以下观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第103期）上的发言

由于地方政府在我国经济发展中承担了重要责任，而债务是主要资金来源之一，近年来我国地方政府债务规模持续加大，结构性矛盾突出，部分地区偿债压力持续攀升，流动性风险与信用风险加速累积，不仅对地方财政可持续性构成严峻挑战，也加大了金融体系风险敞口。2023年7月推出一揽子化债方案以来，在缓释局部风险、优化债务结构等方面取得阶段性成效，但债务的化解与债务可持续仍面临体制机制等深层次挑战。如何更加有效的化解地方政府债务以及后续如何构建地方政府债务长效机制值得我们思考。

一、地方政府债务风险是需要消化的经济发展成本

在我国经济腾飞的进程中，地方政府扮演了至关重要的角色，但其背后也积累了较大规模的债务。从债务结构来看，我国中央政府债务占比较低，且债务用途相对灵活，一定意义上属于“自由债务”，而地方政府债务则兼具经济性和民生性，成为地方经济发展的重要资金来源。2008 年以来，各地城市建设日新月异，基础设施大幅改善，地方投资能力显著增强，背后离不开地方政府债务这一关键工具。地方政府债务形式多样，既包括显性的公开发行债券，也涵盖隐性债务，如未披露的非标债务和拖欠款等。可以说在我国地方经济发展历程中，地方政府债务所发挥的作用呈现出两面性。一方面，这些债务资金成为推动地方经济发展的关键力量。与之相伴的另一面是在长期积累下不断膨胀的债务总量，高企的债务规模一度引发人们对地方政府债务风险的高度担忧。

评判地方政府债务风险，需要从历史发展的角度进行全面审视，债务风险可看做经济发展的一种成本。在特定历史时期，地方政府债务对我国经济增长格局的形成起到了重要推动作用，从这个层面看，债务风险可视为经济发展过程中的一种成本。但随着债务风险逐渐累积到较高水平，如何合理、有序地消化这一成本，已经成为当下必须解决的问题，与此同时构建更为合理、可持续的债务结构，保障经济的可持续发展也是优化成本的途径之一。实际上，地方政府债务从规模较小时就备受争议，争议的焦点在于地方政府的偿债能力。我在2012年3月发表过一篇文章《地方政府仍有发债空间》，专门回应社会上已经普遍的质疑，其实当时的债务规模与现在比，还是很小的。我在文中提出“若尽快改革现有地方政府负债体制，地方政府未来仍有发债空间”，但地方政府是否有充足的偿债能力值得商榷。目前来看，地方政府大多依靠借新还旧的方式维持债务运转，这使得地方政府债务基数不断增大，而合理的债务规模标准却未有定论，这进一步加大了债务治理难度。近年来，我国对地方政府债务风险给予了高度重视，制定并实施了一揽子化债方案，并完善债务统计、强化财经纪律等。这些措施有助于缓释地方政府债务风险，但在债务规模达到较高水平后，如何维持地方政府信用成为新的难题。

二、地方政府隐性债务是刚性债务，化债具有双重意义

地方政府隐性债务中拖欠企业账款的问题较为严重且影响广泛，需予以重点关注。当前，地方政府化债工作的重点聚焦于隐性债务，隐性债务本质上属于刚性债务，其中政府拖欠款问题不容忽视。而拖欠款的具体规模难以统计，即便中央政府要求各地进行申报，但由于各地心态不同，也导致数据难以精确统计。政府拖欠款问题的影响范围十分广泛，不仅严重破坏了营商环境、损害了政府信用，还对当地经济发展造成了极大的负面影响，因此，必须予以认真化解。为此，中央出台的政策中，债务置换的主要目标之一便是解决对于企业的拖欠款问题，特别是对民营企业的拖欠款。民营企业的融资途径相对匮乏，不像大型国有企业或金融机构那样拥有多元化的融资渠道，它们在很大程度上依赖于应收账款的及时回收来维持资金的正常周转和企业的持续运营。一旦民营企业对政府的应收账款被市场认定为可疑类甚至是不良资产，信用体系的负面连锁反应下，银行等金融机构就可能会收紧对涉事民营企业的授信额度、提高融资门槛，使得民营企业流动性承压，部分抵御风险能力较弱的民营企业就会面临破产的风险。此外，地方政府对企业的拖欠款还集中在PPP项目领域。建筑企业尤其是部分国有建筑企业，因地方政府PPP项目无法兑现、不能履约，面临巨大的债务风险，其风险敞口被大幅暴露。

解决地方政府拖欠问题，对经济工作而言至关重要。它既是化解经济风险的关键之举，也是激活经济主体活力的必要手段，更是扩大内需、提升供给质量、维持经济稳定运转的核心环节，在整个经济运行中起到了牵一发而动全身的作用。从这个层面来看，当前地方政府化债工作具有双重意义。

第一重意义在于有效缓释风险。偿还地方政府对于企业尤其是民营企业拖欠款项，能够化解以往积累的因拖欠而导致的信用危机，这一举措在风险化解方面的作用无可替代。与其他经济措施相比，解决拖欠款问题的投入是最具价值的。暂且抛开发放资金给民众或开展新项目等事项不谈，解决拖欠款项应置于首位。公开市场债券可通过滚续进行处理，银行贷款也能够展期，然而，拖欠问题却无法通过这些常规手段解决。正如前述，地方政府拖欠一旦成为坏账，相关债权人及其所在企业便会陷入危险境地，而这些企业背后关联着无数的供应商、职工及其家庭。因此，解决拖欠款问题，关乎经济发展、社会稳定以及党和政府的信用，在所有经济工作中都应被列为首要任务。此外，解决拖欠款问题能为企业尤其是民营企业注入急需的资金“活水”，增强其抗风险能力，不仅是化解国内地方政府债务风险的重要举措，也有利于经济在外部冲击下保持韧性。

