杨治坤:行政处罚权下沉乡镇的性质定位——以《行政处罚法》第24条为分析对象

选择字号:   本文共阅读 3339 次 更新时间:2024-02-21 10:03

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杨治坤  

 

摘要: 行政执法权下放是适应基层治理走向善治的重要改革举措。然而,镶嵌于行政执法权链条中的行政处罚权下沉实践隐藏着无序的风险,学界对行政处罚权下沉的性质也存在诸多理论分歧。在现行宪法和组织法框架下,行政执法权下放的性质定位不能直接套用于行政处罚权下沉;宪法和组织法中关于乡镇人民政府职权的规定亦无法推导出乡镇人民政府具有行使行政处罚权的主体资格。行政处罚权下沉乡镇在本质上是一种适应事权改革的行政处罚权合作运行方式变革,其形式应当是行政委托。《行政处罚法》第24条规定不符合授权规范要求,行政处罚权下沉乡镇的方式只能解读为行政委托,需要完善行政委托的相应规则,以保障行政处罚权下沉乡镇人民政府的规范与有序。

关键词: 行政处罚权下沉;乡镇人民政府;行政授权;行政委托

 

基层治理是国家治理的基石。基层政府治理中既有的行政执法模式、执法资源配置等无法满足乡镇治理对行政执法的需求,催生了行政执法权下放改革。2021年修改的《行政处罚法》第24条第1款规定:“省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。”由此,作为行政执法权主要类型的行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的改革实践,实现了从改革试验到法律制度的飞跃,《行政处罚法》第24条第1款规定也常被简称为“行政处罚权下沉规则”。

在改革实践中,行政处罚权下沉乡镇人民政府呈现出授权、授权+委托、派驻、联合执法、窗口前移等多种形式,凸显了行政处罚权配置与运行的无序,这与理论研究中关于行政处罚权下沉乡镇的性质定位不清晰息息相关。因为行政处罚权下沉乡镇的性质定位决定了行政处罚权下沉乡镇的路径选择。如此一来,需要进一步思考的问题是:行政处罚权下沉乡镇的性质定位究竟是什么?应当如何选择行政处罚权下沉乡镇的路径?在此基础上,应如何理解《行政处罚法》第24条规定,以及其具体规范路径是什么?为此,本文遵循这样一种研究思路:梳理行政处罚权下沉乡镇改革实践所暴露出的问题和学界关于行政处罚权下沉乡镇的理论分歧点,试图以《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)关于乡镇人民政府职权规定为基准,厘清行政处罚权下沉乡镇在行政执法权全面下放中的坐标,以对行政处罚权下沉乡镇的性质定位做出合理阐释,判定行政处罚权下沉的基本路径,并结合《行政处罚法》第24条规定,提出制度完善建议,以指引和规范行政处罚权下沉乡镇的后续改革实践。

一、行政处罚权下沉乡镇的实践图景与理论分歧

需要说明的是,行政执法权下放指向这样一种现象:从省级下放行政执法权,直至乡镇人民政府、街道办事处,中间涉及多层级人民政府及其职能部门。行政执法权下放既包括省级向市级、市级向县级、县级向乡级逐级下放行政执法权,又包括省、市、县级向所属部门下放行政执法权,还包括上级政府跨越行政层级下放行政执法权,呈现多维的行政执法权下放线性链条。行政处罚权下沉乡镇特指依据《行政处罚法》第24条规定,县级人民政府职能部门向乡镇人民政府下放行政处罚权。行政执法权下放是行政处罚权下沉的上位概念。因为《地方组织法》第86条规定了街道办事处的行政执法职责,有别于该法对乡镇人民政府职权的规定。因此,本文主要以乡镇人民政府为观察对象。

被包裹在行政执法权下放之中的行政处罚权下沉改革,在不同时段的地方实践中,其形式各异,行政处罚权在乡镇人民政府层面的配置或运行五花八门;学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做过多种学术努力,但在行政处罚权下沉的性质与形式上仍存在较大分歧。这些实践中呈现的问题与学理上的分歧,亟待更为有说服力的理论阐释和明晰。

(一)行政处罚权下沉乡镇的实践图景

县级人民政府职能部门在乡镇的派驻机构执法与少量单行法律法规授权乡镇人民政府执法的二元并存格局,无法有效回应乡级政府治理中存在的“看得见的管不了,管得了的看不见”的异化现象和权责失衡的实践难题。依托政策推动的从地方到中央的自下而上、从中央到地方的自上而下的行政处罚权下沉改革,展现了地方实践的丰富性,但也暴露出不少问题。

1.行政处罚权下沉的实践变迁。推进行政处罚权下沉乡镇成为满足乡镇行政执法需求的供给方式,而灵活快捷的政策调整成为早期行政处罚权下沉的首选规范依据。2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权下沉乡镇,为内含行政处罚权的行政执法权下放改革的法治化开启了新篇章。依此,行政处罚权下沉乡镇实践经历了三个阶段。

(1)早期行政处罚权下沉改革以委托为主要实践样态,以行政规范性文件为载体,由地方层面自发的政策推动。参照中央层面行政许可权下放实践,[1]各地方人民政府制定政策下放行政执法权至乡镇,如《银川市市县人民政府行政执法部门委托乡镇人民政府执法机构行使部分行政执法权管理规定》第2条规定“:市、县(市、区)人民政府相关执法部门(以下简称‘委托机关’),将其行使的部分行政执法权委托给乡镇人民政府行政执法机构(以下简称‘受委托组织’)行使,受委托组织以委托机关的名义对外实施行政执法行为(以下简称‘委托执法行为’),其执法行为所产生的法律后果由委托机关承担法律责任的活动。”芷江侗族自治县、麻阳苗族自治县等地的行政规范性文件规定,县人民政府职能部门的部分行政执法权委托给乡镇人民政府行使。在这些地方实践中,行政执法权主要以委托方式下放,涵盖行政执法检查权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权等,下放主体包括市级、县级人民政府相关职能部门,承接主体有乡镇人民政府、乡镇人民政府行政执法机构。比较特殊的是,银川市人民政府相关职能部门可以跨越县级人民政府这一行政层级直接委托给乡镇人民政府行使行政执法权。

(2)中期阶段中央自上而下推进行政处罚权下沉改革,以授权、委托等形式为实践样态。中央层面颁布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》三个文件,自上而下引领行政处罚权下沉改革。各地方如河南省、重庆市、陕西省、江苏省、福建省、辽宁省、北京市等多个省级人民政府通过发布公告、规定、通知、指导目录等形式下放行政处罚权,呈现出诸多共性:一是,行政处罚权下沉以授权与委托为主要下放形式,还包括派驻执法、执法窗口下移等形式。二是,附随行政处罚权下沉的其他行政执法权涵盖了行政检查权、行政强制权,当然还有些省份包括行政征收权、行政确认权、行政许可权等。三是,放权主体呈现多元化,既表现为市、县级人民政府职能部门将其承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府,[2]也包括县级人民政府职能部门向乡镇人民政府、街道办事处下放行政处罚权等行政执法权。

