摘要:  作为一项属地管理改革举措，行政执法权下放应以宪法上的“两个积极性原则”为基础，并遵守职权法定原则。职权法定可分为常时的职权法定与改革时的职权法定，改革状态下，可以适用缓和的职权法定原则。在现有下放依据中，经由默示权力理论的推定，《行政处罚法》等单行法可以为相关程序性权力的一并下放提供合法性依据，但难以为其他独立行政执法权的下放提供依据。基于同位保留理论，行政法规、地方性立法下放由自身创设的执法权具有合法性，下放非由自身创设的执法权则不具备合法性。目录清单等可以作为具体行政事务划分之依据，但不能作为职权划分之依据。基于法制统一性与修法便捷性等考量，宜在行政组织法中对行政执法权下放作统一规定。基于兼容授权主体权威性、中立性与下放行为专业性、灵活性之考量，对于行政执法权下放，宜在《地方组织法》规定中采纳“法律授权— 地方性法规规定— 行政决定实施”的规范结构。

关键词:  综合行政执法改革；职权法定；默示权力；同位保留

一、问题的提出

2022年10月，中国共产党第二十次全国代表大会对深化行政执法体制改革作出重大决策部署，强调要“完善基层综合执法体制机制”。[1]此前，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）2021年修订时新增第24条，对行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处作出授权[2]，成为我国基层综合行政执法改革迈出的关键一步。在中央政策文件与规范的指导下，地方各级机关在实践中开始积极落实、深入推进行政执法权的下放。

2014年2月，习近平总书记在全面深化改革领导小组第二次会议上指出：“凡属重大改革都要于法有据。”[3]就综合行政执法改革而言，横向上，关于行政执法权的集中，在行政许可、行政处罚、行政强制等领域均存在法律依据。[4]在纵向上，关于行政执法权下放，暂时只在行政处罚领域有《行政处罚法》第24条作为法律依据，在行政许可、行政强制等领域均缺乏直接的法律依据。[5]目前，行政执法权下放多由地方性规范或政策文件推动。法律层面制度依据供给的不足，一方面导致在事先无法消除行为合法性的疑虑，另一方面也导致事中和事后下放行为无法有序顺利实施的问题。囿于地方法规规范与文件利益视野、效力范围与制定程序等方面的局限性，在改革实施过程中，行政执法权下放存在着权力过度下放的问题与权力随意回收的问题。[6]在权力下放后，又产生责任认定与纠纷解决无法可依的情况。[7]

法律层面制度依据的补足是缓解当下行政执法权下放各类问题的关键。现有关于行政执法权下放问题的重要研究几乎都指出了权力下放的合法性问题[8]，但却并未就法律层面具体规则的分析与建构进行充分展开。有关行政处罚权下放的法律规定，是否为行政许可、行政强制等领域的行政执法权下放提供了依据？不同理论与地方规范存在不同理解与规定。[9]若行政许可、行政强制等权力不能据相关规定一并下放，对它们进行下放的法律依据为何？组织法上的一般职权设定，行为法上各领域的相对集中权力规范对此是否存在解释空间？若不存在，应如何为行政执法权的下放提供法律层面的规范方案。上述问题，均是实现深化综合行政执法改革“于法有据”，缓解地方性规范与文件推行行政执法权下放改革的局限性所亟待面对与解答的问题。

本文以下聚焦深化综合行政执法改革中行政执法权下放基层政府法律依据的建构问题。[10]对此，拟从三个层面展开探讨：第一，在学理上，行政执法权下放及其合法性控制的基础为何、有何特殊性。第二，截至目前，综合行政执法改革中行政执法权下放存在哪些行为依据、是否存有不足。第三，行政执法权下放还需要哪些法律依据、具体方案为何。

二、行政执法权下放及其合法性控制的基础

行政系统内部的组织改革与职权调整，不直接涉及行政相对人权利，合法性控制问题以往并未获得理论界与实务界的足够重视。

（一）属地管理改革与职权法定

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第3条第4款针对央地机构职权关系规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”理论上将其简称为“两个积极性原则”。《宪法》上的两个积极性原则是属地管理改革的宪法依据。根据2019年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》与2021年《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，行政执法权下放改革旨在“改革和完善基层管理体制”“加强基层治理体系和治理能力现代化”，缓解纵向行政层级间职权配置与执法事务需求之间的不均衡，本质上是一项属地管理改革措施。由此，《宪法》第3条第4款的规定构成了行政执法权下放的根本法基础。当然，行政执法权下放的基础与其受合法性控制的基础是两个问题。宪法原则可分为目的性原则与手段性原则，手段性原则可以分为首要性原则与辅助性原则。[11]在两个积极性原则的基础上，推行属地管理改革，实施行政执法权下放的过程中，还应以其他宪法原则或体现了宪法原则的其他法律原则与规定为基础。

《宪法》第5条关于“中华人民共和国实行依法治国”的规定，确立了依法治国原则，这从根本上决定了“重大改革应于法有据”，决定了行政执法权下放行为应受到合法性约束。依法治国原则在公法上的国家机关职权分配与调整层面的具体体现即为职权法定原则。职权法定原则包括政府职能法定、行政机构法定、行为方式法定三项具体要求。[12]对于职权法定原则所言之法，基于法律作用力的转让，部分学者承认了由宪法、组织法、部门法向行政立法，甚至向“三定”规定[13]扩展的事实[14]，但认为应该严格限缩扩展的范围，并保有立法权转授的依据。[15]

改革与法治的关系问题是适用职权法定原则无法绕开的前提性议题。就行政执法权下放的法律依据而言，因为综合行政执法改革具有不同于一般职权配置之“改革”属性，所以需要进一步打开职权法定原则新的视野才能予以更妥当的定位。

（二）常态职权法定与改革时职权法定

基于“职权法定”之规范效力的不同，职权法定呈现出常时职权法定与改革时职权法定之二分。一般所谓职权法定，不仅要求行政活动应有法可依，还要求法必须是事先制定之法。无论主体法定、行为法定还是责任法定，无论赋权还是追责，通常需判断在主体行权时点或对主体进行追责时点，是否有法律依据以及有什么样的法律依据。但是，综合行政执法改革之“改革”，是指“变革，革新。现常指改变旧制度、旧事物。”这显示出改革有以下区别于常态之特殊性：

