周亦奇 徐毅:冲突层级与国际非政府组织参与冲突调停的效力分析

选择字号:   本文共阅读 5954 次 更新时间:2024-01-13 10:58

进入专题: 国际非政府组织   冲突调停  

周亦奇   徐毅  

内容提要:冷战结束后,国内冲突逐步成为世界武装冲突的主要形式之一,而冲突调解是构建冲突国国内和平的关键一环。伴随着和平建构主题的多元性,国际非政府组织逐步成为当今时代各类冲突中活跃的调解主体。然而,国际非政府组织的调停实效始终备受争议。一方面,国际非政府组织宣称可凭借其在中立性、道义性上的优势对国内冲突进行有效调停;另一方面,强制能力的缺乏也使其难以在实施环节有所作为。因此,研究国际非政府组织在调停过程中的成功与失败,界定冲突层级,对于理解国际非政府组织的调解效力至关重要。不同层级的冲突顺应不同的冲突逻辑,不同的冲突逻辑则生发不同的冲突情境与格局。在底层冲突中,碎片化和多元主体并存的冲突格局更适合国际非政府组织的运作;而在顶层冲突中,其强制能力不足的缺点遭到放大。基于这一逻辑,在调解活动中与主权国家展开合作则有望强化其调解效力。通过对非洲和平进程展开的实证研究说明,评价国际非政府组织的调解效果特别是在非洲地区的调解效果需要考虑冲突层级等限定条件,并将其与多元主体的互动纳入考量范围。国际非政府组织在冲突调停中应与主权国家的调停体系进行密切配合,在维护国家主权与国际体系稳定的前提下,整合主权国家、国际非政府组织等多方治理行为体的作用,可有效地提升冲突调停的可能性。

关键词:冲突调停;和平进程;国际非政府组织;冲突层级

 

在2023年2月颁布的《全球安全倡议概念文件》中,中国政府明确提出,“国际社会应支持一切有利于和平解决危机的努力,鼓励冲突各方以对话建互信、解纷争、促安全”。这一论断准确地指出了调停与斡旋对于和平建设的意义。而在当前和平建设工作中,在一国内部出现的武装冲突(以下简称“国内冲突”)依然是影响国际安全与全球和平的重要因素。那么,如何更好地发挥第三方在国内冲突斡旋中的作用?这一议题也成了和平建设中关乎冲突解决的重要话题。在相关研究中,第三方冲突调停与调解是冲突解决进程的重要环节。但是在既有对于冲突调停分析的讨论中,大多聚焦于国家行为体。而在冷战后,以国际非政府组织为代表的非国家行为体实际上也在包括调停在内的各项冲突解决工作中扮演着越发重要的角色。在既有研究中,对于国际非政府组织直接参与冲突调停的讨论相对较少,并且对此类组织参与冲突调停的作用颇有争议。

为了对该理论争辩进行实证评估,并进一步明确国际非政府组织在冲突调停中的效用与局限,本研究以最新的非洲冲突调停数据为切入点,发现在非洲国家内部冲突中,如将安全冲突分为顶层冲突(国家与非国家武装行为体)与底层冲突(国内某个区域内的非国家行为体之间的冲突)两类,那么国际非政府组织在底层冲突中将扮演更强的调停作用,而在顶层冲突或国际冲突中的调停作用则相对更小。数据分析也发现,国际非政府组织在与相关主权国家政府建立合作关系后,其参与调停的成功率将显著上升。因此,国际非政府组织在冲突调停中的效用不可一概而论,需要结合冲突层级进行讨论。国际非政府组织在处理冲突微观基础与社会根源上的优势有助于其在层级较低的社会冲突中起到良好的调停作用,而在强制力与资源控制上的短板则导致其无法在更高层级的顶层冲突或全面国内冲突中发挥替代国家的调停作用。本文也发现,国际非政府组织在冲突调停中的作用实际体现了当前全球治理领域多利益攸关方协调合作的逻辑,即当其与主权国家合作时,可有效提升调停的总体效力。因此,国际非政府组织在冲突调停中的作用并非是简单地对国家主导的调停外交的替代,也不宜过度夸大甚至神话国际非政府组织在冲突调停中的作用,而是应将其放在冷战后国际安全冲突解决的多主体治理模式与可持续解决方案设计的总体框架下进行分析。国际非政府组织不仅要在主权国家的政治框架内有序活动,更要尊重当事国的主权,通过与主权国家的有效合作推进其和平议程。

 一    文献回顾

 

在冲突管理(conflict management)与冲突解决(conflict resolution)的相关研究中,外部介入的作用长期以来是研究的重点。在学理上,外部力量对冲突的管理与解决可被理解为一个外部主体介入,并且通过策略与行动控制冲突范围与烈度的过程。在此过程中,冲突调停可以视为冲突管理的主要阶段,或是冲突彻底解决的中间过程。对冲突调停来说,具有标志性的事件就是谈判与和解的达成。结束冲突是调停行动明确指向的目标,其推动冲突结束的路径与过程则影响着更为长远的和平建构进程。然而,冲突调停的形成是一个需要结合调停主体能动性与冲突本身情境性的过程。既有讨论多从冲突成熟度与冲突进程中冲突主体的视角讨论。例如,威廉·扎特曼(William Zartman)认为,谈判结果不仅取决于各方对协商方案的可接受度,更取决于冲突的“时机”。他用“成熟度”(ripeness)来说明在冲突实践中协商方案的可接受度如何随着情境的差异发生变化。当各方对冲突后果和未来态势的不确定性都抱有不安与恐惧时,这种“相互伤害的僵局”将促成各方走向谈判桌。既有研究对理解冲突调停提供了诸多有益分析,同时也表明分析冲突调停需要进一步加强对于冲突调停主体多元性的理解,也需要对冲突本身特征进行更为深入的分析。在此背景下,国际非政府组织在传统安全治理领域的参与尤其是对冲突调停的参与就成为一个重要的研究问题。

根据联合国的定义,非政府组织是指“一个独立于政府,在地方、国家或国际层面上组织起来,以支持公共利益问题的非营利组织”。国际非政府组织一般被界定为在三个及以上国家开展公共事业活动的非政府组织。当前,国际非政府组织参与安全事务已成为冲突研究中的一项重要议题。国际非政府组织往往以独特身份介入冲突,活跃于冲突调停的“前线”。例如,总部位于瑞士的人道主义对话中心(The Centre for Humanitarian Dialogue)积极调解哥伦比亚革命武装力量与政府之间的激烈冲突,并参与了如战后土地改革、前战斗人员重返社会等和平建设活动。这些组织虽然并不拥有“国家”身份,在规模大小、组织形式上也各不相同,但其在和平进程中所能动员的力量和发挥的作用却不容小觑。尽管研究者们很早就关注到了国际非政府组织参与冲突解决进程的实例,但是学界仍未对其参与实效有所定论。由于其组织特征,国际非政府组织在调停活动中的作用主要面临两方面质疑。一方面,相较于主权国家或政府间组织,国际非政府组织缺乏物质与军事资源作为调解手段;另一方面,国际非政府组织也常常由于其冗余的组织架构和不透明的决策程序遭遇合法性质疑。然而,国际非政府组织也因其去暴力化与和平导向的特征而被认为可以在和平调解中发挥特殊作用。在此背景下,研究者对国际非政府组织在冲突解决中作用的主要观点可分为有效性和局限性两方面。