(3)在2021年《行政处罚法》修改之后,行政处罚权下沉的改革实践以授权为主、委托为辅。本阶段下沉乡镇人民政府的行政处罚权主要聚焦在县级人民政府有关职能部门行使的行政处罚权,授权乡镇人民政府、街道办事处以自己的名义,行使相对集中的行政处罚权及其相关的行政检查权、行政强制措施权。当然,有些省份的授权是部分行政处罚权下沉,如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》(闽政文[2022]3号)将专业性和技术性强、乡镇(街道)无法承接,或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项保留在县级人民政府相关职能部门。授权主要是以省级人民政府的行政决定、辅以行政执法职权指导目录来完成行政处罚权下沉乡镇人民政府、街道办事处的改革使命。除授权形式外,对于行政执法职权指导目录之外的行政执法权,基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权,县级人民政府有关行政执法部门根据工作需要,可依照《行政处罚法》规定,在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚,即委托构成对授权形态的行政处罚权下沉乡镇人民政府的补全。[3]本阶段行政处罚权下沉乡镇人民政府呈现的共性特征:一是,放权主体和承接主体相对固定,即县级人民政府职能部门作为放权主体,乡镇人民政府、街道办事处是行政处罚权的承接主体。二是,放权形式主要采用授权,少数省份兼采委托方式。三是,下放行政处罚权主要以省级政府行政规范性文件为载体,一并下放的还包括行政检查权、行政强制权等具体行政职权形态。

2.行政处罚权下沉乡镇实践暴露出的问题。各地方行政处罚权下沉实践呈现多种面向,积累了一定的制度经验,但也暴露出一些问题。

(1)采取政策发文的载体形式推动行政处罚权下沉乡镇实践,发文主体多元,发文名称极其不一致。梳理各省级层面颁布的规范性文件,在《行政处罚法》修改前,发文主体多为省级人民政府,但也存在省级党组织发文,如2019年广西是以党委编办的名义印发《自治区党委编办关于印发〈广西赋予乡镇(街道)部分县级管理权限清单(第一批)〉的通知》(桂编办发[2019]195号);在《行政处罚法》修改之后,多由省级人民政府发文。从发文名称看,因行政处罚权下沉被包裹在行政执法权下放之中,文件名称有的冠以“综合行政执法权”,有的冠以“行政处罚权”,有的冠以“行政执法职权”,有的冠以“行政权力”,有的冠以“行政执法权”等,不一而足。

(2)行政处罚权下沉乡镇的形式五花八门。各地相关文件显示,行政处罚权下沉形式主要有授权、授权+委托,其中,采取授权形式的有北京、上海、浙江、江苏、广东、吉林、甘肃、河南、内蒙古、福建、四川、黑龙江、安徽、山西、河北等省、自治区和直辖市,采取“授权+委托”形式的有辽宁省;不同省份还夹杂着派驻执法、联合执法、窗口前移等多种形式。而更为奇特的是,陕西在一个省级政府规章中采用委托形式,在另一个省级政府规范性文件中采取授权形式。[4]

(3)行政处罚权下沉事项领域不一,与之配套的具体行政职权形态各异。如《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》(京政发[2020]9号)规定,将市政管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理、停车场管理、交通运输管理、食品摊贩管理、市容环境卫生管理、公用事业管理、能源运行管理等方面部分行政处罚权交由乡镇人民政府(街道办事处)行使;山西省则将自然资源、生态环境、交通运输、水利、住房和城乡建设、农业、文化市场、应急管理、林草、消防救援、卫生健康等方面的行政执法职权下放至乡镇人民政府和街道办事处;福建省将生态环境保护、交通运输、农业农村、文化市场、应急管理、市场监管、自然资源、海洋渔业、林业、商务、消防及社会服务等领域的行政处罚权下沉由乡镇人民政府(街道办事处)行使,等等,各省级政府规范性文件下沉行政处罚权涉及的事务范围有部分重合,也存在较大差异。与此同时,在不同地方实践中,与行政处罚权下沉相配套的行政职权形态主要包括行政检查权、行政强制权,但也有地方还下放了行政确认权、行政许可权、行政征用权等,如《上海市人民政府关于印发〈上海市街道办事处乡镇人民政府首批行政执法事项目录清单〉的通知》(沪府规[2021]10号)中就包含了下放行政征用权。

如此看来,在行政处罚权下沉乡镇实践中,发文主体的多元性、名称的庞杂性、下沉形式的多样化、下沉具体职权形态的多类型等,一方面彰显了行政处罚权下沉改革实践的灵活性与多面向;另一方面,发文主体、所冠名称、下沉形式等最终均指向行政处罚权的配置或运行,也暴露出行政处罚权下沉改革的杂乱与无序,更反映出行政处罚权下沉改革缺乏清晰的性质定位与规范的制度路径。

(二)行政处罚权下沉乡镇的学理分歧

因在行政执法权下放改革实践中,行政执法权以行政处罚权为主要形态,[5]向前延伸为行政检查权,向后扩展至行政强制权。对行政执法权下放的学理分析,为行政处罚权下沉乡镇的理论研究奠定了基础。

1.三种不同的学理阐释进路。当前学界围绕行政执法权下放,或更为具体的行政处罚权下沉展开研究,主要采取三种进路展开。

(1)将行政处罚权下沉包裹在行政执法权下放之中,认为行政执法权下放的性质定位为行政执法权配置或事权配置,但行政执法权下放路径有差异。这又可分为三种观点:第一种观点认为,行政执法权下放属于行政执法权配置的结构性变迁,不是行政执法权的授予或委托,只能在修改《地方组织法》的基础上采取制定行政法规、地方性法规等形式为行政执法权全面下放提供合法性依据;[6]与之类似的观点认为,行政执法权下沉到底的法律性质为事权的纵向再配置,符合组织法规定,但与将行政执法权赋予“县级以上”的行为法赋权模式产生紧张。只能由全国人大修改《行政处罚法》,以及对单行法总则部分和罚则条款进行一揽子修改,[7]才能弥合行政处罚权在组织法与行为法上的隔阂。第二种观点则认为,行政执法权下放的本质是将上级行政机关的法定职权交由下级行政机关行使。授权、委托是行政执法权下放的两种形式,相对集中、交办不是行政执法权下放的形式,派驻机构执法属于不具有法律效果的行政执法权下放。[8]第三种观点认为,行政执法权下放的主要性质应为行政授权,但不可忽略行政委托、职权确认等“多重模式”的可能。基于当下“以授权为原则,委托为例外”的现实,执法权下放的继续推进应强调基本原则、破除级别限制、贯彻执法资格制度等内容。[9]

(2)撇开行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质问题不谈,基于《行政处罚法》第24条规定阐释乡镇人民政府行使行政处罚权的规范路径,即行政处罚权下沉乡镇的形式问题。有观点认为,《行政处罚法》第24条兼具行政权能外部获取与行政权限内部转移双重结构的职权运作形态,应通过省级人大、省级人民政府的立法授权或省级人民政府的行政授权方式来规范行政机关之间的职权转移;[10]也有观点认为,宜将《行政处罚法》第24条理解为通过行政授权或委托形式交由乡镇(街道)实施的“兜底”性条款;[11]还有观点认为,应当采用规范为主、行政为辅的赋权路径,包括行政法规、省级地方立法、省级人民政府个案决定的方式赋权乡镇人民政府行使行政处罚权。[12]

(3)认为行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质和形式,由省级人民政府酌情而定。该观点认为,《行政处罚法》第24条仅仅是一个对省级人民政府的授权规范,不能作为乡镇人民政府行使行政处罚权的直接规范依据,乡镇人民政府能否行使、采用什么形式行使行政处罚权则由省、自治区、直辖市人民政府酌情另行决定。[13]

