盛斌:亚太自由贸易区的政治经济分析:中国视角

选择字号:   本文共阅读 5609 次 更新时间:2008-10-18 17:58

进入专题: 自由贸易  

盛斌  

「内容提要」自2004年首次提出亚太自由贸易区(FTAAP )以来,其已经成为当前亚洲太平洋经济合作组织(APEC)内讨论的焦点议题之一。从经济上讲,中国加入FTAAP 将获得巨大的静态与动态福利效应,因为其主要的贸易伙伴和出口面临的贸易壁垒都集中于亚太地区。然而,中国是否能够支持这一构想还要取决于一系列关键的政治与外交因素,包括:APEC方式、中美关系、协定的质量、敏感行业、竞争性的替代方案以及中国台北的成员身份问题等等。如果中国政府无法认同其中的某些条件和理念或者涉及中国利益的条款不具有足够的吸引力,FTAAP 只将成为长期内经济上可行,但近期内不具政治现实性的方案。

「关键词」亚太自由贸易区;亚太经合组织;中国;政治经济

「作者简介」盛斌,1971年生,南开大学国际经济研究所教授、博士生导师,南开大学经济学院副院长。(天津邮编:300071)

本文的写作是建立在作者2006年8月完成的APEC工商咨询理事会(ABAC)和太平洋经济合作理事会(PECC)的国际联合研究项目《亚太自由贸易区可行性研究》英文翻译稿的基础上,有所删节和修改。

感谢胡博、卢莹和魏巍所做的翻译工作。论文的英文稿参见http://www.pecc.org/ftaap.本文不代表中国官方和作者所在机构的观点,作者承担论文内容的全部责任。

一、导言

亚太地区对于中国的对外经贸至关重要。2004年,中国72%的出口和68%的进口来自于亚洲太平洋经济合作组织(APEC)其他成员经济体,「1」同时引进外国直接投资中的70%也来自该地区。「2」特别引人瞩目的是在过去的十年里,「3」并成为中国在亚太区域内贸易的主要组成部分。中国从该地区进口原材料、中间产品和资本品进行加工、装配和制造,并向美国市场出口消费品和工业半成品。伴随着大量的区域内贸易流动,巨额国际直接投资(FD I)流入中国,使得中国成为世界上第三大贸易国和引进FD I最多的发展中国家。

与此同时,中国的主要对外贸易摩擦与争端也集中于亚太地区。焦点问题之一是贸易收支的不平衡,特别是与美国之间的贸易收支不平衡更为突出。「4」

西方"流行"的观点认为中国是全球国际收支失衡的"罪魁祸首",并呼吁立即采取措施做出相应的调整。「5」但中国方面认为,美国对中国的贸易逆差一方面是由于技术上的原因被过分夸大(主要因为原产地规则和通过中国香港进行的转口贸易),另一方面也是该地区三角贸易和中国依赖加工贸易方式的必然产物,即美国对东亚其他国家或地区的贸易赤字转移为美国对中国的贸易赤字。同时,美国政府对华有政治偏见性的出口管制政策也难逃其咎。此外,当前中国已成为APEC内遭受反倾销最多的成员。在农产品、电器、玩具、鞋类、橡胶制品、化工产品、纺织品和服装等行业,中国企业和出口商对外国的进口配额、技术性壁垒和其他贸易保护措施普遍表示关注。因此,在亚太地区推进贸易自由化将有助于缓解中国与本地区贸易伙伴之间的国际收支失衡、贸易争端和危机。

客观地讲,中国加入世贸组织(WTO )之后,APEC对于中国的重要性有所下降。但是,中国仍然非常重视和关注对APEC的参与,因为APEC所倡导的协调的单边主义、自主自愿和灵活性提供了一种全新与独特的区域合作方式,中国可以借此实现其在亚太地区的长期外交战略。近几年来,随着区域贸易协定或自由贸易协定(RTAs/FTAs )的数量激增,中国也开始编织自己的RTAs/FTAs 网络和"轮轴-辐条"式的区域合作体系。与亚太自由贸易区(FTAAP )的设想相比,中国政府似乎更加青睐东亚自由贸易区(EAFTA )或东盟与中国、日本和韩国("10+3")合作,尽管前者由AEPC工商咨询理事会(ABAC)最先提出并广为推行,「6」

但其内容含混不清的缺陷也显而易见。一方面,推进APEC贸易投资自由化与便利化、制度改革和约束性协议有助于提高中国的国民福利和实现结构调整,但另一方面,如果考虑到预期的机制化进程,FTA2AP 的构想是否会与中国目前的APEC战略发生冲突尚难以定论。此外,像诸如保护敏感行业这样的经济问题和中美关系、台海局势等政治问题一直困扰着中国,使其很难对FTAAP 持非常明朗和积极的态度。

在这种背景下,本文在概括当前中国对APEC和区域合作协定的总体战略和政策的基础上,以政治经济分析中的成本收益分析为依据,推断中国对FTAAP 动议可能采取的各种策略。

