王旭:在宪法轨道上推动党和国家监督体系的完善

选择字号:   本文共阅读 9891 次 更新时间:2023-11-13 23:56

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王旭  

党的十八大以来,中国共产党以习近平总书记关于党的自我革命战略思想为指导,形成了以党内监督为主导,人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督、审计监督、统计监督有机贯通、相互协调的监督体系。健全“党统一领导、全面覆盖、权威高效”的党和国家监督体系已经成为重要战略部署。对于这一重大命题的设计与实施,应当基于全面贯彻实施宪法的视角,识别其宪法意义、找准其宪法依据、落实其宪法要求。

一、完善党和国家监督体系的宪法意义

一是党和国家监督体系体现了中国宪法的国家权力配置与监督理论。现代宪法兼具建立和规范国家权力的功能。世界上主要国家的宪法普遍规定了国家权力的组织、配置及相互关系。中国宪法对此的纲领性规范是“人民代表大会制度下的民主集中制”,这是马克思主义国家学说区别于西方三权分立模式的最重要表现。中国宪法对国家权力的配置不是横向分割的权力制约与对立,而是在人民代表大会的统一领导下,按照功能的不同,分配决策、执行和监督三项权力。不同的国家机关执行不同功能,但都由人大产生、对人大负责、受人大监督。党和国家监督体系符合这一规律要求。例如,从党内法规体系来看,党的监督保障法规体系是党的领导下党内法规体系的一个重要组成部分,而党的领导必须在宪法范围内活动,所以党内监督并不游离于宪法之外。在党的监督体系里,不论是各级党委(党组)的主体责任,纪委的监督专责,还是基层党组织、党员的监督责任,都在宪法所划定的框架范围内活动,都要尊重现行宪法序言第13自然段对政党以宪法为根本活动准则的基本要求。其余各项国家监督,则是以人民代表大会为核心,由其他的国家机构或者社会组织按照宪法要求开展监督。例如,民主监督通过中国人民政治协商会议履行参政议政的职能来监督国家公权力和公职人员,其依据在于宪法序言规定的统一战线制度。又如,司法监督来源于现行宪法第三章第八节规定的“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”“人民法院依照法律规定独立行使审判权”“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”“人民检察院依照法律规定独立行使法律监督权”。国家监督体系是按照人民代表大会制度下的民主集中制要求建立起来的,符合、反映了中国宪法的特点和优势。根据这一原理,《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第15条规定的监察机关对人民代表大会及其常务委员会机关的公务员进行监察便不能解释为监察委员会有权对同级人大进行监督,应当理解为仅限于监督人大机关工作人员履职情况,而非监督人大的立法、监督、任免、重大事项决定等活动。民主集中制原理要求全部国家机关都受同级人民代表大会及其常务委员会监督,既保证了国家机构的民主基础,又有效促进了国家治理,形成“决策—执行—监督”的权力运行闭环,从而避免了权力之间互相掣肘、互相拆台的现象,避免了美国学者福山概括的“政治的溃败”与“治理赤字”。

二是党和国家监督体系揭示了以习近平总书记关于党的自我革命战略思想为根基的国家权力监督体制。党和国家监督体系在理论上一个最大的特点就是强调自我监督,而非仅仅反映一般的国家权力监督体制。习近平总书记深刻指出:“自我监督是世界性难题,是国家治理的哥德巴赫猜想。”中国宪法独特的“指导思想规范”明确了中国国家体制建立在特定的政治世界观基础之上。中国宪法是由中国共产党以党的统一意志带领全国人民凝聚共同意志形成的根本法。中国共产党重视思想建党,重视政治世界观的力量,有自己的精神谱系,这个精神谱系的核心与精华反映到宪法中,就是宪法规定的指导思想。具体到监督领域,这一指导思想表现为习近平总书记关于党的自我革命战略思想。中国共产党坚持立党为公、执政为民,没有党派利益与特权阶层,不惧刀刃向内。这种政治世界观,决定了党和国家监督体系是一种自我监督,而不是建立在三权分立基础上的互相监督。监督是一项独立的职能与专门的权力,而非在西方体制中监督权由各机构共享、各机构互相监督。党和国家监督体系的这种有机贯通、一体构成特征,反映、符合中国宪法的国家权力监督思想。

