丁纯:欧盟经济安全战略及其影响

选择字号:   本文共阅读 3524 次 更新时间:2024-04-24 19:15

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丁纯  

 

内容提要:欧盟出于降低战略依赖、增强经济竞争力等经济关切,以及应对地缘政治格局骤变冲击、回应内部呼声凝聚共识等政治考量,于2023年发布首份经济安全战略文件《欧洲经济安全战略》,梳理欧盟经济面临的风险,提出应对路径和行动计划。《欧洲经济安全战略》具有全面性、进攻性、保守性和灵活性等特点,该战略实施以来,也面临财政资源限制、成员国分歧、企业界不满等多重障碍。该战略反映了欧盟对其所处国际格局、地区形势及所面临严峻挑战的新认知和因应,将对欧盟内部、中欧关系以及世界经济等产生深刻影响,也给世界带来更多变数。

关键词:欧盟 经济安全 去风险 中欧关系

 

长期以来,欧盟被视为奉行多边主义与自由贸易的重要力量,其经济政策与内部统一大市场实践具有强烈的开放和自由色彩。但是,2023年6月,欧盟委员会发布欧盟历史上首份经济安全战略文件——《欧洲经济安全战略》,梳理当前欧盟面临的一系列经济风险,提出应对经济风险的路径和行动计划,凸显出其对经济安全问题的一些新认知、新思维。2024年1月,欧委会又出台“欧洲经济安全一揽子计划”(即《加强欧洲经济安全的五项新倡议》),继续加码经济安全。欧盟一系列举措反映出其对当前世界政治经济格局看法的转变,也将对欧盟内部、中欧关系以及世界经济格局产生一系列重要影响。

欧盟经济安全战略推出的背景

欧盟在《欧洲经济安全战略》开篇直言欧盟面临的经济安全形势,强调全球新冠疫情、乌克兰危机和地缘政治紧张加剧三重挑战,阐明欧洲应对新风险的具体路径。而《欧委会与欧盟外交和安全政策高级代表联合声明》则指出欧盟在地缘政治形势紧张和技术转移加速背景下减少风险的重要性。综合《欧洲经济安全战略》出台前后欧盟主要机构和领导人的表态不难看出,欧盟的经济安全战略承载多重考量,既有对经济依赖的反思,也有对地缘政治形势的担忧。

一、欧盟经济安全战略的经济忧虑

从短期看,欧盟出台经济安全战略最直接的原因是对经济依赖的担忧。新冠疫情期间,欧盟面临多种战略产品进口不足、供应链被迫中断的窘境。断供减产的现实迫使欧盟评估自身的经济依赖,并在2021年更新的《新欧洲工业战略》中确定了137种高依赖战略产品,其进口份额约占欧盟总进口额的6%。随着乌克兰危机爆发,欧盟对战略产品依赖的担忧进一步放大。一方面,欧盟在危机前对俄罗斯的能源依赖极为突出,迫使欧委会在乌克兰危机爆发不到一个月的时间内,就出台关于保障能源安全、加速能源转型的文件。欧盟在关键原材料方面对单一非欧盟国家依赖情况更为严重,例如目前欧盟100%的重稀土元素由中国供应,98%的硼由土耳其供应。为此,欧盟理事会在2024年3月通过《关键原材料法案》,计划在2030年实现关键原材料供应多元化。另一方面,疫情和乌克兰危机还促使欧盟反思“经济依赖武器化”问题。早在2020年,欧委会就提出创制反胁迫工具的意向,并最终转化为《反胁迫工具法案》。

自2016年以来,欧盟对自身实力尤其是经济实力的相对衰落或“战略萎缩”深感担忧,因而持续完善和深化“战略自主”概念。在经贸领域,欧盟在其新贸易战略中提出“开放型战略自主”,在承认欧盟对外经济依赖客观存在且无可避免的现实条件下,主张从欧盟实际利益出发,独立地选择经贸政策以实现其利益最大化。在新兴技术领域,欧盟深感相较中美存在劣势。欧委会主席冯德莱恩在就职演讲中提出,“欧洲必须对量子计算、区块链和芯片等关键技术拥有掌控权。”欧盟推出《欧洲芯片法案》也从侧面反映了欧盟对新兴技术落后、技术安全可能受制于人的焦虑。全面的经济焦虑是推动欧盟超越原有政策架构、出台经济安全战略的深层动因。不过,基于单一市场、要素自由流动的欧洲一体化经验和实践不允许欧盟完全滑向单边主义。因此,即便是在经济安全问题上,欧盟仍始终保持相对谨慎的态度,反复强调“开放”“韧性”“合作”以及“开放性战略自主”,试图谋求经济效率和安全的平衡。