二、中国当前的区域贸易政策

中国政府于2001年签署了《曼谷协定》,这是中国第一个区域贸易协定。此后,中国构建RTAs/FTAs 网络的速度不断加快。中国传统的贸易政策是单纯依靠多边贸易体系,严格奉行不结盟战略,而加入《曼谷协定》可以看做是偏离传统贸易政策的标志。如今,中国已经签订的或正处于谈判阶段的RTAs/FTAs 共有10个,涵盖亚洲、非洲、拉丁美洲和南太平洋共32个国家和地区(见表1)。2005年,中国与这些国家和地区的贸易额为3400亿美元,占中国当年贸易总额的1/4.「7」此外,中国已经正式启动与冰岛和印度建立自由贸易区的联合可行性研究。

其他国家(如韩国、日本)虽然也在RTAs/FTAs 考虑之列,但可行性研究尚处于初步的学术探索阶段。

中国正在并将继续通过多样的方式积极和稳妥地拓展其RTAs/FTAs 网络,特别是针对某些具体问题和合作伙伴。「8」中国认为区域贸易与经济合作是多边贸易体系的有效补充,将有助于推动全球贸易和投资的自由化和便利化。但是,发展区域经贸合作不应以损害多边贸易体系为代价。「9」

中国组建的RTAs/FTAs 有别于其他国家的显著特点是:首先,中国在签订RTAs/FTAs的过程中奉行实用主义的原则,从而为实现特殊的双边或区域的商业和战略利益而服务,因此每个RTAs/FTAs 并不遵循相同的模式。这一特点体现在贸易协定的多样性上。

例如,中国内地与香港、中国内地与澳门签订的《更紧密经贸关系安排(CEPA)》包含了许多具体的条款和广泛性的问题,而与澳大利亚、新西兰签订的协议更多的是表达双方合作的意向。其次,中国没有采取一蹴而就达成全面协议的方式,而是通过循序渐进的方式不断推进,比如先签订"早期收获"协议以减免某些商品的关税,再将合作不断延伸至服务、投资和贸易便利化等领域。这样做有助于各成员方从一开始就享受贸易自由化带来的利益,从而为进一步深化区域合作树立信心。最后,值得注意的是,许多协议不涉及在短期内难以协调和处理的敏感性行业或问题,如知识产权保护、特殊行业的自由化、环境和劳工标准、争端解决机制等。尽管这样做使协议的质量相对较低,但这种"建设性模糊"的策略既考虑了双边商业利益又能兼顾各方国内利益集团的需要。

资料来源:A.Antkiewicz and J.Whalley,"China's New Regional TradeAgreements,"NB ER W orking Paper 10992,2004;G.C.Hufbauer,and YeeWong,"Prospects for Regional Free Trade in Asia,"W orking Paper 05-12,The Institute for International Economics ,Washington,D.C.,U.S.,2005;WTO ,Trade Policy Review Report by the WTO Secretariat ,WT/TPR/S/161,February 28,2006;Zhao J ie and Han Yi,China's FTA S trategyand Future Perspective,Econom y Report :China ,Presentation in theWorkshopon Identifying and Addressing Possible Impacts of FTAsDevelopment on APECDevelop ingMember Economies ,Hanoi ,VietNam ,June 28-30,2005.

中国为什么要积极参与RTAs/FTAs 呢?中国迅速拓展RTAs/FTAs 网络的背后有什么特殊的政治和经济原因呢?

第一,最主要的动力来自于20世纪90年代初兴起的新一轮RTAs/FTAs 发展的浪潮。根据WTO 统计,截止到2004年12月,已有大约230个国家和地区签订了至少一项区域贸易安排。绝大多数WTO 成员方都已参加了区域合作,全球贸易中超过一半属于区域内贸易。「10」特别是近年来两个最大的发达经济体(即美国和欧盟)加速扩展各自的RTAs/FTAs 网络。

另外,自20世纪90年代末以来,许多亚洲国家开始从单纯依赖多边贸易体系转向把寻求区域贸易合作作为其对外贸易战略的重要组成部分。在这种背景下,为了避免被排除在现有的区域安排之外和遭受贸易转移的损失,中国唯一的选择就是启动自己的RTAs/FTAs.