三是党和国家监督体系反映了依法治国与依规治党有机统一的中国宪法特征。现行宪法既规定了党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,也规定了国家机构及其权力依据。因此,中国宪法的文本包含着两个元素:依法治国与依规治党,它们共同统一于宪法的精神和要求。一方面,现行宪法序言第13自然段明确规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这里面的“政党”当然包括中国共产党。这意味着依规治党的依据也在于依宪治党,即以宪法为依据来规范各级党组织和党员的活动,按照宪法的精神制定具体的党内法规。另一方面,现行宪法第5条也明确规定了依法治国原则,即“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。由此可见,中国宪法是一个比较“厚”的宪法概念,而不是一个比较“薄”的宪法概念,规定了依法治国和依规治党的有机统一。党和国家监督体系的完善,就是依规治党和依法治国互相促进、有机贯通、一体建设的最佳体现。党内监督主要是依规的部分,国家监督主要是依法的部分,纪法和法法是衔接贯通的,共同塑造了一个相辅相成的工作格局。

四是党和国家监督体系表达了通过宪法促进国家治理现代化的要求。从比较宪法学的角度来看,很多国家的宪法是国家权力的清单。例如,美国宪法正文规定的都是国家权力如何分配,包括纵向的联邦与州的关系和横向的三权关系。德国基本法从第20条开始规定了国家机构及其权力配置。这些主要资本主义国家的宪法更多是静态的,着眼于通过权力清单实现国家机构的机械联结。但中国宪法除了规定国家机构及其权力之外,还规定了大量的国家任务、国家政策、国家目标。例如,宪法序言规定了国家的根本任务,宪法总纲中规定了根本制度、国家目标、基本国策等。所以中国宪法充满着对国家治理的期待和要求,不是静态的权力清单,而是一部有机的宪法,像生命一样在不断发展,追求实现中华民族伟大复兴,具有非常强烈的治理功能。党和国家监督体系的完善符合和反映了这一特征,国家治理与社会治理离不开监督。习近平总书记指出,“监督是治理的内在要素”。没有有效的党和国家监督体系,很难有好的治理效果。例如,建设法治政府是国家治理的重要内容,同时法治政府建设的推进离不开监督机制。

五是健全党和国家监督体系是落实宪法对于人权保障的基本要求。宪法的核心是尊重和保障人权,健全党和国家监督体系既要做到监督零容忍,也要使党和国家监督的措施、程序、方式在人权保障、正当程序的基础上行稳致远。

二、完善党和国家监督体系的宪法根据

党和国家监督体系不是外在于宪法的制度设计,也不是纯粹在实践中摸索形成的惯例守则,而是有着明确的宪法依据。

一是监督权的宪法依据。监督权作为一项国家权力是有宪法依据的,现行宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这是党和国家监督体系的总体宪法依据:人民将权力委托给国家机关后,必然要防止国家机关在行使权力的过程中背离委托,因此当然地要求国家机关接受人民的监督。宪法为不同类型的监督权提供了相应的规范依据:现行宪法第3条规定的人民代表大会制度为人大监督提供依据;序言规定的中国人民政治协商制度为政协监督提供依据;第三章第三节赋予了各级人民政府监督职能;第三章第八节规定了司法机关,尤其是检察机关作为专门法律监督机关的监督权;第2条第3款还规定了人民参与国家治理的权利,为社会监督提供了宪法依据。

二是监督体制的宪法依据。党和国家监督体系可以分成两个部分:第一部分是以落实主体责任为代表的监督体系,例如党委监督、人大监督;第二部分是专责监督机关。宪法赋予每一个国家机关在职责范围内相应监督权的同时,也赋予某些机关专门的监督权。这种专门的监督权体现在监察委员会与党的纪律检查机关两个机关,是宪法变迁的产物。监察委员会最早被写入宪法性法律是在1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》。当时认为,人民监察委员会与人民检察院是不同属性的国家机关,通俗地说,人民监察委员会主要管人,检察机关主要管事。五四宪法把所有的人和事的监督权力全部给了人民检察院,将人民检察院的监督权变成一般监督权。八二宪法将监察权力明确为行政权的一部分,监察范围限于行政机关内部,而非人民监察委员会的广泛监督。此外,对其他公权力的监督被放置于党的纪律检查机关,但党的纪律检查机关并不适合写入宪法的国家机构部分,这导致了党内法规和国家法律之间的张力。党的十八大以后,党的纪律检查机关与监察委员会合署办公,就是要防止监督的交叉重叠和空白。2018年宪法修改之后,监察机关与检察机关构成了一个二元配合体制,一个是针对所有行使公权力的人做到监督全覆盖,另一个是针对涉嫌职务犯罪的活动进行司法处置,形成了一体推进、互相配合的工作格局。

