李炜光:一将无能,累死三军——写在《个人所得税自行纳税申报办法》实施三个月之际

选择字号:   本文共阅读 4146 次 更新时间:2007-06-26 08:43:25

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李炜光 (进入专栏)  

  

  《个人所得税自行纳税申报办法》已经付诸实施,年所得达到12万元的纳税人,无论取得的各项所得是否已足额缴纳了个人所得税、无论代扣代缴单位是否按规定为其进行了个人所得税明细申报、无论是否按照税法规定进行了日常自行申报,都必须在纳税年度终了后3个月内(公历1月1日至3月31日),向主管税务机关办理年度自行纳税申报。

  实际上,11年前,国家税务总局就印发了《个人所得税自行申报纳税暂行办法》,规定“在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的纳税人需自行申报”,但是由于那时人们的收入来源和形式还比较单一,所以并没有得到认真的执行。

  近年来,我国经济快速增长,全国达到1600元起征点的超过1亿人,2005年个税收入达到2000亿元,占当年中国税收收入的7%左右,而1995年这个比例不过1%。个人所得税已经成为我国24个税种中增长最快的一个税种,这就使原有的征收征管办法无法适应新形势的需要,此外,居民收入悬殊不断拉大,政府税务部门希望对高收入者的纳税情况加强监控,维护收入公平分配、严控富人阶层的偷漏税行为,这些都是“自行申报”的推进因素。

  比起代扣代缴、分类分项征收的征管模式来,实行自主申报与综合申报相结合,逐步实现全民自行申报,是个人所得税走向成熟的标志,是一件具有进步意义的举措。因为,自行申报既是纳税人的义务,也是纳税人的权利。纳税由个人自行申报,将有助于唤起公民的纳税人权利意识,改变纳税人在征纳关系中历来被动的地位,也有助于促进税务机关为纳税人提供良好的服务。

  可是,从自行申报制实施近三个月以来的实际情况来看,人们似乎对其中蕴含的道理还不太理解。既然自行申报是体现纳税人权利与义务的进步的制度,在现实生活正却为何“碰壁”呢?人们常说纳税人是国家的主人,可是,如果纳税人连自己该纳什么税、纳过多少税、税款如何使用等都不不清楚、不关心,又谈得上什么国家主人的权利和地位?

  税务机关也着急,近日,国家税务总局的网站发布通告,呼吁人们抓紧最后的时间申报,并警告,如果没有在纳税申报期内办理纳税申报,将承担相应的法律责任。但是,其效果显然相当有限。

  那么,问题出在哪里呢?是人们嫌麻烦、怕多缴税,还是制度本身存在问题?我的看法是,要求高收入者自行申报,一方面,税制本身因当尽可能完善以期获得纳税人的普遍尊重,并应具备相应的配套条件,另一方面,这个制度的实施需要高素质的纳税人群与之密切配合,然而,现实情况告诉我们,这两方面都存在较为严重的问题和缺陷,这是自行申报“出师不利”的主要原因。

  一是相关配套措施不完备。个人所得税的自行申报需要金融实名制的支持,建立严格的个人收入、支出的结算信息系统,实行信用证和个人支票制度,并要在这个前提下,将纳税人所有的收入都归并在一个身份证号码之下——所有金融信息在银行和税务机关的电脑里都能够顺利而准确地查到,这才能形成“综合”成为个人所得税的计税依据,这是税务机关搜集个人个人应税所信息和实现交叉税务稽核的基本条件。居民身份证同时就是一个人的税务编码卡,他取得各种收入都必须填写该代码,他的所有的大额支付都必须以转账方式进行,尽最大可能减少现金流通,否则,整个支付体系就难以发生作用,税务机关就不可能通过计算机网络进行集中处理,不可能准确地掌握纳税人的各项收支情况,也就不可能有效地控制和审核个人的纳税申报。

  法国等欧盟国家规定,个人之间的现金支付不得超过1000欧元,否则必须通过银行转账,通过个人银行账户,税务部门便可以据此及时监控个人报税的情况。美国人从出生始便终身使用同一个社会保险号,所有户头账户一目了然。美国对现金交易的限制更是相当严格,如果有人为偷税漏税,把大笔现金藏在家里而不存入银行,税务局发现后有权上门搜查。

  在美国,纳税人没有如实申报,税务局发现后会先发4到5次书面通知,如果纳税人还不“悬崖勒马”,税款追征部门就会出面给责任人发出3次书面通知。如果该纳税人还是一意孤行,等着他的将是“灭顶之灾”:账户、信用卡、资产全部被冻结,个人信用评级严重受损,甚至锒铛入狱。