(一)有效性

传统上,许多研究考察政府间组织所形成的社会网络如何影响冲突管理与和平进程。吸收这一研究思路,马亚·威尔逊(Maya Wilson)等人关注国际非政府组织所构建的冲突解决网络对冲突事件的影响。从精英互动与信息传递两个角度出发,他们认为国际非政府组织构建的冲突解决网络有利于关键信息的内部传递和关键人员的有效互动,因而可以降低国家间冲突发生的可能性。伊恩·基贝特·基普拉加(Ian Kibet Kiplagat)等人指出,由于非政府组织往往更加关注冲突的政治根源,更注重从冲突各方的裂痕处出发寻找和平解决的可能性,因而对于冲突管理总能发挥关键性作用。相似地,法蒂玛塔·卡博雷(Fatimata Kabore)也强调,国际组织在提供技术与资金支持、促成谈判协商方面更具适应性和灵活性。阿曼达·默迪(Amanda M. Murdie)等人指出,国际非政府组织所展开的“羞辱”(Shaming and Blaming)活动会通过规范网络影响各个国家行为者的行为。在非洲国家冲突的调停实践中,阿拉德·杜尔斯玛(Allard Duursma)通过地区非政府组织的调停活动,证实了组织价值与合法性赋予了组织调停的影响力。

(二)局限性

国际非政府组织在参与冲突管理时也面临如下限制。首先,相较于主权国家,国际非政府组织缺乏稳定的财政支持,因而在冲突地区持续开展有效组织活动的能力有限。其次,由于缺乏强制力量支撑,国际非政府组织无法保障协商结果的“可信性”,这对于持久和平来说是重大缺失。最后,国际非政府组织的调停者身份缺乏合法性根基,其并不经由民主选举,对于国际规范和价值的保护作用更多是一种组织声称而非来源于制度或程序。

综上所述,虽然既有研究意识到了国际非政府组织是冲突调停领域中的一个新行为体,但对其参与调停的实效缺乏一致观点。而这一观点分歧的出现实际与既有研究中对于国际非政府组织参与调停的理论基础、其与具体冲突场景的互动以及研究方法选择有关。

第一,缺乏对于冲突调停背后“权力—规范”原理的整合性分析。冲突调停进程存在权力—规范二元性,其中既存在权力博弈的现实主义政治特征,也存在规范社会化等建构主义的特点。而对冲突调停的既有研究多突出“权力—规范”的二元对立关系,因此也导致对于不同类型调停主体作用的不同评价。本研究认为,这种二元对立的逻辑忽视了一种真实的可能性,即调停行动在权力与规范二重逻辑的交叉处发生。事实上,这正是国际非政府组织在冲突调解中发挥作用的方式。本文的实证研究将阐明这种同时服从权力逻辑与规范逻辑的调解活动如何发生,又如何影响实际的调停效果。

第二,研究者注意到了冲突情景对于调停成效的影响,但对冲突层级的复杂性有所忽视。既有研究多从冲突烈度的角度分析冲突情景对于调停结果的影响,进而认为某些冲突更容易得到调停。但除烈度外,冲突的层级也扮演了重要作用。发生在国家间的冲突与国家内部顶层冲突和底层冲突在冲突主体、冲突原因、冲突烈度和冲突外部框架等方面显著不同,因而国际非政府组织在不同层级冲突中开展调停面临的外部约束截然不同,其能开展调停的政治空间大小各异,都将影响调停效果。此种复杂性要求研究者在不同层级中分别考察国际非政府组织的调停效力问题。

第三,在研究方法上,对国际非政府组织调停效力的分析大多通过个案或少量案例产出理论,缺乏量化实证分析。基于个案或少量案例建构的理论不仅容易陷入样本的“选择性偏差”,更无法建立起理论间对话的平台,使得未来研究无法在竞争性假说间选择自己的理论起点。利用当前冲突调解领域最新的数据收集成果,本文将通过量化模型建构理论,并与传统研究展开对话。

 二    理论框架:冲突层级与调停效力

本研究认为,国际非政府组织的调停效力需要与特定的冲突类型的发展变化结合才可理解。本研究引入冲突层级的概念,以冲突的主体、议题与核心逻辑为比较维度,将国内冲突分为围绕政权归属等顶层设计展开的顶层冲突和与社会现实利益矛盾等基层矛盾所展开的底层冲突。在以核心权力与国家利益为核心诉求的暴力顶层冲突中,国际非政府组织的调停作用存在诸多局限,而在更为碎片化并侧重基层、且主体更为分散的社会冲突中,国际非政府组织的调停作用将进一步增强。

(一)国内冲突的复杂性

自二战后,国际关系中的国际冲突发生频率与烈度总体降低,国内冲突逐步成为暴力冲突的主导形式。冲突类型的变化使得国内冲突及其相应的调停成为国际安全研究的重点。与传统意义上的国际冲突相比,国内冲突在冲突主体、冲突动机、冲突解决方式上都呈现出复杂性特点。

第一,国内冲突主体上存在多样化:国家行为体与非国家行为体相互交织。安全冲突的参与主体呈现多元性,非国家武装组织日益成为安全冲突的主体。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯(António Guterres)表示,非国家武装行为体已经成为影响和平的严重因素。根据瑞典乌普萨拉大学的数据,在1946—2019年的全球冲突中,共有162个国家行为体,同时还有1 450个非国家行为体。

第二,国内冲突动机多样化:权力利益与社会矛盾相互交织。在以现实主义为主导的国际关系理论中,不同国家的安全利益存在排他性,利益矛盾导致大国政治逐步走向冲突的“悲剧”。在国内冲突的逻辑中,以权力为核心诉求的冲突多体现为对于一国政权归属或核心领土族群独立的相关冲突。此类冲突虽然未必发生于国家行为体之间,但相关非政府武装团体通过对领土和相关民众的控制,实际也具有一定准国家行为体的特征,在既有研究中此类国内冲突被认为是一种国家建构以及不同国家建构方案的竞争过程。国内冲突中还有相当一部分的冲突不直接针对政权归属,而与社会层面的群体性矛盾有关。此类冲突在国内冲突中被视为“冲突的底层逻辑”,塞缪尔·亨廷顿(Samuel Huntington)认为,当社会处于快速转折期时,社会群体的政治参与度会迅速上升,随之带来更多的社会矛盾,其中部分会升级为严重的安全冲突。在战争相关性系数(Correlates of War)数据库中也专门罗列出“非国家战争”(Non State War)或“国家外战争”(Extra State War)。伴随着全球化进程的日益加速,全球既有的利益关系发生深刻重构,全球各地民粹主义、疏离怨恨势力抬头,构成强大的激进社会抗争运动,挑战既有政治经济秩序。例如,既有研究已表明国内武装冲突的根源多与社会层面的群体对立与制度性不平等有关。