一是改革改变的是制度本身，而非改变约束对象本身。其要变动既定的已经适用甚至具备有效性的制度。这意味着在改革语境下，存在旧有制度的沉没成本与新制度的建立成本。二是改革有效性的标准相较于从无到有新建制度变得更高。改革所在领域已有制度存在，改革者是基于更优目标，对旧有制度进行变动。这时改革的有效性不仅取决于改革后的制度是否有效，还在于其有效性是否能超越旧有框架。若不能，亦属改革失败。因为改革本身沉没成本的存在，使得即便新制度的有效性与旧有制度的有效性大体相当，也难言属于有效改革。

上述特殊因素造成改革在行动或进程上的一大特征——“试”。“改革初期的特征是‘试错’”，“改革的过程就是探索的过程”。[16]有论者指出，授权改革试点即“通过暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”“在一定期限内创造了法治的一种例外状态。”[17]改革开放以来，我国法制之改革，诸多情况下采用“改革—法律”或“法律决定—改革试点—立法推广”的模式。[18]如属地管理改革即为一种渐进式改革。渐进式改革“能够充分利用已有的组织资源，保持制度创新过程中制度的相对稳定和有效衔接”，“可以避免大的社会动荡和资源的浪费”。[19]其区别于激烈的一次性整体式改革，具有试验性、持续性和广泛性。另外，改革状态下，如试点不成功，则可以停止改革回到原点，具有可回转性。上述改革特征决定了，立法机关难以通过一次性立法先期为改革提供完备的法律依据。

问题的本质在于，改革不确定性与法律稳定性存在无法弥合的张力。改革除旧革新，存在风险，往往需要政治系统推动先行先试。职权法定原则，难以精准、全面规范改革之启动。但在改革试点已完成或不存在试点过程或改革超越试点范围与程度时，则必须有充分的法律作为职权调整行为之依据。否则，在推广改革措施过程中，放任各地“各自为政”，则可能呈现出前述行为偏离与无法可依的改革乱象。

基于此，本文以为，在改革语境下，职权法定原则仍需被遵守，但不得不有所缓和。具言之，根据试点之结果，如无必要保留新制度，则直接回到旧有制度，法律安排保持不变。但是，一旦确认改革制度的有效性，要固定或推广改革制度，就需要立即补足合法性。也就是在改革时，职权法定原则约束的是改革制度的固定与推行，而非改革之启动。就行政执法权下放改革而言，执法权下沉到底的探索从2010年起已经逐渐在各地展开[20]，“近三年更是进入到执法权全面下放阶段”。[21]有学者指出，“渐进式的属地管理改革不是对所有事权的全面的、整体性改革”，“故不违反法律保留原则”，但是当“长期的单个行政机关的个别事权下放，在全国范围内已经具有普遍性，且下放的事权已呈现出固化的态势”时，即“应以法律的统一规定作为基础”。[22]

进言之，综合行政执法改革应遵循职权法定原则。一方面，这同常时制度一样，是将行政权力导入到人民民主框架的要求；另一方面，也在于通过法律层面的明确规定，缓和可能的改革阻力，顺利固定、推广改革成果。虽然在改革时，职权法定原则要有所缓和，但这种缓和本质上是法律的一种暂时的、局部的空缺或悬置，主要是缓和时限，并非缓和规范强度。

三、行政执法权下放的现有依据及其合法性分析

（一）行政执法权下放的现有依据概况

经梳理发现，除《行政处罚法》第24条之规定外，目前行政执法权下放的行为依据以政策文件为主，尚无行政法规层面的明确规定，部门规章也比较缺乏。各级地方关于行政执法的立法虽然不少，但在缺乏充分的上位法授权的情况下，是否能真正为深化综合行政执法改革中行政执法权下放行为提供合法性依据，还有待考察。

除以上规范本身作为依据之外，行政执法权下放的依据还可能存在于上述规范“立法依据”等条款所指向的依据以及规范本身所构建的制度之中。前者如《上海市城市管理综合行政执法条例》（2023年）第1条规定，“根据……《中华人民共和国行政强制法》……制定本条例。”《行政强制法》就构成深化综合行政执法改革的立法者所认为的依据。后者如《内蒙古自治区基层综合行政执法条例》（2020年）第3条第1款规定，“苏木乡镇人民政府和街道办事处按照有关法律法规规定和自治区人民政府确定的赋权清单，相对集中行使旗县级人民政府有关部门的部分行政处罚权。”综合行政执法事项目录清单等文件划定了综合行政执法改革的事项范围，也构成深化综合行政执法改革具体行动的依据。以下分述之：

一方面，目前执法改革规范的“立法依据”条款所援引的立法依据主要有《行政处罚法》[23]、《行政强制法》[24]、法律与行政法规的基本原则[25]、行政法规的规定[26]、省行政执法条例[27]、省政府决定[28]等。

另一方面，深化综合行政执法改革规范本身所构建的制度，为实践中执法权下放提供了更为具体、直接的依据。经梳理发现，存在于规范内容之中（除依据条款之外）的作为深化综合行政执法改革依据的规范，主要有以下类型：（1）工作办法类。具体包括省综合行政执法指导机构制定的（联合执法）具体办法[29]、执法程序规定与行政处罚裁量基准[30]、乡镇和街道综合行政执法统一操作规程[31]等。（2）目录清单类。具体表现为（省）综合行政执法事项统一目录[32]、下放事项清单[33]、街道综合执法具体执法事项目录[34]等。（3）具体行政决定类。具体表现为赋权清单外事项由省人民政府决定[35]、由县（市、区）人民政府依法确认[36]等。（4）行政协议类。主要表现为协作配合协议[37]、关于管辖权的约定[38]等。以下对于现有行为依据的合法性，按照规范性强弱进行分析。

（二）《行政处罚法》《行政强制法》等法律作为依据

《行政处罚法》2021年修订时，第24条对于行政处罚权下放乡镇政府作出了授权，可以作为深化综合行政执法中行政处罚权下放改革的法律依据。

对于《行政强制法》而言，其目前并无直接关于行政强制权下放的规定。《行政强制法》涉及综合行政执法改革的直接规定为第17条第2款——“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”本条款不能作为行政强制执法权纵向配置的法律依据，因此，虽然“相对集中与行政执法权下放一样属于行政职权的转移”，“但二者的法律性质和法律效果迥异”。[39]

