莫纪宏:论地方性法规的空间效力

选择字号:   本文共阅读 8101 次 更新时间:2024-01-24 22:45

进入专题: 地方性法规   空间效力   合宪性审查   合法性审查  

莫纪宏 (进入专栏)  

 

内容摘要:地方性法规的空间效力是指地方性法规在什么空间范围内具有法律效力。地方性法规的空间效力可以分为“整体效力”“局部效力”“特定效力”和“区外效力”四种形式,其中“区外效力”是地方性法规的空间效力最鲜明的效力特征。我国现行宪法、立法法和有关法律并没有确立地方性法规的一般性空间效力,只是对“局部效力”和“特定效力”在制度上加以明确,对于地方性法规在“本行政区域”之外是否具有法律效力没有作出禁止性规定。从经济特区法规、自治条例和单行条例的立法程序来看,都不能作出否定地方性法规所具有的“区外效力”的结论。地方性法规的“区外效力”在横向和纵向两个方面进行效力延伸,横向空间效力是指地方性法规在其他行政区域的法律效力,纵向空间效力是指地方性法规能否约束中央层面的执法和司法审判机构。根据中国法的“域外适用”理论和政策要求,在确保地方性法规的合宪性、合法性前提下,地方性法规的“区外效力”应当得到制度的肯定和支持。

关键词:地方性法规;中央立法;地方立法;双重立法权;合宪性审查;合法性审查

 

引言

地方性法规的空间效力,这个非常基础性的立法学法理问题,并没有得到法学界认真的讨论,查阅中国知网文献数据库,迄今为止并没有一篇学术论文专门讨论这一问题,仅有的学术探讨是《地方性法规的效力范围和适用的基本原则》《地方性法规的法的效力》,以及少数几篇探讨地方性法规司法适用的论文涉及地方性法规的空间效力问题。在实践中,因缺少对地方性法规的空间效力的清晰的制度界定,致使地方性法规在执法、司法中很难得到精确和有效的适用,也没有成为地方立法实践自觉加以甄别和规范的边缘事项。为此,必须从立法学的基础法理层面来深入分析地方性法规的空间效力,从而为地方性法规在执法、司法中的有效适用,以及全面和科学地实施地方性法规提供底层逻辑的支撑。

一、地方性法规的空间效力的概念、范围及界定标准

所谓地方性法规的空间效力,就是指地方性法规制定出台之后,在什么空间范围内具有法律效力,与地方性法规的对人效力和时间效力一道,共同构成了地方性法规作为一种法律规则现象存在、变更和消灭的制度基础。地方性法规只是对我国现行立法体制下有权制定地方性法规的地方人大及其常委会制定的地方立法所设定的形式“法名”,事实上,在立法学法理上,描述地方立法机关立法的空间效力,更应当直接采用“地方立法的空间效力”的概念。很显然,地方立法的空间效力与一个国家中央立法与地方立法对应的二元立法体制有关。在联邦制国家中,组成联邦的每一个州或者是下属行政区域,拥有自身的立法机关,可以制定本州或本行政区域的法律法规,甚至是宪法。但是,由联邦制国家的州或下属行政区域制定的地方立法,在组成联邦的其他州或下属行政区域内通常是不具有法律效力的。因此,可以说,联邦制国家的州或下属行政区域的地方立法的空间效力非常具体和清晰,即只在制定法律法规的组成联邦的州或下属行政区域的空间范围内有效。当然,在组成联邦的州或行政区域内生效的法律法规除了本州或本行政区域的法律法规之外,联邦立法机关制定的法律法规在组成联邦的所有的州或下属行政区域也具有法律效力。在美国的司法实践中,由于保护主义原则的出现,产生了一个州的法律可以适用于发生在另一个州的具体的法律事实,形成“内国公法适用范围扩展”的概念,即“州外适用”,并逐渐从国内法领域拓展到国际法领域。《美国冲突法重述(第二次)》第27节将“最低限度联系”的具体确定标准内容归纳为十个方面,包括:当事人在该州出现,在该州有住所,居住在该州,是该国国民或公民,同意该州法院管辖,出庭应诉,在该州从事业务活动,在该州曾为某项与诉因有关的行为,当事人在国(州)外做过某种导致在该州发生效果的行为,在该州拥有、使用或占有与诉因有关的产业等。凡是具有上述情形之一者,均可被视为该当事人与该州有最低联系,该州法院即可对其行使管辖权。

在单一制国家中,由于地方缺少自主性的立法权,只是根据宪法法律的规定或者是中央立法机关的授权来立法,故由此产生的地方立法的空间效力就存在制度上的模糊区间。如果地方立法只在本行政区域范围内具有法律效力,那么,不同地方所制定的地方立法即使发生冲突和矛盾,也可以在实践中置之不理。因为各地方执法机关和司法机关可以地方性法规只能在本行政区域内具有法律效力为由而当然排斥其他地方制定的地方性法规的法律效力。然而,单一制国家的立法体制,存在着“下位法服从上位法”的立法监督原则,只要是没有被中央立法机关经过立法监督和合宪性审查、合法性审查程序判定为违宪或违法的地方性法规,即便不属于本行政区域立法机关制定的,也要予以尊重,否则就构成了对共同的上级立法机关的立法权威的冒犯。

