「摘要」作为对既有中国历史常识的理论置辩，“皇权到底下不下县”近年来引起了学界的高度关注。从古代、近代的“皇权不下县”到现当代的“社区自治”，国家从未停止对基层社会的实践探索与治理创新。揆诸中国本土历史，通过对“皇权”真正内涵的挖掘与对传统中国乡村治理的历史分析，重新解读“皇权不下县”，并以此探究“皇权不下县”背景下的国家体制架构与权力运行逻辑，最终可将“皇权不下县”的原因归结为中国古代政治形态的落后、生产力低下造成的“科层断裂”和传统中国政治家们对社会风险化解与基层治理体系构建的智慧。总体而言，可将其视为国家与社会在不断磨合中形成稳固结构的必然要求，而其中“自我治理”的理论内涵对于探究现代中国基层社会治理模式具有极其重要的思辨意义。
「关键词」皇权不下县 权力运行逻辑 基层社会治理 社区自治
一、问题的提出与文献回顾
中国社会的基层治理，尤其是国家权力在基层社会中的表现形式，一直是备受关注的话题。自“国家—社会”二维框架引入以来，学界从未停止对中国社会权力架构的探讨。1993年，温铁军提出“皇权不下县”的观点，认为中国县级行政单位以下的社会，自古以来便有“自治”的传统。此命题虽然建立于特定的历史与政治文化基础之上，但即便将其放在当今社会场域，其中蕴含的政治文化也具有较大的现实意义。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，而基层治理是国家治理的基石，自此国内关于基层（社区）治理的研究接踵而至，而“皇权下不下县”自然也被再度提起。如吴晓林在研究中国社区治理时，便对“皇权如何下县”这一命题展开了深入讨论。他通过对“里治”发展史的勾勒，论证了“皇权下县”，并把国家权力之外的社会治理归结为“自发秩序”而非“自治秩序”。其独到的观点再次引发学界对于“皇权到底下不下县”的热议。
回顾学界关于“皇权不下县”命题的对话，有助于加深对该问题的理解。命题的提出者温铁军看似在探究封建王朝皇权的延伸距离，实则在探究传统中国基层权力与乡土社会构造，进而对在“国家—乡村”二维传统社会秩序下，传统中国基层社会（乡村）是否存在自治做出肯定回答。如此一来，此命题便具有了横跨政治学、经济学、社会学、历史学等诸多学科领域的意义。而各科学者在对该命题进行研究时也往往立足自身学科本位，在理论争鸣中屡屡出现“自说自话”式交锋。统观学界对于“皇权到底下不下县”的现有研究，理论交锋之激烈与论点之鲜明莫过于历史学与社会学领域的学者（亦可称之为以“考据与史实”为论据的专家学者与秉持“社会整体发展逻辑推演”以研究社会结构的专家学者）。
一些历史学学者认为，“皇权不下县”的说法存在“行政真空”，并借助对传统中国“宗族化”、“基层行政组织”、“乡约制度”等跨朝代、多地域的史料考证与阐释，佐证了“皇权下县”。萧公权认为“皇权不下县”是一种错觉，所谓的“乡村自主”是行政体系不完整的结果。胡恒通过县辖政区的行政职能设置，证明县以下存在职役性质的乡官。鲁西奇则认为乡里制度是王朝国家权力在乡村地区运行的制度性安排。
而社会学领域的学者大多将“皇权不下县”作为一个既定的客观事实。在关于乡村基层组织或基层治理模式的相关文献中，“皇权不下县”常被当作定论直接阐述。究其原因，主要是诸多社会学前贤的研究成果过于权威，其有效性经过历史检验后依然具有较强的解释力。韦伯认为传统中国的政治和社会伦理以孝道为基石，祖宗崇拜是儒家伦理的内在核心，“家父长制宗族”构成了官僚制难以替代的自治力量。孔飞力发现了基层“名流”群体的同质性，并认为晚清帝国通过保甲制将上层权力向下层输送，是为打破“皇权不下县”的历史传统，将“士绅自治”逼入死胡同。费正清认为，皇帝任命的任何县官，只有当其获得当地士绅的合作后才能进行治理。杜赞奇所提出的“经纪体制”则对其进行了进一步的证明。而针对乡里官吏，中国社会学奠基人费孝通也作出了“乡约是个苦差，大多是由人民轮流担任的，他并没有权势，只是充当自上而下的那道轨道的终点”的论断。
总体来看，不管是“皇权下县”还是“皇权不下县”，双方皆是言之有理、持之有故。但“官方史料”中案例详述的缺失，方志、族谱较于正史的权威性不足，使得依靠具体社会现象展开经验主义研究的社会学相较于“恪守史实”的历史学领域少了些“事实”成分。
所幸近年来历史政治学与历史社会学范式于国内学界再度兴起，在徐勇、杨光斌等政治学学者和赵鼎新、周雪光等社会学学者的大力推动下，历史政治学与历史社会学不再被简单当作社会科学的分支，而被看作与历史学相互融合的交叉学科，赋予了社会科学领域一个新的思考维度与研究路径。依据严格的学科专业化划分标准，历史政治学与历史社会学范式有本质上的区别，但两者都被作为“发现和检验理论的重要场域”，“与作为世界观、方法论的历史唯物主义具有亲缘性”，是“结构/机制叙事和历史学的事件/时间序列叙事”的结合，其宗旨皆为“在解释与因果分析的基础上描述历史并发现概念”，“从复杂的历史事件中抽象出一般性的社会机理和发展规律”。