第三,冲突逻辑多样化:权力博弈与社会失序交织的局面。国内冲突以政权归属等为主要目标对象,相关冲突解决则多以权力博弈结果为主要逻辑,冲突的发展结果大多以权力博弈的结果为主。冲突主体常常通过战场形势变化,不断更新对自身取胜的信息评估,最终根据实力优势或均衡情况选择冲突解决的方案。但在另一些国内冲突中,可以发现冲突不仅是围绕实力与政权的博弈,而更类似于一种社会不满或失序问题的体现。既有经典国际关系理论已经表明心理因素可能是导致冲突爆发的重要原因。而在国内冲突中,群体产生的怨恨感、相对被剥夺感等都会引发冲突。此类冲突则需要通过综合施策的社会治理方式进行解决。

(二)国内冲突中的“冲突层级”

上文分析表明,国内冲突在二战后的发展与扩散导致其内部实际出现了两种不同类型冲突的分化。一方面,国内冲突中依然存在传统国际冲突的特征,即以正式国家武装力量为主体,以占领领土或获得政权为目标,并以权力博弈为逻辑;另一方面,伴随着国内冲突、族群冲突、教派冲突等各种冲突类型的增多,冲突目标更为多元、冲突规模相对较小的“微型战争”(Small War)也成为一种重要的冲突形态。安全冲突特征与类型扩展使当前冲突呈现出“大”“小”交织的特征。对于这一新特点,本研究引入“冲突层级”概念,即从冲突主体、斗争内容和核心逻辑角度,将国内冲突划分为围绕国家政权归属等顶层设计为主的顶层冲突,以及围绕社会基层实际利益与团体诉求冲突所形成的底层冲突。

顶层冲突是指国内冲突中由冲突国政府直接参与,围绕政权或核心领土归属而产生的冲突。在参与主体上,此类参与方多为该国现政府与具有全国影响力的相关非国家武装团体,并且在形式上属于国家行为体与准国家行为体的冲突,其冲突进程逻辑属于较为典型的围绕政治权力的博弈。底层冲突则是指国内冲突由社会群体为主要参与,围绕社会层面具体利益或相关冲突性诉求而展开的冲突。此类冲突的内容与诉求相对多元,但大多属于低政治诉求,参与主体也多为社会群体,呈现出碎片化与基层分散的特点,其冲突逻辑更类似于社会治理不足后出现的失序问题。

冲突层级内部的相互交织构成了国内冲突发展、升级与固化的生态循环。社会层面冲突与更为宏大层面冲突间存在双向联系,社会层面冲突构成了政权冲突的重要根源。而在冲突已经升级为政权博弈的前提下,顶层政权博弈也将对基层社会冲突产生重要影响。首先,在冲突已经升级到全局层面的背景下,社会层面冲突会被卷入更为宏大的政权冲突中。其次,在结构层面当一国内部出现政权博弈后,该国通常也会陷入中央权威不足的准无政府状态,这也会导致基层因为公共产品供给不足而出现严重的失序问题。最后,在政权博弈已经升级后,冲突受到国外干涉的可能性也会增大,即某些冲突行为体通过与外部势力建立合作关系获得相应冲突资源。此类国际化的国内冲突也导致国际博弈与基层社区层面建立联系。外部势力可以利用某些地区性的社区冲突进一步干涉他国国内冲突。

(三)冲突层级与冲突解决主体的变化

二战之后,冲突调停日益成为解决国内冲突的常用方式。首先,这与通过军事手段取胜难度增加有关。有限战争已经逐步成为世界武装冲突的主流。由于战争获胜越发困难,和谈与调停就成为冲突解决的重要方式。其次,它与伦理和价值观在安全冲突治理中的作用相关。传统的安全冲突是国际无政府状态的最直观体现。如古罗马法学家西塞罗所言,“法律在使用武器的人面前保持缄默”。随着联合国的成立和各种国际机制效用的提升,武装冲突的外部规范限制逐步增强,形成了以1949年《日内瓦四公约》以及1977年两个《附加议定书》为主体的武装冲突法体系。而通过政治手段解决军事冲突,也被认为是符合国际道义与规范体系的解决方式。

在此背景下,一大批国际非政府组织等非国家行为主体也成了国际冲突调停的重要参与者,但对其效力分析则始终存在争议。本文认为,这一争议出现实际上与冲突层级有关。当研究视角将冲突理解为以国家主体为主导,并以传统权力博弈为主要分析逻辑,此类自上而下的视角会低估非国家行为体在冲突调停中的作用。而如将冲突理解为由于社会群体之间的矛盾与群体间怨恨引发,那么此类自下而上的视角也会高估非国家行为体的冲突调停作用。但无论是低估还是高估国际非政府组织在调停中的作用,其隐藏前提都默认不同冲突类型之间相互取代的关系,由此导致其过度强调了某种冲突类型的独特性,进而忽视了两类冲突的差异与联系。由于博弈主体、冲突诉求和冲突逻辑的原因,在顶层冲突之中,调停模式以主权国家为主体,试图通过军事介入、政治权力分配、经济利益分享等硬性手段管控安全冲突,强调权力分配等解决方案。然而,伴随着冲突层级下降到底层冲突,包括国际非政府组织在内的非国家行为体通常具有更大的空间,其原因如下:

第一,安全冲突的多元主体性导致调停治理主体也需要扩展。二战后大批非国家武装组织成为武装冲突的主要当事方。武装冲突当事方种类的扩大带来了安全冲突治理主体的种类扩大。以大国调停为代表的传统冲突治理模式也需适应新时期安全冲突治理的需要,进一步丰富其主体间纽带,并将冲突治理与日益复杂的全球多利益攸关方治理体系联系起来,使得越来越多的非国家行为体开始参与安全冲突治理进程。

第二,安全冲突的社会性根源使得冲突调停需要从单纯围绕权力博弈与利益分配扩展为更广义的社会和解与社会冲突关系治理。传统的冲突管理强调政治博弈,通过强力打压或利益诱导实现停火。然而,面对发生在社会层面的“小”冲突,传统针对权力分配的总体利益分配模式很难与具体的微观与基层层面冲突诉求相匹配,实际存在焦点错配的问题。并且伴随诸多社会不公、民族矛盾、经济发展不足、历史怨恨等更为复杂的社会矛盾成为冲突的来源,安全冲突调停越发变成一个需要综合施策的治理性问题。

总之,冲突特性与安全调停模式的变迁,使得调停工作从传统的外部国家权力介入转化为更为多元的建设性介入,调停需从更为传统的权力博弈调停变成更为综合的安全治理视角。全球治理体系越发试图将安全冲突进程纳入国际机制可控制的范围。这也意味着与传统上只有主权国家才能介入调停不同,冲突与调停模式为国际非政府组织介入冲突提供了一定空间。