徐功勋把地方性法规的空间效力区分成为四个方面,即“整体效力”“局部效力”“特定效力”和“区外效力”,这种“四分法”对地方性法规的空间效力作了较为清晰的制度性分类,具有阐明地方性法规的空间效力的一定的法理解释能力。所谓整体效力,是指地方性法规的空间效力范围与地方性法规制定主体的行政区域管辖权范围是一致的。例如,2001年北京市制定地方性法规条例第6条规定,制定地方性法规应当遵守法制统一原则,不得与宪法、法律和行政法规相抵触,要保证宪法、法律和行政法规“在本行政区域内”的贯彻和执行。上述规定把地方性法规的空间效力主动限制在“在本行政区域内”贯彻和执行。也就是说,本行政区域地方立法机关制定的地方性法规应当在本行政区域范围内生效。局部效力和特定效力都只是针对某项特殊类型的地方性法规。这些地方性法规虽然由享有地方性法规制定权的立法机关制定,但生效范围要比制定地方性法规的地方立法机关所在的行政区域范围窄,只能限定在局部或特定区域。例如,在深圳、厦门、珠海和汕头四个经济特区行政区域没有扩容之前,经济特区法规只能在上述四个经济特区的局部或特定范围内生效。地方性法规的整体效力、局部效力和特定效力都是内涵和外延相对比较清晰的“空间效力”,都有在制度上可以清晰加以识别的界限和标志。问题的关键是地方性法规是否具有“区外效力”。也就是说,在制定地方性法规的立法机关所在的行政区域范围之外仍然具有法律上的约束力。这个问题是地方性法规的空间效力的关键所在,也是本文所要探讨的重点。从2023年新修订的立法法关于地方性法规的效力的相关规定来看,立法法并没有对地方性法规的空间效力作出一般性的禁止性规定。因此,从立法学理论上来看,地方性法规是否具有“区外效力”是一个在立法制度上具有不确定性的问题,需要结合具体情形来加以辨析。从地方性法规的立法事权来看,立法法确实把本来应属于全国人大及其常委会的立法事权授予了享有制定地方性法规立法权的地方人大及其常委会。立法法第82条第2款规定,除了立法法第11条明确规定由法律加以规定的事项之外,其他事项如果国家层面尚未制定法律或者行政法规的,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以根据本地方的具体情况和实际需要先行制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,先行制定的地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。从上述条文的规定来看,既然地方性法规可以规定应由国家法律或行政法规规定的事项,那么,在地方性法规先行规定了应当由法律或行政法规规定的事项之后,这些地方性法规的立法事项应当如同法律或行政法规一样,对中华人民共和国主权管辖全境都具有空间上的约束力。因此,在中央立法与地方立法之间的事权划分没有绝对的界限情形下,地方性法规如果只能在制定地方性法规的地方人大所在行政区域范围内有效,很显然是不利于发挥地方性法规在国家立法体制中的规范作用和制度功能的。值得一提的是,根据我国现行宪法和立法法的有关规定,有权制定地方性法规的民族区域自治地方的人大及其常委会也有权制定自治条例和单行条例,但由于自治条例、单行条例的生效需要上一级人大常委会批准。因此,经全国人大常委会批准的自治区的自治条例、单行条例在空间效力上应当等同于全国人大常委会自身制定的法律。经省级人大常委会批准的自治州、自治县制定的自治条例和单行条例应当具有省级人大常委会制定的地方性法规的空间效力。在民族区域自治地方的人大及其常委会既可以制定地方性法规,又可以制定自治条例、单行条例的情形下,如果民族区域自治地方的人大及其常委会制定的地方性法规只能在民族区域自治地方的行政区域范围内有效,那么,由于作为民族区域自治地方的自治区的人大及其常委会制定的自治条例、单行条例经全国人大常委会批准后具有与法律一样的空间效力,因为此种空间效力差异的存在可能会导致作为民族区域自治地方的自治区的人大及其常委会在行使地方立法权的过程中更倾向制定具有与法律的空间效力相同的自治条例和单行条例,以此来追求自身的立法权的法律效力的最大化。所以,地方性法规的空间效力只有置于地方立法的空间效力范畴之内,才能更加清晰地认识到地方性法规的“区外效力”存在的方式及其制度意义。此外,对外关系法第16条第1款也规定了省、自治区、直辖市可以根据中央授权在特定范围内开展对外交流合作。上述规定意味着享有地方性法规制定权的地方立法机关根据中央授权制定的外事方面的地方性法规,不仅可以在本行政区域之外生效,而且根据“中国法的域外适用”的原则,甚至可能在“境外”“国外”适用于特定的涉外关系的处理。

总之,地方性法规的空间效力是一个有着具体内涵和外延的专门法学术语,具有较为确定的内涵,在法理上构成了地方性法规制度的重要一环,是应当在法理上认真加以研究并在地方立法实践中高度重视的地方立法现象。

二、立法法对地方性法规的空间效力的制度构建及特征

作为规范立法秩序的基本法律,2000年出台的立法法已经过2015年和2023年两次修正。按照常理,作为规范一个国家立法活动的基本法律,应当对各种法律形式的对人效力、空间效力和时间效力作出一般性原则规定。然而,令人遗憾的是,立法法并没有对地方性法规的空间效力作出原则性的规定,只是对特殊类型的地方性法规确立了可以适用的区域范围,解决了与地方性法规的空间效力相关的部分实践问题。从2023年最新修订的立法法关于地方性法规的各项规定来看,在地方性法规的空间效力上没有确立整体性的效力制度,但有若干不同情形的“局部”或“特定”的空间效力制度,具体呈现出以下几个特征:

