摘要: 2022年修订的《体育法》第67条明确了单项体育协会接受体育行政部门的监管，但在第10章“监督管理”部分并无任何具体规定。法定而明确的监管制度对协会实体化改革至关重要，体育法律规范体系需进一步明确体育行政部门对单项体育协会的监管范围。单项体育协会的行为可分为依授权行为、依政府委托行为、依成员权利让渡的公权力行为和民事行为四大类型，反映了协会的社会公权力主体和民事主体两种法律属性。体育行政部门与单项体育协会总体呈现“监护型”关系，其中包括培育、合作和监管三类关系，而监管关系是影响单项体育协会走向完全社会化的关键因素。体育行政部门应恪守其职能边界和尊重协会的自治权限，监管单项体育协会的依授权行为、依政府委托行为、民事行为中的法定体育业务监管部分，而不再监管依成员权利让渡的公权力行为。

关键词: 体育行政部门 单项体育协会 协会行为 监管范围

《体育法》于2022年进行了全面修订，与修订前的《体育法》仅概括性规定全国性单项体育协会管理运动员注册、运动的普及与提高工作不同，新《体育法》在第6章“体育组织”中明确了单项体育协会的法律性质与具体职权。新《体育法》第65条明确了全国性单项体育协会为依法登记的体育社会组织，负责相应项目的普及与提高，制定相应项目技术规范、竞赛规则、团体标准，规范体育赛事活动。第66条和第67条进一步规定，单项体育协会应当依法维护会员的合法权益、积极向有关单位反映会员的意见和建议、健全内部治理机制，并具有制定行业规则等职权。

相比以往，新《体育法》在指明了单项体育协会的法律性质和具体职权的基础上，也明确了单项体育协会要接受体育行政部门的监管。但关于体育行政部门监管协会的规定仍过于笼统，新法第67条只是原则性地提出“单项体育协会应当接受体育行政部门的指导和监管”，并在第110条明确了相关法律责任，“体育组织违反本法规定的，由相关部门责令改正，给予警告，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；可以限期停止活动，并可责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，予以撤销登记”。但在第10章“监督管理”部分并无任何关于单项体育协会监管内容的具体规定。

新《体育法》仅笼统规定体育行政部门的监管职权和单项体育协会的法律责任，这并不足以给体育行政部门监管单项体育协会提供充足的规范依据。明晰的监管范围不仅有助于推动单项体育协会“脱钩”的改革进程，实现单项体育协会“脱钩而不脱管”，还有助于防止政府对单项体育协会的过度干涉。为此，需在理论上剖析单项体育协会的法律属性、厘清单项体育协会与体育行政部门的关系，从而为在法律规范体系中进一步明确体育行政部门监管单项体育协会的具体范围打下理论基础。

一、单项体育协会的行为类型

以行为的权力（权利）属性与来源为标准，单项体育协会的行为可以分为依授权行为、依政府委托行为、依成员权利让渡的公权力行为和民事行为四大类。

（一）依授权行为

单项体育协会的依授权行为是指根据法律、法规、规章授予的行政权，单项体育协会以自己名义独立行使行政权，并承担相应法律责任的行为。[1]如依据新《体育法》第65条第2款，全国性单项体育协会作出的制定相应项目技术规范、竞赛规则、团体标准，规范体育赛事活动等行为。依据《全民健身条例》第16条第2款的规定，单项体育协会应将普及推广体育项目和组织开展全民健身活动列入工作计划，并对全民健身活动进行指导和支持。依据《体育赛事活动管理办法》第34条的规定，体育协会为社会力量依法举办的体育赛事活动提供必要的指导和服务行为。此外，在特定条件下，行政规范性文件也可作为认定法定职责的依据，[2]行政规范性文件在作为单项体育协会依授权行为的依据时，具有细化上位法中单项体育协会职权范围的功能。如《中国足球改革发展总体方案》明确了中国足球协会具有制定行业标准、发展完善职业联赛体系、建设管理国家足球队等职权。

（二）依政府委托行为

单项体育协会的依政府委托行为包括依行政委托行为和承接政府的购买服务行为两种。单项体育协会的依行政委托行为是指单项体育协会基于体育行政部门的行政委托，以体育行政部门的名义代行职权或其他事务，而行为效果归属于体育行政部门的行为，以法律的执行和行政权行使为主要内容。如 2019年至 2020年，重庆市攀岩协会、市冰球运动协会、市拳击协会等单项体育协会接受重庆市体育局的委托，开展裁判员技术等级认证管理工作。[3]单项体育协会承接政府购买服务行为指体育机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的单项体育协会承担，并根据服务数量和质量等因素向协会支付费用的行为。[4]政府购买公共服务不涉及行政权行使，业务范围由《政府采购法》等法律调整。政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，指导性目录在中央和省两级实行分级管理。单项体育协会则主要承接体育公共服务和行业管理服务。[5]在体育公共服务方面，包括竞技体育、非竞技体育等体育组织服务，室内体育场所、室外体育场所、室外天然体育场所等体育场馆服务，以及体育经纪服务、体育器材装备服务等其他体育服务；在行业管理服务方面，包括行业规划服务、行业统计分析服务、行业标准制修订服务、行业人才培养服务、行业职业资格准入和水平评价管理服务等。[6]