(四)国际非政府组织参与国内冲突的调停效力分析

综上,由于国内冲突的两个不同层级在实践中相互交织,使得冲突进程中同时存在顶层的权力博弈逻辑与基层社会治理逻辑。这两种不同的逻辑对应着不同的调停模式。结合前文分析可看出,国内冲突不同层级的交织一方面为国际非政府组织介入冲突调停提供了空间,另一方面也对其调停的场域与模式提出了限制。

对于底层冲突,国际非政府组织调停的核心逻辑是通过对冲突的社会底层逻辑的渗透与缓解,进而改变国内冲突运行的底层逻辑,并且通过对基层微观层面的调解,积少成多地改变冲突的逻辑。因此对于发生在社会层面的冲突,国际非政府组织的调停可以通过灵活性、中立性及在调解上的专业性发挥更大的作用。

第一,国际非政府组织在调停上的灵活性代表其可以在行动审批和接触范围上具有更多的灵活性,可以更为自由地与更大范围的冲突主体接触。既有研究已经表明,民间外交在广义上属于多利益攸关方参与全球治理的一种行为,具有明显的多元性、人民性特征。因此,在全球治理进程中建立的大批国际非政府组织可以弥补主权国家和传统国际组织在面对冲突主体扩散过程中出现的应对能力不足的问题。一方面,灵活性对于冲突调停的意义在于,可以更灵敏且根据冲突进程中不同态势以及相关冲突行为体的诉求进行调整,进而制定更为灵活且个性化的调停方案;另一方面,也更为重要的是,灵活性可使其与不同层级的冲突主体进行沟通交流。由于非政府组织存在灵活性,因此其与冲突进程中的基层社会主体更容易建立交流渠道。在对于冲突进程的既有讨论中,冲突中提供更为准确的信息供给可成为扩大双方共识、降低误判与错误认知的重要渠道。国际非政府组织的灵活性可以为冲突双方沟通提供重要衔接,从而扩大冲突停火协议达成的共识。

第二,国际非政府组织的中立性可从两方面促进冲突的调停。一是其身份的非政府性。由于在名义上不属于任何政府模式,因此国际非政府组织在冲突中可以采取更为中立的立场,并对相关敏感的冲突主体释放善意信号。由于国际非政府组织的非政府特征,因此对于许多冲突参与主体而言不仅政治中立,同时对冲突主体造成危害的可能性也相对较低,就更容易获得各冲突主体的信任。二是国际非政府组织所具备的价值效用。冷战以来,国际非政府组织总体上被视为全球公共产品的重要提供者,是全球主义与和平主义的代表。在冲突中,此类非政府组织所具备的一些援助效用也可成为促进基层武装冲突主体接受调停方案的抓手。对一部分参与冲突的非国家武装行为体而言,接受国际非政府组织的安全调停也是其获得一定程度国际合法性的方式。遵守国际规范,树立良好形象已经成为诸多武装行为体考虑的选项。也有研究发现,在冷战后的武装冲突中,当某一方武装行为体采取更为人道主义的作战模式,将有助于获得较为有利的政治成果。通过与相关国际非政府组织建立联系,可使此类武装组织获得对外发声的渠道,也有助于更多的国际行为体了解其诉求与作为。

第三,国际非政府组织在调停上的专业性表现为其通过所谓专业化的调停技巧,以促进聆听、包容性参与和有效引导等方式促进冲突各方理解彼此核心诉求,成为冲突沟通的有效桥梁。国际非政府组织通过平等与非正式的方式,可以打破群体间固有的偏见与成见,特别是其活跃度高、议题包容性强等特征,能够有效地在冲突群体之间促进交流,推动互信建立与和解达成。

但是一旦冲突进入到以权力博弈为核心的顶层冲突阶段,国际非政府组织的调停作用就会显著降低。这是因为该领域内的冲突运行的核心逻辑在于权力博弈,所以外部调停者如无法解决权力博弈等核心议题,则难以实现有效调停,而国际非政府组织在社会层面所具备的三项优势条件,在此领域则会变为劣势。

首先,国际非政府组织在社会冲突中的灵活性优势,在政权博弈中则会变为全局掌握能力不足的缺陷。国际非政府组织的灵活性是因为其可以通过基层介入,与基层的非国家行为体建立联系,因此其灵活基础也在于其工作的基础性与微观层面。然而由于政权博弈类冲突通常覆盖面广,涉及地域与议题具有全国性特点,此时的国际非政府组织所谓的灵活性优势反而导致其难以形成覆盖全国诸多地域并具有全局性的介入能力。

其次,国际非政府组织的中立性及在专业谈判领域的优势在政权博弈冲突中也将成为影响能力不足的劣势。一是因为国际非政府组织的身份问题。当政府作为冲突主要参与方时,其所接受的外部调停机构通常也需要具有权威性与合法性。但在现当代国际体系中,在涉及以主权国家为参与主体的冲突情景中,国家围绕权力博弈的逻辑依然占据主导。在此体系中,主权国家以及以主权国家为主导的国际组织无疑具有更大优势,非政府组织的地位相对较低。二是其所掌握的资源问题。在权力博弈为主导的冲突中,冲突行为体关注的核心是权力分配、重要领域与经济利益划分等问题,因此与调停者的中立性相比,其对于关键资源的掌控和在冲突成员中的威信更为重要。

国际非政府组织在国内冲突调停中的作用因冲突层级不同而有所差异。首先,当政权冲突由外部大国介入而国际化时,调停不仅需要针对政府与反政府武装,还涉及国际政治的博弈与协调,这超出了国际非政府组织的能力范围。其次,国际非政府组织在顶层冲突中面临自保问题。与底层冲突不同,在顶层冲突中,政府本身成为秩序冲突的参与者,而国际非政府组织在缺乏军事与经济力量的情况下,安全问题迫使其寻求国家行为体的保护,这降低了其调停的中立性。因此,国际非政府组织在国内冲突调停中的角色应根据冲突的层级进行分类讨论(参见图1)。在涉及冲突底层逻辑领域,即对社会层面因为治理失效或现实利益矛盾所引发的冲突,国际非政府组织将有可能实现一定程度的和解;而在冲突顶层逻辑中,即对由政权分配或领土归属等所引发的冲突,国际非政府组织将更难进行有效的管控。

因此本文的假设1为:

假设1:当冲突层级为底层冲突时,则国际非政府组织的调停能力更为有效,而当冲突层级上升为顶层冲突时,则国际非政府组织调停更难以取得有效成果。

本研究表明,国际非政府组织的调解工作并非取代国家调解者,而是与之互补。国际非政府组织针对冲突的底层逻辑进行调解,而国家调解则集中于处理冲突的顶层逻辑。若这两种方法能够有效整合,将更有效地解决冲突,即通过同时处理冲突的顶层逻辑和底层逻辑,促进各层级的停火或和解。

在底层冲突中,政府治理能力较弱的脆弱国家往往难以应对复杂的基层冲突,且基层团体常对政府调解持怀疑态度。这时,本土政府与具有专业性和声誉的国际非政府组织合作,能够显著提高调解效力。而在顶层冲突中,由于涉及政权归属问题,本土政府是冲突的参与方之一,难以独立进行调解。在这种情况下,国际非政府组织与外部调停主体合作,能更好地发挥各自优势,取得更好调解成果。