二、欧盟经济安全战略的地缘政治考量

在欧盟内部,经济安全已经在主要成员国内上升为热门政治议题。法国倡导“经济主权”“技术主权”,反对“长臂管辖”,推动欧盟战略自主议程;德国史无前例地出台了《国家安全战略》,提出“一体化安全”概念,将构建富有弹性和竞争力的经济列为安全支柱。在法、德两国相继推高经济安全重要性之际,欧盟出台经济安全战略,既回应内部的政治呼声,又能避免成员国步调不齐留下政策漏洞,还为欧盟加强经济一体化、集中经济政策制定权铺路,可谓一举多得。在欧盟层面,2019年,冯德莱恩在刚担任欧委会主席时便提出打造“地缘政治委员会”,强调以地缘政治视角看待对外关系,经济安全战略可以说是对“地缘政治转型”的延续。本届欧委会力主的绿色和数字两大转型方向,也离不开相应的技术和供应链安全支撑,出台经济安全战略符合本届欧委会的施政思路。

在欧盟外部,地缘政治与经济形势的动荡令经济安全问题日益突出。首先,乌克兰危机持续,欧盟全面制裁俄罗斯导致能源价格暴涨的后果持续警醒欧洲,为欧盟反思其他形式的经济依赖提供了参照。其次,美国的单边主义并未随着政府更迭完全消退,疫情下美国推出《通胀削减法案》以补贴吸引欧洲企业令欧盟困扰不已,而关税摩擦的阴影随着美国大选的临近也有回归的可能。再次,来自中国的产业竞争日益激烈,欧盟自2019年以来已将中国视为“经济竞争者”和“体制性对手”,所谓“对华经济依赖”更是时常与对俄依赖相提并论。最后,美国对华经济遏制政策客观上推动欧盟经济“安全化”进程。美国将中国视为“战略竞争对手”,施压盟友对华经贸、技术“脱钩”,欧盟不得不作出回应,通过美欧贸易和技术委员会(TTC)这一平台与美国进行定期协调。尽管自2016年以来,欧盟已经陆续推出外国直接投资审查框架、5G工具箱、《数字市场法》、《数字服务法》等对外经贸政策工具,但面对来自贸易、投资、技术、原材料等多维度的经济安全“威胁”和错综复杂的地缘形势,欧盟认为现有的政策工具已经难以满足自身安全需要,出台全面的经济安全战略势在必行。

欧盟经济安全战略的内容与特点

《欧洲经济安全战略》虽名为经济安全战略,却未明确定义欧盟经济安全的标准,而是沿着“去风险”的思路,描述经济风险并提出行动计划。

经济安全战略首先指出供应链、关键基础设施、技术和所谓“经济胁迫”四类风险,并提出主要由欧委会主导的风险识别机制。同时,经济安全战略提出“促进”“保护”“合作”三管齐下的路径。所谓“促进”,简而言之是通过促进技术研发、完善工业基础、产业升级、加强单一市场等手段提高欧盟的经济竞争力,加强欧洲经济韧性。所谓“保护”,即通过建设和完善一系列政策工具保护欧盟的经济安全。所谓“合作”,则是希望通过完善贸易协定、改革世界贸易组织,以及实行“全球门户”计划等渠道,同其他“志同道合”伙伴合作保障经济安全。