（三）依成员权利让渡的公权力行为

单项体育协会的依成员权利让渡的公权力行为，是指协会基于成员的权利让渡，开展的制定管理规则、行使内部管理权限、解决内部矛盾纠纷等管理行为。制定管理规则方面，单项体育协会主要制定协会章程、行为规范、惩罚规范、争端解决规范等规则；行使内部管理权限方面，单项体育协会主要负责会员管理、会费管理、财务管理、资料管理等日常组织管理活动，以及作出奖励惩罚决定；解决内部矛盾纠纷方面，单项体育协会主要通过调解、裁决等方式解决纠纷，如中国篮球协会纠纷解决委员会依据《中国篮球协会纠纷解决委员会工作规则》调解或裁决内部矛盾纠纷。

单项体育协会的协会管理行为不同于民事行为，其具有行政性，是一种公权力行为。一方面，单项体育协会与其成员之间的关系是公共利益与个人利益的关系。虽然单项体育协会代表的是绝大多数成员的利益，但两者之间还是会发生冲突，在协会和成员发生冲突时，单项体育协会代表的是公共利益，公共利益和个人利益之间的关系为公法关系。[7]另一方面，单项体育协会与成员的关系在协会管理行为中体现为不对等的管理关系。以社团罚为例，虽然社团罚的罚则制定存在一定的契约性的私法特征，但在罚则的解释和施行阶段，协会独立的解释和施行身份则带有极强的公法性，根据契约自由性建立起来的罚则交由能代表抽象的协会而游离于成员个体的组织来执行，该组织与让渡权利的协会成员间形成了不对等的管理关系，在属性上为公法关系。[8]

（四）民事行为

单项体育协会的民事行为指协会与其他民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。单项体育协会作为基于成员对于某项体育运动的共同意愿，为该项体育项目的普及与提高而建立的具有民间性、非营利性等基本性质的体育社会团体，自依法登记成立时起取得社会团体法人资格。[9]其以社团法人身份，所从事的民事行为主要包括接受捐赠行为和经营行为等。单项体育协会接受其他民事主体的社会捐赠，以此作为一种协会收入来源。此外，单项体育协会还可以从事非营利性经营活动，主要包括投资经济实体、开展业务活动、销售商品与提供有偿服务等。单项体育协会经营行为存在较大的争议，一是非营利性的界定难度较大，二是经营行为对协会的公益性存在一定影响，并不完全符合“管办分离”的要求，但出于对单项体育协会生存现状的考虑，协会常在协会章程中的业务范围和经费来源等部分，确认其市场经营权能。[10]单项体育协会与行政机关脱钩后，其不再作为政府预算单位，从事非营利性经营行为对于协会的自我造血功能至关重要。

二、单项体育协会的法律属性剖析

基于单项体育协会行为的梳理，协会行为涉及公权力行为和私权利行为两部分，而公权力部分存在国家公权力和社会公权力之争。行为性质决定行为主体的法律属性，相应地，单项体育协会的行为决定了其自身的法律属性。

（一）社会公权力主体

社会公权力与国家公权力、国际公权力同属于公权力的下位概念，指国家之外的社会组织以“准公共产品”供给为目的，以社会利益实现为宗旨，对组织成员所产生的影响力与支配力。关于社会公权力的来源，学界暂未达成共识，主要存在授权说、契约说、综合说三种学说。授权说认为社会公权力来源于国家法律法规的授予，国家是社会公权力主体权力资源的供给者；契约说认为社会公权力来自内部成员通过协商方式达成的契约，而非外部主体的授予；综合说将社会公权力的来源拆分为若干因素或途径，如认为社会公权力源于法律授权、政府委托和内部契约等。[11]聚焦于单项体育协会，其社会公权力应来源于国家授予和成员权利让渡，以行政授权规范和协会章程为依据。单项体育协会的依授权行为存在权力属性争议，即授权的权力属性为国家公权力还是社会公权力。姜明安教授认为行业组织既可以根据组织章程行使相应的社会公权力，同时亦可接受法律、法规、规章授权行使特定国家行政职能，授权的权力属性为国家公权力。[12]而学者黎军认为授权的权力属性包括国家公权力和社会公权力两部分，法律、法规、规章规定的行业组织职权一部分是对国家公权力的转让，另一部分是对社会公权力的确认。[13]

1.从单项体育协会的发展历程而言，其社会公权力是由国家授予和成员权利让渡同时完成的。单项体育协会实体化改革过程中，政府职能转变从而将部分国家公权力以行政授权形式转移为协会社会公权力，同时公民个人也通过协会章程以契约的方式新形成了部分社会公权力，这两部分是缺一不可的。[14]即使国家公权力本质上也是来源于成员的权利让渡，但国家公权力转化为社会公权力的这一过程并不可被忽视。