(一)地方性法规根据其效力等级区分为省级地方性法规和设区的市地方性法规

一是省级地方性法规缺少关于空间效力的一般性原则规定。立法法第80条规定了省级地方性法规的产生程序和方式,但没有明确省级地方性法规的空间效力。该条规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规。很显然,从上述规定只能判断出省级地方性法规是“根据本行政区域的具体情况和实际需要”制定的,但“根据本行政区域的具体情况和实际需要”制定的省级地方性法规是否只能在本行政区域内生效,其他省份的执法、司法机关以及中央执法机关、司法机关就不受省级地方性法规的法律拘束,这个基础性的法理问题被回避了,由此导致实践中省级地方性法规的空间效力很容易被理解为“只能在本省行政区域范围内”生效这种简单化的逻辑推论。但在立法事实上,由于立法法没有对地方性法规的空间效力作出明确的限制,很多地方性法规并没有把“在本行政区域内生效”作为地方性法规的空间效力的一般性原则,显示了“留有余地”的立法扩权的地方立法心态。

二是设区的市地方性法规的空间效力存在立法程序上的双重模糊性。一方面,立法法第81条详细规定了设区的市制定地方性法规的立法程序,并且还突出了设区的市地方性法规可以对“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”立法;另一方面,立法法第81条也没有对设区的市地方性法规的空间效力作一般原则性规定。因此,设区的市地方性法规仅在设区的市行政区域内有效,还是在设区的市行政区域范围外仍然有效,从立法法的规定来看,也无法作出精确的判断。如果从立法法第81条第1款所规定的设区的市地方性法规需要报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行的相关规定来看,至少从法理上可以推论,设区的市地方性法规在批准该地方性法规的省级人大常委会所在的本省行政区域范围内肯定是有效的,至于在省外是否有效或者是能否约束中央国家机关,就无从知晓了。相同的还有自治县人大制定自治条例和单行条例的问题,按照宪法和民族区域自治法、立法法的规定,自治县作为民族区域自治地方,其人大可以制定自治条例和单行条例并报所在省级人大常委会批准后生效。由于自治县人大本身没有制定地方性法规的地方立法权,因此,自治县制定的自治条例和单行条例的空间效力就不能仅仅限制在自治县的行政区域范围内,而应当与批准自治条例和单行条例的省级人大常委会制定的地方性法规具有相同的空间效力。这一点在2015年修订的立法法中表现得非常明显。

2000年制定出台的立法法并没有赋予设区的市人大享有地方性法规的制定权,但自治县人大根据宪法、民族区域自治法和立法法却享有自治条例和单行条例的制定权,如果自治县制定的自治条例和单行条例只在自治县所在的行政区域范围内生效,那么,自治县制定的自治条例和单行条例就无法对自治县所在的设区的市的国家机关产生法律上的拘束力。很显然,这种解释方法不利于设区的市的国家机关有效地保证其行政区域内由自治县人大所制定的自治条例和单行条例的法律权威。因此,在法理上只能解释成自治县制定的自治条例和单行条例经所在的省级人大常委会批准后应当在全省行政区域内有效,也可以拘束自治县所在的设区的市的国家机关。2015年修订立法法时赋予了设区的市人大及其常委会享有制定地方性法规的立法权,并且设区的市人大及其常委会制定的地方性法规必须要经所在省级人大常委会批准后生效,所以,设区的市人大及常委会制定的地方性法规的空间效力与其下属的自治县人大制定的自治条例和单行条例因为都需要省级人大常委会批准后生效,故在空间效力上都应当推定为在设区的市和自治县所在的省级行政区域范围内有效。很显然,这里的设区的市的地方性法规和自治县的自治条例和单行条例都具有超出本行政区域的“区外效力”。

由此可见,从现行立法法第80条、第81条所规定的地方性法规立法程序来看,不论是省级地方性法规,还是设区的市地方性法规,其空间效力缺少完整的制度设计,没有明确地方性法规的空间效力的一般性原则,存在着立法效力边界不清晰的“非法治”现象。从省级人大常委会在本行政区域范围内具有地方立法方面的决定权,故可推论,在省级行政区域内的所有地方立法的空间效力至少应当遍及省级行政区域的“全境”。

(二)立法法对于一些特殊性质的地方性法规设定明确的生效区域范围,体现了立法法对特殊性质的地方性法规所具有的空间效力的高度关注

如果说立法法对地方性法规的空间效力没有明确一般原则性的立法立场和要求,与此相对照的是,立法法并没有忽视地方性法规的空间效力这个基础性的立法理论和实践问题。2023年新修订的立法法在两个条文中都明确了特殊性质的地方性法规的空间效力。

立法法第83条规定,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会可以根据区域协调发展的需要,协同制定地方性法规,在本行政区域或者有关区域内实施。此外,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。很显然,立法法的上述规定确立跨区域协同立法产生的地方性法规可以“在本行政区域或者有关区域内实施”。虽然立法法并没有主动说明跨区域协同立法产生的地方性法规是否在全国范围内具有普遍的法律效力,但至少地方性法规是可以因为制定主体的跨区域性而具有了跨区域适用的法律效力,即便是协同立法仍然由各自协同立法机关自行立法,但由于立法内容相同和相似,一旦涉及协同立法区域对本行政区域外的协同立法机关的相同或相似立法进行执法和司法适用时,必然会默认彼此的地方性法规在实施中的适用效力。