在三大路径的基础上,欧盟提出11项行动计划,内容涵盖多个领域和经济活动主体。在风险评估领域,欧盟提出与成员国一起建立评估影响欧盟经济安全风险的框架,特别是制定关键技术清单;利用欧盟共同情报合作机制“单一情报分析能力”(SIAC)检测对欧盟经济安全的可能威胁。在投资领域,欧盟不仅将继续推进外国直接投资审查框架,而且进一步倡议审查对外投资的风险。在技术领域,欧盟对内要通过“欧洲战略技术平台”(STEP)开发关键技术,强化技术主权,并且着重强调对军民两用技术的研发;对外则加强军民两用产品出口管制条例落实。对于企业主体,欧盟提出加强与私营部门对话,鼓励企业根据经济安全进行尽职调查和风险管理。对于欧盟自身,经济安全战略提出探索使用“共同外交与安全政策”(CFSP)工具来提高欧盟的经济安全尤其是网络信息安全水平。对于第三国,欧盟主张将保障经济安全纳入欧盟对外行动,加强经济安全合作。

纵观《欧洲经济安全战略》的内容,不仅有对过去欧盟经贸政策工具的总结归并,更有对未来加强经济安全保障内外手段的设想,其目的已经超越应对当前危机,体现出欧盟在逆全球化盛行、地缘政治格局巨变背景下对自身所处政治经济环境、国际格局嬗变、关键问题与挑战的新认知、新理解与政策回应。

欧盟经济安全战略的特点表现为全面性、进攻性、保守性和灵活性。就全面性而言。首先是涉及领域的全面性。欧盟经济安全战略不仅关注经贸摩擦和传统的经贸政策工具,还关注技术研发、信息安全等,并提出探索相应的政策工具。欧盟还试图占据新兴领域的规制高地,例如率先推出《人工智能法案》,谋求维护新兴经济领域安全,追求面面俱到。第二是推进层次的全面性。全球化背景下,欧盟作为超国家组织,保障经济安全不可能单纯依赖欧盟机构自身的力量。因此,经济安全战略不仅要求欧盟机构参与风险评估和工具建设,也注重加强成员国之间的协同,填补漏洞,例如2024年1月颁布的《出口管制白皮书》建议在欧盟层面建立成员国出口管制协调机制,弥补由于各成员国出口管制清单内容差异导致绕开管制的转口贸易漏洞。此外,欧盟还号召私营部门参与,主张加强与国际伙伴的合作,可谓层层加码。第三是使用工具的全面性。相比于此前欧盟较为零散且注重事后防御的经贸工具,经济安全战略着眼于整条供应链,从研发领域的安全,到生产过程的尽职调查,再到产品出口管制。从防止技术泄露,到原材料供应链多元化,再到产品用途审查,欧盟试图构建起全链条全过程各环节安全保障机制,以安全之名培育产业竞争力,维护相关行业领先地位。欧盟经济安全战略的行动计划,既包括关注即时性经济活动的防御性工具,也有旨在提高长期竞争力的政策,试图做到标本兼治。

进攻性提高是欧盟经济安全战略的另一个突出特点。一方面,经济安全战略试图提升原有防御工具的进攻性,并更加积极地应用政策工具。例如允许欧委会主动发起反倾销、反补贴“双反”调查,就在《欧洲经济安全战略》出台不久后的2023年10月,欧委会便主动发起对自中国进口电动汽车的反补贴调查。又如,2024年1月发布的“欧洲经济安全一揽子计划”,提出将外商投资审查机制扩展覆盖至绿地投资。另一方面,经济安全战略和“经济安全一揽子计划”提出并运用进攻性工具,如制定对外投资白皮书,评估欧盟对外直接投资的风险等。

同时,欧盟的经济安全战略具备相当的保守性。经济安全战略的出台,标志着欧盟对于经济活动的关注,从原本重视效率,转向更多从安全视角出发,谋求安全与效率并重。欧盟内部主流经济政策理念逐步转向保守。这种保守体现在经济和政治两方面。经济上,欧盟不断创建政策工具,推行贸易保护政策,对国际经济合作的看法越来越保守,经济活动“安全化”程度持续提高。政治上,欧盟的经济安全战略带有明显的地缘竞争色彩。欧盟不仅将经济活动与国际政治、军事安全联系起来,空前重视军民两用技术,试图对技术泄露严加防范,还在所谓供应链多元化和伙伴选择上,更倾向与符合欧盟价值观的经济体合作,保守倾向十分明显。

