摘要：改革开放以来，特别是进入新时代以来，农民集体、农村集体经济组织及其成员享有的农村土地权利不断丰富、权能不断充实，农村土地权利制度不断优化，不仅巩固了中国式农村土地集体所有权，而且创设了层级多元、类型丰富的农村土地使用权，畅通了农村土地权利的流转渠道，有效促进了城乡要素的双向流动。当前，推动城乡融合发展，必须增加农村的要素供给，赋予农民更加充分的财产权益，提升农村土地权利的要素化、财产化程度，在法治轨道上保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权；巩固和完善农村基本经营制度，有序推进“二轮延包”三十年试点；深化土地制度改革，盘活利用农户住房及其立基的宅基地；健全土地增值收益分配机制，推动农村集体经营性建设用地入市。

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。土地是农村最重要的资源，土地权利是农民最重要的财产，也是农民财产性收入的最主要来源。完善城乡融合发展的体制机制，需要坚守“赋予农民更加充分的财产权益”改革主线，优化农村土地权利制度，丰富农村土地权利体系，充实农村土地权利权能，为农民集体、农村集体经济组织及其成员确权、赋权、活权、保权，增强权利的可处分性，畅通其流转渠道，以强化农村土地的要素属性、财产属性，增加农村的要素供给，打破城乡二元结构的藩篱。

本文围绕《决定》确定的战略目标和部署的具体任务，以“完善城乡融合发展体制机制”为目标导向，聚焦农民和土地的关系，以“优化农村土地权利制度”为逻辑主线，在总结“农村土地权利制度促进城乡融合发展”历史性成就的基础上，揭明当前农村土地权利制度优化的现实任务：在权利主体方面，保障进城落户农民的合法土地权益；在权利内容方面，依循增强承包地权利、宅基地权利、集体经营性建设用地权利要素化、财产化的改革方向，完善优化相应制度。

农村土地权利制度的发展与历史性成就

（一）巩固了中国式农村土地集体所有权。坚持集体土地所有制是中国农村土地制度得以稳定发展的必要制度条件和前提。集体所有制是兼顾农村地区生产力发展水平和社会经济发展现实状况的公有制形式，其本质是特定农村社区范围内全体集体成员集体享有土地所有权，集体成员可以享有相应用益物权，后者并不因集体土地所有制的建立而彻底丧失土地。这不仅克服了土地私有导致的不公平问题，也避免了高度集中统一带来的低效问题；不仅为农民提供了基本的生产资料和经济收入来源，而且为进城农民铸牢了“可进可退”的制度屏障，消除了农民进城的后顾之忧。

（二）创设了层级多元、类型丰富的农村土地使用权。我国农村土地权利优化的过程，就是农村土地使用权体系不断丰富、农村土地权利处分权能不断落实的过程，也是其要素化、财产化程度不断提升的过程。从1982年肯定农地联产承包责任制实践，到1999年“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”被《宪法》确认，再到2002年《农村土地承包法》赋予农户土地承包经营权，以及2007年《物权法》将其确定为用益物权，逐步确立了集体土地所有权和土地承包经营权“两权分离”的基本框架。党的十八大以来，“三权分置”改革进一步细分农地产权。通过对土地经营权这一次级用益物权的肯认，卸除了农地使用权的身份重负，有力地推动了农地要素的流转和农地权利的金融化，为土地使用权的未来延展提供了充分的理论和制度空间。

（三）畅通了农村土地权利的流转渠道。立基于层级多元、类型丰富的农村土地使用权，稳定高效的农村土地流转制度得以建立。第一，承包地权利流转渠道的畅通，首先表现为对土地承包经营权转让的逐渐松绑；更重要的体现在于“三权分置”制度落实了承包地权利的可处分性。第二，虽然宅基地的财产属性长期遭受抑制，但近年来，宅基地制度改革有序推进，加快了宅基地权利的要素化进程。第三，集体经营性建设用地入市改革打开了农村自主供应建设用地的通道，有效促进了城乡要素的双向流动，终结了集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制。

我国农村土地权利制度的优化已经取得了历史性成就，但当前由农村土地财产属性不充分导致农民的财产性收入不足，仍是城乡融合发展不足的主要原因和掣肘因素，改革的方向是进一步优化农村土地权利制度，赋予农民更加充分的财产权益。这需要在确立并有效维护农民对农村土地的权利主体地位基础上，增加制度供给，丰富农村土地权利体系，充实农村土地权利的处分权能。