2.行政授权是对单项体育协会社会公权力的确认，意在划分国家公权力与社会公权力的界限，而非国家公权力的授予。其一，体育行政部门与单项体育协会之间的职能界分并不存在明确的实体标准，即国家公权力和社会公权力之间的界限与分工是受客观条件所限制并随着实践不断变化的。[15]政府的管理能力、协会的成熟程度与自治能力、经济与社会的发展等客观因素，影响和制约着协会社会公权力的范围。[16]在寻求实体标准无果的情况下，依据行政授权规范和协会章程等形式标准界分体育行政部门的国家公权力和单项体育协会的社会公权力，不失为一种解决方案。其二，行政授权是对单项体育协会社会公权力的界定和明确，此种理解更能保持单项体育协会的独立性，实现协会“去行政化”。新《体育法》明确了单项体育协会的职权，即划分了政府国家公权力和协会社会公权力的界限，体育行政部门不可侵蚀协会社会公权力，也不可将超出协会社会公权力范围的国家公权力转加于体育协会。其三，行政授权为国家公权力的授予，抑或包括国家公权力的授予和社会公权力的确认等理解，不利于界分体育行政部门和单项体育协会的职能且不符合现实状况。一方面，体育行政部门与单项体育协会共享国家公权力，单项体育协会则易回到“行政机关的附属机构”地位。另一方面，我国单项体育协会章程是一种“自主性立法但借用外部强制力的自主型规章”[17]，其受行政授权规范的推动，行政授权规范中的内容往往在协会章程中皆有体现。在行政授权规范和协会章程的内部，再界分国家公权力和社会公权力是不符合实际的。

3.政府委托并不形成单项体育协会的社会公权力。中国足协协会、中国篮球协会等单项体育协会章程中皆规定“根据政府委托管理项目事务”，[18]但协会管理权并不来自政府委托。其一，在承接政府购买服务中，单项体育协会与体育行政部门依据《政府采购法》《政府购买服务管理办法》，达成政府购买服务合同，合同的签订、履行、变更遵循《民法典》的相关规定，其内容上仅涉及公共服务的提供，并不涉及公权力行使，也就谈不上形成协会的社会公权力。其二，行政委托的内核在于“权力转移而责任归属不变”[19]，单项体育协会以体育行政部门的名义行使权力但不承担相应法律责任，转移的权力性质不变，仍为国家公权力的行政权，而非社会公权力。另外，委托机关与受托组织间存在类似上下级机关之间的监督关系，此监督关系涉及监视权、指挥权、代位执行权等内容。[20]在我国当前单项体育协会实体化仍不足的情况下，体育行政部门原则上不宜对单项体育协会进行行政委托。正如《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》指出的，“行政机关不得将其法定职能转移或委托给行业协会商会行使，法律法规另有规定的除外”。[21]

（二）民事主体

单项体育协会法治化改革路径应当坚持明确协会的社团法人的法律定位，明确其是独立的民事主体，方能从法律上保证协会的独立性，实现其与体育行政部门、项目管理中心完全脱钩。[22]单项体育协会作为独立的民事主体，其具有完整的民事权利，包括财产所有权、债权、知识产权等。单项体育协会的合法民事权利受国家法律保护，任何组织和个人不得侵犯。此处的“组织”当然包括国家机关，政府不仅不能侵犯协会的合法民事权利，一定程度上还得保障其民事权利的行使。《民法典》将基本权利具体化为民事权利后，国家亦对民事权利承担保护义务，该保护义务分为消极义务和积极义务两种类型。[23]一方面，政府可基于保护公共利益或者第三人利益，通过行政权影响单项体育协会私法关系的形成、消灭或者决定其效力有无，但不得干预和侵犯协会的民事权利；另一方面，政府应保障协会行使民事权利，对协会与其他民事主体一视同仁，保障体育协会作为民事主体的合法权益。

三、体育行政部门与单项体育协会的关系

基于对单项体育协会的行为梳理及其法律属性分析，我们可以得知单项体育协会在性质上属于社会公权力主体，是社会行政组织。这类社会行政组织虽然拥有行政管理权，但又明显不同于国家行政机关。单项体育协会与体育行政部门之间，总体上存在着一种“监护型”[24]关系。单项体育协会在体育行政部门“监护”之下成长，具体又包括培育、合作、监管三类关系。随着单项体育协会发展程度的不同，培育关系、合作关系和监管关系又存在着不同的强度和表现形式。

（一）培育关系

单项体育协会的发展程度不同，体育行政部门培育单项体育协会的方式和强度亦有所区别。

1.从我国单项体育协会的发展历程来看，体育行政部门创设了单项体育协会，协会依附体育行政部门成长。20世纪 50年代，为更好地发展我国体育事业和加强与国际体育间的交流，我国体育行政部门设立了与体育行政机构职能平行的单项体育协会。[25]这一期间，单项体育协会定位模糊、职能不明，政府直接具体管理体育事务，协会实际上为政府体育部门的一个附属机构。

2.当政府公共供给不足和协会过度依赖政府时，体育行政部门开始给予单项体育协会更多的独立成长空间，此时协会的个体地位得到重视。20世纪 90年代后，国家开始对体育行业协会进行实体化改革，先后历经实体化试点改革、“中心+协会”管理模式改革、社团型协会实体化改革三个阶段。[26]社团型协会实体化改革阶段，以全国性单项体育协会为例，改革又可分三种模式。一是中国足协改革模式，由中央直接牵头进行的单个运动项目改革；二是参照行业协会、商会类的脱钩模式，围绕“五分离、五规范”[27]展开；三是部分奥运项目协会的功能优化改革模式，把以往由项目管理中心牵头承担的奥运会备战、国家队建设等任务转移至协会，同时推动协会的专业化运作。[28]截至 2020年底，业务主管单位为体育总局的 89家全国性单项体育协会，绝大部分已基本完成“脱钩”改革。[29]

