黄小虎:深化农村宅基地制度改革的一点建议

选择字号:   本文共阅读 926 次 更新时间:2024-09-27 21:12

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黄小虎 (进入专栏)  

《党的二十届三中全会决定》提出,“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。”随着经济社会的发展,我国农村的闲置住房越来越多,《决定》允许农民通过市场盘活利用,对城乡融合发展,意义极其重大。农村住房进入市场,房屋坐落的宅基地自然也就进入市场了。过去只允许宅基地在本集体经济组织内部转让,现在不再作此限制,无疑是一个很大的突破。然而《决定》并未直接论及宅基地制度改革,而是从住房切入,表明在这个问题上,还有进一步思考和厘清的必要。

我国宪法规定,土地所有权不能买卖,但土地使用权可以依法转让。国有土地出让、出租的,是一定年期的土地使用权;农牧民承包或转让的,是一定年期的农地或林地、草地的使用权;农村集体建设用地流转的也是有期限的土地使用权,如此等等,不一而足。在日常社会生活中,人们往往把取得和让渡土地使用权称为买地和卖地,但实际上这样的买卖,并不能改变土地所有制。总体而言,我国城市土地属于国家所有,农村土地属于集体所有,土地公有制是我们的基本经济制度,任何企业、单位和个人使用的土地,都是公有的而不是私有的。因此,说我国所有制结构中,公有制为主体或主导,恐怕没有什么不妥。当然,处于主体或主导地位的公有制经济,能不能发挥其所应当发挥的作用,有许许多多体制、机制问题需要解决,有的《决定》已经提出来了,有的尚需另做专门研究。

在各类土地使用权中,宅基地的使用权有点特殊,即农户从村集体分得宅基地以后,可以无限期使用。这样一种特殊的权利设置是历史上形成的,农村集体经济组织和广大农民对此相沿成习、习以为常,政策、理论研究界的专家、学者们也少有质疑。我认为,宅基地使用权的市场化改革难以推进,主要就卡在这个问题上了。

作为集体成员的农户,若违规、违法占用、使用宅基地,集体经济组织作为土地的所有者代表,有办法加以约束、制止。但农户把宅基地转让给集体经济组织之外的人,则集体组织对其没有制约能力,宅基地使用权又没有期限,集体经济组织对宅基地的所有权,就被架空了,土地集体所有变为土地私有了。因此政策一度规定,宅基地只能在本集体经济组织内部或本地农村范围内转让,是有道理的。

问题在于,这又在很大程度上限制了农民财产权的经济实现,不利于农民增收,不利于资源的合理利用,不利于城乡融合发展,等等。有没有办法,既保护宅基地的集体所有制性质,又在社会主义市场经济条件下,搞活宅基地的土地使用权?关键恐怕在于,要设定宅基地的使用权期限。譬如,设定农户分得宅基地后,有50年使用权,该户居住了30年搬离他处,则还有20年的使用权,可以通过市场交易转让给他人。50年使用期间,集体经济组织有责任对宅基地的使用进行监督管理,50年使用期满,则必须连同地上物收回宅基地,重新分配给其他成员。这样改,宅基地的权利设置,与农地、集体建设用地、城市国有土地等,就基本一致了,便于规范管理。这样改,对农民增收、农村发展都有好处,只要把道理讲清楚,估计绝大多数农民不会反对。当然,宅基地的使用期限定多长,要充分尊重广大农民的意见,因地制宜确定。

以往讨论宅基地制度改革,不少人主张宅基地使用权有偿取得。我感觉,这在少数经济发达地区的农村,可能行得通,但在广大不发达地区,是绝对行不通的。公有制经济应当保证所属成员的工作权和居住权,农地是农业的主要生产资料,作为集体经济组织的成员,农民可以无偿获得农地的承包权,宅基地是农民的主要生活资料(兼有生产功能),无偿获得宅基地使用权,也是集体组织成员所应当享有的权利,不宜轻易改变。

总之,关于宅基地使用制度改革,我主张要把无期限使用,改为有期限使用,允许期限内的使用权进入市场。

(2024年9月22日)

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