立法法第84条对特殊性质的地方性法规,例如经济特区法规、上海浦东新区法规和海南自由港法规都明确了这些地方性法规的具体空间效力范围。该条规定,经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会根据全国人大授权决定制定法规,在经济特区范围内实施;上海市人民代表大会及其常委会有权根据全国人大常委会的授权决定制定浦东新区法规,在浦东新区实施;海南省人大及常委会根据法律规定,制定海南自由贸易港法规,在海南自由贸易港范围内实施。

结合立法法第80、81、83和84条的规定,关于地方性法规的空间效力至少可以作出以下法理判断:一是立法法对地方性法规的空间效力这个基础性立法效力问题是重视的,空间效力是地方性法规的法律效力的重要组成部分;二是立法法只对特殊性质的地方性法规的空间效力表明了明确的法理立场,为的是有效限制特殊性质的地方性法规的生效范围,确保这些明确了空间效力范围的地方性法规自身的“特殊性”;三是立法法没有对地方性法规的空间效力作出具有一般原则性的要求,说明立法法对地方性法规的空间效力持开放性的法理立场,只要没有特殊限制,地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要法律形式,与国家法律、行政法规的空间效力范围是一致的。地方性法规不仅能在制定地方性法规的立法机关所在的行政区域内有效,在其他行政区域也需要得到执法机关、司法机关的尊重,其他行政区域的国家机关、社会组织和公民个人也不得随意违反,必要时可以由法院加以适用来解决与跨区域相关的法律纠纷和争议。

(三)立法法只是关注到地方性法规的空间效力的横向性,没有明确纵向意义上的地方性法规的空间效力

立法法第83、84条明确了经济特区法规、浦东新区法规和海南自由港法规这些地方性法规的具体空间效力范围,这种对地方性法规空间效力范围的界定是从行政区域的横向分布角度来划定空间范围的,处理的是地方性法规在不同行政区域的适用效力。然而,立法法并没有对地方性法规的纵向性空间效力作出一般原则性规定。立法法只是明确了“下位法服从上位法”的立法监督原则,确立了上位地方性法规相对于下位地方性法规的效力优位,例如,立法法第81条第1款规定设区的市的人大及常委会在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,有权根据本市的具体情况和实际需要制定地方性法规。很明显,从上述规定可以看出,省级人大制定的地方性法规可以约束设区的市人大制定的地方性法规,这体现了上位法对下位法的效力优位,当然,这种上位法相对于下位法的优势地位只能体现在设区的市制定的地方性法规在经省级人大常委会批准生效之前的“备案审查”阶段。一旦省级人大常委会批准了设区的市制定的地方性法规之后,经省级人大常委会批准后的设区的市的地方性法规的法律效力应当等同于省级人大及其常委会自身制定的地方性法规。因此,立法法第81条第1款规定的“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规”,上述“不得与本省、自治区的地方性法规相抵触”与“不得同宪法、法律、行政法规相抵触”含义是不完全相同的,需要通过立法解释的技术才能加以甄别。与此同时,立法法没有明确的是纵向意义上的地方性法规的空间效力,就是在下位地方性法规不与宪法、法律、行政法规和上位地方性法规相抵触的情形下,是否具有一般性的法律效力。也就是说,中央国家机关有无法定职责来有效实施地方性法规,省级国家机关有无法定职责来保证设区的市地方性法规的实施。在地方性法规实施层面表现为最高人民法院、最高人民检察院能否适用地方性法规来作为判案依据或司法活动的准则,省高级人民法院、省人民检察院有无保障设区的市地方性法规得到有效实施的法定职责。在法学界以往对地方性法规的司法适用问题的讨论中,通常都是讨论同级法院、检察院有无适用同级人大制定的地方性法规的法定职责,而很少研究上级法院、检察院是否可以适用下级人大制定的地方性法规。因此,地方性法规的空间效力是一个纵横交错的立体化的效力概念,而不只是依靠行政区域的地理特征对地方性法规适用范围的简单划分。很显然,制度设计方面立法法在地方性法规的空间效力上还存在着诸多需要不断完善的空间。例如,最高人民法院曾在两个司法解释中否定了地方性法规的纵向性空间效力。《关于国防科工委司令部管理局对深圳市中级人民法院执行深圳南丰工贸公司提出异议案的复函》指出,深圳市人大常委会于1992年12月26日通过的经济特区法规深圳经济特区房地产登记条例第21条的规定与最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第109条的规定相抵触,不能予以适用。《关于广东省人民法院、湖南省岳阳市中级人民法院就执行深圳市“洪湖大厦”发生争议案的复函》也明确指出,深圳经济特区房地产登记条例这一经济特区法规作为地方法规“只能在辖区内发生效力,且不得对抗国家法律、法规和司法解释”。上述最高人民法院对于深圳经济特区法规所持的司法态度可以说反映了我国目前宪法体制对经济特区法规“区外适用”效力的基本法律态度。也就是说,地方性法规的纵向性空间效力在地方性法规的实施过程中也受到来自上级执法机关和司法机关的“合法阻击”。不过,值得注意的是,立法法只是要求地方性法规不得与宪法、法律、行政法规和上级机关制定的地方性法规相抵触,没有明确地方性法规不得与最高人民法院和最高人民检察院的司法解释相抵触,更何况如果地方性法规在不与司法解释相抵触的情形下,上级法院和检察院,包括最高人民法院和最高人民检察院是否可以完全拒绝对地方性法规的适用,需要在总结实践经验的基础上进一步加以探讨。

