2025年3月23日，北大国发院“承泽商学”第19期暨低空经济论坛第1期活动在国发院承泽园举办，同时成立“中国低空经济百人会”。活动由北大国发院与CIO时代联合主办。本文根据北大国发院副研究员梅亮的演讲整理。
我的研究领域聚焦于科技创新、航空等领域的产业创新。我尝试结合当前的科技环境，深入分析我国科技创新驱动产业创新所面临的外部紧张态势，希望能够为听众提供一些有价值的知识增量。
中国科技创新的战略规划
自2012年党的十八大提出“创新驱动发展战略”，到2016年国务院印发落实《创新驱动发展战略纲要》，整体层面落实“三步走”战略，包括：2020年进入创新型国家行列、2030年跻身创新型国家前列、2050年建成世界科技创新强国，成为世界主要科学中心和创新高地。“科技创新”现已成为政策领域的热词，甚至可以说是政策研究最重要的“显学”。
当前，围绕科技创新的讨论，核心在于“发展新质生产力与建设现代化产业体系”。从2024年的中央经济工作会议到2025年的两会，我们都能看到国家不断强调“因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”的战略重心。科技创新驱动产业创新，或者说科技创新与产业创新的融合，是当前国家政策语境中的重中之重。
当前中国科技创新的竞争力
宏观层面，自创新驱动发展战略提出以来，我国的全球创新竞争力显著提升。以世界知识产权组织每年发布的全球创新指数（GII）为例，我国在2012年整体创新指数排名全球第34位，而经过10年左右的发展，到2024年已跃升至第11位。其中，“创新基础设施”、“知识与技术产出”等维度指标方面，我国分别排名世界第5和第3，已跻身世界领先国家行列。
数据层面看，以“专利申请”这一关键指标作为创新竞争力的最直接反映，根据世界银行公布的最新到2021年的数据，自2010年我国专利申请量超越日本，排名世界第一以后，我国专利申请量呈现指数型增长，规模指标远超世界其他科技强国，这反映了我国在全球创新领域的竞争力。
此外，与世界主要科技强国（如：日本、德国、美国、英国、法国）相比，我国在“研发支出占GDP的比重”这一指标上，仍存在增长空间。
现阶段，我们面临的问题除了高质量发展的转型以外（比如：需要转向科技创新驱动产业创新、因地制宜发展新质生产力、以转向高质量发展），还有一个重要的外部问题，也即：中美在科技层面的竞争。
据世界银行的统计，2019年之前，中国“高技术出口占制造业出口的百分比”长期处于首位，这反映了我国高科技领域技术能力的国际竞争力。然而，随着中美关系从科技合作转向竞争，整个外部环境发生了变化。自2020年起，中国“高技术出口占制造业出口的百分比”指标呈现下降趋势，而同期，英国、法国、美国、德国等均呈上升趋势。这一变化可能是当前我们在科技创新战略以及相关产业政策制定时，最关键的外部变量。
美国科技创新战略的动态演变
近年来，美国对华科技的打压和遏制已成为美国两党共识。从历史角度看，美国自身科技创新战略的演变，最重要的外部驱动力正是来源于大国间的科技竞争。早在1945年，二战结束后，美国为了保持对欧洲的科技创新竞争优势，提出了《无尽前沿报告》，包括成立自然科学基金会等，其核心主张便是政府开始介入并支持基础研究，推进有组织的科研与创新。这一战略转型实际上是从当时美欧之间的科技竞争开始的。到1957年，前苏联成功发射世界第一颗人造地球卫星“斯普特尼克一号”，在美国创新史中称之为“卫星时刻”，直接刺激并加速了美国科技创新战略重构，包括：1958年成立了如DARPA（美国国防高级研究计划局）、NASA（美国航空航天局）等机构，从政府干预支持创新转向任务导向型的科技创新体系建立，形成所谓的“产学研军政”体系。进入上世纪80年代，美国又与日本在半导体、汽车等产业领域展开竞争。因此，历史看，美国科技创新战略演变的核心驱动力，正是来源于大国之间的竞争。
当前，广泛认同且不用回避的观点是：中国已成为美国在全球科技创新与治理体系中的一个系统级竞争对手了。在此背景下，如何在大国竞争的格局中推进科技创新活动、因地制宜发展新质生产力，并面向未来科技前沿与创新高地抢占发展机遇，成为我们面临的主要挑战。