行政职权的横向集中，虽然可能改变行政职权归属的部门，但并未或不应突破该级政府的行政职权总量。行政职权的纵向配置，则超越了一级政府的范围，一级政府内的行政职权总量发生了变化。这意味着承接行政职权的政府行政职权总量的增加，按照属地管理改革一级执法体制[40]、分配行政任务的经济性要求[41]、避免管辖冲突不承认授权保留的原理[42]，下放行政职权政府不应再直接行使该下放权力，即下放行政职权政府的行政职权总量也发生了减少。纵向各级政府行政职权的配置、总量的变化涉及各级政府的承接能力、单行行为法上之“县级以上人民政府或其主管部门”的基本权力结构、央地关系，甚至国家结构形式等重要实践与理论问题。由此，其不能与横向职权相对集中等同，也就难以借助对“相对集中”概念的扩张解释，获得合法性证成。《行政处罚法》在“相对集中”条款之外另以单独的条文规定行政处罚权下放的立法事实，也印证此理。同理，《行政许可法》第26条的相对集中许可权条款也无法作为行政许可权下放的法律依据。

不过在实践中，基于已有行政处罚权下放的法律依据，相关地方规范往往规定相关行政执法权随行政处罚权一并下放。如《云浮市人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》第2条规定“行政处罚权调整实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施。”[43]此一并下放行为是否符合职权法定要求，是否可以补足权力下放的合法性，值得分析。

理论上，有论者引入默示权力理论论证一并下放职权的合法性。默示权力是指为实现法律授予的明示权力，从明示权力中推定出的权力。默示权力与明示权力必须构成手段与目的的关系。据此，一并下放的职权若构成《行政处罚法》第24条的默示权力，则第24条本身即为法律依据，而不再需要另行构建法律依据。论者认为，对于行政处罚权而言，监督检查权、行政调查权等均为实现行政处罚权的默示权力，“因此，下放行政处罚权就必须同时下放行政检查权、行政调查权等辅助性或保障性权力”。[44]而对于行政强制措施权，论者基于《行政强制法》 第17条第1款关于“行政强制措施权不得委托”的规定以及《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第11条和第12条关于法律保留原则的规定认为，行政强制措施权不属于可以默示随行政处罚权下放的权力。

“立法者制定法律首要的功能就是定规立范，为民众提供一般性的指引”[45]，良法有明确性、公开性与稳定性之要求。默示权力的推定易导致法律理解与适用的肆意，应受到严格的限制，必须以合法性、合理性为原则。对于行政许可权、行政强制权而言，相关法律已有明示规定，应首先基于相关法律规定展开，而无法直接被推定。行政许可权与行政处罚权之相互独立性自不待言。关于行政处罚权与行政强制权的关系，法律上的一般性规定较为缺乏。但在《行政强制法》颁行后，行政处罚权与行政强制权在实证法上即为两项独立的权力。作为独立于行政处罚决定权的侵益性行政职权，下放行政强制措施权不能默示与行政处罚权一并下放，而需要明确的规范依据。对于行政强制执行权而言，《行政强制法》第13条第1款明确规定“行政强制执行由法律设定”。此设定应指明示设定，而非默示推定。不过除《行政强制法》之外，《行政处罚法》第72条对此有明示规定，作出行政处罚决定的行政机关将对应拥有实施执行罚、拍卖财物、划拨存款与汇款的行政强制执行权力。据此，获得行政处罚权的乡镇、街道办事处，可能对应拥有实施执行罚、拍卖财物、划拨存款与汇款的行政强制执行权力，但非对应获得所有与行政处罚法相关之行政强制权力。亦即行政强制执行权下放的合法性基础并不充分。

（三）行政法规作为依据的合法性

虽然有部分下位改革规范、文件将行政法规的规定作为综合行政执法改革、行政执法权下放的依据[46]，但目前尚无就综合行政执法改革、行政执法权下放作出明确规定的行政法规。下位规范立法依据条款的这种“援引”实质上并不能为自身提供合法性。或许是意识到此问题，部分地方立法机关，如深圳市人大常委会2019年对《深圳经济特区城市管理综合执法条例》（2013年）进行了修订，将该条例第1条根据有关“行政法规的规定”制定本条例，改为根据有关“行政法规的基本原则”制定本条例。[47]不过，即便是根据“行政法规的基本原则”，其是否可以提供合法性也不无疑问。

国务院是否有权力在法律没有规定的情况下，直接以行政法规的形式将单行法赋予县级以上人民政府及其主管部门的权力下放给乡镇，基于不同分析角度可导向不同结论。从实定法层面来看，基于《立法法》第72条第1款国务院“根据宪法和法律”制定行政法规的规定，《宪法》第89条、《立法法》第72条第2款授予国务院的行政法规制定权应理解为行政法规在法律未规定或法律有规定但不与法律规定相抵触情况下进行规定。在此情况下，行政法规若规定将县级以上人民政府的执法权下放乡镇，会产生与法律规定相抵触的情形。由此，在目前的实定法框架下，行政法规无法单独就（法律赋予县级以上人民政府的）行政执法权的下放作出规定。不过，问题在于，基于实定法的解释与推导，无法为所有行政执法权（包括未明确赋予县级以上人民政府的执法权和以后新增的执法权）的层级间调整提供指引。

从理论层面来看，有学者基于法律保留中的重要性保留原理，认为“包括行政机关的领导体制，以及中央与地方、上级与下级间事权的基本分工等”属于具备重要性的行政职权，“都只能通过法律来规定。”[48]当然，特殊情况下，若基于法律作用力的转让原理，法律也可以向下位法规范转让其作用力。[49]根据《立法法》第12条，如果国务院取得全国人大及其常委会的立法授权，则对于限制人身自由以外的强制措施和处罚等事项，国务院有作出权力下放至乡镇的立法空间。但目前而言，尚不存在对于行政法规规范行政执法权下放事务的立法授权。整体上，本文以为，对于行政执法权下放而言，其涉及的是已设置之权力行权主体的改变，即非权力的初次配置、“事权的基本分工”，而是职权之主体再配置的问题[50]，是否完全受制于重要性保留原理，不能一概而论。

有论者在行政授权容许性的问题上指出，根据“授权法规位阶相当性”原理，授权法律规范的位阶应与原权限分配规范位阶相同，即在立法或行政授权可否的问题上，只有初始分配的立法者才有权力决定行政职权的初始分配秩序。有学者进一步提炼出“同位保留”原理。“所谓同位保留，是指剥夺利益的规范应与形成该利益的规范处于同一位阶。若更严格一些，同位保留可进一步限缩为‘制定主体保留’，即剥夺某种利益的规范制定主体应与形成该利益的规范制定主体相同。”[51]同位保留理论下，由中央立法所创设的利益亦需要由中央立法剥夺，这避免了地方立法对中央事权的侵扰。反之亦然。