2.既有学理阐述存在的分歧。

(1)既有观点存在的不足。综合来看,第三种进路所指向的性质与形式太过灵活而无从判断,无法对行政处罚权下沉乡镇的实践和《行政处罚法》第24条规定形成有说服力的阐释。重点分析第一种和第二种进路:其一,在第一种阐释进路中,将行政处罚权下沉乡镇内含于行政执法权下放,是以对行政执法权下放的研究涵盖对行政处罚权下沉的研究。因在县级以上层级的人民政府之间,行政执法权下放以“下放—承接”主体均具备同态的行政执法权能为基础,而行政执法权从县级人民政府向乡级人民政府下放,“下放—承接”主体存在行政执法权能的有无之别。故,将行政处罚权下沉与行政执法权下放完全等同,以至于用行政执法权下放的性质定位直接套用于行政处罚权下沉乡镇的性质定位,是缺乏说服力的。在行政处罚权下沉形式上,呈现出可以采取授权或委托、不能采取授权或委托两种截然相反的观点,这也不符合行政处罚权下沉的性质定位与形式之间的逻辑关系。其二,在第二种阐释进路中,针对行政处罚权下沉乡镇的形式可以是授权,也可以是委托的观点,接下来的问题是:不同下沉形式是否意味着所指向的行政处罚权下沉乡镇的性质定位不同?如果性质定位不同,难道在相同的语境和制度框架下,行政处罚权下沉乡镇的定性不具有唯一性?

(2)不同学理阐释的根本分歧在于割裂了行政处罚权下沉乡镇的性质定位与形式选择之间的内在逻辑联系。事实上,行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位与形式选择,是一个本质与形式相统一的问题。行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质定位决定了应当采取何种下沉形式,不同的性质定位意味着采取的形式可能截然相反。反过来,行政处罚权下沉乡镇人民政府的形式反映着其性质定位,不同的形式意味着行政处罚权下沉乡镇人民政府的不同性质。行政处罚权下沉乡镇的定性与形式应当紧密联系起来,割裂二者关系,无法达致有关乡镇人民政府职权规定从宪法规范、组织法规范到行为法规范的融贯性理解。

二、乡镇人民政府的行政组织法身份影响行政处罚权下沉乡镇的性质

行政处罚权下沉乡镇,如同行政执法权下放,这两个并非法律概念的术语,更多的是一种比较宽泛的描述性表达,指向一种行政执法权自上而下配置抑或运行的现象。透过现象看本质,那么,行政处罚权下沉乡镇人民政府这种现象的本质究竟是什么?这需要从《宪法》《地方组织法》关于县级人民政府职权与乡镇人民政府职权规定出发,考察县级与乡镇人民政府职权规定存在何种差异。这种差异在行政执法权下放,或行政处罚权下沉过程中,决定着乡镇人民政府是基于何种身份行使行政处罚权的。这些问题构成了厘清行政处罚权下沉乡镇人民政府性质定位的逻辑起点。

(一)作为行政处罚权下沉乡镇前提的乡镇人民政府身份厘定

1.县乡两级政府的行政职权、行政职能、行政组织存在较大差异。

(1)乡镇人民政府在行政工作领域中的职权规定,应是乡镇人民政府与县级以上人民政府行使行政职权的分水岭。根据现行《宪法》第107条第1、2款的规定,[14]县级以上地方各级人民政府“依照法律规定的权限”行使行政职权,意味着在组织法赋予行政权能的基础上,县级以上人民政府根据行为法赋予行政权限行使具体行政职权。当然,这里的“法律”是指广义上的法律,不仅包括宪法、法律、行政法规和地方性法规,[15]还应当包括规章。但是,对乡镇人民政府行使职权规定没有作出“依照法律规定的权限”的前缀限定。另外,乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府在城乡建设、自然资源、民族事务领域的行政职权,其余均与县级以上人民政府的职权大体相同。由此可见,宪法规范对县级和乡镇人民政府职权规定,尽管存在比较严重的“职责同构”[16]现象,但二者行政职权并非完全相同。

(2)政府职权与政府职能具有对应性。政府职能在中央政府与地方政府之间存在一种从宏观—中观—微观的差序配置格局,由此也决定了不同层级政府职权配置应当朝“职责异构”方向发展。“行政建制的本质性差异决定了乡镇政府具有不同于其他国家基层政府的地位和作用。”[17]乡镇人民政府与县级人民政府职能差异,也决定了二者的行政职权配置应当存在差异。也就是说,乡镇人民政府与县级人民政府在宪制框架中行政系统的层级位置,限定了两级人民政府职能定位的不同。《宪法》第107条对县级以上人民政府与乡镇人民政府职权的规定,无法比较清晰厘定二者之间的差异;《地方组织法》对不同层级地方人民政府职权规定相对更为具体。比较《地方组织法》第73、76条,乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府所拥有的职权包括:执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,规定行政措施,制定政府规章,领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令,依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员;帮助本行政区域内的民族自治地方依照宪法和法律实行区域自治,帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。结合《宪法》和《地方组织法》的规定,乡镇人民政府与县级以上人民政府职权的宪法规范存在显见的重大差异,由此导致乡镇人民政府不能行使县级以上人民政府所拥有的多项具体行政职权。

(3)作为行政职权载体的行政组织,也是影响行政职权配置的重要因子。《宪法》和《地方组织法》在乡镇人民政府的组织建制上并没有像县级以上人民政府那样设置工作部门,即单行法中通常所表述的职能部门或主管部门。单行法规定的诸多具体行政职权,赋予县级以上人民政府工作部门行使,这变相造就了乡镇人民政府无法行使对应的行政职权,进而实质上凸显了乡镇人民政府与县级以上人民政府在行政管理工作领域行使的行政职权存在比较大的差异。

综上,《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权的规定,决定了乡镇人民政府不具备按照县级以上人民政府行使行政执法权所对应的行政职能基础和行政组织载体。

2.行政执法权从行政权中分化出来,由一级政府职能部门行使。

(1)行政执法权从行政权中分化出来并获得相对独立的意义。在我国逐步实现从依政策行政向依法行政转换的进程中,逐步分化出依法行政与行政执法两种并非截然分立的模式,即广义上的依法行政应该也必须通过行政执法实现,行政执法也构成了依法行政的一个重要组成部分。[18]查询北大法宝,最早使用“行政执法”作为法律术语的是《石家庄行政执法条例》(1992年制定),后有《福建省行政执法程序规定》(1992年制定,失效)、《吉林省行政执法条例》(1994年制定,已修改)等,均是指行政机关为贯彻法律、法规、规章甚至是权力机关、行政机关规范性文件作出的具体行政行为。由此,行政执法中涉及的行政职权涵盖了行政检查权、行政确认权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政救助权、行政裁决权等,[19]行政执法是依法行政的另一种表达,几乎囊括了行政主体依法实施的全部具体行政行为。但是,2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(2001年制定,现被修改)将“行政执法”逐渐限缩为“行政处罚”,随后国务院一系列政策文件,如《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》(国办发[2002]56号)中逐步使用“综合行政执法”概念,并与相对集中行政处罚制度相关联,行政执法中行使的具体行政职权即指向行政处罚权。此后,在中央进一步完善相对集中行政处罚和综合行政执法的政策文件中,包括一些地方立法文本中,均将行政执法涉及的行政职权从行政处罚向其前端延伸,即行政检查权;向其后端延伸,即行政强制权。由此,行政执法权在外延上主要限定在行政检查权、行政处罚权、行政强制权,行政执法逐渐从依法行政中分离出来并获得了独立的实践意义。在行政执法权全面下放改革的地方政策与实践中,也延续了将行政执法具体职权范围限定在行政检查权、行政处罚权、行政强制权。

