代海军:新时代应急管理法治化的生成逻辑、内涵要义与实践展开

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代海军  

 

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,关系党执政兴国,关系人民幸福安康,关系党和国家长治久安。党的二十大报告要求,“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”,“全面推进国家各方面工作法治化”。应急管理是国家治理体系的重要组成部分,应急管理法治化是全面依法治国的重点领域和应有之义。应急管理与法治建设有机结合,以法治思维和法治方式推进应急管理体系和能力现代化,是党的十八大以来国家安全体系和能力现代化的重要特征和鲜明标记,是习近平法治思想的重要组成部分。本文立足总体国家安全观,结合应急管理实践,对新时代应急管理法治化展开理论阐述,分析其生成逻辑、内涵要义与实践展开。

一、新时代应急管理法治化的生成逻辑

社会科学中几乎所有的流行概念都具有语境性[1]。新时代应急管理法治化亦是与突发事件应对的历史进程紧密联系,体现了我国应急管理的传承定位与时代特色。

(一)新时代应急管理法治化生成的历史逻辑

历史从哪里开始,思想进程也应当从哪里开始[2]。把握新时代应急管理法治化必须将其置于应急管理的历史中去考察。“应急管理”是在“灾害管理”基础上发展而来的一个概念。在这一概念在我国得到普遍接受之前,我国应急管理工作主要表现为防灾减灾、安生生产、维护稳定、疫病预防和爱国卫生运动等。应当说,应急管理概念的出现有其必然性与偶然性。必然性表现为:一方面,随着经济社会的发展,人与自然的矛盾在加剧,各种突发事件的频率和规模在加剧;另一方面,随着全球化和信息化的发展,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的影响从局部性向全局性转变。从偶然性来看,2003年“非典”疫情的广泛影响触发了“应急管理”这一全新概念在中国的迅速传播与认同[3]。根据文献梳理,国务院于1993年8月4日颁布的《核电厂核事故应急管理条例》中明确使用了“应急管理”一词。2003年5月《突发公共卫生事件应急条例》颁布后,“应急管理”一词在实践中逐渐广泛被运用。在加强应急管理之初,我国政府将“应急管理”界定为“一案三制”,即编制修订应急预案,建立健全应急管理的体制、机制和法制,这四个维度共同构成了我国应急管理体系的基本框架[4]。在这个框架体系中,法制主要是以静态法律规范所确定的“权利—义务—责任”机制作为调控手段[5],实际上充当着应急管理保障者的角色,工具性色彩较为明显,其形式的封闭性容易导致与社会管理现实脱节。习近平总书记指出,实践是法律的基础,法律要随着实践的发展而发展[6]。党的十八大以来,应急管理体制改革迈出新步伐,应急管理内涵与外延发生变化,大应急大安全框架逐渐定型。与此同时,我国深入推进依法治国,作为公共安全重点领域的应急管理法治化,成为建设中国特色社会主义法治体系的应有之义。2019年11月29日,习近平总书记在中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时提出“应急管理法治化”的命题,强调要坚持依法管理,运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。中共中央随后印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》将加强突发事件应急体系建设作为全面提升社会治理法治化水平的重要着力点加以推进。国务院于2022年印发的《“十四五”国家应急体系规划》对实现应急管理的制度化、法治化、规范化作出具体部署,提出了四个方面的工作任务,初步勾勒出应急管理法治化的基础制度框架。