据此而言，法律之外的其他规范是否有下放行政执法权的合法性，还有必要审视相关执法权的创设主体与规范。在《行政许可法》、《行政处罚法》与《行政强制法》中，都明确规定了相关主体各自的设定权限。依据同位保留理论，对于下位规范依法创设的执法权，下位规范应有规定下放的权限。解释在于，“若形成利益和剥夺利益的规范属于同一位阶，那么剥夺规范可以理解为形成规范的特别规范”。[52]比如，《长江河道采砂管理条例〉（2023年修订）第9条第2款前段即规定“河道采砂许可证由沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批发放”。根据同位保留理论，对于由行政法规创设的许可，在逻辑上，行政法规可以规定将此许可权下放给其他主体（如乡镇政府）行使。此时需要考虑的只是乡镇政府是否能够实际承载这一职能，这并非合法性问题，而仅是可行性问题。

部分行政执法权可依法由下位规范进行创设，本质上是法律已经明确相关执法权的创设无须遵循法律保留。借由同位保留理论进行推导，可将下位规范创设行政执法权无须法律保留的合法性，延伸至所设定权力的剥夺。下放是将原主体的执法权纵向调整为下级机关行使，在法效果上，可理解为剥夺原主体执法权的一种具体形式。由此，基于同位保留理论，行政法规下放由自身创设的行政执法权具有合法性，下放非由自身创设的执法权则不具备合法性。当然，虽然展现了改革合法性论证的一种可能性，但同位保留理论能否成立，并无权威理解。总体上看，相关结论只是一种在现有法律框架下补足改革合法性的解释性理论。若要彻底夯实所有类型行政执法权下放的合法性，仍需从立法论层面进行展开。

（四）省行政执法条例等地方性立法作为依据的合法性

虽然地方性立法是现有综合行政执法改革的主要依据之一[53]，但在行政处罚权之外，目前法律层面并无关于地方性立法可以规定相关行政执法权下放的授权。另外，还有部分下位改革规范、文件虽然表明以“省行政执法条例”等地方性立法作为依据[54]，但所援引的地方性法规中并无关于行政执法权下放的规定。此时，下位规范以此为据对执法权下放进行规定实质上仍缺乏合法性。

整体上看，对于相关地方性立法可否独立为行政执法权下放提供合法性依据的问题，可进行以下两个层面的分析：其一，若遵从同位保留理论，则在特别法意义上，需要考察法律有无关于地方性立法创设（非下放）行政执法权的特别规定。其二，如无特别规定，则需要进一步在一般法意义上厘清地方性立法的立法权范围。

一方面，目前虽有部分单行法规定了行政执法权的创设权限，但整体上较为有限。如《行政许可法》第15条规定“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可”。若存在地方性法规依据该条文依法创设并由地方行政机关实施的行政许可，则基于同位保留理论，地方性法规可以将由其创设的行政许可权下放。另外，部分规定了行政执法权创设权限的立法，较为抽象，存在不确定法律概念。如《行政强制法》第10条第1款虽对行政强制措施权的创设权限进行分配，但该条第3款仍规定“尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的”，地方性法规才“可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施”。何者属于地方性立法可以规定之“地方性事务”，仍需进入一般法层面进行判断。

另一方面，在一般行政执法权下放意义上，判断地方性立法规定行政执法权下放合法性的关键在于，厘清地方性立法依法创设行政执法权的立法权范围。此时即需要检视，地方性立法对行政许可、行政强制等执法权力进行规定是否属于《立法法》第82条第1款第2项规定的“地方性事务”。目前，关于何为“地方性事务”，并未获得共识。有学者指出，根据职能下属化原则，对于纯“服务供给”事项，可以由地方立法。根据中央权威原则与市场统一原则，对于非公共服务类的涉流通与交易、有负外部性或涉重要权益的事项，应该由中央统一立法。[55]“较为严厉的行政处罚与行政强制，以及较为重大的行政许可”等行政执法权属于涉重要权益事项，应该由中央统一立法。[56]而对于非涉重要权益、不具有负外部性的行政强制、行政许可等事项则可以由地方立法。在这一理论框架下，地方有通过地方性立法将属于“地方性事务”的非涉重要权益的较轻行政强制权、行政许可权下放至乡镇的权力空间，但缺乏对涉重要权益的执法权进行下放规定的空间。[57]

（五）目录清单等非法规范类依据的合法性

对于非法规范类依据，有论者指出，由省政府与有关机关联合发布的权力清单等“通知或者决定文件，法律效力较低，不宜作为职权转移的法治依据”。[58]《珠海市人民代表大会常务委员会关于镇街综合行政执法的决定》也明确“市、区人民政府行政执法部门不得通过印发通知、实施方案、考核办法等方式，擅自向镇街下放行政执法类权力事项。”对此，应该进一步对非法规范类依据的功能类型进行具体分析。

实际上，作为综合执法改革的依据可进一步区分为职权划分之依据与事务划分之依据。前者如街道办是否获得行政处罚权之依据，后者如获得行政处罚权的街道办的处罚权具体所涉及事务范围之依据。

一方面，对于职权划分而言，基于前文论述，除特殊情形外，应有法律提供依据，其他规范仅能作出细化规定。根据《行政处罚法》第24条之规定，省、自治区、直辖市可以将行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使。即便合法“交由”之方式包括省级人大、政府的“决定”等非正式法，也是因为存在《行政处罚法》第24条这一授权规范。此时，虽然“交由”之决定构成合法性链条的一环，但乡镇政府获得行政处罚权之基础合法性依据，仍在于法律关于省级政府可以下放行政处罚权之规定。而当法律上并无关于行政强制权、行政许可权等下放的规定时，单独以政府决定、目录清单等形式对行政许可权、行政强制权进行下放，则缺乏合法性。

另一方面，对于事务划分而言，因为并未增设新的权力，也并未增加新的权力主体，只是明确已获得管辖职权机关的具体管辖事项。此时，在有授权规范且与上位规范不抵触的情况下，以政府决定、目录清单或行政协议等作为事务划分或事项列举之依据并无根本合法性疑虑。目前的问题在于，除了行政处罚权与部分行政强制权之外，上级政府将行政执法权下放至乡镇政府并未取得明确授权。以政府决定、目录清单等作为依据，实际上会产生既划定管辖事务范围，又赋予乡镇政府职权的双重效果。此时，这些非法规范类依据即不能作为行政执法权下放的合法性依据。

综上分析，现有规定为先期综合行政执法改革提供了局部合法性基础与操作性指引，但相关规定无法为行政执法权下放进一步有序推广提供全方位、明确、充分的合法性供给。前述分析中相关问题的解决，指向行政执法权下放法律层面依据的建构问题。