回顾上世纪末至本世纪初，中美在科技领域的关系起初以合作为主要导向。2000年前后，中美科技关系的讨论多基于WTO框架，强调全球化为基础的“后发优势”，也即后发国家可通过技术、物资、人才、资金等的自由流动，少走弯路，站在发达国家发展经验的基础上，实现产业转型升级。然而，在关键核心技术领域，后发优势的底层逻辑似乎需要重新审视，因为一直以来，关键核心技术都是买不来要不来讨不来的，这在比如大飞机、航空航天等领域表现得很明显。因此，如何在关键技术领域进行科技合作，以及解决产业创新的相关问题，亟待探讨。
近年来，中美在科技创新和关键产业上的互动关系及创新战略发生了变化。特朗普第一次执政期间，美对华主要以“经贸战”为主，但其首席贸易代表莱特希泽2018年3月讲话中坦言，贸易战所针对产品门类，实则对标《中国制造2025》所列的十大高科技产业领域。拜登政府延续了特朗普对华策略，围绕中美科技领域的战略定位，于2022年《国家安全战略报告》提出了“决胜十年”主张，并以“小院高墙”为具体实施策略。该策略的核心在于，对基础性和关键技术实施管制，在面向中国做技术贸易、技术出口时设置高墙，形成壁垒限制。尽管随着这两年两国关系的动态调整，“小院高墙”的相关说法有所调整，但在关键性、基础性、前沿性的主要技术领域，美国始终保持着遏制和封锁的策略。
现在进入特朗普二期，大量媒体、智库和政策研究领域关注的热词，如“美国利益优先”、“关税壁垒”、“制造业回流”、“关键与新兴技术管制”等，均反映了美国在全球科技和产业竞争中的新动向。
对美国下一步对华科技竞争态势的研判
我尝试从产业的角度解构中美之间的竞争态势。事实上，从近年来中美科技由合作转向竞争的态势来看，最初的竞争转向起于“贸易战”，到拜登政府时期，竞争焦点转向对“关键技术领域的管制”。通过观察和调研，我认为“战略性产业”可能会是下一步中美竞争博弈的关键点。这一研判对于今天论坛涉及的航空航天、低空经济等相关产业的创新，提供了科技环境的思考。
回顾过去五年，特朗普第二任期之前，美国主要实施“小院高墙”策略，针对基础性、关键的、前沿性、以及军民两用等重要技术领域，进行范围限定和管控。例如，2022年《芯片与科学法案》就在芯片之外，关注了包括人工智能、高性能计算、半导体前沿计算、量子计算、前沿通信等在内的十个技术领域，这些被美国认定为中美竞争的关键技术领域，或者形象的“小院”。此外，白宫的科技政策办公室每两年发布一次《关键和新兴技术清单》，以明确关键的、前沿的技术领域，作为科技创新战略的重要靶点。
最新2024年2月发布的《关键和新兴技术清单》，涉及先进计算、先进工程材料、以及太空技术与系统等18个关键和新兴技术领域。值得注意的是，除去前述更多涉及的所谓“硬科技”技术，如2024年5月美国务院“北极星计划”等，开始将未来的数字技术、数字经济相关应用领域，纳入到中美战略博弈点。这反映了过去五年以“关键技术”为重要靶点，围绕中美竞争所做的整个科技创新战略定位。
但关键技术领域等基础上，下一步潜在的风险点会在哪里？我认为围绕关键技术的竞争可能会逐渐转向面向战略性产业的竞争。这一中美竞争为背景的科技创新外部环境，已经从“技术”本身扩展到了更广泛的“产业”层面。
我尝试寻找并分析了一些来源以作为佐证。其中，智库的研究我认为是最重要的观察之一。围绕科技创新的竞争环境，智库的主张与研判，往往发挥着重要的社会动员的作用。采集并分析美国头部智库所有涉及中美科技领域竞争话题的报告后观察发现：2020年以后，智库在涉及中美科技竞争议题的研究时，最初的研判主要围绕以“小院高墙”为底层逻辑背后的关键技术领域竞争。例如，CSIS最早关于新能源汽车的电池技术的讨论，哈佛贝尔弗科学与国际事务中心面向人工智能、芯片半导体、量子计算、先进能源等领域中美技术竞争态势的研判，以及包括布鲁金斯学会、兰德公司、卡耐基和平基金会等机构关于关键与新兴技术领域和前沿技术领域的竞争分析等。2022年以后，越来越多的中美科技创新竞争的相关报告，转向更为系统的“战略性产业”对比。比如：威尔逊中心、美国新安全中心等关注量子通信、量子计算相关产业，卡特中心关注先进通信、人工智能、半导体等产业，信息技术与创新基金会关注先进制造、量子科技、人工智能、生物科技、半导体、电动汽车、核能、机器人等产业，以及今年最新的美国特别竞争研究计划关注自动机器人、人工智能、先进计算等10余个产业领域。