因此本文的假设2为:

假设2:当国际非政府组织与国家机构进行相互合作时,其更加有助于冲突实现解决。

 三    数据分析

为了验证以上假设,本文通过非洲和平进程中调解与结果情况进行数据分析。20世纪90年代以来,和平调解领域的数据收集工作进展迅速。乔纳森·威尔肯费尔德(Jonathan Wilkenfeld)和凯瑟琳·扬(Kathleen Young)早在2003年就收集了包含冲突与调解结果的历史数据。小卡尔·德鲁昂(Karl DeRouen, Jr.)等人建立了专门的内战调解数据集(Civil Wars Mediation Dataset),为冲突调解领域的量化研究发展作出了重要贡献。在上述数据工作的基础上,结合乌普萨拉冲突数据集(UCDP)与其他相关数据集所提供的相关信息,阿拉德·杜尔斯玛2022年发布了非洲和平进程数据集(African Peace Processes Dataset)。

非洲和平进程数据集涵盖了1989—2019年非洲武装冲突中的缔造和平努力,包含了乌普萨拉冲突数据集列出的武装冲突中的各轮和平谈判。该数据集涵盖了超过2 600个非洲武装冲突的协商过程和结果,且分别以“冲突年”和“协商”两种单元呈现。对本研究来说,该数据集收录了本文所关注的主要自变量“国际非政府组织的调解参与”和因变量“调解结果”。更重要的是,该数据集同时包含了国家层面的冲突调解活动和次区域层级的冲突调解活动,因而为本文的数据分析提供了重要支撑。

本研究选择使用非洲地区数据,主要基于两个原因:一是非洲的重要性和代表性。作为冷战后全球最多冲突和多样化的地区之一,非洲提供了丰富的国家间和内战冲突案例,有助于进行比较和控制研究。这些冲突涵盖了安全议题的多数方面,为测试替代性假设提供了理想场景。二是数据和案例的可获得性。由于对非洲安全议题的长期关注,许多研究者提供了大量相关数据和案例信息,这也有助于本研究实证工作的推进。

然而,非洲和平进程数据集在涉及协商过程时缺乏一些关键变量,如政体类型、政治参与程度和公民社会的发展水平,因此本研究参照阿拉德·杜尔斯玛的方法,通过结合乌普萨拉冲突数据集和V-Dem数据集,补充了这些关键变量。我们通过冲突地和协商年份在V-Dem数据集中匹配相应观测值,从而完成了本文的数据收集工作。下文呈现数据分析工作的主要思路与结论。

(一)因变量与自变量

在因变量上,本研究使用非洲和平进程数据集中的“达成协议”变量。该变量主要测量相关冲突是否在相应主体的调停下达成协议,通过停火与和平方式结束冲突。“达成协议”变量为二分变量,达成协议为1,而未达成协议则为0。本文以此变量作为测量相关调停结果的变量。

在自变量层面,本研究以国际非政府组织的调解参与为自变量。该变量作为一个二分变量,测量的是国际非政府组织对于冲突调解的参与情况。当至少有一个国际非政府组织参与到调停中时,这一变量被编码为1,否则,编码为0。

从研究假设出发,本研究基于非洲和平进程数据集中的不同冲突层级对自变量与因变量的关联进行分析。非洲和平进程数据集将相关非洲冲突分成三个层级,分别是国际冲突、国内冲突与系统外冲突。国际冲突是指不同国家之间的武装冲突,国内冲突则是指一国内部围绕政权的内战冲突,而系统外冲突则为社会层面主题的冲突。本文从国际非政府组织参与冲突调停效力的主题出发,主要将国内冲突与系统外冲突作为分析对象。在数据集中,国内冲突是指非国家行为体与该国政府围绕领土独立或政权归属等问题所爆发的冲突。根据詹姆斯·费伦(James D. Fearon)等对冲突进程的理解,当冲突诉求越不可分割时,意味着谈判可能性的降低,冲突进程越呈现出“你死我活”的零和博弈状况,其不可妥协性也相对更强。同时,从参与主体程度看,内战式冲突通常是反政府武装行为体与该国政府的冲突,因此内战冲突发生国的政府会成为冲突的核心参与方。从冲突规模而言,内战式冲突由于涉及武装组织与国家政府的对抗,某些情况下,内战式冲突将呈现出类似传统战争的特点,因此在使用武器、参与兵力规模、冲突覆盖地域等领域都更广,这也导致内战式冲突的规模更大。

系统外冲突的冲突诉求、参与主体与规模呈现如下特点。在冲突诉求上,系统外冲突侧重于社会主体的切身利益,例如两个社区或部落对于相关现实经济、资源收益的冲突与争夺。从参与主体看,系统外冲突的参与主体绝大多数并非传统国家行为体,而是部落、宗教团体、社会团体等机构。系统外冲突的规模相较内战式冲突也相对可控。以上论述表明,不同层级冲突间的差异以主体为核心,分布于规模、议题等多个维度。但这种差异在测量上都可以通过主体差异把握,这一概念分析与现有的数据测量方式匹配,即首先通过冲突主体的身份来区分数据库的类型。

综上,本文通过把非洲和平进程数据集中的内战冲突与系统外冲突作为区别冲突层级的自变量,将内战冲突视为顶层冲突,而系统外冲突视为底层冲突。

(二)控制变量

本文控制变量选择的核心标准在于规避相应的内生性问题,将可能影响国际非政府组织参与调停的相关混淆性因素(confounding factor)设置为控制变量。具体而言,本文控制变量可分为如下情形:

第一,冲突本身特征所导致的相关控制变量,本文在此将冲突烈度设为主要调控变量。冲突烈度对调解结果的影响有两种可能性,其一,当冲突烈度较低时,冲突并不剧烈,因而冲突更有可能在未升级前就通过调解和平结束;其二,当冲突烈度过高时,冲突造成了大量人员伤亡,冲突的安全威胁加大,各方结束冲突的意愿也随之加强。同样,冲突烈度也会影响国际非政府组织的参与情况。当冲突烈度较低时,国际非政府组织的进入门槛更低。而当冲突烈度较高时,国际非政府组织介入的必要性增加。由此,本文将乌普萨拉冲突数据集中测量冲突死亡人数的变量“最佳死亡数预测”(best fatality estimate)作为控制变量纳入模型。由于伤亡人数在不同冲突中差异巨大,为了控制此变量的变异情况,笔者对该变量进行对数化处理,最终形成“冲突烈度”(log_fatalities)这一控制变量。

第二,国家特征所导致的冲突变量。国家特征不仅决定了相应调停成果,同时也决定了其对于国际非政府组织的开放度,因此与国家特征有关的一系列变量都可能成为影响分析国际非政府组织调停的混淆性因素。在此,本文主要选取了政体类型、包容度、社会开放度和国家能力等四个变量。调解结果可能与政体类型有关,政体类型也将影响外部国际非政府组织的进入难度。由此,本文将V-Dem数据集中测量政体类型变量作为控制变量纳入模型。