四、行政执法权下放法律依据的展开

从法律层面对行政执法权下放进行合法性控制，需要回答两个方面的问题，即在什么法律中规范执法权下放，以及在法律中如何规范执法权下放。

（一）行政执法权下放法律依据的基本属性

1.补足组织法规范还是行为法规范

行政法上，行政职权规范的完整架构需要组织法与行为法的双重形塑：既需由行政组织法对行政职权的内部设置、分配与转移作基础性规定，也需由单行法律、法规、规章等行为法对行政职权对外行使的程序、效果与救济等进行具体规定。据此，有学者认为，“《行政处罚法》第24条规定不具备组织法和行为法的双重赋权功能”，要使乡镇人民政府有权实施行政处罚权，需要组织法赋予其行政处罚权能以及行为法赋予其行政处罚权限。[59]《行政处罚法》第17条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。“具有行政处罚权”是实施行政处罚的前提，“在法定职权范围内”则是指必须取得行为法上的赋权，才能获得实施行政处罚的行政权限，这表现为行政机关实施行政处罚权所涉及的相关管辖规则。[60]

本文以为，在目前的法律制度供给基础上，行政执法权下放首要涉及的是组织法问题。执法权下放是指将上级行政机关拥有的权限转移至基层政府。其间，要解决的核心问题是职权下放这一内部职权纵向调整行为本身的法律依据问题。在“行政组织法、行政行为法与行政救济法”, 构成的行政法主流三分框架下，这一职权下放行为属于行政组织法问题。在“内部行政法与外部行政法”二分框架下，其属于内部行为法问题，内部行政法在主流框架中也属于行政组织法问题。[61]

在下放行为的组织法框架确定之后，行为法上实际需要解决的是乡镇政府行使权力的程序规则与实体判断问题。但是，其一，相关程序控制规则、实体权力义务安排，在原本的主干行为法、部门行政法中存有规定。行政执法权下放改变的是权力行使的主体，而非权力行使的方式。执法权交由乡镇政府行使后，乡镇政府仍可继续适用行为法上关于行政执法实体与程序的规定。若如学者所言，行政执法权下放只是级别管辖权的改变[62]，则在管辖规则上，当级别管辖改变，行为规则沿用现有单行法中相关实体与程序规则即可。其二，在下放行为本身具备合法性的基础上，下放的权力具体及于哪些事务，如下放的行政处罚权是及于环保执法还是也包括交通执法，这本质上也是附着于职权配置与事务划分的组织法问题。而且，由于需要考虑本地区执法权下放需求、乡镇政府承接能力，在组织法授权之后，由非正式法（现有目录清单、政府决定等方式）进行明确似乎更具灵活性。这是行政执法权下放不同于法律法规授权的关键所在，其间涉及的是正式法与非正式法的选择问题，而非组织法与行为法之间的问题，对此将在后文详述。

另外，就组织法内部而言，有研究认为，虽然作为行为法的《行政处罚法》的“行政处罚权下沉规则”不能解决组织法上乡镇人民政府行政处罚权主体资格的缺失问题，但“最理想也是最彻底解决问题的做法是，通过《地方组织法》的修订直接肯定乡（镇）人民政府和街道办事处的执法主体资格”。[63]本文以为，单就行政执法权下放的法律依据而言，目前的核心问题既不是行为法规范对外权限的问题，也不是组织法上完全赋予乡镇执法主体资格的问题，而是组织法赋予和规范有关行政机关进行权力下放行为的权限和内部程序问题。行政执法权下放是为了解决上级行政机关根据实际情况灵活将部分执法权交由乡镇政府行使的问题，并非在组织法上完全确立乡镇政府与县级以上人民政府享有同等执法权限的问题。[64]乡镇作为一级政府，具备概括的行政主体资格，缺乏的是通过行政执法权下放获得的执法权及对应的执法资格。

规范上，《宪法》第107条第2款关于“管理本行政区域内的行政工作”的规定，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第76条关于“乡、民族乡、镇的人民政府”“管理本行政区域内的经济、教育”等行政工作职权的规定，以及《地方组织法》第85条第3款对于街道办事处“派出机关”的定性，赋予了乡镇政府、街道办事处概括的行政主体资格。行政执法权下放即在于解决针对具体事务的执法权限及资格问题。

实践中，根据上述基本法规范制定的中央或地方法规范，也已经赋予乡镇政府一定的具体权力。例如，《中华人民共和国义务教育法》（2018年修正）第11条第2款规定授予乡镇人民政府对于“适龄儿童、少年因身体状况需要延缓入学或者休学”的审批权力。又如，国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第40条授予“乡级人民政府”对于擅自在公共场所“修建临时建筑物、构筑物和其他设施”的行政处罚权力等。

理论上，有论者在论及机构设置行为时指出，相关机构设置行为也具有职权法定的效果，“行政机关借此得以产生并获得法律上的主体资格和行政权能”。[65]通过组织法职权下放方式为基层政府配置执法权，与乡镇政府经由机构设置行为获得的一般性主体资格对接，并结合行为法之规定，乡镇政府即拥有在具体执法事项上的执法资格，并具有规范执法权行使的行为法依据。

当然，本文并非认为行政执法权的下放不需要任何行为法进行规范，而是认为根本上需要解决的不是行为法问题。换言之，从行政行为法上为乡镇政府对外执法作出单独、特别规定，具有充实合法性的意义，但并非行政执法权下放行为本身的合法性要件。

2.修改一般组织法规范还是单行法中的组织法条款

当然，组织法条文除了存在于组织法之中，也可能存在于行为法之中。无论是对行为法中的主管部门条款进行修改，还是与《行政处罚法》一样，在单行法中增设行政执法权下放条文，均需要采用“一事一授权”的修改方式，工作量极大，可操作性较低。行政组织法规范集中存在于《宪法》《中华人民共和国国务院组织法》以及《地方组织法》之中。相比于逐一在单行法中修改或增设组织法条文，直接在一般组织法中进行规范作业，更符合便宜原则。

根据《宪法》第107条第2款、《地方组织法》第76条的规定，乡镇人民政府有执行本级人大决议和上级行政机关的决定和命令以及管理本行政区域内的行政工作的职权。从语义及体系解释看，若上级机关“决议”“决定和命令”是对职权本身作出的安排，则乡镇政府的执行行为就包括执行关于职权安排之组织类决定、决议或命令。在组织法中增设相关行政执法权下放条款，赋予上级机关进行行政执法权下放的权力，由乡镇政府独立对外行使相关职权的权力，包容于已有的权力设置之内。

