杨雪冬 胡天宇:压力型体制:一个描绘和解释中国政府运行机制的概念

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杨雪冬   胡天宇  

 

摘要:“压力型体制”是描绘和解释中国政府运行机制的本土原创性概念,得到研究中国政治和治理同行的重视。压力型体制概念的解释力既来源于对制度运行的整全性理解,也来自其生动的描绘力。压力型体制概念是研究者对地方官员生动的实践话语的学理化提炼,并从历史源流、演变过程和具体运行等方面进行了系统化构建。压力型体制的生成是中国在实现赶超式现代化进程中的制度性选择,在传统政治中的“比限”制度、现代化的“动员体制”以及“发展型国家”中能找到痕迹、联系以及参照对象。压力型体制概念的形成过程说明,扎根经验事实,定准理论坐标,重视实践话语向学术话语的转化,是生产解释中国当代政治和治理学术概念的重要路径。而中国丰富的治理经验和创新为更多原创性概念的生产提供了肥沃的土壤和持续的动力。

 

“压力型体制”对当代中国政府运行机制的生动描绘和学理化解释得到了国内国际同行的关注和肯定,在知网上被引数逐年上升。从概念生成的视角看,压力型体制并非抽象的理论建构,而是源于现实,是对中国治理实践和政治运行过程的学理化提炼。压力型体制生动展现了从上至下层层传导政治行政命令、形成压力、驱动各级政府和部门实现治理目标、提升治理速度的过程,是传统的动员体制在改革开放以来市场化、现代化加速发展新背景下的拓展衍变。随着国家治理任务增多、治理目标提升,压力型体制运行的场景从早期的经济领域扩散到社会管理、生态治理等更多领域,在不同层级和部门都有表现。尤其在重大公共安全风险事件中,这个机制的加压驱动、层层加码特征更为明显。制度运行场景的拓展进一步验证了压力型体制概念的解释力和整体性。

本文分为四个部分:第一部分介绍压力型体制概念的形成和发展;第二部分从历史角度讨论其制度的源流和后发现代化国家取得成功的制度机制;第三部分将该概念放在更大的理论坐标中,与其他解释中国政治和治理机制的概念进行比较;最后一部分在梳理该概念的形成和构建过程的基础上尝试讨论学术概念的形成机理以及对自主知识体系建构的启发。

一、治理实践的学理化提炼

压力型体制概念源于荣敬本教授为首的“县乡人大运行机制研究”课题组发表的一篇长篇调查,其受到学术界关注则得益于《新华文摘》(1997年第12期)对其转载以及基于报告出版的著作。这个课题组主要由原中央编译局的研究人员组成,包括荣敬本教授、高新军研究员、何增科教授、杨雪冬以及当时在麻省理工学院任教的崔之元教授。1996年,课题组在时任河南省新密市人大副主任王拴正的帮助下,在河南省新密市进行近一个月的调查,包括市直机关部门、企业访谈,乡镇驻村调查,历史文献收集等。

调查报告是分头起草的,杨雪冬负责现行制度运行部分(报告的第三部分“压力型体制的运行”)。在写作的过程中,他基于从与当地官员交谈中收集到的一些生动说法,比如工作方式是“加压驱动”,激励方式是“一手乌纱帽、一手高指标”,工作状态是“蚂蚁在热锅里”等,对政府运行机理进行了学理化提炼,提出压力型体制概念。这个新颖生动的概念得到了课题组负责人荣敬本教授以及其他课题组成员的认可。提出这个概念时,杨雪冬为了避免其与解释美国制度运行的“压力集团”的混淆,还建议如果翻译成英文,可以用“pressurized system”的译法。这个建议并没有被采纳。

调查报告将压力型体制定义为:一级(县、乡)政治组织为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,该级政治组织(以党委和政府为核心)把这些任务和指标层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制(即一旦某项任务没达标就视其全年工作成绩为零,不得给予各种先进称号和奖励),所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。压力型体制也有内在减压机制,即“关系”和“统计”。前者是非正式的制度,后者则是制度的非正式化。这两种“减压阀”的作用集中体现在压力型体制运行的第二阶段指标任务的派发以及第四阶段指标任务完成的评价中。在指标任务派发时,下级部门会尽量利用各种关系与上级讨价还价诉说工作难度,以求降低指标任务额度,获得上级更多的报酬承诺。在指标任务完成评价时,下级部门一方面通过关系尽量向上级说情,突出成绩,隐藏失误;另一方面可以利用统计工作的漏洞,在统计数字上做文章。