(二)新时代应急管理法治化生成的理论逻辑

历史由无数个时空碎片拼接而成,只有洞穿其背后的理论逻辑,才能把握历史发展规律,掌握工作主动。我国宪法规定,“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党的二十大报告从坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的角度,进一步强调“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”。这构成了国家治理体系和能力现代化的宏观政治背景,也是应急管理法治建设应遵循的政治逻辑。人民立场是中国共产党的根本政治立场,体现的是马克思主义关于人民群众是历史创造者这一基本原理。在社会历史发展过程中,人民群众起着决定性作用,既是物质财富和精神财富的创造者,也是社会变革的决定力量。“过去的一切运动都是少数人的,或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的,为绝大多数人谋利益的独立的运动”[7]。习近平总书记指出:“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。好的方针政策和发展规划都应该顺应人民意愿、符合人民所思所盼,从群众中来,到群众中去。”[8]中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。平安是老百姓解决温饱后的第一需求,随着经济社会发展水平的提升,人民群众的民主意识、公平意识、权利意识、法治意识不断增强,对平安需求的品质和层次更加丰富多元。立足于回应人民群众的新需求、新期待,党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出坚持总体国家安全观,建设更高水平的平安中国。党的二十大报告进一步强调把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程。这指明了新时代国家安全体系的基本内涵、构成要素和价值取向,为应急管理法治化提供了理论逻辑和根本遵循。总体国家安全观具有三个相互关联的本质特征:第一,国家安全以人民安全为宗旨和目标,国家安全一切为了人民、一切依靠人民,这也是新时代国家安全最显著的标识;第二,国家安全不是某一领域、某个方面的安全,而是系统性、体系化的安全;第三,国家安全是依靠法治保障的安全。应急管理法治化正是对国家安全治理理论的核心思想、主体内容和基本要求在公共安全治理中的确认和体现,其精神实质是相互联系、紧密贯通的。

(三)新时代应急管理法治化生成的实践逻辑

法治化作为推进应急管理体系和能力现代化的基本动因,源于突发事件治理模式是一个具有经验性和实验性的选择过程,是对实践的系统反思和规律提炼。应急管理朝向法治化转型的过程,是突发事件治理模式探索实践的逻辑延伸。在这一过程中,以系统治理、依法治理、综合治理和源头治理为核心的治理理念的确立,催生和引领了应急管理的思维嬗变和范式重塑。具体而言,新中国成立后相当长一段时间,我国风险较为单一,针对某一问题或局部要素,主要进行点对点的专项整治。进入后工业时代,适应风险的复杂性、耦合性等复杂管理需求,应急管理逐渐从末端整治向源头预防转型,进而将视野拓展到更广的领域和全过程风险管理。党的十八大以来,我们党在治国理政方面的一个创新和战略选择,就是统筹发展和安全。这既是由我国发展所处的历史方位决定的,也与安全所面临的形势任务密切相关。一方面,安全的内涵与外延发生深刻变化,时空领域不断拓展,既有传统安全,也有非传统安全,既有内部安全,也有外部安全,既有生态安全,也有社会安全,发展与安全深度交织的特征明显;另一方面,重大突发事件对国家安全构成严重威胁,提升重大突发事件治理能力,客观上催生了治理模式的法治化转型。我国是世界上受气候变化影响最为明显的国家之一,由极端天气引发的高温、台风、洪涝和干旱等各类灾害交织多发,灾害链特征日益突出。安全生产仍然处于脆弱期、爬坡期和过槛期,危险化学品、矿山、交通运输、建筑施工等重点行业领域安全风险隐患集中,重特大事故时有发生,城市化快速发展累积的风险进入集中爆发期,突发灾害事故的连锁效益愈加凸显。党的二十大报告深刻指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,并创造性提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的战略命题。与中央决策部署相比,我国应急管理体系和能力,尤其是法治化水平,还存在诸多不相适应之处。申言之,我国现行应急管理法律体系从传统的单灾种立法基础上发展而来,总体内容较为陈旧且有不少缺项,还存在不适应大安全大应急发展需要的地方。多元共存的社会利益格局和应对复杂性与不确定风险的现实需要,都对公共安全治理升级和法治化转型提出了新要求。

二、新时代应急管理法治化的理论内涵和基本要义

新时代应急管理法治化要求将法治思维和法治方式运用到应急管理的具体实践中,体现了马克思主义的立场、观点和方法,既是世界观,也是方法论。

(一)理论内涵

亚里士多德认为,法治应当包含两重含义:已经成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。[9]从应急管理法制到应急管理法治,表明党领导人民在应急管理体系和能力现代化建设道路上迈出新步伐。应急管理法治化,不仅意味着制定制度规范,更要实施制度规范,不仅要推进有法可依,更要实现良法善治,维护社会公平正义。如今,应急管理法治化已经成为提升应急管理制度化、规范化水平的统领性概念。