第二,RTAs/FTAs 能够为中国营造更为有利、稳定和有预见性的对外贸易环境。中国将从东盟、印度这些国家获得更有利的市场准入,而这些国家和地区数以亿计的消费者和强劲的经济增长为中国极具竞争力的出口产品提供了巨大的潜在市场。此外,随着中国企业进行对外直接投资和海外并购的不断加快,RTAs/FTAs将成为吸引本土企业进行海外投资的重要渠道。与其他RTAs/FTAs 一样,中国的双边和区域安排也能帮助中国成功地"锁定"外国的贸易保护主义,从而避免未来多变的贸易壁垒。

第三,RTAs/FTAs 是中国实现地缘政治目标和全球战略的重要的商业外交手段。具体来说,中国内地与香港、中国内地与澳门签署的CEPA可以被视为是在"一国两制"的构想下对紧密经贸伙伴关系进行制度化的大胆尝试。这种方式可以为中国制定一种可以被接受的、和平统一台湾的方式提供许多借鉴。此外,东盟国家一直对中国的经济增长和强大的出口竞争备感担忧,而双方签订自由贸易协定可以起到一定的安抚效应,也是中国实行睦邻友好外交政策的有力途径。

中国与巴基斯坦、印度、智利、南非签订的贸易协定还体现了中国发起和强化与各大洲重要国家之间的战略性合作伙伴关系以及促进"南南合作"的外交努力。

第四,RTAs/FTAs 还能够保证持续稳定的能源和重要原材料的供给,从而有利于实现中国自然资源的安全目标。这一动机在中国与澳大利亚、东盟以及海湾国家与地区之间谈判的关于原油、铁矿石及其他重要初级产品的双边协定中尤为明显。一旦国际商品价格上升,这些协议能将供应短缺的风险降至最低。

第五,中国参加RTAs/FTAs 可以消除"入世"议定书中歧视性条款所遗留的不良影响,特别是消除倾销裁定中的"非市场经济国家"条款和过渡期内的"特殊保障措施"条款对中国劳动密集型和低技术密集型产品的出口所产生的巨大的负面影响。中国政府和出口企业为争取获得完全的市场经济国家地位的斗争而饱受磨难。因此,签订FTAs的吸引力之一就在于中国可以成功地在谈判中要求对方必须给予其完全市场经济国家地位。中国与澳大利亚、新西兰、冰岛、智利、巴基斯坦和南部非洲关税同盟(SACU)签订的一系列协定都反映了这一结果(见表1)。可预见的是,中国将发起更多的RTAs/FTAs 谈判来系统地矫正在双边贸易关系中中国所认为存在的不公平和不平等的要素。

第六,RTAs/FTAs 是中国政府推动贸易自由化、放松国内管制以及促进产业结构调整不可或缺的手段。当WTO 多哈回合谈判举步维艰时,RTAs/FTAs 能够为中国加快经济改革的步伐注入新的活力,特别是在汽车、银行、电信、运输等行业。

三、中国加入亚太自由贸易区的潜在收益

从经济角度看,亚太地区实现贸易自由化将在长期内对中国具有重要的积极影响。还有观点认为亚太自由贸易区的建立将有利于加速APEC实现茂物目标的进程、阻止次区域贸易协定的扩散和缓解中美关系,但这些潜在的收益还需要谨慎和客观的分析。

(一)市场准入、福利以及动态效应

正如第一部分所示,亚太地区的经济体是中国的主要贸易伙伴以及FD I的主要来源地,但同时也是中国遭遇贸易壁垒和贸易摩擦的主要对象。因此,通过逐渐消除各经济体的限制性贸易和投资措施,FTAAP 的建立可以给中国带来更多的发展机遇,届时中国可以充分利用海外市场,从而提升国际竞争力,实现经济的持续增长。初步的可计算一般均衡(CGE )模拟分析指出,中国加入FTAAP 所带来的经济福利将超过任何现存的协定(比如东盟-中国自由贸易区协定)、构想中的东盟-中国-韩国-日本自由贸易区("10+3")协定以及APEC非歧视贸易自由化(APEC MFN)。「11」笔者基于引力模型的分析也证明中国加入FTAAP 将获得非常可观的经济福利。「12」这些还只是静态分析的结果,如果考虑到被忽略的其他因素,比如结构变化、外部性、收益递增、规模效应以及技术进步等,动态的经济福利效果将会更大。

然而,任何数量上的估计都取决于研究中的假设、参数和所收集的数据,因此对模拟结果必须持谨慎的态度。一方面,根据贸易政策的政治经济学的研究,贸易自由化的福利所得很大一部分来自于消费者剩余的增加,而它在中国政府的目标函数中却只占有有限的权重。另一方面,由于加入FTAAP 而带来的生产者(特别是国有企业)的损失,则被政府赋予了更大的权重。「13」因此,正如贸易自由化的所有其他案例一样,加入FTAAP 对中国政府而言很可能成为一个"经济上正确,但政治上不可行"的决定。

(二)强化APEC机制化的贸易自由化进程

FTAAP 的启动将重新激活APEC贸易和投资自由化的进程,并为实现茂物目标提供持续的动力。在部门提前自愿贸易自由化(EVSL)失败后,对于APEC能否如期实现茂物目标的质疑不断增加。甚至有人认为,现行的APEC方式不能肩负起实现互惠贸易自由化的重任。因此,为了加强APEC的贸易自由化进程,需要一个更加有效和制度化的工具,FTAAP 就是一种选择。值得注意的是,在APEC内部,当前实现贸易自由化目标的方式被完全局限于WTO 谈判。而在APEC进程之外,各成员越来越多地依靠优惠贸易协定来实现贸易自由化的目标。因此,FTAAP 迫切需要加强APEC框架下的贸易自由化进程,并将谈判资源由次区域协定拉回到APEC进程中来。中国的官员和经济学者已在多种场合对APEC贸易自由化进程的迟缓表示不满,并支持采取具体行动来加强APEC贸易自由化进程。然而,对他们来说发起FTAAP 是否是一种最佳选择,尚不可知。