三、“双重立法权”背景下地方性法规的空间效力所具有的突出的制度功能分析

尽管立法法没有从立法原则的角度确立地方性法规的空间效力,但在立法实践中,地方性法规的空间效力却是一个具有突出制度构建功能的概念,特别是具有“双重立法权”的地方立法机关,对地方性法规的空间效力范围存在着较强的利益驱动下的立法“自觉”。例如,在追求经济特区法规的空间效力范围最大化方面,经济特区立法机关在立法实践中出于地方利益驱动的诱因而采取了经济特区法规的空间效力范围不断扩大化的立法举措,形成了经济特区法规与地方性法规之间空间效力融合的趋势,产生了经济特区法规既“特”又“广”的利益冲动。1980年,全国人大常委会批准深圳、珠海、汕头和厦门设立经济特区时,对经济特区的“划定”与这四个市的行政区域范围不一致,只是四个行政区域的一小部分成为“经济特区”,故在2000年立法法赋予上述四市“较大的市”法律地位并且有权制定地方性法规和地方政府规章之后,在法律适用上出现了“一省两法”“一市两法”的情形。例如,深圳经济特区在刚刚设立时,其范围包括罗湖区、福田区、宝安区、龙岗区、龙华新区、光明新区、大鹏新区、坪山新区、南山区以及盐田区。在深圳设立经济特区头30年,深圳经济特区不等于深圳市,深圳市的范围比深圳经济特区大,因为深圳市宝安区和龙岗区不属于深圳经济特区。在深圳,由宝安区或龙岗区进入深圳经济特区的行为被称作“入关”,反之为“出关”。由于经济特区法规只在“关内”适用,空间效力受到了限制,导致深圳市行政区域范围内出现“一市两法”。这种立法格局导致深圳市的行政机关、检察机关和审判机关在履行法定职权时遇到了重重障碍。

为进一步提高深圳经济特区改革创新和科学发展能力,扎实推进深圳市综合配套改革试验,尽快解决特区内外发展不平衡、特区发展空间局限和“一市两法”等问题,2010年5月,国务院作出《关于扩大深圳经济特区范围的批复》。该批复要求,从7月1日起,深圳经济特区范围扩大到深圳全市,将宝安、龙岗两区纳入特区范围。深圳经济特区范围扩展到深圳全市范围,相应的原来只限定在经济特区“区内适用”的经济特区法规的空间效力范围也拓展到深圳市行政区域全境。2010年6月29日,深圳市五届人大常委会第一次会议召开,专题审议特区扩容法规适用问题,会议上表决通过了《深圳市人民代表大会常务委员会关于2010年7月1日前通过的深圳经济特区法规在扩大后的深圳经济特区适用的决定(草案)》。根据该决定,在此前通过的先行有效的120项特区法规中,有101项特区法规自2010年7月1日起在扩大后的深圳经济特区适用。由此,深圳经济特区法规由“区内适用”拓展到“市内适用”,而“市内适用”并非2010年7月1日以前的“区外适用”,而是随着经济特区扩容形成的以深圳全市行政区域为基础的“区内适用”。可以说,通过经济特区行政区域的扩容来解决经济特区法规空间效力的拓展问题,成为经济特区法规合法、合理和有效生存的内在制度动力。不过,受制于经济特区法规自身的空间效力的“明确性”和“受限性”,经济特区法规制定机关仍然享有空间效力不明确的地方性法规立法权,这种“双重立法权”体制和地方性法规的空间效力缺少一般性原则要求的立法制度,让经济特区法规的立法机关仍然具有制定地方性法规的地方利益和立法冲动。但对于经济特区之外的其他行政区域来说,经济特区立法机关享有的“双重立法权”明显带有一定立法“特权”性质,故对来自经济特区的经济特区法规和地方性法规采取了更加谨慎的适用态度,最突出的问题就是经济特区之外的行政区域如何对待经济特区制定的经济特区法规的空间效力和地方性法规的空间效力。如果某一个经济特区法规制定机关出台的经济特区法规内容与经济特区之外的行政区域的地方性法规明显相冲突,经济特区以外的行政区域国家机关就可以经济特区法规只能在经济特区范围内有效而拒绝加以适用。如果经济特区以外的行政区域的国家机关拒绝适用经济特区制定机关制定的一切法规,那么,经济特区法规制定机关制定的地方性法规的空间效力也被迫限定在经济特区范围内。因此,表面上看经济特区制定机关享有的“双重立法权”给经济特区立法机关赋予了更大的立法自主权,但如果从地方性法规的空间效力角度来看,反而更容易加剧经济特区与经济特区以外的行政区域之间的地方性法规实施上的紧张关系,尤其是经济特区立法机关在与非经济特区立法机关之间开展立法协同时更容易显示出经济特区法规在空间效力上的被动性。因此,经济特区制定的地方性法规的立法权威不断受到质疑,这些问题值得法学界认真加以研究。