(2)行政执法权与行政权的区分因与各自的行政组织载体结合,具有更为特殊的组织法意义。即实施依法行政的行政机关享有行政职权,具备行政主体资格;履行行政执法职能的行政机关享有行政执法职权,具备行政执法主体资格。根据一级政府及其工作部门在履行行政管理职能与执法职能上的分工,在一般意义上,一级政府对本行政区域内的行政工作行使综合行政职权,而一级政府工作部门则承担具体领域行政工作的专业管理和专业执法职权。在这种行政职权与行政执法职权分工模式下,我国行为法将某一领域的行政执法职权赋予工作部门,工作部门则成为所属政府领导下主管某一领域行政事务的主管部门,依法行使行政执法职权,也就是简称的行政执法权。

3.乡镇人民政府不具有行政执法权的主体资格。在此前提下,行政处罚权下沉乡镇人民政府,必须考虑乡镇人民政府在依法行政中是以何种主体资格身份出现的。《宪法》和《地方组织法》中关于乡镇人民政府职权的规定,从宪法和组织法上赋予乡镇一级政府依法行使综合行政职权,享有综合管理的行政主体资格。但是,《宪法》和《地方组织法》并没有设置乡镇人民政府工作部门,乡镇人民政府没有承担专业行政执法职权的组织载体,也就不具备行政执法权的主体资格。也就是说,尽管乡镇人民政府具备行使综合管理职权的行政主体资格,但并不具备依法行政分化后的实施行政执法权的主体资格。这一点具体到行政处罚权下沉领域,意味着乡镇人民政府不具备实施行政处罚权的主体资格。

(二)行政处罚权下沉乡镇是行政处罚权的一种合作运行方式

尽管行政处罚权下沉被镶嵌在行政执法权下放之中,除各自所表征的行政职权形态差异所反映出的行政处罚权下沉是行政执法权下放的下位概念外,二者所牵涉的主体结构与主体资格差异,并由此最终所形成对应的内部行政法律关系,决定了行政处罚权下沉与行政执法权下放在性质定位上存在重要出入。

1.行政处罚权下沉的性质定位有别于行政执法权下放的性质定位。

(1)行政执法权下放与行政处罚权下沉所对应的“下放—承接”主体结构不同。依托政策推动的行政执法权下放改革所涉及的行政处罚权,其下放经历了省级向设区的市、县级放权,设区的市向县级放权与向街道派驻并存,县级政府职能部门向乡镇(街道)的层级下放,至2021年修改的《行政处罚法》明确行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使,才最终形成了行政处罚权下沉乡镇人民政府(街道办事处)的格局。同时,乡镇人民政府不具备行政执法主体资格,无法像县级以上人民政府职能部门一样行使行政执法权。因此,在行政执法权下放所涉及的“下放—承接”主体链条中,根据“下放—承接”主体是否享有组织法上的行政执法主体资格而将行政执法权下放分成两个部分:在省级人民政府及其职能部门至县级人民政府及其职能部门之间,所涉及的“下放—承接”主体均具有实施行政执法权的主体资格;在县级人民政府以下,行政执法权下放的“下放—承接”主体明确指向具有实施行政执法权主体资格的县级人民政府职能部门与不具备实施行政执法权主体资格的乡镇人民政府。具体来讲,行政执法权从省级—市级—县级—乡级下放中,所涉及的主体结构呈现线性链条,行政执法权的“下放—承接”主体结构呈现两种组合:一种是下放主体和承接主体均具备行政执法权主体资格的组合,另一种是下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。但是,如果仅从县级到乡级这个上下相连的层级看,行政执法权下放所涉及的“下放—承接”主体结构,只有下放主体具备行政执法权主体资格与承接主体不具备行政执法权主体资格的组合。

(2)行政执法权下放与行政处罚权下沉所形成的内部行政法律关系结构不同。从内部行政法视角看,行政执法权下放所造就的“下放—承接”双重形态主体结构,并形成复合型内部行政法律关系,决定了行政执法权下放的性质定位应根据在不同行政层级间的下放情况具体厘定。如果将行政处罚权置入行政执法权在县级向乡级下放的情形中,即行政处罚权下沉乡镇人民政府,则其所指涉的内部行政法律关系是一元的,呈现出单一的行政法律关系结构。也就是说,行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系,被吸纳进行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系。但是,反过来说,行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系,不能代替行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系。

由此,行政执法权下放的性质定位也不能代替行政处罚权下沉乡镇的性质定位,行政处罚权下沉的性质定位不同于行政执法权下放的性质定位。

2.行政处罚权下沉乡镇关乎行政处罚权的运行方式。

(1)乡镇人民政府行使行政处罚权本质上是基于行政权能与行为权能分离之下的行政处罚权的一种运行方式。具体来说,基于组织法赋予行政权能和行为法赋予行政权限的原理,在县级人民政府及其职能部门的行政层级之上,行政处罚权下放是在均具有行政处罚权主体资格之间自上而下进行,改变的是行政处罚权的层级管辖,进而也改变了地域管辖,属于行政处罚权在行政系统内部的再配置;在县级人民政府职能部门向乡镇人民政府的行政处罚权下放中,因作为承接主体的乡镇人民政府不具备行政处罚权的主体资格且没有法律赋权其行政处罚权主体资格和行为资格的前提下,其行使行政处罚权,实际上行使的是行政处罚的行为权能,仅仅指向行政处罚权的运行,表征着行政处罚权的实际行为主体,自然不由其承担法律效果,也不发生行政处罚权的层级转移,本质上是一种行政处罚权的运行方式,无关行政处罚权的配置。

(2)行政处罚权下沉乡镇有赖于县级人民政府与乡镇人民政府的合作完成。在乡镇治理中,厘清多元主体围绕各自可适用的治理方式及其对应的尺度,以实现治理资源整合与优化配置,也是行政处罚权下沉乡镇这一制度设计必须考虑的维度。为此,在行政处罚权下沉乡镇中,由县级人民政府职能部门保留行政处罚权能权限,构成了行政处罚的行政主体,由此产生县级人民政府职能部门的监督责任,以防止下沉带来的行政处罚权滥用风险;另外,乡镇人民政府行使了行政处罚的行为权能,构成了行政处罚的行为主体,能充分利用乡镇人民政府最了解基层执法需求而拥有行使行政处罚权的优势。因此,在行政处罚权下沉乡镇人民政府的过程中,县级人民政府职能部门保留行政处罚的权能权限,这是行政职权配置的内在限定结构,乡镇人民政府行使了行政处罚的行为权能,从而在行政处罚行政权能与行为权能分离的情况下,合作产生行政处罚行政主体与行为主体合一的法律效果。也就是说,只有县级人民政府职能部门与乡镇人民政府二者的合作,才会最终形成权能权限享有者、权能权限行使者、法律效果承担者三重结构要素合一的行政处罚法律关系。在这个意义上,行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是一种行政处罚权的合作运行方式。

三、行政处罚权下沉乡镇的行政委托形式

《行政处罚法》第24条规定模糊,亟需对该条文进行精准的规范阐释,廓清“行政处罚权下沉规则”的内在法律意蕴是推动行政处罚权下沉到底改革的基础命题,也是规范乡镇(街道)行政处罚权运行的重要制度基石。如上文所分析的,行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是行政处罚权的一种合作运行方式,由此决定了行政处罚权下沉乡镇人民政府应当采取的方式。《行政处罚法》第24条第1款规定可以将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇人民政府行使,应当做何种解读才能吻合与顺延行政处罚权下沉乡镇的本质?