与此同时，纵观中国社会变迁史，随着生产方式的转变，中国正在逐步实现由传统社会向现代社会的转型，“国家—社会”二维秩序在建构与再建构的回路中不断循环。相较于传统封建王朝，城市化进程的加速导致传统社会家户结构进一步没落，以往固态封闭的“社会大厦”开始解构，取而代之的是原子化、碎片化的流动社会。随着以“枫桥经验”为代表的中国多元基层治理优秀案例不断涌现，一个开放、复杂的共治环境逐渐展开。中国迫切需要一个与现代治理理念、高质量发展、社会主义现代化战略目标相契合的现代基层治理制度。而在具有鲜明文化延续性与制度实践底蕴的中国道路中讨论基层治理现代化这一时代性命题时，显然不能单纯依赖西方的理论体系与研究方法。
本研究试图借鉴历史政治学与历史社会学研究范式，在利用西方理论解说中国基层治理演变过程的同时，一边挖掘中国漫漫历史长河中“自主治理”的实践智慧，一边将传统政治文化与现代国家观进行对比参照，减小因为引入西方理论所带来的价值偏颇。通过回答“皇权到底下不下县”，对中国传统政治文化的内生性演变进行探究，兼论中国传统社会基层治理及其当代意义。
二、管中窥豹：“皇权”的概念内涵与中国传统社会基层治理的历史分析
（一）“皇权”的真正内涵
中国是一个大国，“大”既包含边疆之广，又包含文化之多元、地域发展差距之不均衡。这也导致了“规模之累效应”和治理困难，周雪光将这一困难表述为“权威体制与有效治理”间的矛盾。为纾解这一“大”难题，古代中国王朝也在不断推进相应的制度变革。
春秋时期，宗法秩序的崩塌与士阶层的崛起，使得封建王国的统治由宗法血缘向雇佣官僚转变。战国时期激增的竞争压力使得各国国策更加偏向功利性和实用化，以商鞅为代表的法家学说盛行，秦国的“军国体制”打破了传统道德束缚，为秦国扫平六国奠定了坚实基础。一统天下后，秦弃“分封”而设“郡县”，建立“官僚金字塔”，开启了皇帝直接统治的帝国时代。“大一统”为中央集权提供了物质基础，中央集权又为“大一统”提供了政治保证，两者的互嵌造就了绝对专制主义的“皇权”。故“皇权不下县”的历史传统研究应以秦为始，极度动荡之朝代，如南北朝与五代十国，囿于中央政权的式微所导致的地方分裂与结构扁平不应作为素描案例。目前学界对于“皇权不下县”命题的研究最常出现的问题，便是基于当下现实去遐想和构思古代治理结构的应然状态，而有意无意忽略了国家治理实际和制度设计的本质，亦即忽略了探究“皇权不下县”的前提——对“皇权”内涵的解读。
解读“皇权不下县”，首先要对其语境中的“皇权”一词进行明确界定。而对皇权的定义，最广为人知的便是《诗经·小雅·北山》所载的“溥天之下，莫非王土。率土之滨，莫非王臣”。商鞅以法家视角将其阐述为“权者，君之所独制也”（《商君书·修权》）。魏徵则曰：“人君当神器之重，居域中之大”（《旧唐书·魏徵传》）。日本历史学家西嶋定生认为，“皇帝权力的范围，是涉及全领域的，它不容许有跟自己相同权力之存在。即：天下无二君，此乃皇权之特性”。《明史·刑法志》中明明案件有相对照的法律条文，但最终判决结果皆为“帝曰”。由此即可看出，中国古代皇权凌驾于其他任何权力之上，是集政治、经济、文化、宗教权威于一体的绝对垄断权，是“传统权威”与“卡里斯玛权威”的结合体。而“皇权不下县”中的“皇权”显然不是此类掌控万物的“皇天后土”，而只是一个“借用”的概念，尤其是在现代社会，其含义已经发生变迁。若将两者混为一谈，那此命题本身便不成立。
以此观之，“皇权”被简单称为“皇帝的权力”并不妥当。历史上一国之君荒淫无度、不理朝政，而国家政事运转如常的例子比比皆是，更不用说那些被垂帘听政或暗中架空的“傀儡皇帝”。在古代家天下时代，“皇权”本质上是意图实现“大一统”的暴力机器象征，受朝代更替影响，其表达意蕴处于断续更迭之中，更多指涉“天子”、征税权、生命剥夺权、外交权和宣战权等，其实际社会治理权则通过官僚系统实现。尤其是在儒家思想被确立为国家正统思想与意识形态后，“圣旨”更多被用于佐证官僚集团行动中权力的合法性与秩序的正当性。
而作为权力传递接棒的官僚体系，在制度建构上更多倾向于政治集权，并不过分依靠正式规则。理据有二：一是国家在权力的行使中更多指向“自事务”，尤其是在奢靡享乐的皇宫或尔虞我诈的议政大殿里，皇室系统和高级官僚系统的每一个人正为自己的权力和利益暗中较劲乃至刀剑出鞘，无暇顾及对作为“他事务”存在的地方社会进行“空间规训”；二是以农耕为基础的帝制社会税源短缺，官僚队伍长期奉行“薄薪制”，无力养活县级以下的乡绅官员，形成有权无俸、管理弹性极大的代理型基层治理体系，由此便形成了早期“国家”（皇帝及官僚队伍）与“社会”（地方乡绅）的权力分层。暂且不论双方的二维关系究竟为何，其权力界限确实泾渭分明。而在现代语境中，本研究更倾向于将“皇权”解释为“国家权力”，也就是将“皇权”从一人独享的私权力转向了国家公权力。由此看来，“皇权不下县”意欲表达的其实是国家对于基层社会的渗透程度。
（二）中国传统基层社会治理的历史分析
不同于很早就突破血缘联结的西方社会，作为小农经济代表的中国一直有着“聚族而居”的特点，农耕文明的弱流动性造成了自然地域单元组织中血脉的同质性。费孝通认为村社的特征是因生产合作劳动带来的聚居与行为规矩、道德伦理维系的私交，亲属宗族的聚合使得传统村落呈现氏族形态，仅凭血脉便可直观映射出共处同一地域者的关系。
