孔善广:分税制后地方政府财事权非对称性及约束激励机制变化研究*

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孔善广  

内容提要:分税制后中央与地方政府的财政收支状况与分税制前对比变化呈“反向剪刀状”,地方政府财政收入占全国财政总收入比例逐渐减少,财力上移,但其财政支出占全国财政总支出比例不断增大,造成地方政府的财权与事权不对称,地方政府必然转向另一种的约束激励机制扩大财源。根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷,不能将所有矛头均指向地方政府,应从根本上改革体制上的缺陷。

关键词:分税制 地方政府 政绩考核 土地财政 体制改革

一直以来针对地方政府对农民土地的违法圈占、对城镇居民房屋的野蛮拆迁,及片面追求GDP的增长、对提供公共产品方面的缺失、对中央财政转移支付的滥用等问题,我们不断将矛头指向地方政府,特别是近期房价的不断攀升,更引发对人们对地方政府与房地产商联手推高房价的抨击。表面上看似乎所有的问题根源就在地方政府身上,但深入分析,这显然是片面的。

既然在指责地方政府,也就承认其具有“经济人”的属性,其必然在一定的制度约束条件下地追求个人利益目标及本级政府利益最大化,为此,本文从分税制前后地方政府的制度约束与激励变化加以分析,说明不能将所有矛头均指向地方政府的原因。

一、分税制前中央与地方财政收支状况

从1953-1958年,中央财政收入占全国财政总收入比例平均为78.4%,财政支出占全国财政总支出比例平均为68.6%,地方分别平均为21.6%和31.4%,中央与地方的收支比例基本平衡,并稍偏向于中央。但到了1975年,中央的财政收入仅占全国财政总收入的11.8%,财政支出却占全国财政总支出的49.9%。从1975年到1984年的十年,中央的财政收入占全国财政总收入比例平均仅为22.9%,财政支出占全国财政总支出比例平均却为51.1%。中央政府与地方政府财政收支不对称、不平衡现象已十分突出,多年来中央占用比例很少的财政收入,却要支付与地方差不多的财政开支,中央财政承受极大的支出压力,更说明了地方存在大量的预算外的收入及开支。

从1985年起,国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种,核定收支、分级包干”的财政管理体制。1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》,并特别强调,“各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策,发展经济,管好财政。要进一步加强全局观点。体谅中央的困难,正确处理中央和地方的利益关系。要加强对财政工作的领导,积极支持财政部门履行自己的职责,严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度,不得越权行事,自作主张,影响全局,更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题”,可见中央财政的困难程度。

《决定》对以往包干办法作改进规定,从1988年到1990年期间,在原定财政体制的基础上,全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市,除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外,对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法,包括有“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”六种。在实施财政包干体制后的1985年至分税制前的1993年,中央财政收入占全国财政总收入比例平均为31.8%,财政支出占全国财政总支出比例平均却为33.9%,达到收支平衡比例基本平衡。

但是,地方政府在财政包干的财政分权制度下,仍然可以采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分),以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力,使地方政府所掌控的财源不断增加,存在较大的“漏洞”。而且,“中央和地方所有财政关系调整都是根据中央的‘决定’、‘通知’来传达和执行的,而没有法律的规范,在财政关系的具体调整中也缺乏相应的法律依据……由于没有法律的依据和约束,过去的财政分权方案总是中央和地方谈判妥协的结果”(姚洋,2003)。因此,中央财政收入比重不断下降,到1993年,中央的财政收入占全国财政总收入的比例下降到22%,中央政府与地方政府在财政收支不对称、不平衡问题得不到根本解决,中央显然不能承担日渐庞大的开支,也导致中央政府缺乏对宏观干预能力。

二、分税制后对地方政府的影响

为解决上述问题,1994年开始实施分税制改革,“根据事权与财权相结合原则,将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税,并建立中央税收和地方税收体系,分设中央与地方两套税务机构分别征管;科学核定地方收支数额,逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度;建立和健全分级预算制度,强化各级预算约束”。

实施之后的当年,中央与地方的财政收支状况就开始发生较大的变化,中央的财政收入占总收入达到55.7%,比1978年增加40个百分点,但中央财政支出只占财政总支出的比例和以往对比变化不大,仅为30.3%。再之后的1995年到2004年连续十年的中央财政收入平均占国家财政总收入的52%,但财政支出平均只占国家财政总支出的29.8%。而这十年来,地方的财政收入占国家财政总收入平均为48%,但财政支出却占国家财政总支出平均为70.2%。整个数字前后变化对比呈反向剪刀状(表1)。