新时代应急管理法治化就是应急管理各个环节、各个层面工作的法治化,在形式上体现为致灾因子减缓的法治化、灾害准备的法治化、监测预警的法治化、应急救援的法治化以及恢复重建的法治化,既包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等常规突发事件应对的法治化,也涵盖紧急状态的法治化,不仅包括应急管理法律规范体系,也包括党内法规体系。如上文分析指出的,经过改革开放以来的不断实践,我们成功探索出一条具有中国特色的应急管理体系建设路径,但法治化建设仍面临着碎片化的困局,法律制度的协同性不强、内容滞后甚至存在缺项的现状尚未从根本上改观,矿山、危险化学品等重点领域违法违规问题尚未从根本上杜绝,反映出执法“宽松软”的问题仍较为突出。这些问题的背后,存在着制度建构与秩序生长之间的错位。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。正如卢梭所言,一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里[10]。实质意义上的应急管理法治化,不仅意味着将应急管理各个环节、各个方面工作纳入法治化轨道,更注重法治的全面性、系统性、协同性。在微观上,强调主体、行为、程序、责任等法治要素构成齐备和相互作用,形成结构完整、稳定有序的格局;在宏观上,强调立法、执法、司法、守法“四轮驱动”,通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法一体推进,在应急管理领域确立法治在人民心中的普遍信仰,实现运用法治思维和法治方式推动应急管理体系和能力现代化(如图1)。法治思维和法治方式既各有侧重又紧密相连。法治思维强调思维方式要符合法治的理念、精神、原则和逻辑,着眼于思想;法治方式强调各种措施、方式、方法和行为要符合法的规定性,着眼于行动[11]。总之,应急管理法治化是在党领导人民治国理政实践中形成的,是衡量治理成效的重要标准。法治规范、法治思维和法治行动,可视为应急管理法治化的“一体两翼”,其中法治规范是本体,法治思维是目标,法治方式是保障,三者相辅相成,缺一不可。

(二)基本要义

新时代应急管理法治化的基本要义,需要从以下几个方面加以把握。

一是坚持党的领导。党的领导是我国社会主义法治之魂,是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。将党的领导贯穿于依法治国全过程,既是社会主义法治建设的一条基本经验,也是应急管理法治化的题中应有之义。党对应急管理法治化的领导主要体现为思想指导、政策引导和组织领导。无数历史事实充分证明,环境越是严峻复杂,越是要有主心骨和“定海神针”。强有力的社会动员、政治权威的高位介入以及发挥社会主义集中力量办大事的优势是我国防范化解重大风险的“法宝”。随着我们党对执政规律认识的深化,党的领导体制、领导方式、领导方法不断完善,尤其是伴随着党和国家机构改革的推进,党的领导深度嵌入应急管理的组织结构框架,应急管理党政关系实现深度融合、同频共振,新时代“党委决策—政府治理—部门联动”的应急指挥机制逐渐完善,通过衔接党内法规与国家法律,党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的应急管理责任体系得到确认和发展,这一切都源于“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”的政治逻辑。

二是坚持以人民为中心。应急管理法治化是在总结历史经验的基础上探索发展起来的,既体现了危机管理的规律特点,又符合法治的一般精神。尽管理论界关于法治的概念有不同表达,但一般认为,法治不仅表征治国方略或社会调控方式,还是具有特定价值基础和价值目标的法律秩序。就现代社会而言,法治的价值基础和取向至少包括人民主权以及尊重和保护人民的权利和自由原则。[12]从历史的维度看,中国特色社会主义法治建设一开始就与人民群众紧密相连。党的十八大以来,习近平总书记将坚持人民主体地位提升到全面推进依法治国战略高度看待,强调必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。[13]因而,新时代应急管理法治化建设首先要回答,应急管理由谁立法、为谁立法、依靠谁实施,以及为谁实施等价值取向问题。坚持以人民为中心应坚持“法治为民”的理念,包括坚守“发展决不能以牺牲安全为代价”这条不可逾越的红线,以及坚持“人民至上、生命至上”。实现“法治为民”首先要有良法,立法应当体现人民意愿,并遵循立法民主性原则,包括立法程序的民主性以及立法内容的民主性;实现“法治为民”,还意味着应在法治实施的各个环节建立有利于保障人民权益的机制、措施和程序,非为维护国家安全和社会公共利益的需要并经法定程序,有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施,不得限制或剥夺公民权利或增加其义务,并应当符合比例原则。