(三)FTAAP 与RTAs/FTAs 的蔓延

支持FTAAP 提议的一个重要论点是:一个单一的泛亚太地区的贸易协定可以有效地阻止RTAs/FTAs 的扩散和蔓延。「14」与此同时,"意大利面条效应"和由当前万花筒般的次区域协定所带来的差别歧视效应将得到有效的控制。

在这样的情况下,如果FTAAP 能够建成,中国将无需继续构建自己的RTAs/FTAs网络,中国的区域贸易政策也将得到大大简化,同时也将节约大量的谈判资源。

尽管存在上述诸多的好处,但在一段时间内中国的双边及区域RTAs/FTAs 将会很有可能与FTAAP 共存。究其原因,首先,FTAAP 的谈判并非一蹴而就,故在此期间二者会同时推进。其次,为应对FTAAP 谈判可能的失败,中国可能不会完全放弃发起新的RTAs/FTAs谈判。中国仍将继续青睐于采用RTAs/FTAs 来实现某些特定的目标或解决双边关系中存在的特殊问题,特别在FTAAP 如果是一个低质量的协定的情况下。最后,中国不会将自己局限于单个自由贸易协定,从而无法对特定的贸易伙伴采取优惠和差别的政策。

(四)FTAAP 和中美关系

作为亚太地区的两个经济大国,中美在双边关系上正面临着一系列复杂难缠的问题,任何问题处理不当都可能引发危机。特别是在当前美国经常项目赤字居高不下,而中国存在着巨额的贸易顺差。美国国会指责中国的汇率制度缺乏弹性并威胁要把中国作为"汇率操纵国"而采取强硬手段。中国政府则认为,美国政府出于政治和意识形态的敌意而实行的高科技产品及零部件的出口限制是造成美国对中国难以承受的贸易逆差的重要原因。美国政府还不断利用反倾销以及特殊保障机制等措施对中国的工业制成品出口施加新的限制。此外,美国坚持拒绝给予中国市场经济国家地位(甚至连在个案情况下都不承认)的态度,也令中国政府十分不满。美国国会还阻挠中国企业跨国收购美国公司,并阻止中国以对外直接投资和兼并等方式获得海外能源供给,这些都被认为是美国部分政客对中国快速发展引起的恐惧。在政治和安全问题方面,双边关系则变得更加让人担忧,其中以台湾问题的政治敏感性最强。博格斯坦(C.Fred Bergsten)指出,中国会把美国在经济和安全事务上的一系列举动当做是"包围中国"甚至是"遏制中国"战略的体现。「15」

在此背景下,博格斯坦建议,考虑到美国国内的政治环境以及对东北亚国家造成的巨大的贸易转移效应,当中美双边的自由贸易协定很难达成时,解决亚太地区两个火车头之间上述基本矛盾的唯一办法就是通过启动FTAAP 把中美双边冲突化解于一个更广阔的区域合作框架下。的确,如果FTAAP 谈判最终达成的是一个高质量的贸易协定,特别是包含了限制使用贸易行政保护和放松出口管制的条款时,FTAAP 将会对中国很有吸引力。该协定将通过锁定美国对中国的自由贸易承诺为中国提供一个可预见的和开放的美国市场。同时,当协定导致更多的美国对华出口和对华直接投资时,美国对中国的贸易逆差将得到有效控制甚至降低。

然而,现实是我们并不能对FTAAP 能够化解中美双边矛盾报以过多的期望,因为对于一个泛亚太地区的贸易协定来说,上述任何一个难题都是难以触及和解决的。这些问题要么针对中美两国,要么对于APEC其他成员来说也是非常麻烦和敏感的。因此,解决中美双边问题最有效的方法并非在一个区域框架内,而要依靠一个特别的双边高端会谈机制,它的目的在于建立双方的相互信任,树立双边合作的信心,并进行像20世纪80年代美日磋商那样的、有计划的结构改革。

四、中国加入FTAAP 的困难与阻碍

中国是否能够支持FTAAP 这一宏大的构想还要取决于一系列关键的经济、政治与外交因素,其敏感性在很大程度上将成为中国决定参与的障碍与困难。具体说,主要包括以下几个方面的问题。

(一)WTO 、多哈回合和FTAAP

一般认为,FTAAP 的建立将对步履蹒跚的WTO 多哈回合谈判产生有力的推动作用,并将促使其最终成功结束。这是从APEC曾在20世纪90年代促成乌拉圭回合协定与信息技术产品协议(ITA )达成所扮演的催化作用中得到的一个启示。因此,许多政治家和经济学家都期待FTAAP 对正在进行的谈判也能发挥同样的促进作用。从这个方面说,FTAAP 在实现全球贸易自由化的过程中起了一个"垫脚石"的重要作用。