在地方财政收入占全国财政总收入比例不断减少的同时,其财政支出占全国财政总支出的比例却不断加大,到2004年,地方财政收入占全国财政总收入的45.1%,但财政支出却占全国财政总支出的72.3%。中央也不断有具体的规划和指标下达(如教育达标等),到省一级再层层向下分解,而且通常是向下各级政府掌握的财源越少,负担也就越重,形成各级地方政府间事权层层下放,而财权却层层上收。据国务院发展研究中心调查,在农村的义务教育经费中央只负担2%,省地两级负担11%,县级负担9%,78%的经费要由乡镇这一级来负担,最后实际上就是由占大多数的农民负担。这就是所谓的“财权上移、事权下移”和“中央‘请客’、地方‘埋单’”之说。

例如在2004年,中央的财政收入占全国财政总收入的54.9%,但教育事业费中央财政支出219.64亿元,而地方财政支出3146.30亿元,是中央的14倍多;社会保障补助支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍。再以县级财政为例,其财政收入只占全国的21%,但财政供养人员却占到了全国的71%,因而大部分财政收入只是“养人”,即所谓的“吃饭财政”。

“由于受地方经济发展制约的影响严重滞后,有些地方政府税源枯竭,致使地方政府尤其最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑,无法正常履行其职能,无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务,更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标”(刘玲玲,2006)。因此,从财政包干体制向分税制实施后,地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力。

三、对地方政府约束激励机制的转变

1949年建立新政权后,我国除了政治体制是高度集中的一元化结构外,经济体制是实行的是高度集权的计划经济,地方政府是中央政策的坚决执行贯彻者, 必须严格执行国家制定的计划,地方政府及其各部门与国家利益体系也高度一致,地方的发展与中央政策有极大的关系,如“三线建设”等。1978年的改革开放后,一个重要举措就是对地方的放权让利,而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时,把一定范围的权利还给地方。特别从1985年起国家实行“划分税种,核定收支、分级包干”到1992年以后实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制,地方政府及其各部门从国家利益体系中分化出地方和部门利益,“在原来的‘忠诚/命令’式激励机制的基础上形成了地方政府运行的新激励机制——‘忠诚/政绩’式机制(杨雪冬,2005)。

在1994年实施分税制后的当年,中央的财政收入占全国财政总收入比例由上年的22%急升至55.7%,财政收入为上一年的300%,财政支出占全国总支出比例却比上年只是增加2个百分点,而地方财政收入则比上年减少32%,之后中央与地方的财政收支的“反向剪刀”状态出现。就算地方政府原“事权”不变,但“财权”上移,加上一直地方政府不能发行地方公债,没有举债权,没有税收立法权,地方政府财政出现严重困境,不少地方政府出现严重的债务。

到2004年,我国地方政府债务至少在10000亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元。地方政府债务还在以每年200亿元的速度递增(冯培恩,2006)。很多地方政府特别是欠发达地区乡镇政府成为“吃饭财政”,甚至连公务员和教师工资的依时发出也成问题。

而众所周知的是,地方各级政府有各自的管辖范围,有为管辖范围的居民提供公共服务及解决当地的民生问题的职责,而且从县(市)级以上政府基本要设置与中央一样的机构,也有几乎所有一样的财政支出项目,更要完成中央有关的规划和指标任务,就必须要有充足的财源才能为中央“请客”的指标及为本身政绩“买单”,必然要发展当地经济扩大收入来源。另外,地方政府之间也存在为当地发展经济获取财源的横向竞争,实际上是笔者所指出的向上升迁的“政绩竞争”,经济市场化和地方分权使这种竞争日益加剧,导致地方政府的“公司化”。

因此,地方政府在原来财政包干体制下的约束与激励机制必然转向另一种的约束激励机制,即如何在分税制后财政收入急剧减少的状况下完成政绩考核指标,并且一直以来是“以经济建设为中心”,更强化追求当地的经济增长来达到增加财政收入的动机。

四、增加当地财政收入的主要途径

实施分税制后,中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税,中央与地方各分享50%。地方固定收入包括:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税),地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税),地方企业上交利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分),房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农牧业税,对农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税),耕地占用税,契税,遗产和赠予税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等。后来增长较快的所得税也改为共享税。

在中央与地方的财政收入划分后,地方政府扩大财源途径之一是增值税25%分享部分,以及完全由中央政府承担的出口退税(2004年起略有变动),[1]必然激发地方政府加大招商引资(特别是外资以此加大出口额取得中央的出口退税)、加大投资上项目以加速经济发展,片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二是扩大地方可独享的收入来源,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等,这些大部分与土地有关,导致在连续的工业化城市化、“经营城市”的口号下,大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁,不断扩张城市规模,发展城市建筑业和房地产业,以土地生财。一些地方政府的土地收入占财政收入的70%,从此可见一斑。

