀人才。2011年9月，江苏省设立了“‘985’高校村官工程”，从全国一流高校选拔人才，担任村党支部书记助理、村主任助理或其他职务。2014年5月，中组部召开全国大学生村官工作座谈会，进一步明确了大学生村官工作的定位。

同样是面对农村人才缺失和流失，针对本省农村问题，比江苏的“雏鹰工程”晚了6年，安徽省开始尝试另一条路。2001年7月，安徽省从省、市、县党政机关和事业单位选派了3000名优秀年轻干部到3000个贫困村、后进村担任党支部书记或第一书记，任期3年，可续任3年；省财政还为每位选派干部安排了4万元发展村级集体经济的启动资金。稍晚，河南、江苏、浙江、辽宁、山东、广西等省区，以不同的名称，也开始从省、市、县各级党政机关及国有企事业单位持续选派有农村工作经验或涉农方面有专业技术特长的优秀年轻党员干部，到难点村、贫困村、后进村（党组织软弱涣散、村务管理混乱、经济落后贫困）担任党组织第一书记或书记。这个经验对于中国各地农村的脱贫致富，尤其是后来的“精准扶贫”，具有重要意义。2011年11月，中共中央在扶贫开发工作中明确提出要充分发挥贫困地区基层党组织的战斗堡垒作用，强调把扶贫开发与基层组织建设有机结合起来，选好配强村级领导班子，鼓励和选派优秀年轻干部等到贫困村工作，帮助建班子、带队伍、抓发展。2015年，中组部等三部门联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，明确选派范围、职责和管理机制，标志着这一制度在全国推行，统称驻村第一书记。除了政治素质外，选派驻村第一书记还很看重独立工作的能力，需务实、有担当、会办事、有开拓能力，甚至——有驻村第一书记称——要有交际能力，因为要争取派驻单位的支持，充分利用派驻单位可能有的帮扶资源，还要争取派出单位出面，从各相关部门和项目争取更多资源，扶助自己负责的村。实践表明，驻村第一书记的扶贫效果显著。2021年中央一号文件提出，“全面推进乡村振兴，巩固拓展脱贫攻坚成果，把乡村振兴作为培养锻炼干部的广阔舞台”，“坚持和完善向重点乡村选派驻村第一书记和工作队制度”。

与驻村第一书记有关的两个具体问题值得在学术研究中深入探讨：

一是为什么当初各省、后来是中央决定从省、市、县党政部门和国有企事业单位选派干部担任驻村第一书记，而不从乡镇直接下派干部？其一是为提高工作效率，也更是为防腐反腐，必须适度隔离本来工作关系距离就很近、互动很多、人际关系容易纠结复杂的乡、村两级干部；一定要避免基层“板结”，否则政策设计再好，国家权力也进不了村。从省、市、县选派驻村工作组和第一书记，与村干部之间隔了乡这一层，相互不熟悉，派驻干部极少可能在派驻地有私人关系，这就更有可能公事公办，更可能严格执行中央和上级党委的指示。这对派驻干部和派驻地的乡村干部也是一种公务规训，目的是对基层乡村熟人社会政治生态的改造和塑造，初心是爱护和保护乡、村干部。还因为驻村第一书记来自省、市、县和国有企事业单位，职级（副处或正科）至少与乡镇主官职级相当甚至更高，便于开展工作，就算原村主任、村支书乡镇上“有人”，想干预也得掂量。其二是广泛动员社会力量参与和支持扶贫。这与派驻单位的帮扶资源直接相关，后来则明确写进了中央文件。同省、市、县各级相比，乡镇没有额外的社会资源能为贫困村、后进村提供实质性的财物、资金和信息支持；同时，面对基层，乡镇对各村还更要注意“一碗水端平”。相比之下，选派驻村书记的省、市、县三级党政机关和国有企事业单位，尽管也有“清水衙门”，但总体而言，可动员或利用的各类帮扶资源比乡镇要多，有时只要牵线搭桥，就可能改变一个村的面貌。沈浩就是安徽省财政厅派驻小岗村的，并非随机。