《周礼·大司徒》记载了早期的基层单位划分法：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救”。据此，传统中国的乡村社会首先是基于血亲关系、依托家族网络构建组成，并借助五服(斩衰、齐衰、大功、小功、缌麻，见《仪礼·丧服》）与九族(高、曾、祖、考、己身、子、孙、曾、玄，见《幼学琼林》）对宗族范围进行描边，其次才构成具有一定地域性特点的邻里社会，是一种“家优先”的格局。虽然村落间不一定存在明显的地理边界，但村民们却有一个明确的归属。政府所划分的粗略行政界线更多是为了县级行政单位的管辖范围和战争与匪患防范的边界责任，同时避免宗族间因边界之间的利益争夺而产生纠纷。
在传统中国历代王朝预想的乡村控制体系中，“乡里制度”是乡村社会制度体系的重要组成部分。作为县级政权以下的基层社会管理单元，“乡里”这一国家为控制乡村民众而设置的地域空间给予了宗族组织地域性。宗族血脉作为村民群体的内生性联结，则与“乡里制”一内一外共同构成了传统中国的基层组织。正如涂尔干所言，传统社会的团结是建立在个人相似性基础之上的，“社会越是原始，构成它的个体之间就越具有相似性”。在这样一种由家户组成的乡村基层组织中，辈分与威望便成了治理主导权的代言，外部力量很难动摇这一“传统权威”，学界也大都认同宗族在“皇权”延伸的过程中产生了一定阻碍作用。
在针对传统中国基层治理的研究中，华林甫教授指出，尽管某朝某代的京畿之地或经济相对繁荣地区的乡里研究可以很详细，但并无足够的资料支撑全国范围的宏观研究，因而对于传统中国政区的史料研究往往只到县一级。因此，想通过研究传统中国“乡里制”的运行，进而挖掘传统中国对于基层社会的掌控程度是很难实现的。但是，在行政、司法及财政方面，中央对于县级单位具有明确的标准及管理办法，其主要长官由中央任命并接受考核和监督。在此，可以假设中央对于县一级行政机构是有相当程度控制权的。同时，按照管理学的基本原理，在管理效率低下、赋能工具缺失的封建王朝，倘若要加大对基层衙门的掌控，更高一级的行政单位数量也势必需要增加。所以，要想测评中央政权对于乡村社会的控制程度，可以通过县级单位对于乡村的监管难度一窥究竟。
秦朝统一全国后，对“县”的规模进行了统一，一改之前县域划分标准混乱的局面。历代州县之制，自汉以来，皆以人户分大小。秦朝初期的国家人口数量在2000万人左右。西汉元始二年（2），全国人口数量达到6000万人的峰值。秦汉时期，县下设乡、亭、里，以空间为单位划分特定区域并实行时间管制，《续后汉书·职官》记载：“凡县户五百以上置乡。三千以上置二乡。五千以上置三乡。万以上置四乡。”萧公权将这一时期的基层社会治理称为“官制与控制”为主。魏晋南北朝时期因群雄割据、战乱频繁，中国的总人口数量起伏不定。
隋唐时期，中国再度回归“大一统”，人口也在天宝十四年（755）迎来了第二个高峰——8316万。此时期的城市内设里坊，乡村方面则继承了“百户为里，五里为乡”的乡里制。唐宣宗时期“职役制”取代“乡官制”，乡官身份由官转民，宗族、士绅力量对乡村的控制逐渐增强。宋朝在王安石变法后，大力推行“保甲制”，同期保甲、乡约、社仓、社学等模式的提出，使得基层治理的相关制度进一步完善。相比于唐朝，北宋的人口数量再创新高，大观年间（1107—1110）的总人口便突破一亿，但乡里数目却大大减少，且所辖户数远大于唐初。南宋时，因国土分裂，人口仅有北宋的一半。
元朝时期的厢坊制、都图制以街道地段、田亩划分区域对基层进行管理，在乡村层面推行里社制。战争导致北方民众数量急剧减少，且迟迟不得恢复。因此元朝人口峰值仅有8500万，逊于北宋。明朝为确保赋税的增长而实行“里甲制”与“粮长制”，在万历二十八年（1600）人口高达1.97亿。清朝实施摊丁入亩后“里甲制”名存实亡，却仍然继承了前朝“设甲立户”的基本思路，在基层“保甲制”“门牌制”与“乡约”等制度并存。清朝的人口无论是总量还是增长速率均一骑绝尘，在咸丰元年（1851）全国人口数量甚至高达4.32亿人。
总体来看，除了在元朝出现过一次小幅下跌，传统中国的人口数量随着朝代更迭而不断增多。历史上的人口总数一般在朝代更替之际骤降，又在王朝鼎盛时期达到巅峰。需要强调的是，上文所提到的人口数量仅为在当时实现国家统一，并可在通俗意义上代表中国的执政王朝，匈奴、女真等游牧民族并未统计在内。
虽然，以朝代为单位来看，中国人口呈上升趋势，从秦朝到清朝人口翻了近20倍，行政面积也有大幅度增长，但与之相对的是，“乡里”上一级的“县级行政区”数量却并未增多。从秦朝确立郡县制“设千县”以来，两汉时期的县、邑、道和诸侯国加起来最多时也只有1500个左右；唐朝仅“安史之乱”之前，县级行政单位多达1557个；从宋朝到明朝，全国县级行政单位均未超过1200个；清朝人口最少的时候都有1.2亿人，最多时接近5个亿，也不过设置了1379个县。
当然，历代县级政区按人口、地理等差别又有详细分等，华林甫教授对此有较为详尽的研究，此不赘述。单就县平均管辖人口来看，秦汉时期的县级单位管理压力较低，唐宋时期县均管辖人口近10万人，明朝多达16万，而清朝平均每县竟需要管理惊人的30万人口（如图1所示）。以至于施坚雅发出疑问，清朝不应该有10000个省以下一级衙门的地方行政机构才能实现集权统治吗？费正清也认为，州县官必须得与“地方绅士头面密切合作”才能“管辖一个约有二十万到二十五万居民的地区”。
（三）小结