三是权责利基本一致。应急管理法治化意味着在法治的轨道上推进应急管理,发挥法治的规范功能和引领作用。进入工业社会,政府对社会生活进行普遍干预,但由于行政权天然具有扩张的本性,对公权力的法律控制成为现代国家法治建设的一项重要任务。在常态社会模式下,行政权的扩张与权利自由在不断演变的社会现实中达成了一定程度的平衡。当国家安全、社会秩序面临紧急危机时,为了长远和整体利益,有时不得不限制个人自由[14]。公权力与私人权利之间的矛盾也是当下应急管理的一对基本矛盾[15]。因此,规范和规制公权力的运行成为应急管理法治化的重要任务。正如法约尔指出的,责任是权力的孪生物,是权力的当然结果和必要补充。凡权力行使的地方,就有责任[16]。但权责一致并非意味着对行政权的苛刻限制。平衡论早就指出,管制不力与管制过度都会导致行政法结构失衡,因而需要构建平衡的行政法机制与行政法制度结构,以实现行政权与相对方权利的配置格局结构性均衡[17]。事实上,由于风险社会所呈现的高度复杂性、高度不确定性的特点,应对重大突发事件客观上要求应急管理组织功能即兴扩张,这就需要给行政应急权运行留下弹性空间。遵循比例原则同时也意味着,对行政应急权的规制应当是适度的。由于比例原则过于抽象,加之自由裁量权的广泛存在,实现行政应急权与行政相对人地位的基本平衡主要通过权利义务设置来完成,包括厘清行政应急权的行使边界,公共利益的界定标准以及公民个人利益如何保护。其中最关键的是,依法确立和保障行政相对人在突发事件应对过程中享有的程序权利。可见,新时代应急管理的法治化,需要将规范和制约公权力与尊重和保障人权有机结合起来,平衡公共利益和个人自由之间的关系,做到权责利基本一致。

四是多主体协同共治。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出,完善社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社会治理共同体的建设关键在于“人人”,重心在于一个“共”字。无论是结构功能主义的社会治理模式所主张的,社会秩序可以通过多元主体、互动、沟通形成[18],还是在社会构成意义上,社会治理是由各个构成角色在相互配合中实现[19],其本质上都是组织权利的转移和重新在不同主体间进行分配,在地位平等的主体和其自愿的基础上的一种有效合作[20]。在协同合作、社会共治的发展趋势下,以政府为主导的一元式、独属封闭、单向分离的应急管理运行机制很难应对事发多因、属性异质、形式各异、表现多元的社会危机,更不用说保障应急管理的有效、有序、有力[21]。因此,将突发事件应对纳入社会治理视域,依法构建多元社会力量协同参与的应急管理模式势在必行。

五是运用系统思维和方法。唯物辩证法认为,世界上的一切事物和现象都是普遍联系的。马克思主义关于事物普遍联系的原理,要求人们善于分析事物普遍、具体的联系,确立整体性、开放性观念。实践证明,缺乏系统思维和方法,应急管理就会支离破碎。现代应急管理是按照韦伯的科层制组织结构建立和运作的,强调组织内部分工和层级节制。由于组织目标、任务和功能各异,加之相互间互不隶属,容易产生部门本位主义以及职责交叉不清等问题,使得应急管理的职、权、责处于“碎片化”状态。党的二十大报告立足坚定不移贯彻总体国家安全观,明确要求建立大安全大应急框架。这就要求应急管理法治建设应置于更全面、更开放、更动态的视野之下,系统研究突发公共事件应对管理工作各层级、各单元、各时空的构成要素、职责边界及相互间权利义务关系,综合分析系统的结构、功能和环境,以及法治与政治、经济、社会等相互作用的机制。

三、新时代下应急管理法治化的路径展开

构建和完善应急管理法治体系不是简单地给突发事件应对披上法律的“外衣”,而是应急管理理念、体系、制度等要素基于公平正义的均衡配置和流程再造。推进新时代应急管理法治化,需要从制度的体系性、主体的多元性、程序的参与性、责任的法定性和实施的协同性等多角度入手。

(一)以制度规范体系为基础的法治框架塑造

习近平总书记强调,要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用,形成国家法律和党内法规相辅相成的格局[22]。新时代应急管理法治化应在这一总体格局指引下,从以下两个维度展开。