由于调研地点新密市是一个资源型快速发展城市,并且处于中部地区,不具有代表性,所以课题组并未提出“压力型体制”是适用于全国的一般性概念,而且这个概念只总结了治理任务的分配和完成过程及其依靠的机制,并没有将其提升到制度层面。1998年后,课题组围绕“县乡两级政治体制改革”启动第二轮研究课题,扩大研究对象,在继续调查河南新密的同时,增加陕西省咸阳市秦都区和江苏省无锡市两个调查地。随着调查范围的扩大,课题组对压力型体制概念的适用性有了更大的信心。2000年,杨雪冬在博士论文中将“压力型体制”作为论文的一章,对其做了进一步的阐释。他把压力型体制运行机制概括为三种,即数量化的任务分解、各部门共同参与的问题解决机制和物质化的多层次评价体系。在研究中,他试图探讨该体制出现的时代条件和制度条件。他认为,从本质上讲,压力型体制是在现代化和市场化压力下出现的,以赶超为目标的传统动员体制的延伸,是中国制度转轨过程中的产物,可以被视为制度变迁中的过渡形态。它将经济上的承包责任制引入政治生活,用物资刺激来驱动政治过程,使组织和个人为了获得更多的物质满足去争资源、争名次,争个人升迁。在此基础上,杨雪冬将压力型体制与动员体制进行区分,进一步阐明了压力型体制在时空上的特征。

2007年,杨雪冬重访河南新密、江苏无锡和陕西咸阳三地,发现随着工业化、城市化和全球化水平的提升,三地经济发展水平在所在区域处于领先地位。而在市场化和经济高速发展中形成的压力型体制,并没有随着经济发展水平提升而弱化,反而进一步巩固并扩散到更多治理领域中,并且出现了重要工作“一把手化”机制,建立了更有力的奖惩机制。对地方政府而言,压力来源更为多样复杂,除了自上而下的政绩压力、水平方向政府间发展竞速压力和自下而上的社会需求压力,资本作为施压者的作用更为凸显,从而形成压力型体制的四大压力来源。而经济发展作为一种共识,使得四种压力能够汇聚起来,但是上级要求和社会需求的多样化使得压力之间出现了对冲抵消状态,地方政府的自主选择更为困难。

进入新时代,随着顶层设计作为国家治理运行理念的确立,“压力型体制”运行的制度环境发生了深刻改变。在政治要求和管理技术的支持下,各个部门更加自觉地通过层层分解任务指标,层层传导压力推动工作,建立了传导压力的各种工作机制(如督查督办、考核检查、工作专班等),压力传导更为精细化,“过程管理”“痕迹管理”和“顶格管理”常态化,原来的减压机制受到了有效抑制,压力型体制的刚性化倾向明显;另一方面是压力内容和来源发生重要调整。上级政府施加的压力从单一的经济增长目标转变为多元的综合治理目标,地方政府承担的压力性事务从单一的经济发展拓展至社会民生、环境保护等多领域。伴随数字政府的建设与发展,政府对于民众压力的回应有了更高要求,民众压力的传导路径也变得更为多元复杂。重大公共安全事件的发生也驱动着压力型体制的自我调整。在压力驱动强化的同时,一些地方部门和干部却出现了“卸责”“躺平”等“惰政”“懒政”行为以及“痕迹主义”“程序化避险”等形式主义的升级改版。这个悖论性现象说明更值得对“减压阀”机制的作用进行深入讨论。

二、在历史坐标中审视压力型体制

检验一个概念的解释力,应该将其置于历史坐标,看它所揭示的运行机理是否在其他历史场景下也存在并发挥作用。尽管“压力型体制”是对中国现代化赶超过程中政治力量如何发挥更大作用的解释,但是通过施加压力驱动下级完成任务的现象存在于不同历史时期,尽管采取了不同的制度形式。