进城落户农民合法土地权益的法律保障

（一）进城落户农民合法土地权益保障面临的问题。现行法在保障进城落户农民对农村土地的权利主体资格、权利类型、权能内容等方面均有待完善。首先，在集体经济组织成员资格确认方面，若僵化执行户籍标准，进城落户农户就可能因户口的转移而丧失集体经济组织成员资格，此时若仍允许其保留相应的土地权益，就将与《农村土地承包法》《土地管理法》关于土地权益主体的规定相冲突。其次，在进城落户农户成员合法土地权益保障方面，相关规范失于精准、欠于系统，主要体现在：其一，很多进城落户的主体是农户内个别成员或部分成员，这些成员进城落户后，其合法土地权益受到侵犯是否可以依据《农村土地承包法》第27条获得保护不无疑问；其二，《土地管理法》及其实施条例将宅基地权益的保护对象界定为进城落户的“农村村民”，与《农村土地承包法》显然不尽一致。最后，在土地权益转让和退出机制方面，将《农村土地承包法》第27条第3款规定的“自愿有偿原则”的适用范围限缩于土地承包经营权转让并无当然的正当性，亦与《决定》的政策取向相左。

（二）进城落户农民合法土地权益保障的实现路径。首先，准确诠释农村集体经济组织成员资格的认定标准。即使“户籍不在集体经济组织”，但是“户籍曾经在农村集体经济组织”且“与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民”，仍然可以被认定为集体经济组织成员。其次，准确解释进城落户农民合法土地权益的保护范围。应保留进城落户农民因集体经济组织成员身份而享有的土地权益内容。基于保障进城落户农民合法土地权益的立法目的，需要对《农村土地承包法》第27条的“农户”作目的性扩张解释，不仅包括农户，还应包括农户成员。最后，准确适用进城落户农民合法土地权益转让和退出的“自愿有偿原则”：是否“有偿”应当诉诸权利主体的意思自治；“自愿有偿原则”的涵摄范围应包含转让和退出两种情形。

农村土地家庭承包经营制度的优化进路

（一）农地家庭承包经营制度面临的挑战。首先，落实“农地承包关系稳定并长久不变”，有待政策与法律的协调。“长久不变”虽昭示了稳定家庭承包经营的政策取向，但并未清晰揭明承包关系存续的确定期间。如何确定承包关系存续期间与土地承包经营权的存续期间，需要政策与法律的系统集成协调。其次，“二轮延包”实施过程中，承包地的稳定与调整之间的矛盾有待调适。对于二轮承包期限届满、土地承包关系到期后，发包方是否可以以及如何调整承包地，仍需进一步明确。

（二）农地家庭承包经营制度的巩固完善路径。首先，依承包关系存续期间确定土地承包经营权的存续期间。土地承包经营权与土地承包关系存在共生性，非有土地承包经营权人自愿将承包地交还发包方、发包方依法调整承包地重新确定土地承包经营权等情形，土地承包经营权的存续期间应与土地承包关系的存续期间保持一致，前者原则上不得超过后者。但基于“保持农村土地承包关系稳定并长久不变”的政策取向，特定时段土地承包关系的具体期限届满，可由土地承包经营权人继续承包，土地承包经营权因土地承包关系尚未终止而自动续期。其次，“二轮延包”应当遵循“大稳定、小调整”的原则确定土地承包地调整与稳定的关系。最后，合理界定发包方调整承包地的权利（力）。《农村土地承包法》第28条赋予发包方调整承包地的权利（力），但权利（力）的行使限于“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”。基于允许“小调整”的政策取向，对于“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”中的“等”应理解为列举未尽之特殊情形，应认许各地基于对立法目的的全面准确理解，因地制宜地通过具体列举的方式进一步明确。但是应当严格限制“等特殊情形”的范围，例如，单纯的人口变化不能构成调整承包地的法定事由，对于因此而导致无地或少地的农户的合理诉求，可以通过“有地分地、无地赋权”的利益调整机制来满足。稳定与调整的具体确定，应诉诸对《农村土地承包法》第28条的目的解释，既为“小调整”提供依据和方向指引，更要为“大稳定”夯实法治基础。