智库之外，从一个学者的角度，我尝试在学术与政策研究领域，寻找“战略性产业”的概念根基。美国著名战略管理学者、加州大学伯克利分校大卫?梯斯教授2019年就对“战略性产业”做了明确的界定，其认为“战略性产业”是以关键技术竞争力为基础，其提供的社会效益远超本身直接贡献的经济增值规模，对国家安全与经济安全起基础性支撑作用。战略性产业有两个核心特点：
首先，其关键技术本身具有前沿性并持续进步。这涉及产业中的底层技术、关键技术以及共性技术是否在不断创新、持续迭代与演进。
其次，战略性产业还需具备为同产业或关联性产业提供创新基础设施的能力。无论是芯片、人工智能、还是我们今天论坛涉及的航空产业，它们都承担了为其他产业提供创新基础设施的重要职责，从而在学术上符合战略性产业的定义范围。
在政策研究领域，关于战略性产业也存在讨论。美国信息技术与创新基金会主席罗伯特?阿特金森教授，在2022年ITIF的报告中提出了关于战略性产业政策的文章。在引入战略性产业及其政策的讨论时，其举例1992年，时任白宫经济顾问委员会主席迈克尔·博斯金，回答关于“美国半导体产业是否需要产业政策设计”提问的历史，当时波斯金调侃道：“薯片与芯片有何区别？”。这其实就反映大约30年前，美国的政策幕僚体系中的一种主导观点，认为“芯片与薯片没有任何区别”，言下之意在于：只要产业能够发展并对GDP增长做出贡献，就不需要政府介入、不需要设计产业政策或选择性地支持某些产业发展。这种观点体现了上世纪90年代，美国深层国家幕僚对于科技创新与产业创新战略研判背后的底层逻辑。然而，30年后的2022年，阿特金森的政策主张已经发生根本性的变化。他认为：美国需要对产业进行区分，包括一般性产业、竞争性产业以及战略性行业等。特别是在中美竞争情境下，美国需要对战略性产业进行产业政策设计，加大“有为政府”作用，以在中美竞争中占据有利地位。
系统分析美国的遏制策略
基于当前的实际情况，在研判中美科技及产业竞争时，从关键技术到战略性产业这一竞争焦点演变，可以提供分析框架。内向看，当我们大量讨论新质生产力时，多围绕“科技创新驱动产业创新”做讨论。而如果换一个角度，从科技环境或者美对华科技遏制研判的角度，“关键技术到战略性产业”这一框架可以提供系统研判思路。
该框架的底层逻辑在于：以战略性产业背后的关键与新兴技术属性，作为战略性产业遏制环境系统研判的基础。一方面，当战略性产业嵌入“成熟技术领域”，根据目前公开的信息，美国主要采取技术物项出口管制、供应链封锁、产品高关税的“组合拳”手段，其是以产业链为基础的系统遏制策略。由于成熟技术领域的技术组件/模块、技术架构、以及产业创新底层的技术创新轨迹清晰，所以美国更多采用从产业链源头到供应链、再到终端产品关税壁垒的全产业链打压遏制策略。
另一方面，若战略性产业的核心技术涉及“新兴技术领域”，尤其是军民两用技术、前沿技术等，其技术发展轨迹、技术与应用场景组合涌现的创新均不明确、存在高度“乌卡”属性，美国往往更多地采用基于“人-财-物”为基础的“组合拳”打压，包括：科技人员限制、高科技投资审查、以及技术物项管制等。当然，在特定领域，这种“人-财-物”组合拳策略也会与成熟技术领域的全产业链遏制相互配合。
举例来看：首先，在成熟技术领域，也即战略性产业的底层技术轨迹清晰，如传统电子芯片和生物医药产业，我们能看到非常明确的、基于产业链的遏制手段。如传统的电子芯片、逻辑芯片领域，由于先进制程芯片的技术演化轨迹非常清晰，遵循从14纳米、10纳米、7纳米及以下的渐进式演化逻辑。相应地，美国主要沿着7纳米、10纳米、14纳米等，施加对先进制程芯片制造技术物项的管制封锁；与之对应的设备也类似，包括从极紫外光刻机到最前沿两代深紫外光刻机的出口管制。这些措施均围绕着技术物项的出口管制展开。
在供应链封锁方面，由于全球10纳米以下先进制程芯片制造主要由三星和台积电两家企业垄断。同时，美国在设备与材料、日本在材料方面，均处于先进制程芯片领域的主导地位。因此，美国针对性地建立“芯片四方联盟”，包括美、日、韩及中国台湾，旨在形成对华10纳米以下芯片制造供应链的封锁。2023年，美国还设立了“美-日-荷”技术同盟，同样是针对先进制程芯片的供应链合围。