与经济特区立法机关享有经济特区法规和地方性法规“双重立法权”相似的是民族区域自治地方的立法机关有权制定地方性法规和自治条例、单行条例。民族区域自治地方的立法机关制定的地方性法规从现行立法法的规定来看,与享有地方性法规制定权的其他非民族区域自治地方的立法机关制定的地方性法规具有一样的空间效力,至少没有严格的受限的空间范围。除了有权制定地方性法规之外,民族区域自治地方的立法机关依据宪法和立法法还享有制定自治条例、单行条例的立法权。然而,自治条例、单行条例的空间效力却与经济特区法规的空间效力明显不同。首先,自治区制定的自治条例和单行条例,因为必须由全国人大常委会批准后才能生效,故其空间效力与全国人大常委会制定的法律的空间效力等同。现行立法法第108条第1项规定,全国人大有权改变或者撤销它的常委会制定的不适当的法律,有权撤销全国人大常委会批准的违背宪法和立法法第85条第2款规定的自治条例和单行条例。很显然,自治区的自治条例和单行条例必须由全国人大来进行立法监督,其空间效力应当涉及主权范围内所有的行政区域。同理,第108条第2项又规定,全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法第85条第2款规定的自治条例和单行条例。上述规定意味着自治州、自治县的立法机关制定的自治条例和单行条例,因为需要省级人大常委会批准才能生效,至少其空间效力相当于省级地方性法规,加上现行立法法第108条第2项又规定了自治州、自治县的自治条例和单行条例必须由全国人大常委会来监督,故自治州、自治县的自治条例和单行条例的空间效力在法理上也相当于全国人大常委会制定的法律的空间效力,否则全国人大常委会就无法对自治州、自治县制定的自治条例、单行条例的合法性进行有效的立法监督。

总之,享有“双重立法权”的经济特区立法机关和民族区域自治地方的立法机关在现行立法法所确立的立法体制下享有了地方性法规、自治条例和单行条例所具有的空间效力模糊性所带来的立法便利,这种立法便利成为地方立法工作内在的制度推动力,也成为“双重立法权”长期并行存在的正当性依据。然而,从维护社会主义法制统一性角度来看,“双重立法权”体制既“特”又“普”,显然对于不享有“双重立法权”的其他行政区域来说存在着制度设计上的区域公平性问题,需要在合宪性、合法性层面寻找更加有效的法理依据。

四、从合宪性审查和合法性审查角度来界定地方性法规的空间效力的制度优势

在目前宪法、立法法等相关法律没有清晰地界定地方性法规的横向空间效力和纵向空间效力的情形下,要在法理上给地方性法规的空间效力划定一个非常严格和明确的生效范围是比较困难的。也就是说,从一个确定性的前提来推论地方性法规的空间效力在制度设计上并没有一个一般性的原则,因此,只能从相反的逻辑思路即“不否认意味着消极认可”的角度来探讨地方性法规的空间效力的范围。要解决地方性法规的一般性空间效力必须依托合宪性审查和合法性审查的机制。事实上,基于目前宪法、立法法等法律的规定以及最高人民法院相关司法解释的规定,大致上可以找到确定地方性法规的一般性空间效力的方法。

(一)中国法的“域外适用”理论可以合理地推论出地方性法规的“区外效力”

2019年2月26日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议强调“要加快推进我国法域外适用的法律体系建设”。同年11月5日,党的十九届四中全会决定也强调要完善立法体制机制,“加快我国法域外适用的法律体系建设”,以良法保障善治,国内法域外适用法律体系建设受到高度关注和重视。中国法具有“域外适用”的政策主张必然也可以合理地推导出地方性法规的“区外效力”的结论,因此,从法理上来看,地方性法规属于中国法的一部分。既然中国法具有“域外适用”的空间效力属性,那么,作为中国法中下位概念的地方性法规当然就具有作为上位概念的中国法的一般性空间效力属性。所以,从政策层面来发现地方性法规所具有的“区外效力”的正当性依据并不困难,难就难在中国法的“域外适用”中的“域外”范围如何界定。目前,法学界并没有深入探讨。张进曾提出三个可以考虑的“要点”,包括:一国的国内法律法规的适用,一国的国内法在管辖范围外的适用,一国国内法在域外对具体的人、物或行为的适用。因此,国内法域外适用应指一国国家机关,如行政机关、司法机关等将本国法律法规等适用于本国管辖范围外的人或行为。上述观点中的第三个“要点”清晰地支持了地方性法规的“区外效力”理论,这里最关键的法理在于我国现行宪法只规定了全国人大及其常委会享有国家立法权,其他立法主体并没有独立的立法权,只能按照宪法、立法法等法律的规定或者享有国家立法权的全国人大及其常委会的授权来立法。因此,从立法体制上来看,地方立法的空间效力在制度上是捆绑在中央立法上的,既然中央立法具有“域外适用”的效力,地方立法当然也就有“域外适用”的效力,更不用说在主权范围内的“区外效力”了。