农户住房和宅基地盘活利用的法律途径

（一）农户住房和宅基地的利用困境。首先，宅基地使用权的权能受到严重裁剪，其仅有占有、使用权能，没有收益权能，处分权能也受到严格限制。宅基地使用权不能单独流转，仅可根据“房地一体”原则，连同房屋被一并处分，而受让主体限于符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员，且不得突破“一户一宅”的数量限制和省、自治区、直辖市规定的面积标准。其次，宅基地等农村集体建设用地类型转换不畅。由于宅基地使用权流转制度、退出制度、有偿使用制度、集体建设用地使用权入市制度均是“单兵突进”、孤立化构建。尤其是，宅基地退出机制虚置，集体经济组织对农户宅基地回收再利用的转换路径不畅；宅基地有偿使用制度的宽泛适用挤占其与集体建设用地使用权制度的联动空间。

（二）农户住房和宅基地盘活利用的实现机制。首先，开放不同集体建设用地类型间的相互转化。一方面，通过将公益性和经营性建设用地转化为宅基地，满足无宅基地农民的居住需求；另一方面，在农民进城落户、非集体经济组织成员继承以及宅基地使用权人丧失成员资格等场合，也可以将富余闲置的宅基地转换为有偿、有期限的集体经营性建设用地，最大化实现土地的功能和价值。其次，以农户住房的流转带动宅基地要素的流动。实践中，往往基于对“房地一体”原则的片面理解，僵化地将房屋所有权和宅基地使用权绝对绑定，将对宅基地使用权流转的限制传递给房屋所有权，制约了农户对作为私产的房屋所有权的自由处分。事实上，“房地一体”原则既可以体现为“房随地走”，也可以体现为“地随房走”，如在房屋被转让和继承时，宅基地使用权也随之转移。而且随“房”走不一定是物权性的宅基地使用权，完全可能是其他类型的宅基地权利。盘活农户住房之钥在于丰富宅基地之上的权利类型，认许债权性质的宅基地利用权，创设物权性质的宅基地经营权，为激活农民住房财产属性提供权利基础。

集体经营性建设用地入市增值收益分配制度的改革方向

（一）集体经营性建设用地入市增值收益的分配困境。实践中，农村集体经营性建设用地入市增值收益分配制度的不健全，已成为制约入市改革推进的核心原因。首先，土地增值收益的调节模式有待统一。土地增值收益调节金既非政府地租，亦非税收或行政事业收费，其法律性质有待明确。地方政府征收调节金的法理基础不充分，就导致其制度设计的非正式性，具体体现在计征基数不确定、征收比例模糊化、未能与税收等正式制度相衔接等。其次，入市收益的集体内部分配有待规范。当前，集体自治和民主管理能力良莠不齐，分配方式有待进一步规范。

（二）集体经营性建设用地入市增值收益分配机制的改进路径。首先，通过优化税费制度合理分配入市土地增值收益。根据“初次分配基于产权，二次分配基于税制”的原则，通过分享式的税费制度设计，建立公平、合理、均衡的集体经营性建设用地流转收益分配机制，激活政府、集体经济组织、农民推动集体经营性建设用地入市的内生动力。为此，国家可以增设新税种，取代土地增值收益调节金，对集体经营性建设用地入市所得征税。具体税种和税率的设置，应综合考虑形成土地增值收益的因素，以土地征收转用增值收益在国家和集体之间的分享比例为基准，实现土地征收转用与集体经营性建设用地入市取得的增值收益在国家和农村集体经济组织之间分配比例的大体平衡，助推国有土地和集体土地同地同权。其次，完善入市土地增值收益的集体经济组织内部分配机制。政府应健全农村集体决策机制，完善其管理能力，适当指导和规范农村集体对入市收益的分配、管理。坚持村民自治原则，应认许对入市收益在农村集体经济组织和农民成员间的内部分配进行多样化探索。农村集体经济组织应留存部分入市收益用于公益事业，剩余部分可直接分配给农民或量化为份额，还可探索建设集体租赁住房保障农民权益。

结语

落实《决定》关于完善城乡融合发展体制机制的部署，要继续以处理好农民和土地的关系为主线，进一步全面深化改革，强化农村土地集体所有制根基，保障进城落户农民合法土地权益，巩固和完善农村基本经营制度，盘活利用农户住房及其立基的宅基地，有序推进农村集体经营性建设用地入市，让农民通过农村土地要素的流动分享更多改革成果。完善城乡融合发展体制机制必须践行法治方式，在法治轨道上深化改革，不仅要通过对现行法律的目的解释，依法落实中央决策，做到改革和法治相统一，而且要秉持法治思维，及时把改革成果上升为法律制度，全面实现重大改革于法有据。

蔡立东，吉林大学法学院教授、吉林大学农业农村法治研究院研究员

摘自：《中国法学》2025年第1期