3.国家不断巩固单项体育协会“脱钩”改革成果，确保协会在“去行政化”的基础上依法自治，发挥社会公共职能。体育行政部门在此阶段主要给予单项体育协会指导和资助，如新《体育法》第67条赋予体育行政部门对单项体育协会的指导权，以及各地体育行政部门开展体育社会组织考核评估，根据评定的不同星级而给予相应的政策优惠和资金扶持。[30]

（二）合作关系

自单项体育协会实体化改革起，政府不断放权，协会自主地位得到提升，体育行政部门和单项体育协会间更多地呈现出合作关系。体育行政部门进入合作行政模式，其不再独揽体育公共管理和服务事务，而是对社会资源进行分配并与单项体育协会进行合作。首先，行政任务并非仅属于国家责任，也非仅依靠社会或市场等单方面的民间力量可以达成，而是需要国家、社会、个人等所有力量的共同合作才能完成。以往，体育行政部门大包大揽体育公共管理和服务事务，现其转向负责宏观管理和统筹规划，而由单项体育协会负责具体事务。[31]其次，体育行政部门以政府购买服务的方式，建立与单项体育协会的合作互动机制，两者签订政府购买服务合同。[32]最后，处于合作关系的体育行政部门和单项体育协会以对等规则进行合作。在我国现阶段的单项体育协会实体化程度和社会自治状况下，体育行政部门仍肩负体育管理和服务的国家职能，其起着坚守公共利益的角色，处于单项体育协会的上位状态。这种上位状态体现为体育行政部门对体育事业发展的规划权、对单项体育协会负责具体事务的指导权、在政府购买服务合同中的行政优益权等。

（三）监管关系

在单项体育协会“脱钩”改革前，单项体育协会名为社会团体，而实为体育行政部门的附属机构。体育行政部门对单项体育协会的监管近似于一种行政层级式监管，体育行政部门依据《社会团体登记管理条例》《全国性体育社会团体管理暂行办法》等规范对单项体育协会事务进行直接而全面的监管。在单项体育协会“脱钩”改革后，单项体育协会在机构、职能、资产财务、人员管理、党建、外事等方面与体育行政部门相分离，其作为一个独立的体育组织负责与体育项目相关的公共管理和服务。此时，体育行政部门并非不再负体育公共管理和服务责任，而任由单项体育协会全权负责，只是从以往的履行责任转向保障责任和担保责任。

体育行政部门因对体育公共管理和服务负有保障责任和担保责任，而对单项体育协会进行监管。一方面，体育行政部门将特定行政任务外包给单项体育协会执行，同时担保单项体育协会执行该任务之合法性与有效性。如在政府购买服务合同中，体育行政部门具有合同主体、监管者、担保者三重法律身份，体育行政部门（服务购买商）与单项体育协会（服务承接方）之间既存在民事上的合同关系，也存在公法上的监管责任。[33]这种监管责任履行的核心在于提高行政机关的“合同管理能力”，体育行政部门以合同监管为重心，对于合同缔结、签署、执行等环节加强监管。另一方面，体育行政部门由原来的直接行政管理方式转变为间接的宏观管理模式，将具体事务交由协会负责，其仍需监管体育协会以防止协会治理失效而损害公共利益，起着兜底效果。体育行政部门对未能妥善承担法定职责与义务的单项体育协会，依据新《体育法》第110条的规定，责令改正，给予警告，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；若协会经警告仍不整改或情节较为严重的，也可限期停止活动并责令撤换直接负责的主管人员；情节严重的，由民政机关撤销登记。[34]

（四）关系趋势

体育行政部门与单项体育协会间培育关系、合作关系、监管关系的关系强度，与单项体育协会的实体化程度密切相关。总体上，培育、监管的强度与单项体育协会的实体化程度呈负相关，而合作的强度则与单项体育协会的实体化程度呈正相关。从动态层面而言，随着单项体育协会实体化改革进程，体育行政部门对单项体育协会的资源投入和监管强度将逐渐降低，而与单项体育协会的合作关系越来越紧密。从横向层面而言，不同运动项目的单项体育协会与体育行政部门间合作关系存在差异性，奥运争光类协会为依赖合作关系、职业体育类协会为协同合作关系、群众体育类协会为自主合作关系。[35]从纵向层面而言，国家级单项体育协会与体育行政部门呈现强依附关系，省级单项体育协会与体育行政部门呈现强依附、弱合作关系，而市级单项体育协会与体育行政部门呈现弱依附、强合作关系。[36]

马克思、恩格斯曾论证国家消亡的必然性，“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”“胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不立即尽量除去这个祸害的最坏方面，直到在新的自由的社会条件下成长起来的一代有能力把这国家废物全部抛掉”。[37]从人类的历史进程及发展趋势中审视国家与社会的关系，政府职能将不断弱化、转移，社会将承担越来越多的管理职能。体育行政部门和单项体育协会的最终走向亦是如此，但需经历漫长的过程。就现阶段而言，单项体育协会的发展趋势是在体育管理体制发生重大转变的背景下，实现完全社会化。[38]而体育行政部门与单项体育协会间关系将在“监护型”关系下，不断升高合作的关系强度，不断降低培育和监管的关系强度，直至单项体育协会获得独立的发展空间和自治疆域，社会自治成熟，体育行政部门与单项体育协会的关系蜕变为“平等合作型”关系。作为国家公权力主体的体育行政部门与作为社会公权力主体的单项体育协会，两者间平等协作，而不再呈上下位状态。