此外,欧盟经济安全战略具备一定的灵活性。从观念上看,欧盟经济安全战略与欧盟此前强调公平竞争的论调有所区别,融入了地缘视角,政治性更强。但不同于美国动辄鼓吹“脱钩”、服务战略竞争的强力政府干预,欧盟并未将经济安全战略作为纯粹的地缘政治战略,而是将防范风险作为经济安全出发点。风险具有局部、动态的特点。欧委会可以依据内外形势的变化,对风险进行灵活定义,以服务欧盟的经济与安全利益。从实践上看,欧盟受限于其自身立法与决策体制,无法在经济安全问题上“一步到位”。一方面,欧盟在推动经济安全议程时需要与成员国政府协商,照顾成员国的利益和能力。另一方面,欧盟坚持其“欧洲方式”,政策法规的出台和落实需经专业论证,还必须尊重某些特定价值。例如,“经济安全一揽子计划”仍然要求在研究安全领域遵守非歧视、学术自由等欧洲传统原则,这使得欧盟在推动经济安全实践时相对灵活,保留转圜余地。

欧盟经济安全战略的实践

自《欧洲经济安全战略》发布以来,欧盟的经贸立法速度加快,《欧洲芯片法案》《关键原材料法案》《人工智能法案》《企业可持续发展尽职调查指令》立法均取得进展。以《关键原材料法案》为例,欧委会于2023年3月提出法案,12月欧洲议会审批通过,2024年3月欧盟理事会审批通过,整个立法流程仅耗时一年左右,可见欧盟保障经济安全的坚定决心。投资领域,欧盟正在完善外商投资审查机制。根据欧洲审计院统计,截至2023年9月,欧盟27个成员国中已有21个建立国家层面的外商直接投资审查机制。国别之间的机制协调也被列入“经济安全一揽子计划”中。贸易领域,欧盟《外国补贴条例》已经生效,中国中车集团子公司成为条例生效后欧委会根据新法规发起的首次“深入调查”对象。技术领域,欧委会已经根据变革性、军民两用性、危害人权可能性3项标准制定了包含量子技术、生物技术、先进半导体、人工智能4项最敏感技术和其他6项敏感技术的关键技术清单。

欧委会频繁提出立法倡议、欧盟内部迅速的立法流程表明经济安全在欧盟得到跨国、跨党派的关注和支持。同时,欧盟偏好以法制推动经济安全问题而非停留在政策层面,也说明欧盟对经济安全的高度关注。未来,欧盟经济安全战略很可能继续通过立法转化为现实法规。

但是,欧盟推动经济安全议程也将面临商界和政界的多方面阻碍。企业层面,经济安全战略从投资、贸易、劳动力等多个层面对企业提出更高要求,引发部分企业界人士的不满。例如,欧盟中国商会已经通过声明提出关切。部分欧洲行业协会也对欧盟将经济安全置于发展之上、不断编织监管网络表达批评和忧虑。政党层面,经济安全有违欧盟经济自由传统,可能进一步扩大欧盟的权力,也将遭遇多种政治力量的反对。尤其是在欧盟经济复苏乏力、民粹主义势力上升的背景下,如何在欧洲议会凝聚经济安全共识,对于欧委会而言难度不小。成员国层面,鉴于不同成员国之间经贸利益的差异,其对所谓“去风险”的态度也有明显差别。相比积极推动经济安全议程的法、德等大国,中东欧国家意兴阑珊,匈牙利更是明确反对对华“去风险”。2024年3月《企业可持续发展尽职调查指令》遭遇内部波折,很大程度上正是部分成员国担心合规成本过高损害中小企业利益所致。此外,客观条件的限制亦不容忽视。无论是加大对军民两用技术的研发投资,还是通过“全球门户”计划,使用“近岸与友岸外包”等形式扩展经贸“朋友圈”,欧盟都必须为推动经济安全议程付出成本。刚刚走出疫情阴影,仍受制于乌克兰危机及能源危机带来的高通胀和救济政策压力的欧盟,面临财政资源严重不足的问题。欧盟统计局数据显示,欧盟成员国平均政府债务与GDP比率高达89.9%,远高于《稳定与增长公约》要求的60%。无论是客观上克服财政困难,还是主观上凝聚跨国共识,欧盟经济安全战略都面临严峻挑战。