（二）行政执法权下放法律依据的具体内容

1.行政执法权下放法律规定的考量因素

前已言及，对行政执法权进行下放是基于实际需求，灵活赋予乡镇一定的执法权限，而非塑造乡镇级人民政府与县级以上人民政府相同的组织架构以及对应的组织权限。这体现在规范上，就是在“县级以上人民政府”一般格局下通过局部变通规定，将行政执法权交由乡镇独立行使。由此，引出了行政执法权下放规范的如下需求：

一方面，授权主体的权威性与中立性。行政执法权下放，虽然未有达至为乡镇级政府重新配置组织结构、事权财权之程度，但毕竟是对已经形成之组织法、行为法中“县级以上人民政府”权力结构进行纵向调整。这改变了一级政府的职权总量，非一级政府内部即能决定之事宜。权力调整主要目的之一是解决下级“责大权小”与上级“权大责小”之问题。权力与责任对于行政机关自身生存、完成行政任务至关重要。由此，保有授权主体一定的权威性与中立性是非常必要的。

另一方面，下放行为的专业性与灵活性。行政执法权下放是根据实践需求，缓解纵向行政机关间职权配置与行政执法困境所提出的改革思路。其意在发挥属地管理近地优势，提高行政效能。这需要考察不同地区的差异性、不同乡镇政府的承接能力。改革并不一定是将所有行政执法权下放，也并不一定是将行政执法权永久下放，而是根据实际情况进行权力下放且可能对已经下放的执法权进行回收。因此，实施主体应具有一定的对下放行为专业性与灵活性的把握能力。

授权主体之权威性、中立性与下放行为的专业性与灵活性之间存在天然张力。行政执法权下放合法性控制之难点即在于，在保有授权之权威性与中立性的基础上，实现对于下放行为专业性与灵活性的兼容。

2.行政执法权下放法律规定的具体内容

在行政执法权下放基础制度法律属性确定的基础上，法律规定的具体内容，就是在组织法中如何就行政执法权下放作出合理规定，本质是合理确定各级机关在行政执法权下放权力结构中的规范角色。具体来看，在行政执法权下放的过程中，主要存在如下规范主体及其对应的规范渊源。（见表1）

对于行政执法权下放法律规范的具体结构与内容，在以上规范主体以及规范渊源之间，存在多种组合可能。

规范上，从目前法律层面唯一之立法例《行政处罚法》的规定来看，其结构至少包含“全国人大及其常委会立法—省人大立法（或决议等非正式法）”或“全国人大及其常委会立法—省政府规章（或决定、命令等非正式法）”等四种授权结构。对此，有学者指出了其在行政授权主体—“省级主体”、行政授权形式—“交由”等方面存在的问题。[66]还有研究认为，该“条款本身相对含糊概括的表述”“给理论和实务界留下了商榷、争议的空间”[67]，存在“省级主体采取统一职权下放模式无法满足各地需求”[68]等问题。

从理论上看，目前主要存在“下放事项属性说”“设权规范级别说”“规范本身属性说”“权力归属级别说”等方案。（1）下放事项属性说，以待下放执法权之属性、类别确定下放的权力结构。如认为“对于具有普遍性、稳定性、规模性的行政管理事项，应由省级人大及其常委会专门制定地方性法规予以规定”，“对于具有个别性、临时性等特点的行政管理事项，则倾向于由省级政府出台地方政府规章或行政规范性文件予以决定”。[69]（2）设权规范级别说，以初始职权设定规范的级别确定执法权下放的权力结构，如认为“对于法律、行政法规、部委规章设定的行政执法权”，可以“由全国人大常委会、国务院及其部委决定”，而“省级人大和政府可以自主决定下放其设定的行政执法权，设区的市也可自主决定下放其设定的行政执法权”。[70]该说体现了同位保留理论的基本思想。（3）规范本身属性说，则是以规范本身的属性与功能为考虑因素，认为“省级地方性法规在立法事项上无过分严苛的限制条件”，可以“以体现地方管理的特点与实际需求为基本导向”，“就本省赋权改革的实践需求对赋权主体、赋权权限、赋权程序等进行设定或细化”。省级政府规章则“更多体现行政管理本身的特点且要求更强的执行性”，“赋权方式等需明确具体执行规则的事项则可由省级政府规章予以规定”。[71]（4）权力归属级别说，其是以目前权力拥有者的级别确定下放方式，如认为“法律、行政法规和部委规章没有明确将行政执法权限定在县级以上人民政府及其职能部门的，可以授权方式下放。法律、行政法规和部委规章明确将行政执法权授予县级以上人民政府及其职能部门的，除非另有规定，否则只能采用委托方式下放。”[72]行政授权与行政委托各自对应不同的规范方式，二者的限定也就直接限定了行政执法权下放的大体权力结构。

这些理论方案为行政执法权下放的制度规定提供了启发，但均未完全确立法律在行政执法权下放规范安排中的统摄地位。基于前述平衡“改革之权威性、中立性”与“改革之专业性、灵活性”的考量，本文以为，行政执法权下放改革在立法层面应该构建“全国人大法律授权—地方人大地方性法规规定—地方政府行政决定实施”的权力结构。具体理由如下：

第一，由法律对下级机关规定与实施执法权下放的基本行权结构作出授权性规定，而非由法律直接作出事无巨细之规定，一方面保有了行为的民主集中基础，以新的立法化解乡镇政府行权与现行立法“县级以上人民政府”行权相抵触的问题，另一方面也避免了由法律直接作出规定的不灵活性。

第二，法律授权地方立法机关进行规定，而非直接授权地方行政机关进行规定，保有了直接规范机关的权威性与中立性，避免由行政机关作出规定可能受到的政府内部张力的影响。由地方立法机关作出规定，还要求地方立法机关对下放行为的合法性进行监督。这将保障在出现不合法下放行为、不规范职权回收行为与纠纷之时，存在可作出裁决的中立机制。如在出现关于下放争议之时，地方立法机关可以基于《宪法》第104条、第107条第2款或《地方组织法》第11条第11项、第50条第12项的规定，撤销本级人民政府关于行政执法权下放授权的不适当的决定和命令。