二是派驻干部虽都是中共党员，但来自各省、市、县党政机关和国有企事业单位，为什么统一以驻村书记之名通过党组织系统而不是政府系统派驻农村呢？这就是中国共产党领导这一制度优势的体现。以党的集中统一领导和组织纪律保证，从省、市、县党政机关以及国有企事业单位直接选派党员干部，以改革开放以后很久不用的“第一书记”之名，跨行政区域、行政层级和行业系统，一竿子插到底，任职行政村，领导村民委员会，推进精准扶贫。“党是领导一切的”，这不仅是历史经验的总结，也是现实的需要，有利于促成农村基层自治组织和农村党组织的发展和变革。

有不少关于各地农民欢迎驻村第一书记和工作队的报道，笔者认为是可信的。首先，从本村（无论是自然村、行政村或合并村）选举产生的村干部，与本村村民总会有深浅不一的复杂甚至纠结的血缘、亲缘关系，容易偏私；即便自认为公正，也仍可能引发偏私的猜疑。跳过乡镇，从上级党政机关或隔行的企事业单位选派的驻村第一书记，空降到与驻村干部无亲无故的某村工作3年或2年，公信力更强。即便能力有限、成效不佳，却没理由猜忌他偏私；出于自我利益，驻村书记也没理由偏私，给自己工作添麻烦，影响自身前程（除党性和职业伦理外，许多人报名驻村，往往因为已工作多年，对自己仍有所期许）。其次，驻村独立主持全面工作，要应对村里的大事小事，要驾驭村干部，关系复杂，很考验人也很锻炼人。能被选上，不光是组织信任，也隐含了组织认可他的工作决策能力。当然，还有一点不确定的激励：驻村工作结束后，“晋升时，优先考虑”。在组建驻村工作队和选派第一书记时，不仅需要考虑相关人选的综合工作能力，还需考量“派出单位的帮扶资源”。这意味着驻村第一书记或多或少有责任给派驻村落带来一些帮扶资源，可能是资金、项目、信息等等，而普通乡镇干部则不具有这一优势。

六、结语

从历史中国的制度长期演化的维度看，驻村第一书记有着深远的宪制意义。1949年新中国成立之际，政权下乡，建立了区（乡）人民政府，而驻村第一书记意味着国家权力向中国农村基层更进了一步，是中国“大一统”的继续。这是中国国家现代化的重要一步，有助于重塑农村社区的治理制度、习俗和风气。

驻村第一书记制度有利于中国各级党政领导干部的培养和选拔。1987年，中国开始建立国家公务员制度，公开招考高校大学毕业生、研究生，日益强调专业化和职业化。从中央到省、市、县各级政府机关和国有企事业单位的干部，全面学历化、日益专业化。这很好也很重要，但容易遮蔽现行公务员考试和晋升机制可能累积产生或相伴的弱点。许多人即便出生、成长在农村，但因长期上学住校，从一开始就不曾留心、在意更谈不上关心“三农”问题，大学毕业后，自然更愿意也更多地留在东中部大中城市政府机关或国有企事业单位就业。聪明能干，专业背景强，一直在机关工作、城市生活，缺乏基层工作经验，不了解、不熟悉农村和基层工作，这种状况如果长期持续，中高层干部来源和工作经验将趋于单一化，不利于培养善于规划和领导农村工作的干部，也不利于基层治理。“三农”问题是大国治理的重要领域，有别于城市治理、工商科技等领域，更多地受制于天时、地利等因素，更倚重中国自己的经验。在现有的科层制下，驻村第一书记的实践可为中高层决策直接提供基层经验和基层视角，有助于中国政治在日益现代化、城市化和工商化的进程中始终保持“接地气”。2023年3月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，不再保留国家乡村振兴局，仅在农业农村部加挂国家乡村振兴局的牌子。这反映了随着全国脱贫攻坚目标任务完成后的过渡期结束，农村基层管理步入正轨、常态运作。