在对传统中国乡村社会情况进行探讨的过程中可以发现，传统中国的人口数量整体呈上升趋势，但中央的应对措施并不是增加基层行政单位数量，而是扩大辖区面积及管辖人口。韦伯提出，政权领域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响，行政管理技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生。因此，我们有理由怀疑传统中国“郡有守，县有令，乡有长，里有正”的地方管理体系是否真能达到其预想的实现中央对于地方的牢牢把控，将“皇权”意志传达到最基层。这也是学界长久以来一直争论的一个问题，如此之少的官僚数量如何支撑起如此庞大的国家运转，又如何保证中央统辖权深入乡村基层？
事实上，传统中国基层乡村场域的构成因子纷繁复杂，地域单元、血缘网络与行政划分始终贯穿其中。而“基层”一词也不单单被作为“一元化”的国家或社会结构的概念，其既可以被用于指代行政科层自上而下延伸的最低层级，又可用于概括地方社会的所有资源与个体。高寿仙认为，无论对于专制国家与乡村社会的关系持何种认识，有一点是大家共同承认的，这就是在乡村社会权力结构中发挥着关键性作用的是地方精英。胡恒虽然对“皇权不下县”提出诸多质疑，但也承认“中国国家治理结构出现了典型的以县为分界的‘上下分裂’，其上是科层化的官僚制，其下带有相当程度的自治色彩，体制的上下运行呈现不同的逻辑结构”。而在对传统中国国家行政架构的探索中，也早有学者引入费孝通“双轨制”理论合并研究。周雪光将这种行政权力与自治权力同时出现的情况称为“来自中央与地方政府间在象征性权力与实质性权力之间的相互转化”，他认为“中国社会治理的演变过程形成了一个重要的制度安排，即正式制度与非正式制度共生并存，它们互为依赖，相互转化”。
综上，“皇权不下县”的真正内涵在于：对以“县”为边界、国家与社会“上下分治”的治理模式与权力延伸范围的划分。基层社会治理体系与国家官僚体系并非完全重合，传统中国基层组织的外形依托于行政区划，其内部的人口聚合却不受封建官僚集团所控。传统中国存在“国家公职人员”作为纽带将“皇权”传递至基层乡村，但其并不是乡村治理的主体力量，乡村社会治理的主要权力仍被“地方势力”所把持。
基于此，回顾“皇权不下县”理论争鸣的相关文献，可以发现此命题最具争议的点不在于基层是否存在“皇权”，若是抛开“多少”只谈“有无”，则是完全将这一命题极端化，既不严谨又丧失了科学性；同样地，只谈论存在宗族地方自治也不足以完全支撑起“皇权不下县”，因为任何人都不敢忽视基层行政机构的权威与影响。所以，“皇权不下县”命题真正值得探究的应该是在中国传统社会基层治理中的“主要矛盾”究竟为何，“皇权”在基层可发挥“几成功力”，宗族又在地方乡村治理中扮演着何等角色，其真实目的又是什么。要想回答以上问题，需要先厘清古代基层治理中各种权力的运作逻辑和作为封建社会的遗传基因、中国传统社会的基层治理遗产——“皇权”的国家体制架构与“国家—社会”权力运行逻辑。
三、正本清源：“皇权不下县”的国家体制性建构与权力运作逻辑
（一）家与国
政治体现着一个人类共同体的基本组织原则与独特的组织方式，任何一个稳定的共同体都包含了政治传统。上文提到，中国人自古便习惯于从集体中寻求自我定位，传统文化中鲜见以人之自然形态定义人的本质，荀子将此种存在方式称为“群”。现代西方学者将其归结为古代中国“家国同构”格局下形成的集体主义倾向，这种集体意识甚至强到“公事毕，然后敢治私事”（《孟子·滕文公上》）的程度。费孝通则在此基础上进一步提出“差序格局”概念，他认为在社会关系中每个人都以自己为中心结成网络，在这样的格局中公私并无明确的界限。这些通过以血缘为中心聚合而成的“内生性组织”构成了中国传统社会的基层，与同样依靠血统传承的国家政权一起构成了独特的“家国同构”形态。
“家天下”即“将一人的统治权力弥散到一家（宗族）人，而同时一家人又为一人所主导”。正所谓“天子建国，诸侯立家，卿置侧室”（《左传·桓公二年》），这是一种以王族为中心，按照血缘或者拟似血缘的亲疏关系来确定国家内部的统治秩序与地理空间分布，从而形成政治权力向外辐射、渐次减小的差序格局。金观涛在解释“家国同构”时提出：“国是以皇帝家族为政治核心，行政上是中央集权政府，其末梢为县；而家及宗族是最广泛的社会基层组织或基本单元。”在这样一种“家国同构”的政治体制中，血缘关系被泛化，“任人唯亲”，连皇帝自己都不能免俗，更何况其他官僚。人情社会不仅体现在生活场域，更体现在权力网络中。
盘根错节的血缘联结在很大程度上影响了权力的集中，且自古帝王总多疑，只有将一切牢牢攥在手中，心意一动便可知变移，才会有安全感。乡村作为离君王最远的基层单位，如何加强对其的控制力便成为历代皇帝永恒思考的话题。有研究认为，秦朝推行法家学说是为了反宗法、抑族权、消解小共同体，使专制皇权能直接延伸到臣民个人而不致受到自治团体之阻隔。秦始皇意识到依靠亲情道德维系的“分封制”终究会随着血脉的稀释而变成空壳，于是大举推行“郡县制”，不再拘泥于阶级与门第，大量选拔优秀人才任命至各级政府，后朝对此虽有改动但基本沿用了此类治理模式。