国内法域外适用起源于美国的立法与实践。中国法域外适用在不同部门之间存在较大差异,某些特定部门有天然的域外适用需求。从域外立法经验看,美国多年的立法实践与司法判例表明其国内法的域外适用多集中于国家安全、反垄断、反商业贿赂等领域。美国学者也指出,在反垄断、反商业贿赂等领域中,在域外适用美国法有助于维护美国本土市场与海外企业的利益,而在其他领域适用美国国内法既无益处,也可能产生负面效应,甚至可能引发国际纠纷。中国法的“域外适用”也主要集中在海洋法、反不正当竞争法、国家安全和反商业贿赂等领域。例如,深海海底区域资源勘探开发法第2条就规定:“中华人民共和国的公民、法人或者其他组织从事深海海底区域资源勘探、开发和相关环境保护、科学技术研究、资源调查活动,适用本法。”“本法所称深海海底区域,是指中华人民共和国和其他国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土。”在“上海市工商行政管理局机场分局处罚缤客(Booking)公司”案中,分局认为,反不正当竞争法第2条并未将经营者的地域范围限制在中国境内,因而可以对注册地为荷兰的缤客公司的虚假宣传行为进行处罚。由此可见,作为地方性法规的上位概念中国法的空间效力在立法实践中本身并没有完全被限缩在中华人民共和国主权范围内生效,而是在特殊情形下可以将空间效力延伸到主权管辖范围之外,即具有“域外效力”。作为中国法的一部分,“地方性法规”自然其空间效力也就不可能在制度上被限缩在“本行政区域范围内”。特别值得关注的是,我们目前的地方立法体制相对较为复杂,在地方立法体系中,地方党委与政府联合发布的规定对于地方性法规有很大的影响,而从党领导立法的原则出发,地方党委与政府发布的联合性规定需要上报中央或上级党委和政府审查批准,这些经过中央或上级党委和政府审查过的“地方立法”,很显然,就不能用只能在“本行政区域内生效”来简单地形容其空间效力,不能完全排斥经中央或上级党委和政府批准后的地方立法文件在全国范围内具有普遍性效力的可能性。例如,2001年10月17日中共浙江省委、浙江省人民政府联合发布的《关于全省外事工作的若干规定》就明确规定:与外国开辟海上和空中交通线,开通边境口岸;出席联合国或下属机构举办的国际会议;参加重要的国际比赛和国际展览会等外事事项需要报党中央和国务院审批。2023年出台的对外关系法第5条规定:“中华人民共和国对外工作坚持中国共产党的集中统一领导。”第9条又规定:“中央外事工作领导机构负责对外工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家对外战略和有关重大方针政策,负责对外工作的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”上述规定无疑为规定外事事务的地方性法规具有超出本行政区域内的“区外效力”提供了政策和制度的依据。

总之,我国目前的政治体制和宪法制度决定了在立法层面还不可能对地方性法规的一般性空间效力作出明确的法律限制,除了相关法律对地方性法规作出局部或特定区域生效的限缩之外,从地方性法规的整体效力来看,其超出“本行政区域内生效”的“区外效力”是现实存在、不可否认的,必须根据具体情形来确定在不同情况下地方性法规所具有的具体的空间效力。地方性法规的空间效力与整个国家法律的“域外效力”是紧密结合在一起的,地方性法规的“区外效力”是地方性法规作为地方立法所具有的内在的法律特性之一,是单一制国家处理中央立法与地方立法相互关系的一条基本原则。

(二)对地方性法规的“备案审查”可以有效地保证地方性法规的实施效力

2023年新修订的立法法对地方性法规接受“合宪性”“合法性”审查确立了严格的制度。其中第81条第1款规定,设区的市人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规,但须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人大常委会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查并在四个月内予以批准。上述规定明确地表明,设区的市制定的地方性法规必须要经过省、自治区的人大常员会的合法性审查后才能获得批准后生效。这就意味着,设区的市在立法源头上就消除了地方性法规可能与中央立法之间存在的矛盾和不一致,具有补充中央立法不足的规范功能。所以说,地方性法规具有超越“本行政区域”的“区外效力”是与地方性法规具有合法性的内在品质密切相关的。地方性法规在出台生效之前就基于立法法规定的合法性审查程序而消除了可能存在的违法问题。此外,2023年立法法第110条还规定了提请地方性法规接受合宪性、合法性审查的主体与制定地方性法规主体之间性质的区别,确立了已经出台生效的地方性法规如果经过全国人大常委会的合宪性、合法性审查,可以继续有效和维持其已经获得的一般性空间效力。所以,不论是地方性法规正式生效前还是生效后,只要能够过得了“合宪性”“合法性”审查的关口,其所具有的“区外效力”就不容轻易被否定。事实上,在坚持现行宪法第5条第2款所规定的维护国家法制统一原则的前提下,地方性法规应当具有在中华人民共和国主权管辖内普遍生效的“区外效力”,而且关涉涉外关系的地方性法规甚至还可以具有超越中华人民共和国主权管辖范围的“域外效力”。

(三)对地方性法规的合法性审查可以将地方性法规的空间效力扩展到所有层级的司法审判中

关于地方性法规在人民法院司法审判中的效力,尤其是下级层次的地方性法规能否在上级层次的法院审判中予以适用,这个问题涉及地方性法规的空间效力的“纵向”延伸能力。第七届全国人民代表大会第二次会议于1989年4月4日通过的行政诉讼法第52条规定:人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件,并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。根据这一规定,地方性法规的纵向性空间效力被限缩在“本行政区域内”,但实际上这样的立法性限缩规定并没有否定在一审行政案件审理中得到司法适用的地方性法规在二审中或者是审判监督程序中得到二审法院或者是最高人民法院的尊重。从法理上来看,维持了一审行政案件判决的二审判决或审判监督程序作出的行政判决实际上默认了下位层次的地方性法规可以约束最高人民法院的“司法立场”和“司法判断”。为了防范地方性法规对司法审判不当影响,最高人民法院关于地方性法规的纵向性空间效力的司法解释并没有完全否定其适用的效力,而是采用司法审查的手段来解决在不否认地方性法规的纵向性空间效力的前提下有效地维护中央立法的权威性。