不只是脱贫攻坚、精准扶贫，还有当代中国整体的政治经济社会发展，已从根本上改变了中国农村。大量农民进入城市成为市民，村庄人口日渐稀少，越来越多合村、并村、撤村设镇，即便目前仍是“村”，但其内在组织架构也发生了改变。并村前，许多村民虽已进入城市社会，但只要回村，就还是“叔”“婶”“你大爷永远是你大爷”。并村后，血缘熟人关系进一步弱化、淡化，把村民聚在一起的主要是地缘、是邻居，还有必要的互惠互助，但整体而言，村民与村外有了更大社会的联系、互动或交易，无论数量或分量，都已大大超过近邻，公共服务机构和设施也更多。这已类似城市小区，邻居见面只是点个头，邻居的事只要不涉及自己，就不再关注。交通、通讯发达了，有亲人在外地上班、求学或务工，即便不关心“诗”，村民也会关心“远方”。当然，仍有人种地，但更多地使用或租用各类工业品，甚至有更多村民由衷地实践着“只顾耕耘，不问收获”，种地也算给自己找点儿事干。村民甚至不再养猪、养鸡、种菜，同城里人一样，从集市或商店购买。一位河南母亲给我的解释是：“惦记着家里的猪、鸡和菜，你回趟娘家也不安生！”从人口数量或行政编制上看，并村后仍是“村”；但从社会生态和心态维度看，不仅在东部沿海地区，在一些中部地区，村民与市民已没区别了。

以驻村第一书记来补强农村村民委员会和村党组织，是中国社会变革时期的关键应对。村民委员会先前面临的问题，随着更多合村、并村后，可以用类似城市居民委员会制度来解决。从法律上看，两者都是基层群众性自治组织，只是当初嵌入的环境有别。两种自治组织运作有效的关键变量，乍一看是干部，但从根本上和长远看，其实是财政。关于村民委员会成员的收入，1987年的法律规定是“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”；30年后，尽管情况已有很大变化，但2018年修订施行的规定仍是“根据工作情况，给予适当补贴”；不过由谁补贴、补贴多少，没有具体规定。相比之下，自1989年制定之际开始、经修订沿用至今的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》一直规定，“居委会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助”；此外，“居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”这种差别反映了当年立法时城乡基层政府的财政状况，只能实事求是、量力而行。但如今城乡财政的约束条件已经大大改变，尤其是2019年4月《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制”，城市和农村基层自治组织干部的相关收入、待遇和任用机制，有必要且正在做出重要调整。

2018年年底施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》，以及翌年其他有关农村未来的体制机制的文件，都强调全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，没有“第一”二字。2022年8月，民政部发布的《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》写入“村民委员会主任可以由村党组织书记通过法定程序担任”，“村党组织领导班子成员和村民委员会成员可以交叉任职”；更重要的配套是有专章表述的“村民委员会工作的保障”：村委会日常运转经费、成员基本报酬及其标准，由县级以上政府规定，按规定适当补助；办理本村公务和发展公益所需经费，有困难，可以向乡镇和县政府申请支持；村民委员会依法协助政府工作，乡镇和县政府应提供必要条件和经费；等等。村党组织和村民委员会的主要领导，可以由上级党委提名、基层自治组织选举产生。虽没有“第一”二字，但通过法定程序担任村主任的村党组织书记权责不变，仍然是“第一”责任人。

翻看一下自清末《宪法大纲》（1908年）至今的全部成文的宪法或宪法性文件，仅民国早期有少数宪法文件提及国家就币制和度量衡立法；之后，相关的只有《中华人民共和国宪法》（1982年）提出 “国家推广全国通用的普通话”。换言之，对于历史至今的中国意义顶级重大的许多制度，如书同文、车同轨、统一度量衡、统一货币，之前的“雅言”和后来的“官话”，隋唐之后的科举考试，乃至明清的“改土归流”都不见于这些宪法文件。但它们对中国的宪制/Constitution/“大一统”（在此这三个词意思等同）意义重大、影响深远。驻村第一书记对于当代中国的宪制意义亦如此。

苏力，北京大学法学院教授，国家一级教授。

原文刊发：《国家现代化建设研究》2025年第3期，注释从略。