(一)行政处罚权下沉乡镇的方式不能理解为授权

1.解读“行政处罚权下沉规则”需要从宪法、组织法到行为法的融贯性解释。《行政处罚法》第24条规定的模糊性、不确定性,意味着贯彻执行该条款可能存在多种路径。对此,解释方法至关重要,不同的解释方法可能导出不同的结论。法律融贯性的解释方法有助于使行政处罚权交由乡镇人民政府行使获得体系化意义。法律规范只有在高位阶原则或价值统领下,将其通盘考虑,规范之间的融贯性才能获得正当性。[20]法律融贯性不是要取代法律实证主义,而是为法律推理提供一个更广泛的视角。依此,乡镇人民政府行使县级人民政府职能部门“交由”的行政处罚权,需要被纳入行政处罚权产生与运行的融贯性链条之中。探寻行政处罚权交由乡镇人民政府行使的合理解释,无法回避《宪法》《地方组织法》提供的高级法背景和共同价值指引,这是行政处罚权下沉乡镇人民政府无法逾越的宪法、组织法命题。从宪法到组织法、再从组织法到行为法的法律位阶排序是对行政处罚权下沉乡镇获得融贯性解释的内在要求。作为根本法的《宪法》对乡镇人民政府职权作出原则性规定,作为宪法性法律的《地方组织法》在《宪法》的基础上对乡镇人民政府职权做了进一步细化,并由此推导出乡镇人民政府不具备行使行政执法权(包括行政处罚权)的主体资格。因此,将行政处罚权交由乡镇人民政府行使,是以乡镇人民政府缺乏行政处罚权主体资格为前提的。

2.《行政处罚法》第24条规定不具备组织法和行为法的双重赋权功能。如要使乡镇人民政府有权实施行政处罚权,除组织法赋予其行政处罚权能与行为法赋予其行政权限的双重赋权外,以法律法规的授权方式也是乡镇人民政府有权实施行政处罚权的路径。但是,《行政处罚法》第24条规定既不是对乡镇人民政府行政处罚权能的组织法补全,也不是对行政处罚权能、权限的授权。

(1)作为行为法的《行政处罚法》,其“行政处罚权下沉规则”不能解决组织法上乡镇人民政府行政处罚权主体资格缺失问题。行政职权的完整规范依赖于组织法与行为法的双重规范形塑:一般由行政组织法对行政职权作原则性规定,进而由单行法律、法规、规章等行为法对行政职权进行具体规定,搭建一个行政职权的纵横坐标图,从坐标原点向外延伸的斜向则对应着各级人民政府及其职能部门的具体行政权限。[21]尽管《行政处罚法》第17条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施,这意味着“享有行政处罚权”是实施行政处罚的前提,即组织法赋予行政机关必备的行政处罚权能。享有行政权能,即取得了法律上的权力资格。“在法定职权范围内”即必须取得行为法上的赋权,获得实施行政处罚的行政权限,这表现为行政机关实施行政处罚权所涉及的职权管辖、地域管辖、级别管辖。《宪法》《地方组织法》缺乏对乡镇人民政府行政执法权能的规范,乡镇人民政府不具备行使行政处罚权的主体资格。回归《行政处罚法》第24条关于行政处罚权交由乡镇人民政府行使的规定,也皆非运用了“创设在实现规制目标的同时承担起相应组织法功能的行为法机制”,[22]无法以行为法解决本应由组织法规定乡镇人民政府行使行政处罚权的主体资格问题。

(2)《行政处罚法》第24条规定的“行政处罚权下沉规则”,不符合授权规范的基本要素。授权是行政职权的一种配置方式,职权法定意味着行政职权的行使主体、内容、权限、程序等均应由法律明确规定。因此,明确的授权法律规范是产生授权效果的基础,这主要表现为授权规范应当包含明确的授权主体、被授权主体、授权事项范围、授权条件等基本要素。因授权有法律授权与行政授权之分,从《行政处罚法》第24条规定看,省、自治区、直辖市所对应的省级建制单位有省级人大及其常委会、省级人民政府,甚至是省直部门,这里的“省、自治区、直辖市”究竟指向何种主体?授权事项范围、授权条件的明晰也依赖于“当地实际情况”“基层管理迫切需要”“能够有效承接”等不确定概念加以判定。如想以一个不确定概念厘定一个确定性概念,无异于无源之水、无本之木。因此,《行政处罚法》第24条也不构成对乡镇人民政府行使行政处罚权的授权。

(二)行政处罚权下沉乡镇的方式只能是行政委托

1.“行政处罚权下沉规则”只能被理解为行政委托。《行政处罚法》第24条规定的“行政处罚权下沉规则”,既不能承担组织法赋予乡镇人民政府行政处罚主体资格的功能,也不符合授权规范的基本规则。由此,“行政处罚权下沉规则”不涉及行政处罚权的配置,也没有改变地方层面由省、市、县三级地方人民政府职能部门实施行政处罚权的既有格局——乡镇人民政府没有获得实施行政处罚权的主体资格,依然无权实施行政处罚权。但是,根据“行政处罚权下沉规则”,乡级人民政府行使了行政处罚权。乡镇人民政府不是行政处罚权行政主体和法律效果归属主体,而仅仅是行政处罚权的行为权能行使主体。作为一种行政职权组织方式的行政委托,则具有行政处罚权的行政主体与行为主体分离的功能。“行政处罚权下沉规则”应被理解为县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使相应的行政处罚权。

“行政处罚权下沉规则”被理解为行政委托,则行政处罚权下沉乡镇人民政府改变了行政处罚权在乡镇行政区域中的运行方式。同时,作为一种行政任务配置机制的行政委托被纳入行政执法权下放改革中,回应了行政执法重心下移的时代需求。按照法教义学主流观点,行政委托是指行政机关委托行政机关系统内外的公权力组织或私权利组织,以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务,并由该行政机关承担相应法律责任的制度。[23]在行政处罚权下沉中,行政处罚权委托行使则由作为受托主体的乡镇人民政府以县级人民政府职能部门的名义实施行政处罚权,产生的法律效果归属于县级人民政府职能部门,县级人民政府职能部门对乡镇人民政府负有监督和指导之责,即“受委托的组织要遵守委托的行政主体的指令,其决定和活动直接归属于委托的行政主体”[24]。在行政处罚权委托行使中,委托主体县级人民政府职能部门保留了行政处罚的行政权能,行政处罚的行为权能转移给受托主体乡镇人民政府,县级人民政府职能部门承担行政处罚权产生的法律效果,正所谓“权力转移而责任归属不变是行政委托的制度内核”。[25]