另外,一系列法律法规及政策所设计的“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、地方政府就可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去,获得的收益就归政府等“征地、补偿、批租”制度,更为地方在法理上大开方便之门。土地耕地违法圈占现象不断出现,可用土地耕地急剧减少(表2),与土地房产相关的地方财政收入不断大增。

根据中国土地政策改革课题组的调查研究结果,城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。在东部一些发达县、市,由建筑业和房地产业创造的税收,是地方税收中增幅最大的两大产业,增幅高达50%至100%。这两项税收占到地方税收的37%以上。西部地区政府也选择了城市扩张,从建筑业和房地产业的发展中开辟税源,增加政府收入。2003年,西安市某区地方税收贡献最大的分别为:建筑业61%、房地产业11%、交通运输业7%。2003年建筑业创造的税收将近1999年基数的6倍,房地产业创造的税收更是1999年的20倍(蒋省三、刘守英,2006)。

因此,就有众多对地方政府片面追求GDP增长的指责,甚至对不断高涨的房价,也指责地方政府对中央的宏观调控措施执行不力及与房地产开发商共同推高房价之说,但并没有分析更深层次的原因。

五、现行财税体制及政绩考核制度的弊端

分税制后的财政分权能鼓励政府间的竞争,提高经济效率,充分利用当地优势提高和促进了地方经济增长,并有利于税收征管和地方公共服务方面的实验和创新,仍然存在众多缺陷。

1、缺乏法律制度的约束。但由于目前的财政体制下只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的财政关系,并没有一部《转移支付法》的法律来明确规定对中央及地方各级政府的转移支付的法律制度约束财政转移支付行为,不能对支出责任、转移支付规模、结算办法等以法的形式加以规定。“上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益,往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源,同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力” (王小龙,2004)。

以乡镇政府为例,其直接服务于乡村并依法对乡村直接实施管制的一级政权组织,服务和管理着最大比例的人口,直接面对和承担的经济管理事权和社会管理事权十分繁杂,却不能拥有与之相适应的财权,是形成目前乡镇政府负债总额在2200亿元的主要原因,直接导致对公共产品供应不足或无力供应,出现基层政府的连年赤字和大面积拖欠工资的严重问题,甚至为了摆脱财政困境,各部门巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派来“创收”,加重了不得农民的负担。

另外,没有法律约束财政转移支付造成转移支付资金人为操作因素较大,一般转移支付(无条件拨款)和专项转移支付(有条件拨款)资金就成为“稀缺资源”,成为各地垂涎的蛋糕,争先恐后“创造条件”来“跑部钱进”。由于必须“跑”才能“钱进”,在“跑”的过程中形成众多的腐败现象发生和资源的损失。

2、法律法规的缺陷和缺乏严肃性。虽然《预算法》对财政预算、收入、上缴与支出(拨付)有规定,[2]但违反该法的“法律责任”条款却不是追究法律责任,只是对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任,“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”,[3]失去了法律的严肃性,使违反该法律的政府部门和官员从中可以逃避法律责任的追究,从法律上不能制止屡查屡犯现象的发生,造成各级转移资金监督缺失,效率低下、腐败滋生。如审计署在2005年对20个省(区、市)地方预算进行抽查,中央预算编入地方预算有3444亿元,约占中央实际转移支付7733亿元的44%,有一半以上没有纳入地方财政预算,完全脱离了人大的监督,有的甚至脱离了政府的监督(李健,2006)。

3、政绩考核与社会利益目标激励难完全相容。对于地方政府的政绩考核,除了财政体制要能使各级政府的“事权和财权”相适应外,还要有助于给各级政府提供工作激励和行为约束,使政府的自利性行为目标能充分体现社会利益目标。“财政体制的设计必须尽可能满足激励相容性原则的要求,即各级政府自利地追求个人利益目标或本级政府利益目标的同时恰好最大限度地履行政府理应承担的职能” (王小龙,2004)。例如占地方财政收入一定比例的增值税在流通环节征收,但经济增长、增值税增多并不意味着当地居民的收入及福利提高,必须将增值税改为消费税,因为当地居民的收入越高意味着最终消费就越多,地方财政中的消费税收入就越大,必然在行政过程中保证居民的收入。另外,目前地方政府相当部分的政绩指标难以量化,没有一种自下而上的考核机制,升迁决定权主要来自上级而并不在民,失去最重要的约束机制。目前中组部可能将民意调查纳入地方政府政绩考核,这当然是一个进步,但体制上的根本缺陷仍然存在。