第一,完善体系化的应急法律规范。法律不是法学家运用逻辑推演制造出来的,而是社会生活的客观反映。我国应急管理制度建设随着经济社会发展和风险维度的变迁而变化,不同阶段有不同的建设重点,不可避免地带有分散、零碎的特点。体系化是避免法律冲突、堵塞法律漏洞的理性选择,也是最大限度发挥法的整体功能的有效途径。凯尔森认为,法是人的行为的一种秩序(order)。一种“秩序”是许多规则的一个体系(system)。法并不是像有时所说的一个规则,它是具有那种我们理解为体系的统一性的一系列规则[23]。凯尔森的观点集中体现了法律是纯粹的规范体系的立场,追求通过对实在法材料的研究与分析,建构系统化的法律体系理论,这种法律体系是“发现”的,即立足于实在法材料,通过逻辑分析和概念建构,最终形成法律体系[24]。鉴于此,按照体系化的思路,建构应急法律规范体系具有理论合理性与现实可行性。需要指出的是,法典化虽是法律体系化的最终目标和表达形式,但笔者认为,短期内我国制定一部系统完备的应急法典并不具有可操作性。应急法律规范的体系化,可以从以下两个方面展开。

一方面,完善应急基本法,指的是系统修订《中华人民共和国突发事件应对法》。可以借鉴民法总则的立法经验,在梳理国内外应急管理理论和实践经验基础上,提炼我国应急管理中具有普遍适用性、引领性的基本理念、基本原则和基本制度。需要指出的是,无论法名如何变化,这部法律应当定位为一部综合性、纲领性的应急基本法,能够覆盖应急管理的各个流程,在应急法律规范体系中担纲“总法”的角色和作用。

另一方面,按照类型化的思路,加快自然灾害、安全生产、公共卫生等各领域的法律规范的体系化。可以选择较为成熟的领域,比如自然灾害防治,以开展综合立法为契机逐步进行体系化构建。主要考虑是:我国自然灾害防治立法主要采取一事一立法的思路,针对地震、洪水、火灾等灾害,我国分别制定了防震减灾法、防洪法、消防法、防汛条例、抗旱条例等单行法律、行政法规。一事一立法的突出优势是具有针对性,立法的精细化和可操作性均较强,但也暴露出重复备灾、各管一段、职责交叉、彼此之间不够衔接等问题。近年来,受全球气候变化等自然和经济社会因素耦合影响,发生系统性风险的概率增大,灾害的衍生性、跨界性、复合型特性越来越明显。自然灾害防治综合立法的关键在“综合”,难点也在“综合”。“综合”的内容,既包括灾种的“综合”,也包括过程的“综合”。从国内外立法经验看,灾种的“综合”包括两种情况:一种是适用于各类灾种的“大综合”,比如日本《灾害对策基本法》、韩国《灾害及安全管理基本法》,均适用于各类自然灾害;另一种是适用特定灾种的“小综合”,比如我国浙江省2007年颁布的《浙江省防汛防台抗旱条例》,仅调整防汛、防台风和抗旱三类灾种,广东省2019年颁布的《广东省防汛防旱防风条例》同样仅调整三类灾种。但无论是“大综合”,还是“小综合”,实施全过程的灾害风险管理,是国际社会优化升级综合灾害风险防范模式的基本经验之一。

应急管理是实证性很强的领域,立法既要遵循目标导向,也要突出问题意识。正如习近平总书记指出的,要研究丰富立法形式,可以搞一些“大块头”,也要搞一些“小快灵”,增强立法的针对性、适用性、可操作性。21世纪初期,就有学者提出逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度,包括行政程序法制、行政强制法制、信息公开法制、行政征用(征收)法制、行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿(补偿)法制[25]。时至今日,有些问题尚未完全解决。进入新发展阶段,各类风险交织叠加,新老问题接踵而来,风险评估、预警响应、决策指挥、责任追究等方面存在的问题进一步凸显。对此,需要在体系化思路的指引下,坚持问题导向,逐一列出问题清单,逐项加以解决。