同时,FTAAP 谈判的启动使得所有APEC成员拥有集体议价的能力,这将使那些非APEC经济体在WTO 中变得更加建设性地合作。一旦多哈回合谈判失败,FTAAP还可以作为推进亚太地区贸易自由化的一种替代方式。在这种背景下,FTAAP 的动议只是被作为多边谈判的一个筹码。

尽管有这么多似乎令人信服的FTAAP 能够发挥建设性作用的论点,但中国对APEC范围内的自由贸易区仍有许多顾虑。如上文所述,中国仅仅把区域贸易一体化进程作为多边贸易系统的一个补充,所以任何RTAs/FTAs 必须与WTO 原则保持一致,而不能损害多边贸易体系。或者说,要避免FTAAP 带来的任何负面效果和侵蚀效应。中国政府一直强调恪守WTO 原则和规则是因为它坚信中国能在一个发展中国家扮演更加重要和积极角色的多边贸易体系中更好地解决贸易争端,并获得更有利的谈判地位。所以,中国不希望FTAAP 谈判的启动被理解为它已经对WTO失去了信心的信号。中国也不希望把有限的资源和精力从已经很耗时费力的多边谈判转移到FTAAP 谈判中去。

简而言之,中国必须仔细斟酌,支持FTAAP 是否会完全改变当前以多边贸易体系为重心的贸易政策。

(二)APEC方式

自从部门提前自愿贸易自由化行动失败以来,很多政府官员和经济学家都对APEC贸易自由化进程的迟缓表示失望。这种结果很大程度上是由于当前软弱的APEC方式无法实现雄心勃勃的茂物目标而造成的。一些官员建议需要对APEC进行重新改造和制度性改革,使其重新成为促进贸易和投资自由化的有效手段,而FTAAP的启动就是一个很好的机会。但是一些强烈维护APEC方式的人认为,这一机制在过去为维持其成员合作提供了一种独一无二的模式,所以应该继续坚持。甚至有观点认为,APEC成员可以将这些具有约束性协议交给其他机构(比如WTO )去处理,这样FTAAP 就不会破坏APEC方式的实质。另一些观点则建议将FTAAP 谈判作为一个与APEC机制并行的独立的进程。「16」

中国政府关于FTAAP 对APEC方式的影响的立场是什么呢?回溯APEC发展的历史就会发现中国对APEC方式的形成具有重要的贡献,「17」

旨在自愿和渐进的基础上实现自由化、便利化以及单个经济体之间的合作,辅以分享最佳做法和经验、"探路者"倡议以及"同行评议",后者被视为当前主要的机制化方式。正如斯克利(R.Scollay)所指出的,APEC的这种方式可以看做是一种将亚洲的"协商一致模式"与基于互惠主义的"北美或盎格鲁-撒克逊模式"进行融合的有益尝试。「18」对于"开放的地区主义",中国主张APEC应在非歧视的基础上逐步降低贸易和投资壁垒,而不是成为一个内向型的封闭贸易集团。

APEC方式对中国来说一直非常重要。在APEC建立之初,关于APEC的组织形式曾有过激烈的争论。

澳大利亚和日本主张建立一个经济合作与发展组织(OECD)形式的政策论坛,而美国则希望建立一个正规的、规则导向的、具有自由贸易区性质的"新亚太共同体".中国自己也有一个清晰而明确的想法,即"APEC 应保持其作为经济论坛的性质,并将注意力集中于促进区域经济合作".「19」这个简单的概念却有着深远的政策含义。从中国的观点看,APEC的功能仅限于是一个对话和协商一致的决策实体。它既不像WTO 那样是一个贸易谈判和讨价还价的场所,也不是一个像欧洲模式那样的强制性协定,即依赖于成员方起草并批准某些具有法律约束力的国际协定或条约(见表2所列的三种模式比较)。因此,从本质上讲,APEC是一个结构松散和机制化程度最低的组织。中国对APEC方式的坚持表明中国愿意与其他成员进行合作并不意味着要让渡主权、深入广泛的一体化以及追求全面的机制化。

中国所倡导的APEC方式是在仔细考虑国内外政治、经济因素之后提出的。尽管贸易和投资自由化与便利化(TILF)无疑能够增进国家的福利,但是中国仍需要控制这一过程的进度,以应对利益集团,并使结构调整的成本最小化,从而为未来的国内改革留出缓冲的空间。这种方式也通过对可比性和灵活性的调和来"软化"那些偏好全面性和一致性的发达成员的强硬路线。中国将该方式看成一种APEC独特的合作方式。它认为实践表明,APEC方式是一种"行之有效的合作方式",从而"有利于在不同的成员之间实现权利、利益和要求的平衡",因此"应必须坚持".「20」相反,基于约束性互惠承诺的FTAAP 动议则意味着对被广泛认同的"协调的单边主义"和"开放的地区主义"的彻底背离。因此,这个关键的改变不仅需要APEC所有成员的同意,而且也将挑战中国长期以来的APEC战略。

(三)一个高质量的FTAAP ?