最后延伸至产品高关税，芯片制造领域的高关税壁垒针对终端产品，特别是那些为芯片提供基础设施的领域，如下游产业的机器人和AI设备等，美国很早就发起了关税打压。因此，在传统的逻辑芯片领域，我们可以看到基于产业链的整体打压遏制。
类似的情况也发生在生物医药领域。物项管制表现为芬太尼类物质管控、推进《中国技术转移限制法案》禁止出口生物产业核心技术；再到供应链，如《关于推进生物技术和生物制造创新以实现可持续、安全、有保障的美国生物经济》、《生物安全法案》等重点围绕减少对华生物医药供应链依赖；最后到产品高关税壁垒，如特朗普一期便发起的对华生物医药产业多项产品加征关税。这些都是在成熟技术领域为主导的战略性产业，所采取的措施。
其次，如果我们关注的战略性产业，其底层技术基础涉及新兴技术领域，如：人工智能、前沿芯片技术、量子技术、生物科技等，由于这些技术本身的创新轨迹非连续、产业化应用前景尚不明确，美国更多采用了基于“人流-财流-物流”为组合拳的限制措施。
在人员遏制方面，比如“中国行动计划”对华裔科学家和战略科学家等的“定点打击”；2025年初，美众议院还在加速推进一项禁止中国公民获得美国学生签证的法案，这实际上是对我国高质量战略科学家和整个人才基础的系统性遏制。
在投资遏制方面，2024年美国针对芯片、AI和量子三个领域落实实施了严格的反向投资审查。对于美国资金投资于中国这三个高科技产业领域实施资金流的管制，且这个范围还扩展到中国大陆之外的中资控股公司。2025年1月特朗普上任后，第一时间对该行政令进行了更新，进一步扩展了审查的产业领域范围，出台《美国优先投资政策》。
出口管制方面，以实体清单为例，截至2024年6月份统计数据，总计710家中国实体被列入，超过450家为2018年及以后列入，产业分布涉及：计算机、通信和其他电子设备制造业（159家），软件和信息技术服务业（131家），以及铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业（70家）为产业领域受管制的前三位。
此外，新兴技术为主导的战略性产业在“人-财-物”组合拳打压之外，还受到产业链遏制等进一步打击，包括：持续扩充物项范围与管制面的“一揽子”出口管制新规、限制数据流、全球芯片三级体系的供应链分级限制，以及数字终端产品的直接封禁等。
国家科技创新战略的思考
最后，基于科技环境的研判，我针对当前讨论科技创新驱动产业创新提供一些思考。美对华从关键技术到战略性产业的遏制，其实难以达到实质效果，我国科技创新驱动产业创新的成效会实现。
一方面，不断升级的遏制，事实上对于我国科技创新驱动产业创新、实现战略性产业自主安全可控来说，是最好的、且持续的“外部动员”。创新本质上是反人性反理性的，能拿来主义的条件下绝大部分人不愿意做无人区的创新探索。另外“创新先驱”往往因为模仿者或跟随者的互补性优势与市场转化效率，而承担成为“创新先烈”的极大风险。正是因为我们在前沿领域、关键与基础性领域受到遏制，才会最大程度动员自主创新的潜力、动力与能力。
另一方面，不断升级的遏制，也是我国近年来科技创新驱动产业创新持续升级、不断进步的最好反映。典型的，产品与技术层面：我们航空产业的大疆无人机、AI产业的Deepseek、以及核电产业的华龙一号等；产业层面，包括5G通信、高速铁路、新能源汽车、风能等，已经实现从“跟跑”到“并跑”再到“领跑”的转型。
不能打败你的终将使你更强大！
面对不断升级的遏制和挑战，我们应当如何行动？在此，引用去年党的二十届三中全会决定中的话来阐述我的观点，会议提出要“完善推动新一代信息技术、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端装备、生物医药、量子科技等战略性产业发展政策和治理体系，引导新兴产业健康有序发展”。今天的“低空经济论坛”，我们围绕“战略性产业发展政策与治理体系”的讨论，本身就是一种践行，在此与大家共勉，共同为航空产业及低空经济的发展贡献力量。
整理：何又夕