第二,加快推进与公共安全治理相适应的党内法规体系。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规体系与法律规范体系同时纳入中国特色社会主义法治体系之中,开启了法治中国建设新的征程,这也是我国法治建设的鲜明标签。从释义学的角度分析,国家法律体系与党内法规体系是并列关系,二者同属于法治体系的下位概念[26]。近年来公共安全治理的实践表明,我国在应急管理领域逐渐塑造出党内法规与国家法律交叉配置的法治模式,即有关党的各级组织及相关人员的职责、监督考核和责任追究等内容由党内法规具体调整,国家法律在对坚持党的领导作出原则性规定的同时,对各级政府及其组成部分、相关单位及人员的应急管理的职权、工作范围、履责程序和责任追究提供明确的法律依据,为应急管理党内法规和国家法律的协同推进提供了正当性基础。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》被认为是应急管理领域第一部党内法规,实现了由政府单一责任向党委、政府双重责任的转换,是应急责任领域的一次重要制度变革。但也应当看到,目前党政同责的规定仅适用于安全生产、生态环境保护、食品安全等有限的领域,在防灾减灾救灾领域尚未有一部党内法规明确对地方党委及其有关领导成员的应急管理职权、履职要求及问责程序等进行全面规定。应急管理具有很强的政治性,在各应急单行法总则相继明确党的领导的原则框架下,遵循“国法抽象确认、党规细化规定”的复合模式[27],需要同步制定与国家法律相配套的党政同责制度规范,进一步明确地方党委和政府主要负责人、党委常委会其他委员、政府分管负责人、政府班子其他成员等应急管理职责,明确其履职到位与否的具体标准,推动党的领导在应急责任中以更直接、更明确的方式予以呈现,为应急管理党政领导干部的监督和一体问责提供制度载体。

(二)以主体、程序及责任为内核的法治基本构造

应急管理实践表明,漠视权利义务均衡配置,无法解决突发事件应对面临的深层次困境。以主体、程序及责任为内核的基本结构,遵循了法治建设的逻辑主线,为描绘新时代应急管理法治化图景提供了清晰的坐标。

一是参与主体的多元性。有学者指出,我们正处于社会立体网络结构,每一个网结都在多维的方向上展开,摧毁一切明晰的边界。每一个主体都是网络上的一个纽结,任何一个主体都无法负担起终级的中心使命[28]。在这种由共同体构建的网络状态中,国家主要呈现为三重身份:在国际层面相对于其他国家而言的民族国家,在国内层面相对于地方而言的中央,相对于公民、社会而言的政府[29]。世界各国应急管理的总体发展趋势都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用,这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构。由于不同主体追求的目标、利益诉求不同,如何依法协同不同主体间的行动,打造一个协调与合作的网络框架,成为应急管理法治化的一个重要任务。应急管理的网络结构,取决于风险的变化及应急处置的需要。进入后工业时代,风险的流动性正在打破传统的时空界限,客观上要求建立跨部门、跨领域、跨地区的治理框架,实现央地之间、条块之间、区域之间、公私之间等不同主体间的责任链接、行动一致和共同合作。我国应急管理实行属地管理为主的原则,条条、块块以及条块之间的隔阂,根源在于相互之间互不隶属、职权来源不同的现状,这可能带来责任不明或者混淆的问题。

在公共安全治理体系结构性变迁的实践中,一方面,以应急管理体制改革为动力,进一步完善顶层制度设计。应急管理体制是一种制度化的关系模式,体现的是应急管理的体系和组织模式。实践表明,我国应急管理体制改革尚未到位,迈向大安全大应急框架,需要发挥中央与地方两个积极性。发生重大突发事件时,中央在技术、资源和资金等方面为地方提供指导、救援,并传达压力,是国内外应急管理的共同经验。对于我国而言,加强区域协同立法是较为可行的路径,包括推进京津冀、长三角、珠三角等区域应急管理的一体化,以及加强太湖流域等重要流域的防灾减灾救灾协同机制建设,破解条块、块块分割带来的协调难题。另一方面,需要按照公私合作治理的新思路,对权利义务进行再分配。对于政府而言,个人及其利益在法律意义上是目的,而不是权利的载体[30]。个人既是受法律保护的对象,同时也是法律责任的主体,在应急管理中负有配合义务(比如传染病疫情处置过程中接受隔离、疫苗接种等)、履行义务(比如生产过程中按操作规程作业、佩戴劳动防护用品等)、容忍义务(比如为维护公共利益,需要获取个人信息等)。总之,外部环境的变化和治理任务的需要,使应急组织结构变革和角色功能自我调适成为必然。