4、中央与地方博弈的经济周期波动。随着地方政府及其各部门不断从国家利益体系中分化出地方和部门利益,地方政府具有强烈追求当地的经济增长来达到增加财政收入、解决财政困境的动机和“权力”,就不断出现以地方政府主导的投资造成的经济过热。改革开放以来,我国共进行了五次紧缩型宏观调控,基本针对的都是经济的全面过热或总量过热。宏观调控措施基本是经济过热时就严格压缩投资,在经济低迷时就大量追加投资,结果是加剧了“收-放”“冷-热”的经济周期波动。而且,“地方政府出于自身相对独立的利益目标和责任约束,在相当大程度上以推动地方经济增长为首要目标,因而在宏观经济调控中,成为中央政策调控的主要对象”。“地方政府不再是执行宏观调控的主体,地方政府从宏观调控的执行者、推动者,转变为宏观调控的对象,成为一种相对于中央宏观调控周期而言的反周期力量”(刘伟、蔡专洲,2004)。

六、结论

公共选择理论的一个基本观点是,政府部门并不必然以社会大众的利益为目标,当社会不能有效约束政府时,政府部门有可能利用其权力谋求自身效用的最大化。而且,政府官员与其他个人和组织一样,同样追求个人利益最大化,而这些个人利益更将同所属部门的规模相关。1994年实施的分税制后,造成地方政府的财权与事权不对称,必然形成其在既定约束激励机制条件下,地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力,必然追求GDP增长来达到增加财政收入以完成“事权”——获取政绩,而对土地的一系列法律法规和政策为地方政府以土地生财大开方便之门。

目前,中央政府也正在推动政府的行政体制改革,但整个行政体制牵涉到众多方面问题,如中央与地方各级政府财权与事权的确定,包括财政转移支付行为、规模、支出责任、结算办法等需要法律的形式加以明确,提高到法律的地位加以约束;其次是将增值税改为消费型税,使地方政府的行政政绩与当地居民的生活水平提高正相关;另外,最根本的问题是改变自上而下的考核机制,这牵涉到政府及官员自身权力和利益的问题。

无可否认的是,我国众多经济和社会现实问题是由于体制的缺陷造成的,根本在于改革现存不合理的体制。

因此,我们不能将所有矛头均指向地方政府,而应该从根本上和整体上改革体制的缺陷,否则,在现有的约束与激励机制下存在的问题难以得到根本的改变。

——本文是中国(海南)改革发展研究院2006年10月举办的“中国公共服务体制:中央与地方关系”国际研讨会征文优秀论文,载于《中国公共服务体制:中央与地方关系》论文集,后应邀发表在《经济社会体制比较》2007年第1期。

参考文献:

陈明、闫婷,2005:“财政集权与分权优劣比较及制度解析”,《开放导报》,2005,3。

呼显岗,2004:“地方政府债务风险的特点、成因和对策”,《财政研究》,2004,8。

蒋省三、刘守英,2006:“土地解密”,《财经》,2006-2-20。

刘伟、蔡专洲,2004:“宏观调控中的周期与反周期力量”,《经济科学》,2004,4。

王小龙,2004:“中国地方政府治理结构改革——一种财政视角的分析”,《新华文摘》,2004,17。

杨雪冬,2005:“当代中国地方政府的激励机制简论”,中国政府创新网, 2005-10-4。

姚洋,2003:“制度供给失衡和中国财政分权的后果”,《战略与管理》,2003,3。

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作者简介:孔善广,广曜贸易有限公司执行董事,中南大学公共政策与地方治理研究中心兼职研究员。

[1]1985—1987年,中央和地方共同负担出口退税。1988—1991年,出口退税全部由中央负担。1991年,中央外贸企业的出口退税由中央负担;地方外贸企业的出口退税中央负担90%,地方负担10%。1992—1993年,中央外贸企业的出口退税由中央负担;地方外贸企业的出口退税中央负担80%,地方负担20%。1994年其在中央财政负担较重的情况下,国务院决定从2004年1月1日起,出口退税由中央和地方财政按照75%:25%的比例承担。2005年8月1日,国务院宣布调整现行出口退税政策,决定从2005年1月1日起把中央和地方出口退税分担比例改为92.5%:7.5%。

[2]《中华人民共和国预算法》(1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过,1995年1月1日施行)第四十五条、第四十六条、第四十七条规定:“各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定,及时、足额地拨付预算支出资金,加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行”。“预算收入征收部门,预算收入上缴任务的部门和单位不得截留、占用、挪用或者拖欠”。

[3]《中华人民共和国预算法》(同上)第七十三条、第七十四条、第七十五条规定:“各级政府未经依法批准擅自变更预算,使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入,或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。“违反法律、行政法规的规定,擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的,由政府财政部门责令退还或者追回国库库款,并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。“隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的,由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正,并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”。

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