“郡县制”的推行改变了中国长久以来的政治权力多中心格局，血缘关系的“除魅”，使得国家治理有了“权力享有—代理任务完成”的保障机制。福山认为，这是中国国家体制“早熟”的表现。在这样的体制中，皇帝与官僚集团形成了“委托—代理”关系，利用“科层体系”对官员进行任命与赋权，通过“激励—回应”机制实现统治。按照周雪光与练宏的设想，控制权应包含三个维度：决策权、检查验收权、实施与激励权，而中央掌握着前两种权力。皇权作为官僚体系权力的来源，通过“治官”实现“治民”。而官僚作为皇帝政治权威与规则的代理，既将皇帝从繁重的行政事务中解脱出来，又扩大了中央与基层之间的“权力距离”，削弱了中央与地方的矛盾。官僚阶级们一方面肩负着保障国家正常运转的重任，另一方面又代表着所属家族的利益，在维护中央集权的同时借助自身影响力对家族所在地施加干预。故此韦伯将传统中国的官僚体系称为“家产官僚制”。
（二）官与吏
作为传统专制主义政体，中国拥有世界上最早出现的官僚体系。而官僚制作为韦伯提出的高度纯化的理想模型，无论权力如何集中，科层设置如何科学，其个体非人格化与价值中立的特征在现实中永远无法实现，在传统中国这样一个拥有“差序格局”社会体系的国家更是如此，“街头官僚”的存在更是加剧了此种现象。周雪光认为，古代中国的官僚体系在人事制度上存在“官吏分途”，两者在职业生涯、等级位置、激励设置等组织制度方面差异巨大。所谓胥吏，即官府中专门经办各类文书的人员、处理具体事务和技术性工作人员、从事其他杂务厮役的人员。他们从属于官僚，是上级命令的执行者，但又有着较大的“自由裁量权”，是实际权力的拥有者。上文提到皇帝与官僚集团之间是一种“委托—代理”结构，但对于结构最末端的胥吏们来说，通信技术的缺失与信息传递的缓慢，使得中央与地方之间产生严重的信息不对称，这也导致了即使相当一部分正史都记录了传统中国基层机构的设置与社会统治手段，但执行情况并不如设想中那样，能够将国家意志落实到位。
以明朝为例，作为布衣皇帝，朱元璋的称帝之路异常艰难，也就使得其在得位之后对权力渴求至极。朱元璋认为“元以宽失天下”（《明史纪事本末》卷十四），登基不久便废中书、行省制，设锦衣卫监控官员。同时变革科举，形成八股文文体，将文化捏塑至固定格式，封建王朝的专制集权主义在明朝被演绎至极致。观其地方行政，明朝施行“北人官南，南人官北”的籍贯回避制度，同一官职官员在位时间一般不超过三年，从根本上杜绝了地方脱离中央掌控的情况。但究其实质，在府、县层级的地方政府，知府与知县作为流官往往还没有熟悉地方政务就被调离，具体政务的执行人员——胥吏（三班六房）的职位却世代相传。他们熟悉基层，熟练掌握专业技能。正所谓“有不能兴利除弊之官，无不知民情土俗之吏”(《五种遗规·在官法戒录·总论》)。在明朝这个依靠律令、档案治理的朝代，缺少了他们的配合，任何地方政务都无法开展。庞大的隐藏权力与操作空间使得本地胥吏在执行上级政令时往往优先考虑自身利益，由于其权力行使的过程隐秘度极高，连其直属长官都无有效手段监管其行事过程，更不用说在他们眼中远在天边，仅是一种模糊的、符号意义的“皇帝”了。连海瑞都忍不住抱怨与这帮基层人员共事是“日与群小较量是非”，深感“蜂窝难犯，事与心背”，以致“百凡经理,垂成中止”（《启阁部李石麓诸公》）。黄仁宇敏锐地发现了这一现象，并在其著作《万历十五年》中借申时行之口称之为“阴阳公私”。
当然，基层胥吏并没有因为约束力减弱而肆无忌惮，他们的行为表现出组织和理性上的一致性，并体现在内在构建和实施的规则和程序之上。在执行国家政策、维护地方秩序的过程中，常常受到上级的指导及约束，尤其是在赋税征收、劳役派遣的工作上。所以，传统中国那些在乡、里间设有役职分工明确的地方政权，其本质是统治阶级为保证税收正常征收与基层维稳而设置的。周雪光认为，官吏分途意味着庞大的底层胥吏群体被结构性地排斥在体制之外，激励机制缺失易诱发种种不端行为。且“薄薪”乃至“无薪”是此类机构组织人头薪俸开支的常态，正所谓“乡官部吏，职斯禄薄”（《后汉书》卷六一《左雄传》），中央并无足够的激励手段使其将“皇权”意志传达渗透至基层治理领域的各个角落。
（三）财与政
传统中国的支出类型有皇室支出、官俸支出和军费支出三方面，财政收入有田赋力役、工商税收、官产专卖三方面，财政收入的多少直接关系到中央集权的成效。诚然，“家产官僚制”出现的初衷是为改变以往政治权力分散的局面，就理论而言，科层的设置也的确更易于皇权对地方资源的掌控。但经济基础决定上层建筑，社会的调控方式与其资源总量间存在相关性。一个国家除了需要建立相应的权力体系以外，还要有能力推行其制度体系并保证其持续运转。
自然经济下的生产力大小取决于人口与土地两种生产要素的配合。因此，在基层治理体系中，土地管理、户籍登记是国家管理的重中之重。传统中国作为一个“土地赋税是君主唯一收入来源的国家”，土地是所有生产关系的基础。在传统农业社会，农业生产仍停留在“靠天吃饭”的阶段，对生态环境的高度依赖与分散经营的特点致使其抗击自然风险能力极弱，难以做出统一行动。虽然能实现自给自足，但农业生产经营无法扩大，并缺乏粮食储备与积累能力。加之在“部分人承担整体赋税”的特权财政背景下，各统治阶级为了自己的利益通过人口或土地管理手段对国家财政不断侵蚀，“早期羸弱、中期殷富、晚期崩溃”几乎成为历朝财政的发展规律。有限的财政收入和短缺的资源从客观上造成了国家统治层级简单和“基础权力”孱弱，小农经济剩余价值的难产则从根本上限制了官僚机构充分的科层制化，即便统治者们将基层行政结构设计得面面俱到。