从中国的角度来看,一旦启动FTAAP 谈判,就需要达成一个全面的高质量协议。只有这样,茂物目标才有可能实现,对世界贸易体系造成的风险才能降到最低。目前已经有一些规范和管理RTAs/FTAs 的规则、标准和参考。《关税与贸易总协定》(GATT)第24条和《服务贸易总协定》(GATS)第5条是制定相关规则的基准,尽管其中包含了一些模糊的定义和条款。

"APEC 关于RTAs/FTAs 的最佳范例"遵循了与WTO 规则一致的原则,为APEC成员在自愿基础上建立RTAs/FTAs 提供了很好的参考和模版。太平洋经济合作理事会(PECC)贸易论坛提出的"APEC 关于区域贸易协定的共识"也可以作为与茂物目标一致的RTAs/FTAs 的指导方针。

斯克利的报告指出,一个高质量的FTAAP 协议应该包括如下特征:覆盖大部分(最好是所有)产业和部门;简单而透明的原产地规则;清晰的和越少越好的保障条款;禁止使用反倾销措施,而是以竞争性政策来解决相关问题;广泛的贸易便利化措施;覆盖所有的政府采购;全面的投资自由化;透明、有效的争端解决机制。「21」如果最终协议中包含以上所有要素,中国无疑将会从中受益,并因此很可能会同意加入该协定。但是,由于这些问题的复杂性以及牵扯的相关部门数量众多,达成高质量协定的可能性微乎其微。这样的话,一个覆盖面有限且包含大量例外的低质量的FTAAP 无非仅成为"碗中又一根新的意大利面条",这种状况对WTO 和APEC本身都不会产生有益的贡献。

(四)压力集团与敏感产业的保护

中国对加入FTAAP 犹豫不决的另一个原因是对政治敏感性产业的关注。目前,已经在中国达成的双边和区域FTAs中做出了一些例外或豁免安排。比如,中国和东盟的FTA 协定没有触及中国对棕榈油的减少进口限制问题,而东盟在棕榈油的生产上恰恰具有比较优势。此外,中国政府担心农产品和奶制品将成为与新西兰和澳大利亚进行进一步谈判时的障碍,因为中国非常关注快速的农业贸易自由化政策所带来的负面影响。全国人民代表大会一再推迟了对反垄断法立法的审议,这表明了那些抵制自由竞争和反对向外国生产商开放市场的国有垄断部门(如银行、电信、交通运输等)的游说压力。这些问题和部门在中国以往的WTO 和双边FTAs的谈判中都显得非常棘手,而它们在FTAAP 中也同样不容易解决。所以,为了达成FTAAP 协定,一些例外或豁免是不可避免的。

(五)替代方案:东亚自由贸易区(EAFTA )

东亚国家在对APEC的发展做出显著贡献的同时,也试图在其区域内部进行一体化。这一进程始于20世纪90年代初期马来西亚前总理马哈蒂尔提出的"东亚经济论坛"(EAEC)的构想。它一般被认为是针对美国的动议,目的在于排斥美国在亚太地区的领导地位。这个建议在2003年演变成为"10+3"框架下的合作。这些国家从1998年开始就保持定期的部长级会谈,并在2005年成功地举行了第一次东亚峰会。

此外,许多关于东亚自由贸易区的可行性研究也都在进行,并考虑到日本-韩国和中国-东盟两个双边自由贸易协定的整合问题,尽管当前中国和日本的政治关系非常紧张。

EAFTA 的构想引起了美国的高度关注。它不仅担心EAFTA 会造成APEC的两极化(西半球的美洲自由贸易区为另外一极),而且担心EAFTA 对区外国家的歧视可能会对美国造成灾难性的政治和商业损失(当然也将对其他非EAFTA 的APEC经济体产生负面影响)。在此情况下,博格斯坦认为只有通过FTAAP 的建立,"将东亚和美国共同嵌入到亚太地区中去",才能消除APEC分裂的风险。「22」

中国是EAFTA 构想的坚定支持者。它将从不断增长的区域内贸易和FD I以及进一步减少贸易壁垒和交易成本带来的生产网络的一体化中受益。东亚国家也可以通过EAFTA 在世界经济中扮演一个更加重要的角色,这也将给中国的区域一体化进程创造一个良好的外部条件。对中国来说,EAFTA 也将为亚洲国家提供一个以实现"亚洲利益"和"亚洲价值"为主旨的政治表达,从而改变自二战以来跨大西洋秩序在国际和地区事务中占主导地位的状况。即使在FTAAP 的谈判启动之后,中国将可能继续在"10+3"的框架下推进EAFTA 的进程,特别是在那些FTAAP可能不能涵盖的领域,例如货币和金融合作。