四、体育行政部门监管单项体育协会的边界与内容

在单项体育协会走向完全社会化的进程中，体育行政部门的监管强度一直是核心影响因素。在我国，单项体育协会长期遭遇独立性不足、“行政化”等问题，这背后反映着国家干预与社会自治的界限不明，也即体育行政部门监管单项体育协会的界限和具体内容不明。

（一）体育行政部门监管单项体育协会的正当性基础

体育行政部门与单项体育协会的关系，本质上是国家行政与社会行政的关系。我国自改革开放以来，变计划经济为市场经济，社会组织开始拥有某些社会资源，社会开始有相对独立活动的空间，打破了“国家—社会”一体化格局。[39]随着市场经济发展，政府难以及时全面地满足人民日益增长的经济与文化需求，人们开始重新思考国家与社会的关系。在国家行政与社会行政的关系上，国家行政承担着监管社会行政的责任，其正当性基础在于对公共利益的维护。

维护公共利益是政府监管单项体育协会的逻辑起点和价值定位，其既构成了政府监管的正当性基础，同时也为政府的监管划定了相应的边界。一方面，政府监管产生于社会组织在公共行政领域中的关系，是执行公共行政任务的必要补充。[40]行使公权力的单项体育协会在执行公共行政任务时，可能因其自身能力的不足、利益代表的局限性等问题而无法有效完成相应的公共行政任务，乃至损害公共利益。因此，政府基于对公共行政任务的担保责任和保障责任，需要对单项体育协会进行监管。另一方面，公共利益是一个复杂的、不确定的概念，其核心内涵为“包括国家机关、社会组织和个人在内的全体社会成员的共同利益”[41]，但在不同的历史时期、不同的监管领域被赋予不同的具体含义。体育行政部门监管单项体育协会属于政府监管的一部分，其应遵循维护公共利益的初衷，并结合部门职能、协会状况、政会关系等因素划定其自身的监管边界。

（二）体育行政部门监管单项体育协会的边界

平衡体育行政部门监管与单项体育协会自治的关键在于，明确体育行政部门对单项体育协会的监管边界，从而界定监管的具体内容。单项体育协会的依授权行为、依政府委托行为、依成员权利让渡的公权力行为、民事行为等行为，体育行政部门的监管范围究竟应涵盖哪些内容？从体育行政部门和单项体育协会两个角度分析，体育行政部门对单项体育协会的监管边界主要包括体育行政部门职能边界和单项体育协会的自治边界。

1.体育行政部门职能边界。一方面，我国政府对单项体育协会的监管正不断完善专业化、协同化、社会化监督管理机制，构建组织（社会组织党建工作机构）、民政、财政、税务、审计、体育等部门各司其职、信息共享、协同配合、分级负责、依法监管的协会综合监管体系。[42]以往，体育行政部门负责监管单项体育协会全方面事务，现需转向仅负责体育业务相关监管工作。另一方面，体育行政部门应遵从辅助性原则，当单项体育协会能够胜任某些公共体育管理和事务的处理时，体育行政部门就不应再介入，只有当单项体育协会无法胜任时，体育行政部门才积极支援协助，必要时亲自接手完成相关任务。与以往体育行政部门采用举国体制发展体育事业不同，体育行政部门现在无需负责监管所有公共体育管理和服务事项，而只是限于通过单项体育协会自治而无法有效处理的部分。

2.单项体育协会的自治边界。从政府监管角度而言，单项体育协会自治权包括社会公权力和私权利两部分，协会私权利部分要求政府给予尊重而不过度干涉，而社会公权力部分则影响着协会与政府间的职权界分，单项体育协会自治的背后逻辑也更多体现为社会公权力的扩张与运行。“行政法助力民法守卫和扩展私法自治领域”[43]，政府应充分尊重单项体育协会的私权利，只因保护公共利益和第三方利益的需要，才对单项体育协会的私法自治领域加以适度限定。原则上，单项体育协会的一切民事权利和义务关系的设立、变更和消灭，皆取决于协会本身的意志，而不受体育行政部门的干预。

（三）体育行政部门监管单项体育协会的内容

在体育行政部门对单项体育协会的监管边界下，体育行政部门对单项体育协会的监管内容应恪守于体育业务范围，并尊重单项体育协会的社会自治和私法自治。其中，单项体育协会的依授权行为和依政府委托行为应纳入体育行政部门的监管范围，依成员权利让渡的公权力行为则不应纳入监管范围，而民事行为中涉及法定体育业务监管部分才纳入监管范围。