  金融实名制的建立、个人信息体系的完备、金融机构与税务系统的协调配合,每一步都需要一个相当漫长的构建和磨合的过程。在相关法律不完善、纳税人意识相当淡薄、纯民间资金流转难以监控、隐性收入、灰色收入被成功地大量隐匿的情况下,自行申报这一步却抢先迈了出去,怎能不“碰壁”?更“要命”的是,自行申报的贸然“登台”,无助于纳税人权利和义务意识的觉醒和加强,逃税的照样逃,不愿申报的也就不申报,税务机关对这种“法不治众”的局面无可奈何,三个月过去,最后也只能是杀几个“猴”给“鸡”看,一时难以拿出什么高招来,就像下了一步“臭棋”,不着手制度的设计和完善是很难收到成效的。

  二是税制本身的缺陷未加修正,这是包括笔者的许多学者反复指出过的一个老问题。我国实行的是总收入减去固定的扣除部分,作为应纳税所得额的计税办法,由于标准规定得过于简单,没有认真考虑不同纳税人的赡养人口、子女抚养及教育、医疗费用、住房购置费用负担等因素,这些大头费用,过去很多都是由政府承担的,现在,这些费用转由个人承担,那么,政府就应当把这笔钱留给个人,在税前予以扣除。而这恰恰是个税设计者久久没有认真加以考虑的问题。他们没有认识到,增加这些个人所得税的税前扣除项目,按照最低生活水平线开支抵扣个人所得税,也就相当于个人所得税的免征额标准的提高,也就可以在调动纳税人自觉性和积极性上取得的实际效果。

  在个人所得税的税前扣除方面,英国的扣除项目以规定细致而著称,有个人口扣除、已婚夫妇扣除、子女税收宽免、工薪家庭税收宽免等。以个人扣除为例,他们是按照一定的年龄界限分档界定的。65岁以上到74岁的老人,扣除标准比普通纳税人提高了32%,75岁以上的老人扣除标准则进一步提高了6%。这一规定实际上是以税收优惠的形式体现社会对老年人的关爱以及对他们一生为社会所作贡献的尊重与肯定。这些宝贵的经验本来都可以成为我们改革个人所得税制的参考借鉴。

  笔者曾建议,将我国个人所得税的扣除项目区分为必要费用和生计费用两大类。必要费用是指为取得个人收入而支付的费用;生计费是指维持纳税人及其赡养人口基本生活的最低费用。目前我国个人所得税的扣除项目恰恰是这两项居多,这就不可避免地增加了工薪阶层的税收负担。这样区分后,还应进一步细化我国个人所得税的费用扣除项目,如实行教育扣除、残疾人扣除、住房扣除等等。但这样的建议并没有受到税制设计者的重视。

  尽管税务机关一再声明,12万元只是申报的标准,目的是了解高收入群体的收入和纳税状况、职业和地区构成,并为下一步个税制度改革提供切实可行的依据,并不意味着纳税人据此要交更多的税,但这并没有得到纳税人的响应,反而把非议的矛头一致指向了这个说不清道不明的“12万元”,像一根导火索,挑起了对去年《个人所得税法》修改的不满。人们在问:一个年入12万元的单身汉和上有老下有小的家庭支柱的经济负担难道是一样的么?为何在设计税制时不加以考虑?

  这方面的问题还有许多,如最高边际税率、免征额标准、地区差异等等,都是税制设计者忽略掉的问题,都在税收实践中一再证明着它的缺陷和与纳税者的不协调性。试想,在人们普遍对一个不甚合理的税制心存芥蒂的时候,当他们对现行税制相当的不满和抵触情绪的时候,又怎么可能真正尊重这个税制?怎么可能有很高的积极性按照规定的要求去自觉申报纳税呢?

  三是征收办法过于简单、陈旧,加上税务机关准备不够充分,仓促上阵,难免不陷于被动。我国长期以来一直实行由单位“代扣代缴”的,并且不向个人开具完税证明,这种交税办法显然已经不能适应社会发展的需要和纳税人的要求了。

  代扣代缴的主要特征,是应纳税款不是由纳税人自己申报交纳,而是由所在单位代为申报缴纳,税务部门也不给纳税个人开具个人所得税完税证明,这就等于在国家和纳税人的关系中间增设了一个第三人,好处是可以切实保证税务机关的税收来源,在一定程度上减轻纳税人的申报负担,但缺点也是明显的。它切断了纳税人与国家之间的直接联系,等于剥夺了纳税人的知情权,淡化了人们的纳税意识。人们在纳税之后不清楚自己到底交了什么税和交了多少税,这就使本就淡薄的纳税人意识变得更加淡薄。