(六)中国台北的成员待遇

APEC是少数几个同时包括中国和中国台北的国际组织或机构之一。中国希望将中国台北的影响严格限制在经济事务中,而将其在政治领域的影响最小化。

所以,如果FTAAP 的启动会使这一问题进一步严重化,中国便不会同意这一进程的启动,因为中国不可能和一个"非主权成员"进行谈判甚至达成协议。一种可能的做法是,在谈判伊始中国就坚持将中国台北排除在外,但如果FTAAP 谈判是在APEC框架下进行,这种提议将可能面临来自中国台北和美国的激烈反对。

另一种可能的处理方法是,与在WTO 中的做法一样,将中国台北作为一个独立关税区来对待。无论最终采取哪种方法,中国台北的成员待遇问题对中国来说仍将是一个棘手的问题,在所有可行性研究中都需要对其做出谨慎而明确的处理。

(七)谈判资源的稀缺

作为一个新的RTAs/FTAs 的谈判者,中国在参与FTAAP 的过程中将会遇到谈判资源的挑战。首先,中国目前正在进行大量的贸易谈判,包括WTO 、APEC以及诸多双边或区域贸易协定。FTAAP 的谈判将使中国的贸易谈判代表的任务更加繁重,并将从目前的其他谈判中转移可观的资源。其次,在商品、服务、投资等复杂的问题上,中国仍然缺乏足够的经验和专业支持以及经验丰富的资深谈判者。

最后,中国非常需要能力建设的支持,例如在技术和培训活动上投入大量资金,特别是关于贸易规则的领域,包括原产地规则、标准一致化、技术性壁垒、卫生和动植物检疫等。

(八)过渡期与茂物目标

APEC的茂物宣言中将2010年和2020年分别作为APEC中发达经济体和发展中经济体实现贸易和投资自由化的目标日期。现在,第一个目标期已经迫近,但根据APEC的中期评估报告,「23」发达经济体在实现雄心勃勃的茂物目标上仍面临着一系列的挑战。在工业品方面,尽管现在这些成员总体的保护水平很低,但更关键的问题是怎么消除残余的保护措施,包括某些敏感部门(如水产品、皮革制品、橡胶制品、鞋类、旅游用品、纺织品和服装等)的关税峰值以及制成品的关税升级问题。此外,针对APEC发展中成员所具有出口利益的商品的反倾销和保障措施仍然十分盛行,且具有歧视性和随意性。在一些发达成员中,对国际直接投资和服务贸易的限制依然相对较高。发达国家在"边界内"问题方面仍有许多工作要做,来完成国内管理体制和结构改革。因此,如果茂物目标被理解为一个强调消除剩余的"核心"边界措施与不断扩展到"边界内"措施的动态概念,那么APEC发达成员就必须进行持续的改革和自由化,从而在截止期前完成既定目标。因此,中国政府担心FTAAP 的启动将使得发达国家减少在实现茂物目标方面的努力,或者有意推迟原定的目标期,因为一般认为FTAAP 的最终建成将在2010年之后。

五、结论

在市场化改革战略的引导下,中国将继续采取多边、区域、双边及单边等多种方式来实现贸易和投资自由化。值得注意的是,近些年来,作为对传统的多边方式的补充,中国政府越来越多地运用区域主义的手段。

RTAs/FTAs 在解决特殊的双边贸易问题和推动特定领域的经济合作方面显得更加有效。同时,通过建立自己的RTAs/FTAs 体系,并将自己置身于轴心-外围结构的中心,中国将获得更多的经济利益,并可在地缘政治的博弈中实现更多的非经济目标。总之,中国参与RTAs/FTAs 策略的演进将对其关于FTAAP 构想的立场和态度有着重要的影响。

从经济上讲,中国加入FTAAP 毫无疑问将获得巨大的收益,因为其主要贸易伙伴和出口中面临的主要贸易壁垒都集中在亚太地区。然而,中国最终是否能够支持这一构想还要受前文所详细分析的那些政治和外交因素的影响。这其中有一系列关键性的问题(包括APEC方式、中美关系、敏感行业的排除、作为替代方案的东亚自由贸易区以及中国台北的成员身份问题等)必须小心谨慎地处理。如果中国政府无法接受其中的某些条件,或这些敏感问题不能得到妥善的处理,中国很可能将拒绝参加。

中国对FTAAP 的构想将做出何种反应呢?要做出准确的预测很难,这取决于中国的成本与收益分析以及该区域内不断变化的政治经济环境。但笔者仍试图对以下三种可能发生的情况做出某些判断。