第三，法律规定由地方行政机关根据实际情况具体实施行政执法权下放，而非由地方立法机关具体实施行政执法权下放，这在于实现下放行为的专业性与灵活性。受限于立法机关的职能属性，在何种行政处罚权事项交由乡镇街道等问题上的专业性与灵活性或有所欠缺。“行政的独特性在于两点，一是灵活性，二是实践性。”[73]地方立法机关主要是进行合法性控制与监督，而非自行实施行政执法权下放行为，其间体现的整体思路在于“立法授权—行政执行”的二分。[74]现有《行政处罚法》之规定赋予了省级人大与省级人民政府同样直接将行政处罚权“交由”乡镇人民政府行使的行为空间[75]，实际上存在“立法授权— 立法执行”的结构，这增大了立法机关与执行行为之间的张力。在“立法授权— 行政执行”的框架下，应进一步遵循“立法程序控制— 行政实体控制”的基本逻辑，即在取得立法授权的前提下，行政执法权下放的具体权力类型等实体问题宜由行政系统进行掌控。如《江苏省行政程序条例》第11条第3款即明确规定由省人民政府行使行政管理职权下放与回收的权力。这一实体控制，在操作层面，即可体现为通过行政决定、目录清单等方式作出规定。这是保有行政执法权下放专业性、灵活性之需要。

综上所述，并基于先期立法资源与经验，本文以为，对于行政执法权下放这一纵向行政职权调整行为，可以考虑在《地方组织法》（2022年）第三章“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会”第二节“常务委员会的职权”最后部分新增如下条文进行规范：“地方各级人民代表大会及其常务委员会可以根据本地实际情况，制定地方性法规，授权本级或下级地方人民政府将基层管理迫切需要的县级以上人民政府及其有关部门的行政执法权依法交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。地方各级人民代表大会及其常务委员会应当对地方人民政府实施行政执法权下放与回收的情况进行评估与监督，对发生的权限争议依法进行处理。”

五、结语

“重大改革于法有据”，不仅是改革保有人民民主属性的应有之义，也是维护组织法与行为法等法制体系统一性以及保障法制实施秩序性的需求。在改革时，“职权法定原则”可以有所缓和，但在固定、推广改革成果时，应从法律层面补足合法性。《行政处罚法》关于行政处罚权下放之规范以及其他领域关于行政执法权下放之规定、决定为行政执法权下放改革的推广、立法提供了借鉴。为达成修法之便捷性、可操作性以及化解可能的法律冲突问题，应在行政组织法中对行政执法权下放作出授权规定。为保持授权主体的权威性与中立性以及下放行为的专业性与灵活性，宜采取“全国人大法律授权—地方人大地方性法规规定—地方政府行政决定实施”的规范结构。需要说明的是，本研究关于行政执法权下放改革法律依据的探讨主要是理论层面关于基础性法律框架的分析。一方面，相关探讨虽然主要着眼于行政执法权下放至乡镇政府，但也能为我国整体纵向职权配置与调整行为的合法性分析提供借鉴。另一方面，行政执法权下放是一项牵涉事务与利益范围广泛的综合性执法改革措施，在实际的实施过程中，地区的差异性、人财物的一体配套以及执法权下放后的回收等具体问题与制度，仍有待在基础行政组织法制度框架下展开进一步考察与完善。

注释:

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022年10月16日)》，人民出版社2022年版，第41页。

[2]为便于表述，以下非必要处，对于“乡镇人民政府、街道办事处”等基层政府，以“乡镇政府”统称之。

[3]《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议强调把抓落实作为推进改革工作的重点真抓实干蹄疾步稳务求实效李克强刘云山张高丽出席》，载《人民日报》2014年3月1日，第1版。

[4]参见《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第26条、《行政处罚法》第18条、《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第17条第2款。

[5]行政执法权类型多样，为便于讨论，在综合行政执法改革、行政执法权下放改革语境下，本文以行政许可权、行政处罚权、行政强制权等典型执法权为主展开探讨。

[6]参见叶贵仁：《基层综合行政执法权的政策脉络与理论思考》，载《中国社会科学报》2024年3月14日，第5版；方涧、刘子琴：《面向执法效能提升的行政执法权下沉路径研究——以浙江省五个试点乡镇(街道)为样本》，载《中国行政管理》2024年第6期，第53页。

[7]如出于规避县级主管部门职责、转移行政任务、转嫁责任的考虑，“有的地方将行政征收、环境整治和安全生产等较为复杂的行政事务分拆，再将分拆出的部分事务实行属地化管理，这对行政行为及其责任的认定造成了困扰。”叶必丰：《中国式现代化进程中的属地管理原则》，载《法学研究》2024年第1期，第17页。

[8]参见应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第16页；卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期，第131-132页。

[9]参见梁捷莺、杨登峰：《基层综合执法一并下放职权的适用困境及其理论纾解》，载《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2024年第6期，第121-123页。

[10]《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》(2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过)明确“深化行政执法体制改革，完善基层综合执法体制机制”，如非特别说明，本文研究的行政执法权下放主要是指行政执法权下放至乡镇政府、街道办事处。

[11]参见莫纪宏：《论宪法原则》，载《中国法学》2001年第4期，第55-57页。

[12]参见何海波：《行政法治，我们还有多远》，载《政法论坛》2013年第6期，第28页。

[13]参见郝炜：《行政执法赋权的现实缘起、路径评析与法治向度》，载《宁夏社会科学》2023年第2期，第88页；李德旺：《作为职权转移机制的行政授权》，载《法学家》2023年第3期，第189页。

[14]参见周佑勇：《行政法基本原则研究》(第2版)，法律出版社2019年版，第148-149页；章剑生：《现代行政法基本原则之重构》，载《中国法学》2003年第3期，第66页。

[15]参见章剑生：《现代行政法基本原则之重构》，载《中国法学》2003年第3期，第66页。

[16]沈国明：《“重大改革于法有据”：习近平法治思想的重要论断》，载《学术月刊》2021年第7期，第6页。

[17]秦小建：《授权改革试点应首先遵循法律保留原则》，载《法学》2023年第7期，第46页。

[18]参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期，第53页。

[19]林毅夫、蔡昉、李周：《论中国经济改革的渐进式道路》，载《经济研究》1993年第9期，第8页。

[20]参见《湖州市人民政府办公室关于印发湖州中心城区城管执法力量下沉、城市网格化管理工作方案的通知》(湖政办发〔2010〕74号)、《天津市街道综合执法暂行办法》(天津市人民政府令第11号)。

[21]陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第119页。

[22]叶必丰：《中国式现代化进程中的属地管理原则》，载《法学研究》2024年第1期，第16页。

[23]参见《上海市城市管理综合行政执法条例》(上海市人民代表大会常务委员会公告〔16届〕第22号)第1条。

[24]参见《青岛市城市管理综合行政执法条例》(青岛市第十七届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过)第1条。