1.体育行政部门应监管单项体育协会的依授权行为。根据权责一致原则，单项体育协会享有法律、法规、规章等授权规范赋予的职权，则其需承担相应的法律责任，而监管该部分法律责任的主体即为身为业务主管部门的体育行政机关。单项体育协会授权规范的科学性是体育行政部门监管的前提，并非单项体育协会的所有公权力行为皆可纳入行政授权规范。从内容层面而言，行政授权规范涉及的内容原则上是国家公权力转移至社会公权力部分，是将以往体育行政机关负责的公共体育管理和服务事务交由单项体育协会的部分，而非协会成员权利让渡形成的公权力行为。正如，社团罚本就属于依据单项体育协会成员权利让渡而新形成的公权力，无需再纳入授权规范。而如运动员技术等级认证、裁判员技术等级认证等原由体育行政机关负责的事务，待单项体育协会实体化成熟，可通过授权规范而转移至单项体育协会。从程序层面而言，行政授权规范的制定应遵循民主参与原则，由体育行政部门、单项体育协会、其他体育组织和个人等利益相关方共同参与，基于政府与社会现状而合意决定体育行政部门和单项体育协会的职能分配。在科学的行政授权规范下，体育行政部门可通过行政检查、行政处罚、行政处分等措施监管单项体育协会的依授权行为。

2.体育行政部门应监管单项体育协会的依政府委托行为。在行政委托和政府购买服务中，体育行政机关仍负有公共体育管理和服务的国家职能，对行政相对人负有公法上的担保责任，因而与单项体育协会之间除合作关系外，亦存在公法上的监管关系。在现阶段而言，行政委托因涉及国家公权力的行使，加剧了体育行政部门和单项体育协会的职能不分问题，并易导致体育行政部门对单项体育协会的监管关系异化为行政层级式监管。因此，体育公共管理任务的转移应逐渐不再通过行政委托的方式，而应更多地以法律、法规、规章授权的方式进行。体育行政部门监管单项体育协会承接政府购买服务，主要围绕主体适格审查和履行购买合同情况两方面，以绩效管理为监管举措。体育行政部门对单项体育协会承接的政府购买服务项目，开展绩效管理工作，进行事先绩效评估和绩效执行监控，定期对所购服务实施情况开展绩效评价，及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况，从而督促单项体育协会严格履行合同。[44]此外，体育行政部门也可将具备条件的项目委托第三方评价评估，形成体育行政部门、单项体育协会及第三方机构组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。[45]最终的绩效评价结果可与合同资金支付挂钩，并作为体育行政部门以后年度选择政府购买服务承接主体的重要参考。[46]

3.体育行政部门不应监管单项体育协会依成员权利让渡的公权力行为。单项体育协会依据成员权利让渡的公权力行为，相对于协会成员是一种社会公权力，而相对于国家则是一种自治权利。单项体育协会的内部活动和管理具有高度的自治性质，体育行政部门不得干预其具体运作和活动方式，从而维护单项体育协会的自主独立地位。在单项体育协会的依成员权利让渡的公权力行为中，对体育行政部门不介入协会日常管理、矛盾纠纷解决等行为，由协会内部监管、体育总会、体育仲裁等社会途径进行监管救济，学界已基本达成共识，但对单项体育协会组织性事务仍存在一定争议。一方面，因《全国性体育社会团体管理暂行办法》涉及单项体育协会的成立与变更、召开代表大会或全体委员会、投资经济实体、设立办事机构和分支机构、人事任命等各类组织性事务，导致协会组织性事务中渗透着体育行政部门的意志，学者们建议废止或修订该办法；另一方面，因我国单项体育协会的内部治理结构和机制的不健全，存在会员大会形同虚设、协会章程陈旧、监事会缺乏等现象，学者们建议体育行政部门通过行政检查、社团工作考核评估等措施监管单项体育协会的组织性事务。[47]

两方面的建议反映着一种前后矛盾的态度，亦有“头痛医头，脚痛医脚”之嫌。一是单项体育协会是社会公权力组织，而非行政机关，组织性事务是其核心自治事务，体育行政部门的监管介入是对协会独立自主性的侵蚀。二是内部治理结构和机制的不健全只是单项体育协会自治失范的问题表象，深层原因在于协会的自治空间、自治资源和社会基础不足，依靠体育行政部门监管督促协会开展组织性事务也只能起到表面规范效果。三是单项体育协会作为社团法人，其组织性事务本应由民政部门主管并进行必要的监督，体育行政机关起指导作用即可。因此，体育行政部门应不再监管单项体育协会的依成员权利让渡的公权力行为，更不应介入单项体育协会与成员间的纠纷。单项体育协会与成员间的纠纷，应以社会救济途径为主，以国家救济途径为辅。首先，单项体育协会实体化改革即国家主动地、有意识地从一部分社会领域退出，社会不断从国家获得独立空间的过程，并非必须将国家垄断的权力转而赋予社会自治组织。相应地，纠纷解决权也从国家垄断转而赋予社会自治组织，单项体育协会与协会成员的争议纠纷可先通过协会内部纠纷解决机制尝试解决，内部解决无果后向体育仲裁委员会申请仲裁。其次，社会救济途径的现况仍需国家救济途径兜底。我国建立专门内部纠纷解决机制的单项体育协会仍是少数，而体育仲裁委的仲裁范围又仅限于专业性强的体育管理型纠纷、运动员注册和交流纠纷以及竞技体育活动中发生的其他纠纷，这并不足以给单项体育协会与协会成员间争议纠纷提供全面的救济保护。[48]此时，国家救济途径仍有存在的必要，在体育仲裁范围内，司法可介入违反国内强制性法律规定、存在程序或重大事实错误及犯罪嫌疑的案件，在体育仲裁范围外，国家救济途径亦有存在空间。最后，国家救济以行政诉讼为具体路径。单项体育协会在对成员进行管理时，其主体性质为授权行政主体，具备成为行政诉讼被告的资格。如此既能发挥国家救济途径的兜底保护职能，又能不过度干涉社会自治。