第三,调解结果可能与该国的包容度有关。自由度更高的社会能够更好地包容国内的族群和种族差异性,冲突各方更可能认为各方矛盾并非不可协调。社会的包容度也会影响冲突各方对外部国际非政府组织参与调停的接受度。由此本文将V-Dem数据集中测量自由包容度的变量作为控制变量纳入模型。

此外,国际非政府组织在顶层冲突或底层冲突中的施展空间与该国公民社会的发达情况有关。一国公民社会发达,公民大量参与公民社会组织并经常性地通过公民组织的公开活动影响政治动态时,国际非政府组织也将获得更大的参与空间。对模型因变量来说,更活跃的公民社会也将为协商创造更多的积极条件和谈判之外的保障。协商结果的可信性将由于公民社会的监督而增加。据此,本文将V-Dem数据集中测量公民社会组织参与情况的变量作为控制变量纳入模型。

第四,在既有理论中,国家能力同样是影响冲突过程与结果的重要变量。在冲突尤其是底层冲突的维度,国家拥有的安全人员数量某种程度上对应了国家应对和协调管理冲突的能力。而国家管理冲突的能力既影响着外部组织的介入情况,又影响着冲突解决的方式与可能,故而有必要在模型中控制这一变量。对国家能力的衡量是一个复杂问题,冲突研究一般采用战争相关数据集中的军事人员占总人口的比例来衡量一个国家应对内部冲突的能力。但是战争相关数据集最新版本也仅仅收集了各国至2016年的数据情况,在与既有数据进行合并时会丢失大量信息,因此本文采用世界银行“军队人员占劳动人口比例”作为对国家安全管理能力的替代测量。虽然由于数据本身的缺失问题该指标仍然会带来100多个样本量的损失,但是考虑到这一变量的理论影响,我们仍将其放置于模型中,以期进一步保障结论的稳健性。

(三)分析结果

本文首先通过交叉列联分析初步检验主要假设。笔者首先将冲突类型区分为顶层冲突和底层冲突两种类型,接着在不同类型的冲突内交叉国际非政府组织参与和协商成果两个因子变量,即可获得列联分析结果如图2所示。

 

列联结果表明,在底层冲突的国际非政府组织参与调停的147次协商中,有79次取得了停火或者和平协议的结果;而在顶层冲突中,国际非政府组织参与调停的74次协商中,仅有23次取得停火或者和平协议的结果。

列联分析的结果初步验证了本文的第一个理论观点:在不同的冲突层级下,国际非政府组织的调停效力有所差异。为进一步考察这一观点的稳健性,本文建立逻辑斯特模型检验上述结论(参见表1)。

首先,本研究检验了第一个假设,即在不同冲突层级中国际非政府组织对调停结果的影响。从分析结果看,在模型1中,即在以社会冲突为主要类型的底层冲突中,国际非政府组织展现出较高的调停效果。在以是否达成协议为因变量的情况下,可以发现国际非政府组织变量的系数均为正向显著,其系数为0.48,且在95%的显著性水平上显著;而从控制变量上,是否具有代议制与政体多元程度也呈正向显著。这表明社会冲突在更为多元且有较完善制度性表达途径的国家更容易实现协议。而传统判定冲突类型的伤亡率在此模型则并未展现显著性。而在模型2中,当冲突类型变为层级更高的国内冲突时,国际非政府组织变量在是否达成协议的因变量上则失去显著性,其系数相较于社会冲突也显著降低,仅为0.17,且不存在显著性。而从常用控制变量而言,与政治制度代表性有关的变量继续呈正向关系,表明一国内部制度化的表达诉求渠道,对于引导对立冲突各方通过和平与制度化的方式表达具有正向联系。同时,冲突伤亡率在此模型中依然并不显著,这也表明冲突烈度本身并不能成为影响调停是否成功的变量。

以上两个模型的比较清晰呈现了不同层级冲突中国际非政府组织影响的差异。这与本文的第一个理论观点一致:国际非政府组织的调停效力受限于冲突层级,当冲突发生在次区域层级时,国际非政府组织的参与可显著提升调停成功的可能性,然而这一影响在国内冲突中并不显著。而如将国际非政府组织调停在两个模型的影响通过概率方式表示,那在模型1中,国际非政府组织参与调停可将冲突调停成功的概率提升近10%,而在模型2中,其对于冲突调停的概率影响则并不明显。

本研究还尝试比较国际非政府组织与国内非政府组织在达成协议中的变化,本文在模型3中加入国内非政府组织变量,即在以社会对抗为主要形式的冲突类型中,冲突国本国的非政府组织能否取得与国际非政府组织相似的调解效果。从本文分析可以发现,本土非政府组织对于冲突的调停与国际非政府组织调停呈现相反的情况。虽然本土非政府组织也存在显著性,但其系数方向为负,而国际非政府组织则依然保持了正向显著。这一结果表明在社会性冲突中,当事国本土非政府组织的参与在某种程度上并不能有效实现冲突达成协议,反而可能会降低达成协议的概率。而国际非政府组织相比本土非政府组织有着更好的调停绩效。这一结果表明,国际非政府组织相比本土非政府组织具有更为专业的调停技巧,其专业性在调停社会冲突中将扮演重要作用,这种专业性在诸多冲突国家中也存在不可替代性。

除对国际非政府组织在不同类型冲突的调解效力进行检验外,本文还分析了其与政府在不同冲突中的合作效应。相关分析结果如表2所示。

从分析结果看,不同类型冲突之中的国际非政府组织与政府相互配合会对和谈协议的达成产生相互促进的赋能作用。从表2的模型1可发现,对于地区层面的社会冲突,与国际非政府组织相比,政府调解者变量与达成和解协议之间呈负相关关系,且未获得相关统计学意义上的显著意义。而从模型2中可发现,当将政府变量替换为外国政府后,外国政府调解者变量与是否达成协议之间虽然呈正相关关系,但其也未获得统计学上的显著意义。而在以上两个模型中,国际非政府组织变量均与是否达成协议之间存在正面且显著的意义。以上数据分析表明,在被统计的社会基层爆发冲突之中,国际非政府组织相比相关国家政府与国外政府在实现协议达成上具有一定优势。

模型3与模型4则展示了在社会冲突中,国际非政府组织与政府机构合作产生的促进效用。本文通过国际非政府组织与政府机构的交互项作为测量其合作效应的变量。模型3展示了国际非政府组织与冲突当事国政府交互项的结果。数据显示在社会冲突中,国际非政府组织与本国政府的交互项与是否达成协议的因变量之间呈正向关系,且存在统计学上的显著意义。结合前文分析,如在模型中仅计算本地政府变量,则其与是否达成协议呈负相关,且缺乏统计显著性。因此,本地政府与国际非政府组织交互项的系数表明,国际非政府组织与本地政府合作将提升相关冲突达成解决协议的概率。同时,本文还计算了国际非政府组织与外国政府的交互项,在模型中该交互项的系数为正,但缺乏统计学上的显著意义,这也说明国际非政府组织同外国政府合作与社会性冲突是否达成协议还缺乏统计学上的显著意义。