因此，“放养”基层人员，不让他们“吃公家饭”，并不是中央的吝啬，而是实在没有足够的财力支撑。据桓谭《新论·谴非》记载：“汉宣以来，百姓赋钱，一岁为四十余万万，吏俸用其半，余二十万万，藏于都内，为禁钱。少府所领园地作务之八十三万万，以给宫室供养诸赏赐。”官僚集团确实对中央集权起到重要保障作用，但光其俸禄便耗掉了国家收入的一半，可见科层延伸对国家财政要求之高。况且，越是中央集权，政权涉及的领域便越多，国家财政也就越发捉襟见肘，所以只能将本就不足的资源聚焦于最核心的统治领域，而有意识地放松对其他领域的控制。“皇权不下县”在很多时候并不是统治者的本意，而是受现实中资源禀赋的制约难以实现对乡村的管治。
（四）正式与非正式
周雪光在讨论中国历史上国家治理的“帝国逻辑”时提到，正式与非正式的并存和转化关系是中国传统社会治理的核心所在，尤其是在地方治理方面，正式制度与非正式制度提供了塑造和影响社会秩序的各种机制。现代学者一般把这一现象称为“国家正式规则与乡规民约”的“变通”与“共谋”，李怀印、施坚雅等学者对此皆有过相当精彩的论证，费孝通称这种维持地方规范的力量为“礼与法”。上文已经对代表国家“正式权力”、执行国家“正式制度”的官僚体系在基层的作用进行了论证说明，但皇权重心的“中央化”、国家政治经济文化的共同束缚与社会风险的规避，最终导致中国历史上的国家政权在相当长的时期内无法在县以下形成稳定受控的行政运作体制。真正起到治理作用、保证基层平稳运行的，则是另一类特殊的社会群体——士绅。
这群具有“非正式权力”的人多为生活在乡村的退休官员或地主商贾，所谓“绅”为现任或离职官僚，“士”则为举人、监生、生员等拥有科举功名而有待入仕者。他们本就是当地宗族中的一员，又热衷联姻，彼此交织成一张张盘根错节的关系网。同时，他们又以非正式官僚的身份游走于国家与社会之间，凭借较高的个人地位作为官僚阶级的“代理人”治理基层。他们主要靠宗族威望和人格魅力维系某一地域乡村社会的和谐，依照族规处罚悖德越轨之人，并调解各种矛盾。
据史料记载，江南宁国府太平县馆田李氏宗族处理地方事务时便遵循如下原则：“如族人有家务纠纷，即投明族长，由族长议论是非，从公处分。轻则晓谕，重则责罚。财产为之分析，伦理为之整顿。处分不服，则共鸣于官府，以听讯断。……凡经理公事，进出各款，年终俱结清，于正月二十日凭‘合族绅耆同看’。”同时，因为缺乏明确的利益回报，所以上级也没有给这些“志愿型草根官僚”设定明确的社会责任指标，并进行定期和带有明确目标的督察和考核。尤其是那些曾身居要位的致仕官员，他们在位期间亲信、门生众多，退休后虽然恪守“不在其位，不谋其政”的原则，但其盘根错节的政治关系使得地方官员面对他们毫无约束能力。温铁军将他们称为“农村实际上自然产生的、起管理作用的社区精英”。乡村层面的防卫、教育、慈善、公共工程都由其包办，某些乡绅甚至还具有纠纷裁断权。《华阴王氏宗祠记》所云：“自三代以下，人主之于民，赋敛之而已尔，役使之而已尔，凡所以为厚生正德之事，一切置之不理，而听民之所自为。于是乎教化之权，常不在上而在下。”
在这样一种正式与非正式的双向游走中，乡绅们既遵从国家意志并执行地方官僚的政治决策，同时又受制于自己的宗族身份和利益关系而与国家政权做为民请命式的“对抗”。这种让皇权作出让步，在古代“空前集权”的时代看似匪夷所思的局面，其形成原因则在于此“基层自治”的目的是正当的，即“协助维护统治而不是背离皇权”。因此，封建王朝的统治者们并没有现代学者预想的那样极度排斥这些“基层精英”，甚至官僚集团也会向皇帝力荐这一“基层治理方案”。清末，徐定超便曾向光绪帝进言“宜远师古代乡官之制，旁参西国自治之法，由民间公举才望卓著之人，上之有司，使之办理地方之事，以补助地方官吏之所不及”。同时，为维持“专断权力”和社会稳定，虽然多数皇帝对儒家“民贵君轻”的民本思想嗤之以鼻，但还是将其作为“御用性”统治思想的支柱。《潜书·明鉴》有言：“国无民，岂有四政？封疆，民固之；府库，民充之；朝廷，民尊之；官职，民养之。”唐太宗李世民也提出“君依于国，国依于民”，指出国家与百姓之间血肉相连的关系。这种“亲民理念”一定程度上缓解了社会矛盾，同时也限制了中央政府，使之无法持续压榨抽取高额税赋，将国家行政体系纵向延长。
再者，单纯自上而下的集权统治隐含着很高的风险，因为“谁也不敢保证自上而下的命令一定是人民乐于接受的”。曹正汉、张晓鸣认为集权国家面临着一种“官民冲突的风险”，即“政府对民众实行统治的过程中，因法律过于严酷，或因政策与民众利益相悖，或因官员的专断、腐败、决策失误等原因，容易导致官民冲突，危及社会稳定和政权安全”。的确，任何一位统治者都不愿基层流传着“彼可取而代也”“王侯将相，宁有种乎”之类的话。所以为了降低这一“官民冲突的风险”，政府通过引入（或承认）社会组织的自治功能，制造一个行政权力与社会权力交汇的“非正式缓冲区域”，自上而下的权力机构便不必直接对话民众。黄宗智将此称为“集权的简约治理”，意为国家和社会作为一条线段的两个端点，双方权力在“第三领域”内互相重叠，协力运作。
四、结语：“皇权下不下县”话题置辩的当代意义