中国传统政治中的“比限”制度就具有压力型体制的特征。 “比限”是古代赋役制度的重要组成部分,所谓“限”是指按期及时完成赋役配额,“比”则强调地方政府通过各种手段强迫各欠户及时完纳所欠税款。比限制度设立于明朝,在清朝逐渐形成较为统一的制度体系。比限制度在清朝经历了从“十限制”“各地灵活设限”到“上下忙两限制”的演变过程,其背后反映的是中央层面的制度建构与地方实践之间的冲突、调试与优化。“比限”制度调整的核心在于赋役期限的设置和赋役成本之间的权衡。一方面,中央为强化对地方赋役的控制干预,向地方施加征税压力,设置一年30限制的工作目标。地方为完成征税任务,通过一些强制手段执行政策,但其仅考虑纳税效果,忽略了征税成本,降低了政策执行有效性。另一方面,部分地方能够根据赋役政策实践中的利弊得失不断修正中央颁布的制度,如康熙九年,浙江萧山县就曾推行两限制,对年30限制进行修正,前者最终成为全国通行的制度。可见,中央为地方政策执行保留了适当的自由裁量权。“比限”制度呈现出在“赋役”这一国家专项工作在任务分解过程中,中央将其拆分为督催、交纳、查核、追征四个程序,并由此构建起中央到地方的赋役征收系统,形成对赋役征收工作的控制。地方面临中央期限与民众拖缴的双向压力,但也保留了部分自主性空间,可以通过积极构建更加细化的票单制度,减少赋役征缴过程中的弊端,并结合州县情况自主调整期限,形成自身特殊的“比限”制度,从而对中央政策产生影响。

二战后,在现代化浪潮中,部分后发现代化国家实现了赶超成功。这些国家将赶超压力进行有效转化的典型制度安排分别是“发展型国家”和“动员型”体制。

“发展型国家”源于二战后以日、韩为代表的东亚国家经济快速崛起的实践。1982年,美国政治学家查默斯·约翰逊根据日本崛起的经验模式首次提出了发展型国家概念。这一概念逐步外溢至韩国、新加坡等东亚其他国家和地区,并不断在理论上升级换代,形成了发展型国家理论。该理论认为东亚国家之所以取得重要成就有赖于其共性的制度基因。首先,东亚地区具有“强国家”的传统,普遍具有较强的国家能力。其凭借稳定的科层制官僚体系和政治精英,依托政府机构推进项目规划和社会动员,为政府介入经济政策提供了政治前提,促使国家走向经济社会现代化。其次,“发展型国家”偏重经济政策的发展模式,重视政府介入产业政策的制定。其具有较为明显的GDP主义倾向,政府介入市场经济领域较深,通过对经济发展和产业结构的国家干预与规划,从宏观层面对经济进行综合影响,形成了有别于以苏联为代表的计划经济体制和以美国为代表的自由市场经济体制的中间道路。伴随经济社会的发展,“发展型国家”理论从最初对国家自身制度特征的讨论转向对国家作用发挥的社会条件的关注,比如彼得·埃文斯提出“嵌入性自主”是发展型国家的特征。尽管如此,发展型国家理论是对现代化压力下国家为实现快速发展而形成的制度安排的解释,只是更强调国家层面的制度安排,尤其是具体的职能部门和官僚队伍的能力和自主性。随着中国经济体制由计划转向市场,在经济发展中呈现出较多的东亚型国家相类似特征,发展型国家逐渐成为理解中国政府经济样态与运行机制的重要参照。一些学者将这个概念用于解释地方经济发展,提出了“地方发展型政府”。这个概念更强调地方如何发挥自主性来实现本地发展,而自主性的形成在相当程度上来自上级的放权和发展目标的设定,尤其是地方之间竞争关系的存在。总之,在发展型国家运行中,我们可以看到压力型体制的影子。

在制度谱系上,与压力型体制关系最密切的是动员体制。政治动员是许多发展中国家实现独立以及建设的共同选择,但是很少国家能够通过政治动员实现发展的成功。但在中国救亡图存的过程中,中国共产党成功地将政党目标、国家目标和社会目标统一起来,通过党组织全面覆盖,借助完备的计划经济体制,建立起一套高效运行的动员体制。这套体制以行政命令的形式下达经济增长指标,用政治动员的方式集中资源。在经济领域,压力型体制与其说是一种新的政府运行体制,不如说是动员体制在市场经济发展条件下的变体。它的基本运行方式就是用政治手段来推动经济增长以及完成其他工作。因此,这两种体制有着高度连续性。首先,在动员体制下,政府间强调高度服从,上级政府控制着大量核心资源使其能够对下级政府产生影响与激励,进而能够将经济发展的任务指标通过行政压力的形式传导至下级。其次,“党管干部”的原则能够使上级政府通过党的组织系统将某项发展任务上升到“政治任务”的高度,并将对下级单位负责人职位的调整作为有效的监督和激励手段。此外,动员体制下地方和部门利益的强化迫使上级部门不断加强任务压力,以保障政令通行和发展任务有效完成。动员体制是计划经济时代国家实现任务目标的运行机制,压力型体制的形成有赖于动员体制遗留下的部分制度框架的有效支持,得以保障上级政府能够通过这些制度化机制对下级政府施加影响和压力。同时,压力型体制在原有动员体制的基础上融入了市场经济体制的色彩,一定程度上为下级政府的政策选择提供了自主性空间。