2.派驻执法、窗口前移和联合执法,不是行政处罚权下沉乡镇的形式。在既有的宪制和法律框架下,将“行政处罚权下沉规则”解读为行政委托是行政处罚权下沉乡镇的唯一方式。行政执法权下放改革中出现的派驻执法与服务窗口前移方式、联合执法方式,不适用“行政处罚权交由”规则。主要缘由在于:

一是,在派驻执法与服务窗口前移方式中,行政处罚权的行使主体依然是县级人民政府职能部门,乡镇人民政府不行使行政处罚权,不发生行政处罚权从一个主体转移到另一个主体的问题,行政处罚权的法律效果归属于县级人民政府职能部门。实施派驻执法或服务窗口前移,将行政执法力量延伸至乡镇管辖区域,使行政处罚权运行空间更为接近乡镇基层,符合行政执法力量下沉的改革要求,但不产生行政职权行使主体的变更,不属于具有管辖权转移法律效果的执法权下放。

二是,联合执法主体是县级人民政府职能部门,各联合职能部门本身享有职责范围内的行政处罚权,联合执法不发生职权转移。联合执法指的是县级人民政府的不同职能部门,根据上级命令或通过联合发文或协商等途径,在同一时间对乡镇区域内的行政违法行为实施行政执法,解决横向上职权交叉或职权不清带来的行政执法困境问题。行政执法权下沉中的联合执法,是县级人民政府职能部门联合开展行政执法,在地域空间上向乡镇管辖区域延伸,不发生行政职权从一个行政主体转向另一个行政主体,也不会产生行政职权的跨层级转移。联合执法实践中尤其需要注意防止“一个有权,一伙越权”违法现象发生。

四、行政处罚权下沉乡镇的行政委托制度展开

行政处罚权下沉乡镇的本质是行政处罚权的一种合作运行方式,这是基于既有的《宪法》《地方组织法》关于乡镇人民政府职权配置、职能设定、组织架构的规定,并结合《行政处罚法》第24条的规范结构所做的一种理论阐释。当然,也不排除未来修改《地方组织法》后对《行政处罚法》第24条做出其他的甚至是截然不同的阐释。因此,下文将以行政委托作为具体制度框架,回应行政处罚权下沉实践。

行政职权法定要求行政机关得亲自执行,并不得私自处分权力,[26]这有助于对行政职权的规范与控制。但快速的社会变迁,国家行政需要兼具弹性。在依法行政框架下,以行政任务为导向,采取行政执法委托方式可以兼顾行政执法效能与行政执法公正的价值均衡,这并不违反行政职权不得处分原则。在行政处罚权下沉乡镇人民政府过程中,行政处罚权的行政权能权限依然保留在县级人民政府职能部门,行为权能由乡镇人民政府行使。由此,县级人民政府职能部门对乡镇人民政府行使行政处罚权进行监督,并承担行政处罚权的法律效果;乡镇人民政府行使行政处罚行为权能,是对传统的行政处罚行政权能与行为权能合一、行政主体与行为主体合一的一种改造,并因贴近行政执法一线,降低了执法信息成本,满足了行政执法效能要求。行政处罚权委托给乡镇人民政府行使,不违反国家垄断行使公权力的原则。尽管如此,在运用行政委托制度之优势下沉行政处罚权至乡镇人民政府的同时,要防止行政处罚权委托乡镇人民政府行使的失范,建立和完善相应的行政处罚权下沉乡镇人民政府委托行使规则仍是十分必要。

(一)行政处罚权下沉乡镇人民政府造就了行政委托法律关系主体的对应性与恒定性

以行政任务有效处理为导向的行政处罚权下沉改革采取行政委托方式,有助于提高行政处罚效能。作为一种行政执法方式,基于行政委托行为在委托人与被委托人之间建立一种行政委托法律关系,创设双方主体行政法上的权利义务模式。行政处罚权下沉,委托乡镇人民政府行使行政处罚权,在县级人民政府职能部门与乡镇人民政府之间建立起一种行政委托法律关系。其中,县级人民政府职能部门是行政处罚权下沉的委托主体,乡镇人民政府是受托主体,委托主体与受托主体具有恒定性、对应性。在这一行政委托法律关系中,行政处罚权下沉的委托主体是县级人民政府职能部门,县级人民政府、市级以上人民政府及其职能部门可能是行政执法权下放的主体,但均不是行政处罚权下沉乡镇的委托主体;行政处罚权下沉的受托主体,即行政处罚权下沉的承接主体,是作为最为基层的乡镇一级人民政府,而不是乡镇人民政府设置的综合行政执法机构。行政处罚权下沉中的“下放—承接”主体的结构化,是对《行政处罚法》修改之前行政执法权下放改革中存在的跨行政层级下放行政处罚权,或行政处罚权直接下放至乡镇人民政府综合行政执法机构等改革情形的一种规范与纠偏。

(二)委托乡镇人民政府行使行政处罚权,原则上不需要有特别法上的规范依据

行政机关选择何种方式完成法律赋予的行政职责,属于一种行政任务组织权,“根据权力分立原则,尤其是其中的功能最适观念,能否通过‘委托’方式完成行政目标作为一种组织权很大程度上属于行政机关自我裁决的空间”,[27]除非法律有特别规定。在行政处罚权下沉乡镇人民政府行使的行政委托法律关系中,委托主体和受托主体均是具有法人资格的行政机关,这一点与《行政处罚法》第20条第1款规定的作为受托主体的“其他组织”存在规范依据上的差异。即在“其他组织”作为受托主体的行政委托法律关系中,作为委托主体的行政机关只能“依照法律、法规、规章的规定”才能实施行政委托,“其他组织”作为受托主体的行政委托必须要具有特别法的规范依据。

但是,对行政机关委托行政机关行使一定行政职权,并无明确的法律规范规定。一方面,在我国单一制的宪制结构下,基于《宪法》《地方组织法》对各级人民政府职权规定非常原则,也缺乏纵向上中央与地方、上级与下级间行政职权清晰的划分标准,导致不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度一致,形成“职责同构”现象;加之各级人民政府及其职能部门作为固有取得行政管理职权(包括行政执法职权)的法人机关,在职能、职权上同态,在人、财、物上有独立的稳固保障。因此,在行政系统内部,在自己的职权范围内,纵向上的上级人民政府委托下级人民政府、上级人民政府职能部门委托下级人民政府职能部门行使行政处罚权,不存在受托主体在人、财、物等保障上的困扰。另一方面,行政处罚权下沉乡镇人民政府,没有改变县级人民政府职能部门作为法律上的行政主体资格,县级人民政府职能部门承受乡镇人民政府行使行政处罚权的法律效果。基于此,县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权,只要是在其职权范围内,原则上不需要有特别法上的规范依据。

行政处罚权下沉,委托乡镇人民政府行使原则上不需要有特别法上的规范依据,可从有关司法解释中得以反证,并在司法实践中得以运用。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第3款规定“:没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第26条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”[28]尽管司法解释的主旨在于确立“没有法律、法规或者规章规定”行政机关“授权”情形的责任承担,但这也证明了司法解释的认可态度:没有法律规范依据,不影响对行政委托的认定。与此同时,在最高人民法院行政再审案例的判决说理部分,认为“如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。”[29]这也说明,不需要有特别法的规定作为行政委托的法律依据。