4.体育行政部门监管单项体育协会的民事行为，应限于法定的体育业务监管内容。首先，作为社团法人的单项体育协会与其他民事主体之间的民事行为属私法自治领域，国家出于保护公共利益、第三方利益的需要，才可立法介入监管。其次，国家监管单项体育协会采用综合监管机制，税务部门对单项体育协会的涉税行为稽查和监管、审计部门对单项体育协会审计监督、价格部门对单项体育协会的收费及价格行为进行监管等，而体育行政部门仅负责体育业务的监管，如高危险性体育赛事活动的许可、赛事活动安全条件的检查等。最后，体育行政部门对单项体育协会民事行为的监管，应遵循平等对待原则，将其与俱乐部、体育公司等其他民事主体同等对待，禁止恣意，不因单项体育协会兼具社会公权力而有所差别。具体而言，体育行政部门应严格依据法律法规，以行政检查、行政处罚等事中事后监管为主，以行政许可等事前监管为辅，对单项体育协会民事行为中的体育业务内容进行监管。

五、结语

回顾我国单项体育协会的发展历程，体育行政部门“孕育”出单项体育协会，“监护”着协会的成长与自治，并引导协会走向完全社会化。在新《体育法》的基础上，进一步明确体育行政部门对单项体育协会的监管范围，这对协会实体化改革至关重要。此外，体育行政部门与单项体育协会的关系是我国国家行政与社会行政的一个缩影，两者之间存在着密切、复杂的关系。讨论清楚体育行政部门对单项体育协会进行监管的边界和内容，不仅对于我们进一步探索其他领域的国家行政与社会行政的关系，特别是厘清国家行政对社会行政的监管边界有着积极作用，而且对于促进我国的法治政府和法治社会的建设，也有着积极意义。

注释:

[1]参见周佑勇：《行政法原论》（第3版），北京大学出版社 2018年版，第114页。

[2]参见王青斌：《行政不履责司法审查体系链的构建》，载《中国社会科学》2023年第11期，第29页。

[3]参见《重庆市体育局关于委托部分市级单项体育协会（第二批）开展裁判员技术等级认证管理工作的通知》，载重庆市体育局网，https：//tyj。cq。gov。cn/zwxx_253/tzgg/202002/t20200225_5456001。html，2024年 8月 2日访问。

[4]《政府购买服务管理办法》第2条：“本办法所称政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”

[5]如浙江省公布的 2023年度全省性社会组织承接政府购买服务情况，138家社会组织中有浙江省篮球协会、浙江省台球运动协会、浙江省桥牌协会、浙江省电子竞技协会等 12家单项体育协会，协会承接政府购买服务主要为基本公共服务类和行业管理与协调服务类两大类，具体内容为体育公共服务、行业规划服务、行业标准制修订服务等。参见《浙江省民政厅关于公布〈2023年度全省性社会组织承接政府转移职能和购买服务推荐性目录〉的通知》（浙民社[5]18号）。

[6]参见《关于印发〈政府采购品目分类目录〉的通知》（财库[6]31号）。

[7]参见王青斌：《论行业组织的行政主体资格》，载《行政与法》2002年第2期，第28页。

[8]参见方洁：《社团罚则的设定与边界》，载《法学》2005年第1期，第49-50页。

[9]参见袁钢：《论全国性单项体育协会职责的实定化——基于新〈体育法〉第65、66和 67条的分析》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2023年第1期，第84页。

[10]如《中国高尔夫协会章程》第6条规定的协会业务范围包括“开展与项目相关的经营活动，为事业的发展积累资金”。《中国马术协会章程》第32条规定的协会经费来源包括“在核准的业务范围内开展的其他活动或服务的收入”“体育竞赛、培训等活动收入”“广播、电视、网络转播权收入”等。

[11]参见徐靖：《中国社会公权力行为的宪法审查研究》，法律出版社 2018年版，第27-29页。

[12]参见姜明安：《行政法》（第5版），法律出版社 2022年版，第212-220页。

[13]参见黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社 2002年版，第146-147页。

[14]参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法》（第3版），中国政法大学出版社 2017年版，第68页。

[15]参见黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社 2002年版，第27页。

[16]参见石佑启：《论公共行政与行政法学范式转换》，北京大学出版社 2003年版，第180-181页。

[17]方洁：《社团处罚研究》，法律出版社 2009年版，第101页。

[18]《中国足球协会章程》第3条中规定“根据法律授权和政府委托管理全国足球事务，依法自主开展活动”；《中国篮球协会章程》第9条中规定“本会基于法律授权和业务主管单位等政府部门委托，管理全国篮球事务，依法自主开展活动”等。