第二重意义体现在化债有助于地方政府腾挪更多资源用于扩内需。地方政府在扩内需工作中承担着重要责任，化债能力与新增债务能力相互交织。一方面，需要解决历史遗留的欠债问题，减轻企业负担；另一方面，还要加大对稳增长、扩内需的支持力度，保障经济平稳运行。近几年，相关部门已在化债方面付出诸多努力，取得了一定成果，不过在当前外部环境愈发严峻复杂，国内经济下行压力加大的情况下，稳增长、扩内需的重要性和必要性均上升。因此还需进一步加大债务置换力度，持续推进地方隐性债务的化解工作，为地方政府腾挪更多的资源助力稳增长、扩内需，为经济的企稳回升筑牢根基。

三、构建地方政府债务长效机制，将事权和财权紧密结合

构建地方政府债务长效机制势在必行，将事权与财权紧密结合是关键。回顾过往，以债务扩张驱动投资的模式虽曾为我国经济增长提供强劲动力，但也积累了大量风险，难以持续。参考国际经验，美国政府债务结构以国债为主，地方政府债务主要为市政债，且通过严格法律规定限制其仅能用于专项项目，地方政府必须以财政作为偿债保障，举债需充分考量自身财政收支与偿债能力。与之相比，我国中央政府负债水平较低，地方政府及相关主体承担大量债务，且存在资金挪用、预算内外资金界限模糊、缺乏担保等问题，容易导致信用体系混乱、财经纪律弱化等问题。这种局面的形成，既有地方经济快速发展带来的偿债乐观预期，也因民众对政府的信任致使债务约束机制缺失，更在于中央集权体制下央地财权事权不匹配、债务责任边界不清、法律界定不明。因此，构建长效机制的关键在于将事权与财权紧密结合，理清中央和地方的财权事权归属。

中央政府有加杠杆的空间，也有必要承担更大责任。近年来，债务已成为地方政府重要收入来源，部分经济薄弱县以少量税收撬动巨额债务支撑超规模基建，其中隐性债务扮演关键角色。但当前大规模基建热潮已过，未来需打破这种“以债养投”的旧有模式，建立全新债务体系。中央需主动担责，将事权与财权精准匹配，以“新事新办法、老事老办法”为原则，严格管控地方政府非收益性项目支出。当前中央政府部门既有加杠杆的必要也有加杠杆的空间，据测算（中诚信口径），当前我国政府部门杠杆率（不含隐债）约为64%，其中我国地方政府为政府部门加杠杆主体，中央政府杠杆率水平仅约为25%，若考虑隐性债务我国政府部门杠杆率约为108%，既低于美国和日本等主要经济体，也低于法国、意大利等发达国家。当然这可能存在“软预算”的争议，但也不必过于担心。要看到，过去地方政府借债多用于工程建设，在此过程中层层突破底线，出现权利寻租现象滋生了腐败问题。考虑到当前基础设施规模已能满足可预见的未来十年甚至几十年的发展需求，地方政府应逐步停止通过举债扩张基建规模的行为，由中央承担存量债务的化解和未来债务的新增。

存量债务与新增债务分类处置，必要时以国债置换存量地方政府债务，对于新增债务需建立严格的“项目制”举债机制。过去，地方政府通过土地抵押进行债务融资推动基础设施建设与土地开发，但土地溢价带来的收益并未用于债务清偿，反而持续投入新项目。这一模式虽短期拉动了地方经济增长，却也引发地方信用膨胀的问题。整治地方政府债务问题已刻不容缓。对于地方政府存量债务而言，鉴于当前中国的总体地方债务规模尚处于合理区间，可由中央政府统筹接管并实施系统性化解，通过国债置换地方债务。关于存量债务的延续，优先考虑由中央政府偿还，若无法一步到位，可采用滚动展期的过渡方式，由地方政府承担利息支出。但相比之下，中央政府凭借更高的信用评级与更低的融资成本，直接偿还债务和利息更具效率与经济性，能够加速债务消化进程。在增量债务管控方面，需建立严格的“项目制”举债机制。明确“无项目不发债”原则，确保债务资金精准匹配具有收益性的投资项目，从源头上切断盲目扩张的资金链条。后续地方政府根据项目需求向中央申请资金，由中央政府负责债务的最终偿还，改变以往依赖市场化融资的模式，从根本上遏制地方政府过度举债的冲动，实现债务风险可控、财政可持续的目标。

整体来看，当前中国地方政府债务水平尚处于可控区间，为应对特殊时期的经济挑战预留了政策空间。然而，随着经济结构性矛盾凸显以及外部环境不确定性加剧，这一政策空间正逐渐收窄，需将其视为稀缺的战略资源，加倍珍惜使用，使其成为推动国家经济高质量发展、提升民生福祉的有效工具。当前的化债工作对于重塑经济活力、维护党和政府信用至关重要，而构建长效债务机制是实现经济可持续发展的必然要求，要勇于突破现有框架，以实现地方政府债务的合理管控和经济的稳健前行。