(三)委托乡镇人民政府行使行政处罚权的范围应受相应的限制

“行政行为不得超越法定权限。”[30]县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权,必须是县级人民政府职能部门自身执掌的行政处罚权。也就是说,委托出的行政处罚权,必须是县级人民政府职能部门依法取得的自有的行政处罚权,不得将其他职能部门所享有的行政处罚权委托给乡镇人民政府。否则,越权委托行政处罚权无效,其法律效果也应由委托主体即县级人民政府职能部门承担。

同时,县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权,还应接受法律特别规定的限制。法律对行政处罚权行使有特别规定的,行政委托不得突破。一是,涉及《地方组织法》中对于县级以上人民政府职权有特别规定但乡镇人民政府无该项职权规定的,在行政处罚权下沉乡镇过程中需要谨慎。根据《地方组织法》第76条规定,乡镇人民政府并不享有第73条规定的县级以上地方各级人民政府在城乡建设、自然资源领域的行政职权。但是,在2021年《行政处罚法》修改之前与之后的一些地方行政处罚权下沉实践中,存在将“城乡建设”“自然资源”领域的行政处罚权下放的现象,如《福建省人民政府关于赋予乡镇人民政府、街道办事处部分行政处罚权的决定》(闽政文[2022]3号)将“自然资源”领域的行政处罚权下放乡镇、街道;又如《山西省人民政府关于向乡镇人民政府和街道办事处下放部分行政执法职权的决定》(晋政发[2022]22号)将“住房和城乡建设”“自然资源”领域的行政处罚权下放乡镇、街道。下放“城乡建设”“自然资源”领域的行政处罚权涉嫌打破了组织法和单行法对于该事项领域行政职权配置的法律保留原则。二是,单行法律规范中对行政处罚权等行政执法权有特别规定的,行政委托应当遵从其规定。如《行政处罚法》第18条明确规定限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使,基于法律保留原则,公安机关实施限制人身自由的行政拘留处罚,则不能下沉委托给乡镇人民政府行使。又如《行政强制法》第17条规定,“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”,即如果没有法律、法规授权乡镇人民政府可以采取某种行政强制措施,则在行政处罚权下沉乡镇过程中,作为行政处罚权后续的行政强制权不能一并委托给乡镇人民政府行使。从北大法宝数据库查询,目前只有《行政强制法》对禁止行政委托作了明确的反向限制,尚无单行法律、行政法规明确规定行政机关“不得委托”行政机关行使其自有的行政职权。

当然,在我国行政执法委托地方立法实践中,规定行政机关委托其他行政机关行使其行政执法职权,一般无需特别法加以限制。当然也有概括性规定的排除条款,如《南通市行政执法委托规定》(2022年制定)第3条规定“:行政机关可以依据本规定委托其他行政机关或者具有管理公共事务职能的组织(以下简称受委托方)行使其行政执法职权。法律、法规、规章另有规定的从其规定”;而在其他一些地方立法实践,如《威海市行政执法委托管理规定》(2021年制定)则规定“法律法规规定不得委托的事项除外”。从这些地方立法实践中可以看出,行政机关委托其他行政机关行使行政执法权,包括行政处罚权下沉,委托乡镇人民政府行使,一般只受委托行政机关自有职权限制,但如果另有法律、法规、规章对行政委托作出特别规定,或者突破法律、法规禁止委托的事项,则需要接受特别法律规范的约束。

(四)县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权应当遵循一定的程序规范

尽管行政委托原则上无需法律规范依据,属于行政组织权的应用,但也不应当呈现一种恣意运用的状态。程序是一套规范和控制权力滥用的制度装置,通过程序控制可以避免随意委托和行政职权滥用。因行政委托的运用,行政处罚权下沉乡镇,在委托主体、受托主体、行政相对人之间形成了双重行政法律关系,即在县级人民政府职能部门与相对人之间形成一种外部的行政处罚法律关系,在县级人民政府职能部门与乡镇人民政府之间形成一种内部的行政委托法律关系。行政处罚权委托程序应当嵌入这两种行政法律关系之中。

行政处罚权下沉乡镇人民政府之于内部的行政委托法律关系,行政委托至少应当遵循以下程序:一是评估论证程序。县级人民政府及其职能部门对拟将委托下沉的行政处罚权进行评估论证。《行政处罚法》第24条规定的“迫切需要”只是行政处罚权交由乡镇人民政府行使的充分条件,而“有效承接”则是行政处罚权交由乡镇人民政府行使的必要条件。因此,评估论证应当围绕乡镇人民政府是否满足“迫切需要”“有效承接”的条件展开。在2021年《行政处罚法》修改后的地方实践中,有以立法形式对评估论证程序进行明确规定的例子,如《南通市行政执法委托规定》(2022年制定)第4条第2款规定“:拟实施行政执法委托的行政机关(以下简称委托方)应当邀请受委托方、同级机构编制部门和司法行政部门等相关部门组成评估论证小组,对委托事项的合法性、必要性、受委托方的承接能力等进行评估论证,形成评估论证报告。未经评估论证或者评估论证不通过的,不得实施行政执法委托。”《威海市行政执法委托管理规定》(2021年制定)则规定了履职能力审查程序。二是签约程序。县级人民政府职能部门与乡镇人民政府就拟下沉的行政处罚权目录清单达成共识,双方签订委托协议书,载明委托的具体事项、权限、期限等内容。三是批准与备案程序。因行政处罚权下沉乡镇采取集中下沉模式,县级人民政府对委托乡镇人民政府行使行政处罚权负有统筹组织、监督之职责,保障行政处罚权下沉乡镇人民政府工作有序,也防止县级人民政府职能部门选择性下沉行政处罚权。从各地行政处罚权下沉实践看,多数需要层层上报至省司法厅,报省政府备案。

行政处罚权下沉乡镇人民政府之于外部的行政处罚法律关系,行政委托还应当遵循公告程序。行政处罚委托向社会公开程序,是采取行政委托方式作出行政处罚行为生效的形式要件之一。公告的范围包括委托依据、委托的双方主体、委托范围、委托期限等内容;公告的载体包括政府网站、政府公报、当地政府报纸等媒介。[31]从各地方行政处罚权下沉实践看,一般都遵循公告程序,这也反映了《行政处罚法》相关规范要求在制度实践中得到了较好的贯彻落实。

(五)强化县级人民政府职能部门对乡镇人民政府行使行政处罚权的监督

对受托主体行使委托的行政职权进行监督,是保障行政委托的“安全性”需要。加强对乡镇人民政府行使行政处罚权的监督,有助于巩固基层法治建设。基于行政处罚权行使的便利性、经济性需要,县级人民政府职能部门将依法取得的行政处罚权委托乡镇人民政府行使,职能部门保留了行政处罚权的行政权能,乡镇人民政府接受委托,以县级人民政府职能部门的名义行使了行政处罚权的行为权能。故,在外部行政处罚法律关系中,县级人民政府职能部门承担了行政处罚行为产生的法律效果。作为承担法律效果的一种担保,县级人民政府职能部门作为委托主体对受托主体乡镇人民政府行使行政处罚权负有监督职责。具体说,对乡镇人民政府行使行政处罚权违法或者不当的,县级人民政府职能部门应当予以纠正或者撤销;对乡镇人民政府不履行或者拖延行使行政处罚权的,县级人民政府职能部门应当督促履行。县级人民政府职能部门应当指导乡镇人民政府建立健全行使行政处罚权的相关工作制度,如《河北省司法厅关于加强乡镇人民政府和街道办事处行政执法规范化建设的指导意见》要求建立和规范行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度,并向县级人民政府职能部门定期通报行政处罚委托事项。值得注意的是,在实践中,乡镇人民政府行使委托行政处罚权受县级人民政府和职能部门双重监督,需要建立错位监督,防范双重监督产生的“监督真空”与“重复监督”。