[25]参见《珠海市人民代表大会常务委员会关于镇街综合行政执法的决定》(珠海市人民代表大会常务委员会公告〔9届〕第33号)。

[26]参见《上海市城市管理综合行政执法条例》(上海市人民代表大会常务委员会公告〔16届〕第22号)第1条。

[27]参见《晋中市乡镇和街道综合行政执法规定》(晋中市人民政府令第9号)第1条。

[28]参见《白山市乡镇(街道)综合行政执法暂行办法》(白山市人民政府令第1号)第1条。

[29]参见《浙江省综合行政执法条例》(浙江省第十三届人民代表大会常务委员会公告第62号)第13条第1款。

[30]参见《上海市城市管理综合行政执法条例》(上海市人民代表大会常务委员会公告〔16届〕第22号)第16条第2款、《河北省乡镇和街道综合行政执法条例(2021)》(河北省第十三届人民代表大会常务委员会公告第76号)第28条。

[31]参见《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》(河北省第十三届人民代表大会常务委员会公告第76号)第16条。

[32]参见《浙江省综合行政执法条例》(浙江省第十三届人民代表大会常务委员会公告第62号)第7条。

[33]参见《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》第12条。

[34]参见《天津市街道综合执法暂行办法(2014)》(天津市人民政府令第11号)第9条。“省级人民政府制定的赋权指导清单，已经包含了对清单内权力下放的决定权，根据赋权指导清单制定的下放权力清单无需省级人民政府再次批准”。参见张峰振：《基层综合执法改革的合法性及规范展开》，载《江苏行政学院学报》2024年第3期，第135页。

[35]参见《东莞市城市管理综合执法条例》(东莞市第十六届人民代表大会常务委员会公告第24号)第9条第3款、《东莞市人民政府关于调整镇街综合行政执法事项的公告》(东府〔2023〕3号)。

[36]参见《晋中市乡镇和街道综合行政执法规定》(晋中市人民政府令第9号)第9条第1款。

[37]参见《浙江省综合行政执法条例》(浙江省第十三届人民代表大会常务委员会公告第62号)第15条。

[38]参见《东莞市城市管理综合执法条例》(东莞市第十六届人民代表大会常务委员会公告第24号)第11条第2款。

[39]陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第122页。

[40]参见《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。另参见叶必丰：《我国地方毗邻区域的联合执法》，载《现代法学》2023年第1期，第51页。

[41]参见秦前红、陈芳瑾：《“行政处罚权交由”的规范阐释——基于〈行政处罚法〉第24条第1款之展开》，载《法治研究》2022年第3期，第59页。

[42]李德旺：《作为职权转移机制的行政授权》，载《法学家》2023年第3期，第173页。

[43]《云浮市人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》(云府函〔2020〕74号)第2条。

[44]梁捷莺、杨登峰：《基层综合执法一并下放职权的适用困境及其理论纾解》，载《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2024年第6期，第121页。

[45]裴洪辉：《在价值理想与客观认知之间：法律明确性原则的理论空间》，载《法学论坛》2019年第2期，第89页。

[46]参见《深圳经济特区城市管理综合执法条例》(深圳市第五届人民代表大会常务委员会公告第131号)第1条。

[47]参见《深圳经济特区城市管理综合执法条例》(深圳市第六届人民代表大会常务委员会公告第161号)第1条。

[48]叶必丰：《中国式现代化进程中的属地管理原则》，载《法学研究》2024年第1期，第15-16页。

[49]参见[德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第72-73页。

[50]参见王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1319页。

[51]俞祺：《行政处罚设定权的“同位保留”原理》，载《中外法学》2022年第4期，第1015页。

[52]俞祺：《行政处罚设定权的“同位保留”原理》，载《中外法学》2022年第4期，第1017页。

[53]这包括地方性立法本身规定综合执法改革事项及其他规范性文件援引地方性立法作为改革依据。

[54]参见《晋中市乡镇和街道综合行政执法规定》(晋中市人民政府令第9号)第1条。

[55]参见俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，载《法商研究》2021年第4期，第126-129页。

[56]参见俞祺：《央地关系中的立法》，北京大学出版社2023年版，第54页。

[57]地方政府规章单独规定行政执法权下放的合法性论证，在逻辑上可借鉴关于地方性法规的论证，此处不再赘述。

[58]郭胜习：《综合执法权下沉乡镇街道的实践样态、现实困境与法治回应》，载《行政法学研究》2024年第4期，第144页。

[59]参见杨治坤：《行政处罚权下沉乡镇的性质定位——以〈行政处罚法〉第24条为分析对象》，载《法学》2023年第12期，第44页。

[60]参见杨治坤：《行政处罚权下沉乡镇的性质定位——以〈行政处罚法〉第24条为分析对象》，载《法学》2023年第12期，第44页。

[61]参见白云锋：《论行政法的内外部双层结构体系》，载《甘肃政法大学学报》2023年第1期，第92页。

[62]参见应松年、张晓莹：《〈行政处罚法〉二十四年：回望与前瞻》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期，第17页；秦前红、陈芳瑾：《“行政处罚权交由”的规范阐释——基于〈行政处罚法〉第24条第1款之展开》，载《法治研究》2022年第3期，第59页。

[63]卢护锋：《行政执法权重心下移的制度逻辑及其理论展开》，载《行政法学研究》2020年第5期，第130页。

[64]参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期，第48-50页；陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第127页。少数学者认为“行政执法权的下移不是选择性地、有甄别地赋权，而是一揽子下移。”参见卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期，第127-129页。

[65]李德旺：《作为职权转移机制的行政授权》，载《法学家》2023年第3期，第189页。

[66]参见陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第124-126页；郭胜习：《综合执法权下沉乡镇街道的实践样态、现实困境与法治回应》，载《行政法学研究》2024年第4期，第139-141页。

[67]喻少如、黄卫东：《“行政处罚权交由”条款的“兜底”属性及其适用》，载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2023年第2期，第56-57页。

[68]郭胜习：《综合执法权下沉乡镇街道的实践样态、现实困境与法治回应》，载《行政法学研究》2024年第4期，第141页。

[69]刘孟、张然滔：《论行政处罚权下放的法治化及其限度》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》2024年第2期，第94页。

[70]陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第127页。

[71]杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2021年第6期，第88-89页。

[72]陈明辉：《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》，载《行政法学研究》2023年第3期，第128页。

[73]王锴：《论组织性法律保留》，载《中外法学》2020年第5期，第1313页。

[74]有论者提出应“确定以规范为主、行政为辅的赋权路径”，实际上是上述二分逻辑的体现。参见杨丹：《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径》，载《四川师范大学学报(社会科学版)》2021年第6期，第88页。

[75]参见黄海华：《新行政处罚法的若干制度发展》，载《中国法律评论》2021年第3期，第54-55页。

作者简介：白云锋，法学博士，南京大学法学院副教授

文章来源：《现代法学》2025年第2期