[19]黄娟：《行政委托制度研究》，北京大学出版社 2017年版，第37页。

[20]参见孔繁华：《授权抑或委托：行政处罚“委托”条款之重新解读》，载《政治与法律》2018年第4期，第79页。

[21]《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》（发改体改〔2019〕1063号）。

[22]参见袁钢：《全国性单项体育协会改革的法治化路径》，载《体育科学》2019年第1期，第25-26页。

[23]参见谢鸿飞：《〈民法典〉中的“国家”》，载《法学评论》2020年第5期，第13页。

[24]邓正来、丁轶考察我国国家社团管理政策演变，提出社团管理制度背后蕴含着一种政府“监护型”控制的总体逻辑，政府一种“家长主义”式的做法和态度，政府对于社会团体基本上采取一种不甚信任的态度，将其看成未成年的儿童而严加管教或“保护”，以防止其做出对国家不利的事情。参见邓正来、丁轶：《监护型控制逻辑下的有效治理——对近三十年国家社团管理政策演变的考察》，载《学术界》2012年第3期，第7-8页。

[25]参见马宏俊主编：《新编体育法学》，高等教育出版社 2023年版，第34页。

[26]参见马宏俊主编：《中国体育法治发展报告（1949—2019）》，北京大学出版社 2021年版，第165-166页。

[27]《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》提出“五规范、五分离”：机构分离，规范综合监管关系；职能分离，规范行政委托和职责分工关系；资产财务分离，规范财产关系；人员管理分离，规范用人关系；党建、外事等事项分离，规范管理关系。

[28]参见刘东锋、姚芹、杨蕾、徐成龙：《全国性单项体育协会改革：模式、问题与对策》，载《上海体育学院学报》2018年第4期，第50-51页。

[29]参见马宏俊主编：《中国体育法治发展报告（2021）》，北京大学出版社 2022年版，第74页。

[30]参见《关于开展 2023年度社会体育组织星级评定的通知》，载内蒙古自治区呼和浩特市体育局网，http：//tyj。huhhot。gov。cn/tyzx/qmjs/dtxx/202308/t20230803_1566303。html，2023年 8月 3日访问；《丰台区体育协会 2020年度星级评定会举行》，载北京市体育局网，https：//tyj。beijing。gov。cn/bjsports/gzdt84/qxdt/10960833/index。html，2021年 3月 29日访问；等等。

[31]参见《体育总局关于印发〈“十四五”体育发展规划〉的通知》（体发〔2021〕2号）。

[32]参见袁钢：《全国性单项体育协会改革的法治化路径》，载《体育科学》2019年第1期，第23页。

[33]参见胡敏洁：《论政府购买公共服务合同中的公法责任》，载《中国法学》2016年第4期，第150-151页。

[34]参见张勇、王瑞连主编：《中华人民共和国体育法释义》，中国法制出版社 2023年版，第334-335页。

[35]参见王志文、王先亮：《调适性合作：分类改革视野下单项体育协会与政府关系演进的多元向度》，载《北京体育大学学报》2022年第4期，第46-50页。

[36]参见王桂红、冯欣欣：《我国体育社会组织治理中政社关系的变迁历程、现实审视与改革路向》，载《沈阳体育学院学报》2022年第4期，第93-96页。

[37]《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社 2012年版，第55页。

[38]参见袁钢：《论全国性单项体育协会职责的实定化——基于新〈体育法〉第65、66和 67条的分析》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2023年第1期，第91页。

[39]参见郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社 2009年版，第35页。

[40]参见[德]哈特穆特 ·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社 2000年版，第577页。

[41]冯辉：《公共利益、政府规制与实质法治》，载《政法论坛》2024年第2期，第133页。

[42]参见《国家发展改革委、民政部、中央组织部等关于印发〈行业协会商会综合监管办法〉的通知》（发改经体〔2016〕 2657号）；《国家发展改革委、民政部、中央组织部等关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》（发改体改〔2019〕1063号）。

[43]章剑生：《作为介入和扩展私法自治领域的行政法》，载《当代法学》2021年第3期，第54页。

[44]《政府购买服务管理办法》第20条第1款：“购买主体实施政府购买服务项目绩效管理，应当开展事前绩效评估，定期对所购服务实施情况开展绩效评价，具备条件的项目可以运用第三方评价评估。”第25条“：购买主体应当加强政府购买服务项目履约管理，开展绩效执行监控，及时掌握项目实施进度和绩效目标实现情况，督促承接主体严格履行合同，按照合同约定向承接主体支付款项。”

[45]参见《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）。

[46]参见《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号）。

[47]参见王志文、张瑞林、沈克印：《全国性单项体育协会与政府脱钩的逻辑、难点与对策》，载《体育学刊》2020年第5期，第49、51页；袁钢：《论全国性单项体育协会职责的实定化——基于新〈体育法〉第65、66和 67条的分析》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2023年第1期，第84-85、90页；刘苏、汤卫东、许兰：《基于法治的自治——后脱钩时代全国单项体育协会改革的思考》，载《武汉体育学院学报》2019年第8期，第53-54页。

[48]参见徐伟康：《论中国体育仲裁制度的内容特色与实施展望》，载《体育学刊》2023年第6期，第26-27页。

王青斌，法学博士，中国政法大学法治政府研究院教授。

来源：《法学》2024年第9期。