二是程序的开放性。应急管理是一种风险行政,风险的复杂性、未知性与不确定性,客观上要求应急管理须具备应变能力。预防原则(Precautionary Principle)作为反对未知或不确定风险的基本原则,一开始就是以保护社会公共利益的面目出现的。预防原则在应急法治框架中的确立,有赖于弹性与动态的管理工具的应用。理由在于:突发事件的发生意味着之前的安全防护措施失灵,需要对现行的应急主体、资源、工具等进行重新评估和调整,以适应风险的变化。但是,即便是出现施密特理论中的“例外状态”,也不能动摇法治的根基,更不意味着行政应急权的行使可以“随心所欲”,而是受到比例原则、人权保障原则等基本原则的限制,同时亦强调通过程序的要求,以确保正当性与公众信赖。以科层制和技术统治为代表的“专家治理”模式在高度复杂、高度不确定的社会被证明存在缺陷。纾解规范与现实之间的紧张关系,将价值问题转化为程序问题是较为明智的选择,这实际上是一种程序主义的法治范式,即将法律问题当作是一个具体的规范体系下动态实现的过程。[31]程序主义强调过程民主,除了传统的以技术知识为特征的专家资源外,还应吸纳更多有代表性的主体参与,通过不同角色的分工、交涉,搭建应急管理信息交流、合作沟通的框架,以利于弥合分歧、实现既定的目标,这本质上是合作治理的生动体现。有学者认为,应急决策程序带有风险性,应设立基于安全和风险等级的决策程序,并实行专业判断与政府判断分离的制度[32]。还有学者认为,行政应急程序应兼顾灵活性与公正合理性,有必要吸纳各类自由表达的意见,并使各种替代性方案有被保留和重新考虑的机会[33]。可见,学者们均将程序建构作为坚守应急法治原则的重点,即便有论者呼吁法律应保持最大程度的克制和谦抑,为紧急决断预留充足的“开放结构”[34],但并未改变系统治理与法治的规范框架。为行政应急权设立的运行规范,主要是一种事中控制机制,其中最关键的是保证行政相对人的程序抗辩。程序抗辩是一种事先防卫权,即当剥夺相对人的自由、财产时,应当听取相对人意见,让他们享有自我“防卫”或“申辩”的机会和权利,并且在一般情况下不能由行政处理主体直接主持听证(回避原则)[35]。信息公开是保障公民知情权、参与权、监督权的重要前提,信息公开制度的完善,有利于促成公民程序性权利的达成。但正如上文所指出的,应对非常规突发事件,客观上需要更广泛的行政裁量权,灵活应变暗含着容许对程序有一定程度的修正,除非在明确违法的情形下,司法权对行政应急权的法律监督应保持谦抑性,合法性审查主要聚焦于行政裁量权的行使过程及理由,审查强度应低于常态秩序下对行政权的运行要求。

三是责任的法定性。在职权法定和权责一致原则指引下,应急管理事权规范化、法律化可以从两个维度展开。纵向上,理顺中央与地方事权关系,合理划分各级政府及其负有应急管理职责的部门的职责权限,比如,对矿山安全国家监察与地方监管的职责做好切分,将国家监察定位于地方监管工作的协调者、监督者。横向上,合理划分同一层级的不同职能部门之间的权责,我国应急管理体制改革虽取得积极成效,但自然灾害防与救的职能分立,造成防的部门缺乏动力、救的部门缺乏法定职责和资源的尴尬境地,流域管理机构与地区管理机构的事权界限亦不清晰,加剧了应急管理的碎片化。此外,安全生产综合监管与专项监管职责交叉不清,造成“管行业必须管安全”的要求在一些领域无法真正落地,如江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故就是例证之一[36]。对此,需要结合放管服改革,通过权责清单的形式做好部门职责切割,厘清应急管理上下左右之间的权力和责任界限,比如将流域管理机构定位为“中央事权协助落实者、地方事权监督者、跨省利益协调者”[37]。同时,在现有体制框架内,探索建立平级主体间权责冲突的协调机制,避免职责旁落。

推进权力下移,提高基层应急能力和水平是应急管理法治化无法回避的重要问题。应对重大突发事件的实践表明,我国“集中力量办大事”的制度优势,其动能之一来自乡镇尤其是社区(村)层面的群防群治,这也是国家权力与社会力量重叠与合作的主要场域。但这一最具执行力的应急管理主体,其权利义务在法律层面的规定却并不完善。具体而言,我国相关法律法规对地方政府应急管理机构及其职权仅规定到县级以上,未明确乡镇一级应急管理职责及机构设置。安全生产法、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规没有明确规定乡镇政府事故报告的法定义务,造成责任链条的断裂。近年来,我国一些地区根据应急管理的实际需要,积极发挥地方立法权优势,如浙江省2021年修订的《浙江省防汛防台抗旱条例》,已经对乡镇防汛防台抗旱职责予以规定,相关经验值得借鉴,可以在自然灾害防治综合立法中对乡镇职责作出授权。此外,由于政府行政管理职能的延伸与惯性,社区(村)行政化色彩浓厚,与基层群众自治组织的职能定位不匹配。当务之急是以搭建政府与社会沟通协作的桥梁为目标,推进社区(村)应急管理“去行政化”改革,主要发挥其在法规政策宣传、信息报送以及志愿者组织等方面的作用。