  国外的个人所得税也有代扣代缴制,但一般都同时实行个人申报和预扣预缴等制度。纳税义务人在规定的时间主动填写纳税申报表,将自己过去一个纳税时期,通常为一年的各种收入和应缴纳的税额等进行如实申报,而且还可以通过依照上一年的缴税额预缴税款而获取优惠。在美国,每个纳税人所要缴纳的税款额度是由他自己核定的,,纳税人每年都要按法律规定申报其所得以及扣除额,并且预估自己今年该缴多少税,大部分税额是预先缴纳的。缴纳方式有两种,一是就薪资本身就源扣缴,二是以每一季为单位事先缴纳预估的税额。由于制度比较成熟,税收机关征税方便,征收成本低,征税面广,税收收入确有保障。

  相比之下,我国的个人所得税的征收方式则显得比较单一,粗糙,很多立法环节上和实际操作层面存在不足之处,使得代扣代缴制度的负面效应加大而积极效果体现得很不充分。执行过程中,一些单位的会计人员对相关政策的执行存在偏差,多扣或少扣个人所得税的现象时有发生。这些问题都在相当程度上减弱了人们对税制的信任和自行申报制的执行效果。代扣代缴制的长期执行也不利于纳税人意识的提高。自行申报制出台后,有人就抱怨说,我每天忙到很晚,哪有时间去报税?既然我的收入单位都代缴了税,申报也应该让他们代办;这个制度太繁琐了,税务部门应该考虑的是怎么减轻纳税人的负担。这些不满情绪反映出高收入群体的某种抵触心理。

  长久以来,我国的税收征管水平一直难以有效提高,据说,一个纳税人的报税和退税,要有7个税务官员为其提供服务。目前全国号称100万税务官员,真正处在一线工作的大约只有40多万人,而全国的纳税人数量却数以亿计,两者的比例十分悬殊。如果不按时申报的现象十分普遍,税务机关该怎么应对?如果大家都来申报,又怎么及时而高效地处理好浩如烟海的申报材料?显然,征管水平越是低下,就显得征管人力越加不足,也就成为自行申报难以大面积推广的主要制约因素。

  第四,我国的公民纳税观念尚为淡薄无疑也是重要的现实原因。我们需要培养良好的纳让人意识,也需要建立良好的税收征收制度,让所有纳税人都明明白白纳税,做一个合格的纳税人,这是自行申报制得以认真贯彻并取得实效的基本保证。我们的力量,应该下到这些方面。目前,税务机关的宣传辅导工作做的应该说很不到位。北京海淀区有10万户企业,个人所得税的征收涉及上百万纳税人,可是那里的人们说,他们从来没有收到过来自税务机关的宣传材料,对如何计税、如何避税这些纳税的技术问题,从来没有人跟他们具体介绍,悉心指导。工作做得如此之“粗”,怎能取得良好的效果?

  现在需要大家关注的一个问题是,自行申报制的出台给纳税人的税收筹划提出了新课题。在不违反现行税法的前提下,纳税人可以通过改变收入获取方式达到既少缴税又增加收入的目的,这就是纳税筹划。1935年,英国上议院议员汤姆林爵士对“税务局长诉温斯特大公”一案作出声明:任何人都有权安排自己的事业。如果依据法律所做的某些安排可以少缴税,那就不能强迫他多缴税收。这一案例被认为是纳税筹划被法律认可的发端。

  从法律角度讲,法无明文不定罪。纳税筹划是通过非违法行为少缴税,从而达到个人税负最小化、收入利益最大化的目的。这里既有充分利用现行税法的减免政策降低纳税数额的手段,也包括利用税法漏洞进行合理规避的手段。例如,某一教师在外兼课,按照规定,他在4个月中每月到所兼职的学校讲课4次,一次2000元,一学期的讲课费为3.2万元。按照劳务报酬的有关税率,他需缴税5680元;而如果把每学期一次性支付讲课费调整到每月平均支付,须交纳的税就是5120元,这就可以节省560元纳税额。这种做法放到十几年前,恐怕会被视为偷税漏税,受到税务机关的打击,但现在却是合法的行为,甚至可以反映出一个国家税制的完善程度。

  纳税筹划复杂而专业,一般人很难明了其中的技术环节,因此,聘请中介注册税务师和税务律师就成为必要。我国的纳税人还没有认识到这一问题的重要性,很少有人聘请专业人士为自己进行纳税筹划,聘请税务顾问的企业在我国不到5%,更别说纳税者个人了。而在美国,这个数字是95%。为了切实保护自己的合法权益,正当合理地纳税,纳税人应该也可以学会纳税筹划“这一手”,到那时,人们再去税务局自行申报,也就不必“怵头”了。

  

  原载《新理财》,作者授权天益发布。

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