模型5与模型6则展示了在内战等更高层级的国内冲突中,政府调解与国际非政府组织调解所发挥的作用。需要说明的是在此类冲突中,由于冲突国政府本身也是冲突一方,因此其无法作为冲突的调停人,而相关调停方多为域外力量,因此本文在此量化模型中主要包括外国政府调停的变量。从模型5的数据看,单纯外国政府变量与内战冲突实现协议之间没有统计学上的显著效应,而国际非政府组织在此类冲突中也同样无法对协议形成有显著意义的正面影响。模型6的数据则表明,当外国政府变量与国际非政府组织变量进行交互后,该交互项与因变量之间形成了具有显著性意义的正向关系。这一结果表明,虽然单独的国际非政府组织与外国政府调解均无法构成对因变量的显著影响,但两个变量的交互项则对内战冲突达成和解具有正向显著联系。这也表明,在其他条件保持一致的情况下,当政府调解与国际非政府组织同时出现,相关国内冲突就有更高的概率达成相关协议。

表3进一步汇报了在补充“军队人员占总劳动人口比例”这一变量并设置稳健标准误之后的情况。可以发现,不论是在理论上考虑了国家应对底层冲突的能力还是在方法上进行了更严格的限制,模型的结论都保持了较高的一致性。模型1表明,国家安全能力的引入并不影响国际非政府组织的调停效果,同样地,在顶层冲突中该变量的系数仍保持不显著(模型3)。在模型2中,交互项在引入新的控制变量后仍然为正且保持显著。

(四)数据解读

以上数据分析体现了国际非政府组织对国内冲突调停的复杂结果,并进一步表明国际非政府组织的调停作用需要结合冲突层级考虑,也表明了国内非政府组织与政府等机构在调停时所存在的相互配合与促进的关系。

首先,数据分析结果进一步体现了国际非政府组织的优势与局限。社会冲突以非国家行为体为主要参与者,并且多在基层社会以碎片化、零散化或地方化形式出现,对于此类冲突,国际非政府组织利用其灵活特性和中立地位可以有效地调解。由于参与此类冲突的主体多为非国家行为主体,包括社区、部落或各种社会群体,主体的多元化与基层化使得国际非政府组织可以获得相对平等的参与地位,这也有助于其更为理想地参与此类活动。但是,数据分析也清晰展现了国际非政府组织促进调停时所面临的局限。在规模更大、并多以政权归属为核心要素的国内政治冲突中,国际非政府组织所谓的调停作用就难以得到数据支撑。此种现象也与本文关注的理论假设相重合。在此类冲突中,由于其冲突诉求涉及政权归属等高政治问题,参与主体也多与当事国政府、全国性的反叛和族群独立武装有关,对此类冲突调停不仅要有中立地位或者良好的谈判技巧,还需要有较高的政治权威与国际威望,甚至要对相应的权力分享或停火协议提供安全与经济保障。因此此类冲突参与门槛相对较高,也可能超出了一般国际非政府组织的能力与水平。本文的数据分析也表明,在涉及高政治议题以及国家主体参与的政治类国际冲突中,国际非政府组织的调停便无法取得相应的有效结果。

本研究显示,国际非政府组织在调解领域的作用不是替代主权国家的调解,而是与之相辅相成。从分析的两类冲突来看,国际非政府组织与政府的合作都有效促进了谈判协议的达成。在社会冲突中,国家政府的正式权威与国际非政府组织的协调技能和中立地位可形成互补关系,有助于解决社会类型冲突。在政治冲突中,国际非政府组织与政府的合作能够弥补彼此的不足,增加达成协议的可能性。

其次,本研究也探讨了主权国家在底层冲突调停中失效的潜在原因。研究发现,即便控制安全实力变量,中央政府的参与也未必能提高冲突走向和解的可能性。针对基层冲突,单纯诉诸强制力将存在“高射炮打蚊子”的能力不匹配问题,并且也表明和平建设需要与更广泛的治理能力建设相结合,进一步在主权国家框架下整合政府、非政府组织等多方面的效用。

 四    案例分析

冲突的逻辑影响调停展开的逻辑,如果调停行动与冲突格局内在契合,则调解结果更易达到预期,而如若调停方式并不匹配冲突的情境与特征,调停努力往往会以失败告终。本文的理论框架已经论述了这一理论关联,数据分析则印证了本文对于冲突层级的重视和对合作效应的假设。本文接下来将通过对冲突案例的分析来呈现在具体冲突情境中冲突层级对国际非政府组织调停效力的影响。案例分析关注冲突层级及与政府合作这两个因素的差异如何塑造国际非政府组织调停活动的空间。

尽管在权力交接与政党制度转变过程中曾经多次发生暴力冲突事件,肯尼亚自1963年独立以来还从未陷入过内战的情境,其顶层政治机器虽然也因腐败问题而饱受诟病,但始终维持着对领土主权的政治控制。与顶层政治博弈中各个参与主体的“克制”不同,肯尼亚基层社会在长久以来的族群裂痕之下冲突频发。

2007年,肯尼亚举行该国独立以来的第四次总统选举,在这次有史以来选票差距最小的竞争中,基库尤人姆瓦伊·齐贝吉(Mwai Kibaki)获得胜利。然而他的对手,主要由卡伦金人支持的拉伊拉·奥廷加(Raila Amolo Odinga)以选举舞弊为由拒绝承认败选,并鼓动支持者参加大规模抗议活动。警方的强势镇压使得抗议活动不断升级,最终演进成多个地区的暴力事件。在族群混杂的裂谷省(Rift Valley Province),选举抗议转变为针对基库尤人的种族暴力。2007年年底,该省发生了多起针对基库尤少年和妇女的迫害事件,卡伦金人及多个与基库尤人素有恩怨的族群被认为参与其中。2008年1月初,加纳前总统、非洲联盟时任主席约翰·库福尔(John Agyekum Kufuor)与齐贝吉和奥廷加分别会面,然而双方对和谈兴致寥寥,肯尼亚国内的抗议仍呈升级趋势。2008年1月24日,在前联合国秘书长安南的调解下,双方开展了冲突开始以来的首次会面。但此次会面未能取得任何实质性结果,双方在会议结束后立刻指责对方破坏和平进程。裂谷省的种族暴力进一步升级,基库尤青年民兵的暴力回应使得事态愈发失控。2月1日,联合国秘书长潘基文抵达肯尼亚协助会谈,随后的多轮会面在2月28日终于取得实质性结果,双方决定分享权力,奥廷加同意加入联合政府担任总理。和平协议当天达成,顶层博弈就此停止。人道主义对话中心等国际非政府组织也参与了调停进程,但无疑其在此类顶层权力分配的冲突中难以起到重要的调停斡旋作用。