(三)以内部控制和外部协同为牵引的法治实施路径

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。法治实施体系的全面激活,有赖于执法、司法和守法系统既各司其职,又密切配合、协同运作。

第一,加强行政执行权的内部控制。党的二十大报告指出,扎实推进依法行政,全面推进严格规范公正文明执法。严格规范是执法的生命线,公正文明是执法的目标追求。如果有法不依、执法不严,公平正义将无从谈起,应急管理法治化也就成了一句空话。因此,以公平正义思维推进应急管理法治化,关键要解决执法不规范、该严不严以及不透明、不文明的问题。近年来,一些重特大事故暴露出监管不到位、执法宽松软以及选择性执法等突出问题,影响了法律的威慑力。应急管理直接关系公共安全和人民群众生命健康,要守住“安全”底线,行政执法的制度笼子必须扎得更紧。行政执法过程中的权力自我控制,体现了有限政府、依法行政的理念,要以执法规范化建设为牵引,推进执法主体、执法程序、执法方式、执法责任等不同环节的法定化,进一步消除权力寻租的空间。行政执法权的自我控制应契合政府职能转变的时代背景,处理好政府监管与优化营商环境之间的关系,既要持续加大危险化学品、矿山、建筑施工等重点领域执法力度,有效遏制重特大事故,又要保持政策的稳定性、连续性,最大限度避免运动式、“一刀切”式的执法。目前,国务院正在部署开展规范行政裁量权基准制定和管理工作。当前,应当按照国务院部署要求,建立完善应急管理领域行政裁量权基准制度,尤其对常见的行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为,建立体系化的行政裁量权基准框架,规范行政执法行为,提升行政执法的质量和效能。

第二,强化权力之间的协同配合。应急管理涉及不同领域、不同部门,需要参与执法的不同主体目标一致、步调统一,以实现执法的整体效能。法治实施不到位,很大一部分原因是执法脱节、断裂,主要表现在两个方面:一方面,由于跨部门的执法协作机制不完善,行政执法部门之间执法存在一定脱节现象;另一方面,由于行政执法与刑事司法衔接机制存在不畅,导致有案不移、以罚代刑等问题不同程度地存在。随着风险刑法观的确立,犯罪化、轻罪化正逐渐改变应急管理领域刑事处罚的面貌,特别是危险犯的范围扩张,给应急管理行刑衔接提出了新的课题,需要在罪刑法定原则指引下出台相关司法解释。比如,关于刑法第134条之一规定的危险作业罪,需要对“现实危险”概念内涵、判定标准以及相关证据等进行明确。协同治理的理论和实践表明,法治实施不能走传统的单打独斗的老路,而应注重执法的整体性、协同性。为避免制度叠床架屋,笔者建议发挥现有的各级应急管理委员会、安全生产委员会等平台的作用,建立信息共享、情况通报、案件研判、联合执法等工作机制,密切协作配合,进一步提升执法工作的合力。

结 语

全面推进国家各方面工作法治化,已经成为全面建设社会主义现代化国家的一项重要任务。应急管理法治体系作为国家安全法治体系与国家应急管理体系逻辑融会的领域,是推进法治中国建设的重点方向之一。从应急管理法制到应急管理法治体系,是应急管理理念、体制、机制的一次全面升华,彰显了我们党在治国理政方面的高度警醒和理论自觉。全面梳理新时代应急管理法治化的生成逻辑,有助于认清中国特色应急管理的制度优势,深化对依法治理内涵意蕴的理解,进而准确把握其关键环节和实践要求。推进新时代应急管理法治化建设,既需要站稳政治立场,坚定道路自信,又需要客观分析面临的挑战,加快促进应急管理各方面制度规范更加协同和定型,促进应急管理法治体系的系统性、协调性和稳定性。

 

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