概言之，“皇权不下县”命题成立与否，实则与研究者的研究视角与重心有着密切关系。若是秉持“国家中心论”，基层乡村行政机构的设立，乡间士绅们对于行政任务的承接与执行，无不说明“皇权下县”；若是秉持“社会中心论”，地方宗族对于基层事务处理权的把控、对于公共事务的自主处理，又随处彰显着“皇权不下县”。造成这一结果的原因是现有研究大多看到了传统中国“国家—社会”的二元性，却又忽略了“国家—社会”互动的整体性。
在中国漫长的封建帝制统治中，政治从来就不是只有自上而下一种方式。从古至今，任何一个国家都不可能完全掌控基层，也不可能将各个地方的经济生活、社会生活全部统一，这既是没有必要的，也是得不偿失的。在中国传统观念中，“民”是统治的基础和对象，并不是西方思维中的政治合法性来源与现代国家的建构主体。所以“皇权不下县”从严格意义上来说与现代所谈论的“民主”并不挂钩，只是机缘巧合实现了“民主治理”的某些特质。它的出现并不是那些极度渴求权力的帝王本意，古代中国的国家体制构建也从未跳出过“传统”框架。
总体而言，“皇权不下县”这一局面出现的直接原因，是中国古代政治形态的落后与生产力低下所导致的“科层断裂”，同时也蕴含着传统中国政治家们对于社会风险化解与基层治理体系构建的智慧。究其本质，则可以说是国家与社会在不断磨合中形成稳固结构的必然要求。从历史角度而言，当然不可将其作为整个帝制时期基层治理的缩影，但从地方治理视角而言，“皇权不下县”命题是对传统乡村多元治理机理的探究，其蕴含的社会规律值得深思。虽然传统中国与现代中国存在国体上的本质差别，但这种“多元竞合”的行政方式也对现代中国基层民主活力的激发和社会建设具有重要参考价值。
同时，“皇权不下县”也展示了在中国基层治理现代化建设过程中，历史与文化遗留所起到的镜鉴作用。因此，在对现代中国基层社会社区治理的研究中，不能一味地追逐西方社区治理的所谓“先进指导思想”及理论模型创新，而是要扎根于特定国家的特定历史经验，依照本国国情，对漫漫历史长河中治理实践经验进行提取与反思，实现“历史—实践—理论”的进化。正如习近平总书记所强调的：“中华文明的连续性，从根本上决定了中华民族必然走自己的路。如果不从源远流长的历史连续性来认识中国，就不可能理解古代中国，也不可能理解现代中国，更不可能理解未来中国。”
虽然中国基层社会的地域性、复杂性与特殊性，致使国家无法通过自上而下的规划形成统一的治理模式，但数千年的治理文化传统与丰富的政治文化积淀作为中华民族关于政治的“集体记忆”却延续至今。“皇权不下县”虽然不足以将传统中国高度复杂的政治、社会现象解释得面面俱到，但作为传统中国“国家—社会”的秩序缩影，无论是回溯历史抑或眺望前路，其“自我治理”的理论内涵都将在基层社会治理理论实践的探索和反思中发挥重要作用。
（一）中国基层治理文化的“古今通理”
现代中国的治理模式并非横空出世，而是由数千年文明传承与创新共同造就。中华优秀传统文化天然便负载价值，其内涵与核心是经过数千年物质与精神文明的汇总与扬弃而形成的。朱贻庭教授认为优秀传统文化存在“价值对象性”，即历史文明与传统文化可以与当今现实相联结，或继承，或发扬，或转化，总之可以形成一种“价值指引”。
以作为儒家文化重要组成部分的“民本”思想为例，“民本”思想是传统中国基层治理文化的核心，“天下为公”“民为贵，社稷次之，君为轻”“水能载舟，亦能覆舟”皆是对民生与民心的强调，黄宗羲、王夫之等人“为万民，非为一姓”“以天下万民为事”的思想更是对中国本土“民本”思想的阐发。在传统中国基层治理实践过程和国家对官员执政理念的价值塑造中，“民本”思想贯穿始终，这与强调“历史活动是群众的事业，随着历史活动的深入，必将是群众队伍的扩大”，“人民群众是历史的创造者”的当代中国“群众路线”有一定的相通之处。杨光斌认为，如果古代中国的民心政治主要是一种观念性主张，中国共产党开创的群众路线、统一战线则是民本、民心政治的制度化实践。群众路线不仅汲取了“民本”文化的核心内涵，还在其基础上加入了民主、人权等现代化理念，借助马克思主义中国化实现了“民本”的现代化转换，并在继承的基础上实现了创新。建立于唯物史观之上的中国共产党人“为人民谋幸福，为民族谋复兴、为世界谋大同”的思想，也实现了对古代“民本”唯心史观的批判性继承与超越。同时，“民本”思想还是现代中国协商民主制度的重要参考。习近平总书记在阐释协商民主问题时便指出，“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化”。因此，在一定程度上说，中华优秀传统文化为中国治理能力现代化提供了来自古代中国的历史文化资源。传统与现代跨越漫长的时空相连成线，延顺此线继续回溯便是两者共同的“奇点”，这便是传统文化与现代政治文化相通的“理”与“道”。两者在内涵机理上虽然并不完全相同，却能实现古与今的融通。类似于“仁爱”与“社会道德”之间隐藏的机理链接，当今仍然需要将延续数千年的中华传统政治文化、社会文化与当代中国基层治理现实不断进行对比参照，寻找其“古今通理”之处，“以史为镜”来实现“价值指引”。
（二）中国“国家—社会”二元关系的再度思考
不同于几乎将“国家—社会”二元对立当作“铁律”的西方自由主义，国内学界对于“国家—社会”二维互构关系的讨论众说纷纭，但不论是“双轨制”“第三领域”抑或“二元融合”，都没有将国家与社会权力定义为一种此消彼长的互动形态，其根本原因则是上文所阐述的传统中国政治文化与西方国家政治文化的区别。