虽然顶层冲突得到解决,但肯尼亚基层族群矛盾依然严重。例如,基库尤人与马赛人就经常由于土地资源等问题发生冲突。此外,与顶层博弈中专注于权力分配这一关键却单一的事项不同,在底层冲突中,碰撞弥散在更具体的冲突中,大量无辜受害者需要法律程序的介入保护。然而,在相应基层冲突尚未解决时,国际社会的关注却已经随着顶层冲突的和解而逐渐消失,但是社会裂痕依然存在。

对于此类冲突,倾向于顶层设计的和平协议无法直接有效处理诸多微观的冲突调停,并且对于具体的基层冲突参与方,其一方面固然需要国家对其矛盾的调停,但同时也担心竞争部落控制国家机器而趁机对其施压。人道主义对话中心正是在这一两难的调解困境下介入冲突。

人道主义对话中心成立于1999年。前新西兰外交官韩达伟(David Harland)于2011年4月被任命为现任执行董事。2015年,该组织由于出色的调解绩效和声誉,获得瑞士联邦委员会授予的外交特权与豁免权。在肯尼亚2007年选举冲突的调解活动中,人道主义对话中心同样参与其中,但它的声音淹没在大国和政府间组织的行动中。在选举冲突中,激烈的政治博弈提高了调停参与的政治门槛,只有国际社会中兼具信誉与影响的政治主体才能为这样一场冲突提供保障。因而人道主义对话中心未能推动任何冲突双方的会晤,也未能参与到最终和平协议的达成过程。

相较之下,在底层冲突的调解中,该组织的专业与灵活得到了充分体现。2008年3月后,国际社会的关注逐渐退却,但是基层社会的裂痕仍然有待弥合。人道主义对话中心此时选择与肯尼亚国家团结和统一委员会合作。该委员会由选举冲突后的和平协议推动设立,是专门促进族群和解与去暴力化的组织。人道主义对话中心的合作,使其获取了国家法律框架内的调解人身份,而人道主义对话中心在调解过程中的专业性,同样推动了肯尼亚国家所希冀的族群和解。

在地方社区内,信任也往往具有边界性。为了获得这种区域性的信任,人道主义对话中心启用“内部调解员”机制,主动吸纳冲突区域的内部人士进入调解机构,并利用内部调解员的“本土知识”,依据区域文化传统调整策略。作为土生土长且颇具声誉的肯尼亚和平人士,爱丽丝·恩德里图(Alice Nderitu)的加入帮助人道主义对话中心对族群冲突的背景、过程和调解空间有了更深刻认识。在肯尼亚历史上的族群冲突中,素有通过族群男性长老出面调解的传统。在恩德里图与肯尼亚国家团结和统一委员会的推动下,包括基库尤、卡伦金和马赛等主要族群的24位长老最终参与到族群间和平协议的制定。基库尤人与卡伦金人族群长老被分别安排进行了对话,当面解释族群间的敌意来源。对话并非一轮而是多轮,从2010年开始,16个月内的多次互动使得族群长老之间的敌意消退。长期、多轮的和谈进程推动了过去未曾实现的互相理解,谈判也由此进入协议制定环节。作为族群调解的全程参与者,人道主义对话中心自然而然地承担起协议起草和确定技术细节的工作。国际非政府组织的中立性帮助它获得了冲突参与方的信任。最终形成的《纳库鲁和平协议》(Nakuru County Peace Accord)是一项有意义的收尾工作,和平协议和族群长老的约束保障了肯尼亚2013年总统选举的顺利进行。纳库鲁地区则出现了有史以来第一次没有伤亡的选举。在顶层博弈后的族群矛盾是易受忽视但也更鲜活的历史过程。人道主义对话中心不可能替代主权国家或是政府间组织在2007—2008年选举冲突中的影响,但它们的工作却是对主权国家和政府间组织调解工作的重要补充。正是有国际非政府组织的参与,我们才能看到一场顶层冲突与底层冲突相互交织的秩序危机如何在不同调解主体的努力下分阶段地走向结束。

本研究揭示,国际非政府组织在国内冲突中的调解作用及其面临的挑战各异。以肯尼亚基层族群冲突为例,国家调解面临两难:一方面需要国家支持和维持调解结果,另一方面族群对国家直接调解持怀疑态度。国际非政府组织在此扮演国家与族群间的“缓冲带”,提供缺失的中立性,同时获得国家支持以确保调解结果的合法性。人道主义对话中心在肯尼亚的介入虽未能立即解决族群间的长期矛盾,但是却促成了前所未有的和平协议,向持久和平迈出重要一步。相比之下,在选举冲突等涉及权力博弈的情境中,国际非政府组织的介入空间较小。由于缺乏独立渠道和影响力,国际非政府组织在权力博弈冲突中的作用受限,其中立性的发挥也依赖于其他主权国家的介入机会。总的来看,当冲突涉及社会利益分配和矛盾时,国际非政府组织能够更有效地推动治理或促进公正解决框架的建立,将社会利益冲突转变为政治议程;而在权力博弈的冲突中,国际非政府组织的作用则受到了极大的限制。

五    结论

本研究通过理论分析与实证检验,主要对国际非政府组织在非洲国家国内冲突调停中的有效性与局限性问题进行了剖析。研究表明,冲突层级对于国际非政府组织在非洲国家的调停结果具有重要影响。在底层冲突中,国际非政府组织将具有更强的调停效力,而在顶层冲突中,国际非政府组织的调停效力则相对较弱。本研究相关发现与结果对于现实中的国际冲突调停与全球安全治理均有重要启示。

首先,冲突调停需要标本兼治,不仅需要关注对于顶层政治权力分配等问题的理解,还需兼顾对底层冲突的处理。冲突层级概念也揭示了脆弱国家冲突生态的复杂态势,表明冲突解决不仅需要聚焦短期的停火或相关主要武装团体的权力利益分配,更需要理解冲突表象的社会基础,采取“标本兼治”方式实现可持续安全。

其次,多主体协同参与是冲突调停领域推进的重要依托。全球治理领域的核心逻辑是多主体协同参与。而在传统被视为高政治的安全冲突中,其推动调停的主体相对单一,以主权国家为主。冲突层级概念的引入可以将冲突调停从单纯的权力博弈扩大为更广领域的社会问题治理,进而扩展了参与主体的空间。本文的分析也表明,任何单一主体在调停安全冲突时均有其优势与局限,因此需要在维护国家主权的前提下协调并进,共同推动安全调停与冲突解决的发展。

最后,中国政府提出要“为各国政府、国际组织、智库、社会组织等发挥各自优势参与全球安全治理提供新平台”。加强对包括国际非政府组织在内社会主体参与冲突调停的研究,有利于进一步把握国际冲突斡旋调停的规律与经验。为构建共同综合合作可持续的国际安全环境,中国也需要建立更具包容性且多主体共同参与的全球安全治理与多边斡旋机制。因此在维护国际关系主权原则的基础上,中国可根据实际需要,适当探索与部分具有普遍公信力与较高声誉的国际非政府组织开展冲突斡旋与协调合作,更好发挥中国在冲突热点问题中的积极建设性作用。

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文章来源:本文转自《国际安全研究》2024年第1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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