最高人民法院发布的1993年全国经济审判工作座谈会纪要明确提出地方性法规可以作为地方各级人民法院审理民事案件的依据。但在1999年全国民事案件审判质量工作座谈会纪要中又指出:人民法院在处理各类民事案件时,对于国家法律、行政法规尚无明确规定,地方性法规的规定不违反国家法律的基本原则的,可以适用或者参照。而对于与法律、行政法规规定的基本原则和精神相抵触的,不能适用或者参照。根据该纪要的精神,人民法院在适用地方性法规之前,要对地方性法规的合法性进行间接、附带的审查,只有在确认其符合法律、行政法规的情况下,才能承认其效力并予以适用。这实际上已经间接否定了地方性法规的民事审判依据地位。但这种否定并没有完全断绝地方性法规可以向上延伸的空间效力,只不过增加了“合法性审查”这个安全阀。地方性法规与司法解释属于两种不同性质的规范性文件,并且地方性法规是有地方立法权的地方人大制定的,司法解释只是最高人民法院行使司法审判权的产物。对于法院来说,如果在有国家立法权的全国人大及其常委会没有明确限制地方性法规在司法审判中可以加以适用的情形下,不宜对地方性法规是否可以在司法审判中加以适用以及下位层次的地方性法规能否在上位层次的法院司法审判中加以适用作出明确的司法判断。因为一旦司法解释对地方性法规的司法适用效力作出明确的司法判断,就会产生地方国家权力机关的地方立法权与最高国家司法审判机关的审判权之间的权力冲突,这种权力冲突的结果如果以行政级别的高低来作为评判的最终标准,显然是不合理的。例如,在2003年的“洛阳种子案”中,河南省人大常委会在其下发的《关于洛阳市中级人民法院在民事审判中违法宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效问题的通报》中指出,洛阳市中级人民法院作为一级审判机关,在其民事判决书中宣告省人大常委会通过的地方性法规有关内容无效,其实质是对省人大常委会通过的地方性法规的违法审查,违背了我国的人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,暴露了一些审判机关对人民代表大会制度意识的淡薄,是严重违法行为。很显然,关于地方性法规的纵向性空间效力问题在不同国家机关之间有着不同理解,这里隐藏着一个深层次法理问题就是在我国现行法治监督体系中,相对于国家法律和行政法规来说,地方性法规的实施是否具有必要的司法保障,地方法院,包括最高人民法院有无保障地方性法规作为行为规则在司法审判中得到有效适用的法律职责。

总之,只要地方性法规能够在实施过程中安全渡过合宪性审查、合法性审查的关口,执法机关和司法机关就不应当随意对地方性法规的“区外效力”加以否定,特别是在人口流动越来越频繁、大量农村人口涌向大中型城市的情形下,从参加基层选举到个人的社保医保建档,都会涉及个人原籍所在的省级行政区域与常住地所在的省级行政区域的地方性法规的实施问题,以及不同地方立法主体制定的地方性法规之间的规范关系,如果完全采取“属地主义”原则则很难进行有效的基层治理,必须要承认地方性法规的“区外效力”,从而在全国范围内构建起空间效力一致的法律、行政法规和地方性法规上下联动的实施机制,才能最大限度地发挥中国特色社会主义法律体系在国家治理和社会治理中的规则指引作用,从而不断提升法治作为治国理政基本方式的规范功能。值得注意的是,2023年9月27日广东省第十四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的广东省深汕特别合作区条例在规范地方性法规的横向性空间效力方面作了很好的探索。该条例第51条规定:公民、法人或者其他组织认为合作区管委会及其工作机构作出的行政行为侵犯其合法权益的,可以向深圳市人民政府提出行政复议申请,也可以依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织认为鹅埠、小漠、鲘门、赤石街道有关管理机构作出的行政行为侵犯其合法权益的,可以向深圳市人民政府提出行政复议申请,也可以依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。上述规定对于认识地方性法规的空间效力具有特殊的实践意义。因为鹅埠、小漠、鲘门、赤石街道是汕尾市行政区域内的管理机构,而基于深汕特别合作区的制度设计,深圳市人民政府可以管辖汕尾市应当管辖的行政案件,很显然,深圳市的地方性法规的空间效力已经拓展到非深圳市行政区域的汕尾市管辖的鹅埠、小漠、鲘门、赤石街道。这一制度设计进一步说明,目前在我国单一制的国家体制下,对地方性法规的空间效力不宜作一般性原则的限制,否则就无法推动区域协同立法和地方法治的合作和改革。地方性法规的空间效力在立法实践中是一个非常具有实用价值的法律术语和法学概念,必须要用好这个法律工具来发挥地方立法的主动性和积极性。

 

莫纪宏,中国社会科学院法学研究所国际法研究所联合党委书记、法学研究所所长、研究员。

来源:《东方法学》2024年第1期。

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