三、概念对话中的压力型体制

检验一个概念的解释力也要与同类型概念对话,了解它们之间的异同,分析各自的解释边界。关于当代中国治理如何运行的原创性概念,除了压力型体制外,还有财政联邦制、项目制、晋升锦标赛、行政发包制、运动式治理等。这些概念虽然依靠的学科资源,关注的具体领域、治理机制存在着不同,但都试图解释为什么中国制度能够有效运行,为什么治理主体尤其是地方和官员的能动性能够被激发出来。

“项目制”脱胎于分税制改革下的央地财税关系调整,中央财政权力集约化使得其能够通过“专项”“项目”的方式实现财政资金的再分配。项目制包括国家部门“发包”、地方政府“打包”和村庄或企业(或其他基层社会组织“抓包”的过程,在此过程中,中央政府将国家发展战略和中央意图通过设立“项目”的方式予以转化,以经济激励的方式将地方政府吸纳进项目竞争,形成项目权威。 “项目制”与“压力型体制”的区别在于:首先,项目制强调通过项目本身实现对下级政府行为的引导,但其在实施过程中弱化了科层制中下级部门的权力分解能力,形成了“条条”上的部门权力更大的集中,而压力型体制则更多凭借各级政府实现任务目标的层层下压,将压力渐次传导至基层。其次,项目制进行的是一种中央政府对地方的非科层化的竞争性授权,通过财政资金的经济激励手段对地方政府行为进行引导,与压力型体制通过政治任务和行政指令实施政治压力的方式存在不同。最后,项目制侧重对专项任务的把控,其运转模式有着较强的市场属性。中央政府将某项发展任务整合成专门项目,地方政府通过招投标等竞争性机制实现项目资金的争取,是市场化机制在政府运行机制中的应用。而压力型体制则强调对综合性事务的整体把控,且偏重传统动员体制下的政治指令,是对整个制度运行的整体性呈现,具有较强的计划体制特征。

“晋升锦标赛”强调上级通过设置经济发展目标,辅以晋升激励,来驱动下级开展发展。核心解释机制是委托-代理关系。晋升锦标赛同压力型体制都强调上级政府凭借政治权力对下级行为施加影响,但压力型体制更多强调计划经济体制下残存的动员体制对地方行为的影响,认为上级政府可以基于垄断资源的优势对具体任务进行分解和指标量化,采用政治和经济手段相结合的方式激励基层政府优先完成某些政治任务。而晋升锦标赛则依托市场经济语境,强调了“政治激励”在政府间关系中发挥的关键作用,上级政府可以通过各种方式促使地方政府在主要经济指标上展开竞赛,由此动员各级政府投身经济绩效的竞赛。从作用范围上来看,晋升锦标赛多数情况下仅仅适用于省级以下的各级政府,在更高层级官员的晋升中发挥的作用有限,晋升锦标赛也并未形成全国性的覆盖,其较大程度仍然取决于上级主要领导的政策偏好。而压力型体制已经成为贯穿中国各级政府运行过程的机制,其在解释力和覆盖度上相较于晋升锦标赛更全面。

“行政发包制”借用了经济学的“合同制”(被译为发包制)和社会学的“科层制”理论资源,被视为科层利用合同承包方式实现管理目标的一种组织形态,而在集中统一体制下,层层发包的功能被用到极致,也被追溯到中共军事斗争时期。这个概念可以视为是对改革开放后出现的承包制泛化的概括和解释。行政发包制将“纵向行政发包”和“横向晋升竞争”结合在一起,对晋升锦标赛运行机理做了进一步解释。行政发包制一方面认为,正式组织内部上下级之间的层层发包类似于企业内部的市场化关系;另一面强调虽然上级政府作为发包方享有正式权威性和剩余控制权,但是承包方(下级政府)享受自由裁量权,因此,在承受发包方经济、政治绩效压力的同时仍然享有较大程度的自主权(实际控制权)。压力型体制与行政发包制两个解释都关注到经济承包制泛化及其对治理机制的影响,但行政发包制借用的理论资源更多,而压力型体制更重视对制度运行的刻画和后果的讨论。