五、结语

实现基层治理现代化、法治化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分,作为最为基层的乡镇政府治理构成了国家治理现代化的关键领域,[32]而乡镇政府法治化建设也是打通法治政府建设甚至法治中国建设的“最后一公里”。因应乡镇政府治理过程中面临的行政执法资源不足与行政执法需求日益增长之间的张力,党和国家通过建立和完善“法律决定—改革试点—立法推广”的程序机制推动行政执法权全面下放。镶嵌于行政执法权全面下放改革的行政处罚权下沉乡镇人民政府,既共享行政执法权全面下放所面向的治理资源向基层倾斜的现实主义路径和对治理效能提升的价值追求,但又不完全具备行政执法权下放至县级人民政府及职能部门这一层级的先天基础。尽管在改革实践中行政处罚权下沉乡镇人民政府呈现多种形式,尽管学界对行政执法权下放包括行政处罚权下沉做出各种阐释的学术努力,尽管2021年修改的《行政处罚法》规定行政处罚权交由乡镇人民政府行使,但对行政处罚权下沉乡镇的改革现象与法律规范尚未形成共识性的学理见解。

本文认为行政处罚权下沉乡镇人民政府应当定位为一种行政处罚权的合作运行方式,而非行政处罚权的配置,行政处罚权下沉乡镇人民政府应当采取行政委托而非授权方式来完成行政执法权全面下放的整体使命。同时,行政处罚权下沉乡镇人民政府属于行政执法全面下放的末端,自身也是一项微观层面的系统性工程,行政处罚权下沉所带来的政府职能部门纵向、横向上的职能分工组合、行政组织结构调整——一并构成“职权—职能—组织”三驾马车并向而行、整体而动,需要“做到权随事转、人随事转、钱随事转,使基层有人有物有权,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”,需要省级人民政府的统筹指导、县级人民政府的积极落实与推动、乡镇人民政府与作为行政处罚权下放主体的县级人民政府职能部门之间的工作衔接与协作,以及进一步强化乡镇人民政府的属地管理与综合协调。唯有如此,才能保障行政处罚权下沉乡镇人民政府在法治轨道顺利推进,提升乡镇人民政府治理效能与治理精度,实现乡镇从治理走向善治。

 

注释:

[1] 中央向地方下放行政权力,早期主要集中在行政许可领域,如《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》(国发[2010]21号)、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发[2013]19号)、《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》(国发[2013]27号)、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》(国发[2013]44号)等。

[2] 例如,2020年4月发布的《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》(京政发[2020]9号)规定:“市政府决定将由市、区有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府,并由其依法行使与之相关的行政检查权,实行综合执法。”

[3] 例如,《陕西省人民政府关于向乡镇政府和街道办事处下放部分县级行政执法权的决定》(陕政发[2023]9号)和《山西省人民政府关于向乡镇人民政府和街道办事处下放部分行政执法职权的决定》(晋政发[2022]22号)均规定,除指导目录外,基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权,县级政府有关行政执法部门根据工作需要,可依照《行政处罚法》规定,在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚。

[4] 参见《陕西省人民政府关于公布〈赋予经济发达镇部分县级管理事项目录〉的决定》(陕西省人民政府令第219号,现已失效)和2022年6月发布的《陕西省人民政府关于公布〈赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录〉的决定》(陕西省人民政府令第233号)中均采用委托形式;《陕西省人民政府关于向乡镇政府和街道办事处下放部分县级行政执法权的决定》(陕政发[2023]9号)中采取授权形式。

[5] 参见胡建淼:《行政处罚法修订带来行政执法的新考验》,载《学习时报》2021年3月3日,第 A2版。

[6] 参见卢护锋:《行政执法权全面下移的组织法回应》,载《政治与法律》2022年第1期,第129、131页。

[7] 参见叶必丰:《执法权下沉到底的法律回应》,载《法学评论》2021年第3期,第49、55页。

[8] 参见陈明辉:《行政执法权下放的地方实践及其法治优化》,载《行政法学研究》2023年第3期,第122页。

[9] See Jiang Guohua, Sun Zhongyuan, Research on the Legal Nature of the Devolution of Law Enforcement Power to Townships and Sub-districts, China Legal Science,2022,10(02), p.4.

[10] 参见秦前红、陈芳瑾:《“行政处罚权交由”的规范阐释》,载《法治研究》2022年第3期,第55页。

[11] 参见喻少如、黄卫东:《“行政处罚权交由”条款的“兜底”属性及其适用》,载《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》2023年第2期,第56页。

[12] 参见杨丹:《赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径》,载《四川师范大学学报(社会科学版)》2021年第6期,第88-89页。

[13] 参见胡建淼:《〈行政处罚法〉修订的若干亮点》,载《中国司法》2021年第5期,第56页。

[14] 现行《宪法》第107条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作。”

[15] 参见郑禄主编:《〈中华人民共和国宪法〉最新释义读本》,湖南人民出版社1999年版,第348页。

[16] 参见朱光磊、周志红:《“职责同构”批判》,载《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期,第101页。

[17] 张全在、贺晨:《镇政府管理》,中国广播电视出版社1998年版,第73页。

[18] 《国务院关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号)规定“全面推进依法行政,必须做到有法必依、执法必严、违法必究。各级政府和政府各部门及其工作人员的一切行政行为必须符合法律、法规规范,切实做到依法办事、严格执法”,这即是广义上的依法行政管理。

[19] 参见河北省石家庄市人大常委会通过、河北省人大常委会批准的《石家庄市行政执法条例》(1992年制定)第21-30条、34-37条;《吉林省行政执法条例》(1994年制定)第14、17、20、29-36条。

[20] See Amaya, The Tapestry of Reason: An Inquiry into the Nature of Coherence and Its Role in Legal Argument, Oxford: Hart,2015, p.4.

[21] 参见杨治坤:《论分权式行政主体制度的构建》,载《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2018年第2期,第137-138页。

[22] 叶必丰:《行政组织法功能的行为法机制》,载《中国社会科学》2017年第7期,第109页。

[23] 参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》(第7版),北京大学出版社·高等教育出版社2022年版,第115页。

[24] [德]哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,法律出版社2000年版,第515页。

[25] 黄娟:《行政委托内涵之重述》,载《政治与法律》2016年第10期,第139页。

[26] 参见张尚鷟主编:《行政法学》,北京大学出版社1990年版,第24页。

[27] [德]汉斯· J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔:《行政法》(第1卷),高家伟译,商务印书馆2002年版,第169-170页。

[28] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)。

[29] 《范凯、太和县城关镇人民政府乡政府行政协议再审审查与审判监督行政裁定书》([2017]最高法行申2289号)。

[30] [美]伯纳德·施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第468页。

[31] 参见孔繁华:《授权抑或委托:行政处罚“委托”条款之重新解读》,载《政治与法律》2018年第4期,第78页。

[32] 参见江国华:《中国乡镇政府治理的转型逻辑》,载《政法论丛》2022年第5期,第17页。

 

杨治坤,法学博士,广东外语外贸大学法学院教授。

来源:《法学》2023年第12期。

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