欧盟经济安全战略的影响

经济安全战略势必对欧盟经济发展产生影响。宏观层面,欧盟经济安全战略对欧盟经济治理理念与实践构成巨大挑战。如何平衡好效率与安全,尤其是妥善运用垂直产业政策,考验着欧盟和成员国的经济决策者。微观层面,经济安全战略在投资、贸易、技术、研究等各领域提出日益复杂的合规要求,势必将增加欧盟企业成本,也将影响投资者信心,延续内部业已提出的所谓要“更公平”还是“更有效”市场的争论。同时,欧盟日益增长的保护主义倾向,也可能引发与外部经济体更多的经贸摩擦。

经济安全战略恐将成为欧盟政治的一柄“双刃剑”。一方面,经济安全战略试图加强成员国间经济政策的协调,客观上将增加欧盟机构尤其是欧委会的职权,或许能够推动一体化进程。另一方面,在经济安全议题和实施路径上,欧盟各成员国之间存在明显分歧,经济安全战略的实施可能加深欧盟机构与成员国、成员国之间、不同政治力量之间的矛盾。

尽管经济安全战略并未明确提及他国,但中国作为欧盟第一大进口来源地、欧盟战略依赖产品的主要来源地,无疑是经济安全战略的主要关切对象。经济安全战略的出台延续了欧盟对华“去风险”思路,加强了投资、贸易、技术各领域限制,将对中欧经贸关系产生长期负面影响。虽然欧委会主席冯德莱恩公开表示对中国“去风险而不是脱钩”,但《欧洲经济安全战略》对风险的描述缺乏明确边界,“去风险”始终存在泛化的可能。此外,经济安全战略的负面影响可能持续外溢。在“欧洲经济安全一揽子计划”中,制定对外投资白皮书、提高研究安全性已经成为两大重点领域,这不仅将损害中欧经贸合作,也将对人文交流尤其是科技和教育合作产生较大外溢冲击。微观层面,经济安全战略还可能促使欧盟在华企业转变经营战略,转移或分离在华业务,一些欧洲跨国企业一改此前奉行的“在中国,为全球”(“in China,for global”)的投资策略, 代之以“在中国,为中国”(“in China,for China”)的做法,以规避所谓“风险”。

从欧盟对外关系视角看,经济安全战略的影响取决于具体实践的效果。一方面,经济安全战略强调欧盟对新兴技术的掌控,将加剧欧盟和美国等发达经济体的竞争。欧盟对于美国几大数字平台的调查、罚款就是例证。另一方面,欧盟鼓吹供应链多元化等概念,也可能为许多与欧盟“价值观相似”的经济体带来经济机遇。

从全球视角看,经济安全战略可能意味着欧盟在全球治理中的角色转变。欧洲经济安全战略鲜明的地缘政治视角、贸易与产业保护主义色彩,不仅会削弱欧盟作为自由贸易和多边主义倡导者的形象,而且会使全球经贸中的保护主义氛围更浓,降低全球经贸福祉。同时,强调价值观、力图加强“伙伴合作”的欧盟,可能与主张所谓“去风险”的七国集团一道,制造更多壁垒与摩擦,在一定程度上加剧国际经济治理碎片化。换言之,欧盟追求所谓“经济安全”,反而可能导致其自身和相关国家的“经济不安全”。

《欧洲经济安全战略》反映了欧盟延续“战略自主”与“去风险”的思路,更多从地缘政治视角看待经济活动的政策转向。该战略不仅是欧盟对当下所面临的乌克兰危机、能源危机以及刚刚过去的新冠疫情危机的反应,更是对欧盟经济竞争力衰落、地缘政治环境复杂变化的回应。展望未来,欧盟经济安全战略不仅将对世界经济与政治现实产生直接影响,还将对全球治理思维产生冲击。欧盟层面,经济安全战略如何与欧盟的数字转型、绿色转型以及共同外交与安全政策互动,考验着未来欧盟机构领导人的智慧。全球层面,以欧盟及七国集团为首所主张的所谓“去风险”经济安全路径,既无法促进自身经济安全,也无法促进全球经济安全。

 

作者系复旦大学欧洲问题研究中心主任、教授

文章原载于《当代世界》2024年第4期,注释略

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