“运动式治理”承袭了革命时期政治动员的治理手段,与“常态化治理”相对应,被视为适应中国社会转型阶段的治理需求。运动式治理强调手段的灵活性、资源要素的整合性和组织形态的扁平化;在手段运用上,强调以解决实际问题为导向,偏离正式制度构建起一种准正式的运行机制,并强调运用动员手段实现跨部门、跨地域的资源调配,实现上级政府对于经济发展和社会治理领域的短期目标;在组织形式上,强调上级政府打破原有的科层体制结构,采用竞争性授权的方式给予下级政府政治激励,下级借此打破部门边界,整合行政系统内的资源以完成上级设定的任务目标,实现短期内各层级政府在同一领域的资源高度集中与协同。运动式治理与压力型体制具有紧密的关联。压力型体制为运动式治理的有效实施提供了制度性前提和传导机制,使得上级政府能够将任务目标有效传导至下级政府,并通过施加压力来改变下级政府的注意力分配。正是依赖压力型体制的支持,上级政府才能绕开常态化的科层体制,通过设置临时性目标,将地方资源实现短时间内的集中。此外,运动式治理是压力型体制运行的表现形式之一。上级政府在压力型体制之下采用运动式治理的手段强化组织的权威合法性,实现对资源的统一调配。下级政府也在应对上级政府的政治压力下,表现为对运动式治理目标的积极回应,进而实现资源向目标领域集中。

压力型体制相较于项目制、晋升锦标赛、行政发包制和运动式治理等其他分析中国治理运行的概念,更具有整体性、结构性,并不是对某种管理方式(如项目制)、某种激励方式(晋升锦标赛)、某种组织方式(行政发包制)或者某种行为方式(运动式治理)的总结和分析,而是对于整个体制运行的动力机制进行总结,尤其对普通人可感知的体制特征进行了概括。项目制、晋升锦标赛、行政发包制、运动式治理的提出得益于社会学、经济学的知识资源。同时,它们三者共同具有较强的治理技术导向,是从制度运行的微观层面对中国治理之所以有效运转的分析。

压力型体制同其他四个概念并非互斥,而是相互凭借支撑的。正是因为存在着上下级政府间压力型体制的结构条件,项目制、锦标赛、发包制和运动式治理才能有效运转起来。项目制、锦标赛、发包制和运动式治理更侧重于对治理技术与激励方式的分析,压力型体制更强调压力驱动的多种机制。值得强调的是,这些概念都尝试从不同的视角,利用不同的理论资源,对中国政府的运行机理展开描绘和解释,力图揭示中国政治制度运行过程中地方政府能动性的产生机理,并尝试构建起一套立足中国治理实践、具有中国本土特色的分析框架,为中国公共管理自主知识体系的构建作出了贡献。

四、总结与讨论

习近平总书记说,“理论创新只能从问题开始。从某种意义上说,理论创新的过程就是发现问题、筛选问题、研究问题、解决问题的过程”。压力型体制概念的形成就是一个问题驱动的学理化过程。研究者在特定地方进行深入调查,通过与地方官员交流,对他们的制度感知和生动话语进行总结提炼,从而形成了一个兼具描述力和解释力的概念。这一概念对当代中国治理方式的形象描述使其得到了包括实务界在内的认可。正是由于其更侧重于描述,其学理化提升的空间也受到限制。

中国正经历着人类有史以来最深刻伟大的变革,有着丰富的政策创新、充满活力的制度安排,既说明了保持制度多样性是后发现代化国家成功的重要条件,也需要研究者透过多样的制度安排,揭示其能达成有效治理的一般性机理,这就需要我们增强历史意识和比较意识,将概念放到历史坐标系和理论谱系中进行检验。中国学者在研究中国问题时,尤其要铭记在纷繁复杂的现象中找到一般性机理的学术使命,不能迷失在经验的表象上,也不能完全依赖更新迅速、逻辑强大的政治话语对自主知识体系的供给,必须保持专业的清醒、学理的坚持,激活学术的想象力。

熊彼特在《经济分析史》第一卷中描绘了在纷繁复杂事实中,将想象转化为概念的过程。他称其是“收集事实”和“提出理论”的双重过程。一方面,根据事实,提出概念将其拼贴到理论的图画中;另一方面,根据更多的事实,修改概念,抛弃概念,建构概念间的关系,从而保持图画的有序性。这样就可以逐渐形成具有连贯性、适当性的图画。要不断生产出关于中国政治和治理的概念,就需要不断地收集事实、形成概念,通过新的事实检验概念,进而建构理论。这对于中国学者来说是“永无休止的取舍”过程。

注释从略。

杨雪冬,清华大学政治学系教授;

胡天宇,清华大学政治学系硕士研究生。

来源:杨雪冬、胡天宇:《压力型体制:一个描绘和解释中国政府运行机制的概念》,《治理研究》2024年第2期。

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