传统中国“家国同构”的特点导致秉承同质化治理理念的国家与宗族天然不会站在对立面，血缘、地缘属性的扩大使得“移孝作忠”被附加了一种“合理性”。氏族乡绅的缓冲作用与双向游走，又使得国家与社会并不会直接接触，他们一边作为“皇权”的附属物协助延伸权力末梢，一边又在“非正式制度”中帮助地方与官僚机构周旋，这也让传统中国“国家—社会”二维关系存在一种复杂性与隔离性，这种隔离性造成了传统中国部分国家权力无法传递至乡村社会的微妙局面。在存在“第三领域”缓冲的局面下，国家与社会并无直接矛盾冲突，在基层治理的过程中也不存在完全为一体的“公共行动盲从”，乡村秩序的复杂与随意性反而使得基层自我达成了一种平衡。林尚立将这种平衡称为“和”，它对多样化与多元化的肯定以及对多元共存和发展的强调，与现代民主政治的基本精神具有一定的契合性。
传统中国“国家—社会”关系中暗含的“和合”之道，有助于构建基层社会“共建共治共享”的治理格局，促进基层治理场域“权力”与“权利”的共生。一方面，以人民为中心的中国共产党与以逐利为目的的资本主义政党有着本质区别，担负着对民众的无限责任。“党政军民学，东西南北中”，党是领导一切的，无论是重大灾害的应对还是公共服务的提供、人民利益的谋取，中国共产党在其中都发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用。另一方面，在基层社会治理共同体中，新的社会主体如乡贤、志愿团队、居民委员会等力量正在被有意识地培养。随着公民与社会组织自我治理的热情与活力的持续高涨，国家也在不断加大对社会力量的扶持力度，加强双方的合作。
但就中国目前的基层治理实践情况而言，中国当前的社会发育程度仍有待提升，且快速城市化带来的个体原子化与公共精神的缺失，使得治理常常呈现一种“内卷”现象。经济基础决定上层建筑，在基层社会治理中国家如何作为，应该视社会环境而定。实际上，无论是传统中国还是当代中国，“基层”都存在着国家与社会共同作用的“张力”，黄宗智、金观涛、刘青峰等学者已从历史角度进行了论证，曹正汉（上下分治）、陈伟东（主体性互构）、欧阳静（简约治理）等学者则结合现代治理理论进行了创新。所以，挖掘“皇权不下县”中“国家—社会”的互构与缓冲，对现代中国基层治理场域中公域、私域及共域进行界定，在“上下同欲”的前提下设定各个场域的权力占比与运行规律，是对现代中国“国家—社会”二维关系再度思考的重要意义所在。现代中国大力推行的“党建引领社区自治”模式便是以兼具“行政职能”与“群众自治”的居民委员会为载体，实现党组织的纵向延伸，既传达了国家意志，又将“服务型政党”密切服务群众的职能执行到位，对基层民意表达作出反馈。
（三）当代中国基层治理实践的守正创新
2019年，政府工作报告指出，要加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移。2022年，党的二十大报告也强调，要“完善社会治理体系……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在此背景下，各地方也在不断推动着基层社区治理创新，“象山说事”“五事共治”“湾村明白人”等大量优秀基层治理案例不断涌现，其中不乏对传统中国基层治理智慧的多方借鉴。
在基层治理体制与机制方面，已有城市试行“市—区—社区”三级管理模式，取消街道办事处，减少管理层级。贵州省贵阳市开展城市基层管理体制改革试点，撤销街道办事处，改设社区服务中心，将管理层级进一步精简。安徽省铜陵市撤销街道办事处，将49个社区合并为18个“大社区”，原街道办人员全部分流至各社区，这种层级精简正是对“双轨制”体系的再度诠释。随着“党建引领”的不断推行与治理主体的多元化，“双轨制”也渐有进化为“嵌入式”的趋势。
知常明变者胜，守正创新者进。瞬息万变的外部环境与突飞猛进的技术革新决定了基层治理手段不可一成不变，“守正”与“创新”缺一不可。当代中国基层社区治理体系是中国共产党在“摸着石头过河”中开创的不同于西方体制机制的产物，相比于生搬硬套西方模式，对于传统中国基层治理实践的传承或许更契合“中国体质”社区的“胃口”，能够被全面“消化”与“吸收”。而在对历史积极因素肯定并继承的同时，也要不断审视社会的发展进程，根据需求不断作出创新。党的二十大报告指出，要“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”，为中国城市未来发展趋势定下基调。而数字化带来的一体化结构整合，信息化带来的信息交流与知识共享，智能化带来的资源节约与效率提升，则是推动现代中国城市转型的重要驱动力。通过对基层治理进行技术赋能，实现“数字治理”与基层治理模式的创新融合，助力多元主体达成更精细、更具有质效的协同合作，这是实现基层治理现代化的主要条件，也是当前学界对于中国社区未来治理模式、机制与实践前沿的重要探究路径。
靳永翥，西安建筑科技大学公共管理学院教授，研究方向：公共政策、基层治理；
姚雨汐，西安建筑科技大学公共管理学院助理研究员，研究方向：基层治理、城乡社区治理。
本文发表于《天府新论》2025年第2期，注释从略。