三是国家机关相互关系的宪法根据。现行宪法规定,人民法院、人民检察院、监察委员会依法独立行使审判权、法律监督权和监察权,确保了各个国家机关在工作关系上依法享有的独立性。同时,监察机关与审判机关、检察机关、执法部门在具体工作中互相配合、互相制约;人民法院、人民检察院和公安机关在办理刑事案件中分工协同、互相制约。这体现了宪法在国家机关相互关系上对党和国家监督体系有着明确的安排。

四是工作原则、方式、手段上的宪法依据。党和国家监督体系的任何工作原则、工作方式、工作程序,都能在宪法上找到依据。例如,党和国家监督体系的任何一个部分,都要符合尊重和保障人权的要求。不论是党的纪律检查机关的监督、执纪、问责,还是监察机关对监察对象的监督、调查、处置,都要在宪法规定的尊重和保障人权的框架内进行。再如,宪法所规定的民主集中制原则,是行使监督权的国家机构开展工作的活动原则。

三、完善党和国家监督体系的宪法要求

宪法要求是指党和国家监督体系不能游离于宪法之外,权力监督机构必须在宪法要求的框架内开展监督工作。按照宪法文本,可以梳理出完善党和国家监督体系的以下几个要求。

一是组织法要求。组织法要求从根本上说来源于人民代表大会制度。首先,不论是监察监督还是司法监督、行政监督,都不能反向监督人民代表大会,不能反向监督同级人民代表大会及其常务委员会。《监察法》第15条第1款规定的监察机关对人大机关工作人员的监督,不等于对人大本身的监督。其次,要进一步完善人大对监察委员会的监督制度。例如,《监察法》规定各级监察委员会向同级人大常委会作专项工作报告,而不向大会作报告。从工作效率的角度来看,由于纪委监委合署办公,而纪委每年要向同级党委报告工作,因此监察委员会似乎没有必要再向同级人大报告工作。但从法律程序完整的角度来看,纪委向同级党委报告工作是履行党章的规定,与作为一个专责监督机关的监委向同级人大报告工作的法律程序是完全不一样的。此外,还应当落实监察委员会接受人大质询的制度。再次,要符合中国宪法规定的一府一委两院之间的关系。现行宪法第127条第2款规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”这是总的工作关系规范,但在具体实践中往往不够明确。例如,在案件移送程序中,《监察法》规定了监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级人民检察院提请复议,但并没有明确规定检察机关可以对监察委员会做出的不予移送司法程序的决定进行监督。这并不完全符合国家机关互相制约的关系,而更多是一种单向制约。当然这与监察机关在本质上是政治机关,而非适用刑事诉讼法的司法机关有很大关系。

二是行为法要求。宪法规定了国家机构的工作原则、工作方式、工作程序,应当据此完善党和国家监督体系。首先,要尊重和保障人权。不论是党内监督还是其他监督,都应当在尊重和保障人权方面逐渐完善。这一要求不仅限于简单的保障人身自由,还包含更广泛的人格权保障。尊重和保障人权在监督体系中是一个复合的概念:第一层含义是人身自由、生命健康;第二层含义是人格尊严、个人隐私等。此外,还要注重工资福利待遇、劳动权休息权等权利的保护。其次,要严格遵守宪法对行为性质的设定。例如,宪法规定人民法院是审判机关,人民检察院是法律监督机关,监察委员会是国家监察机关。目前,监察委员会的主责主业在实践中还需要深入探索。例如,派驻监督如何保持中立性,在源头式监督、嵌入式监督、治理式监督中提出监察建议如何平衡专业分工等。

三是责任法要求。所有公权力的行使都匹配有相应的问责机制,例如人大可以罢免不称职的官员,撤销、改变不适当的、不合法的决定、命令,通过备案审查纠正错误的规范性文件。现行宪法第41条还规定了公民可以对违法行使职权的国家工作人员提出申诉、控告、检举,同时请求国家赔偿,这都是宪法规定的责任法要求,这些内容都需要在党和国家监督体系中进一步落实。

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文章来源:本文转自《党内法规研究》2023年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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