(一)中国加入FTAAP

最乐观的估计是中国赞成FTAAP 的提议,并在启动进程后积极参与有关谈判。

这种决定的动机可能是为了表明中国不愿成为一个阻止协定达成的破坏者,特别是在多数APEC成员都支持该提议的情况下。中国是否愿意加入FTAAP 还取决于一个关键因素,即其中有关涉及中国利益的条款是否具有足够的吸引力,比如消除出口管制、贸易救济措施以及针对非市场经济国家的歧视待遇等问题。只有在这些问题被包含在协定内的前提下,中国政府才有足够的动力克服严峻的政治和商业利益的阻碍,说服国内各方使其认为在FTAAP 中做出市场减让是值得的。

还有一种可能是,如果在未来的谈判中,为达成FTAAP 协定而采用探路者方式(pathfinder initiative )或"APEC -Plus"方式,中国可能在自愿的基础上,在晚些时候加入该协定。

(二)FTAAP 失败的情况下中国的反应

如果FTAAP 启动失败,中国将继续致力于构建自己的RTAs/FTAs 体系,同时参考APEC"最佳范例做法",它是由APEC成员一致通过旨在为所有成员提供关于如何在自愿基础上达成RTAs/FTAs 的参考标准。

具体说,一方面,中国将与其他被视为战略性合作伙伴的国家进行更多的RTAs/FTAs谈判,比如巴西、墨西哥、新加坡和俄罗斯等。此外,特别值得注意的是,中国将可能积极推进东亚自由贸易区或"10+3"合作。

另一方面,中国将寻求创建一个有关在APEC内建立RTAs/FTAs 的模板,作为单个谈判和协定的基准。

FTAAP 的失败也将同时刺激APEC其他成员建立更多的RTAs/FTAs.特别是如博格斯坦所预计的,美国很可能与更多的候选国家就双边自由贸易协定进行谈判,例如韩国、日本以及一些东南亚国家(印度尼西亚或马来西亚最有可能)。「24」

如果这些协定达成,而中国未能与这些国家建立起FTAs,中国将蒙受损失,这又将迫使中国认真地考虑与这些国家达成新的贸易协定的可能。此外,美国将特别反对建立东亚自由贸易区,为了防止"在太平洋地区一分为二"的情况发生,它将采取一些必要的政治和外交手段。所有这些将使中美在APEC中的对峙加深。

(三)FTAAP 在没有中国参加的情况下启动

许多学者曾建议,FTAAP 的谈判应该独立于现有的APEC机制,并保留后者的组织形式和运作方式。

如果FTAAP 在APEC的框架以外启动,且未得到中国的认可,由此造成的巨额贸易转移效应和对非成员的歧视待遇将给中国带来巨大的压力。这种最坏的情况显然不是中国政府所希望看到的。由博格斯坦最先提出的"竞争性自由化"的这种压力很可能迫使中国政府认真考虑尽快加入FTAAP ,尽管它最初并不情愿这样做。

[收稿日期:2006-12-30]

[修回日期:2007-02-02]

注释:

「1」「根据国际货币基金组织(IMF )和联合国贸易与发展委员会(UNCTAD)提供的数据计算得出,参见D irection of Trade S tatistics ,2005UNCTAD,Com trade Database,http://www.comtrade.un.org.」

「2」「根据中国国家统计局编:《中国统计年鉴》(北京:中国统计出版社,2005年版)提供的数据计算得出。」

「3」「对亚太地区这种分工格局更为详尽的描述请参见UNCATD,Trade andDevelopm ent Report ,2005.」

「4」「2006年中国经常项目顺差约1800亿美元,占中国国内生产总值(GDP )的7.5%;与之相对照的是,美国经常项目赤字约为8000亿美元,约占其GDP 的7%.根据IMF ,International Financial S tatistics ,Janu2ary2007计算。」

「5」「C.F.Bergsten,"The Trans -Pacific Imbalance:A Disasterin the Making ?"Speech at the 16th GeneralMeeting of the Pacific EconomicCo2operation Council (PECC),Seoul ,Sep tember 7,2005.」

「6」「加拿大代表于2004年在台北举行的ABAC会议上首次提出了FTAAP 的构想,随后由罗伯特。斯克利(Robert Scollay)教授牵头撰写了初步的FTAAP可行性研究报告,并交与会议讨论。该倡议得到了2004年APEC峰会东道主智利政府的支持,但随后由ABAC向APEC领导人提出讨论FTAAP 的建议未被采纳。2005年,ABAC在釜山会议上决定在FTAAP 动议未得到APEC领导人正面回应的情况下自行发起可行性研究,并于次年1月通过了启动项目的一系列决定,ABAC委托PECC为项目的组织、协调和实施者,召集来自美国、中国、日本、新西兰、新加坡、印度尼西亚的9名专家分别撰写报告,该项目研究于2006年10月结束,并即将出版。」

「7」「根据中国商务部提供的数据计算得出,http://www.mofcom.gov.cn.」

「8」「Zhao J ie and Han Yi,"China's FTA Strategy and Future Perspec2tive,Economy Report:China ,"Presentation in theWorkshop on Identifyingand Addressing Possible Impacts of FTAsDevelopment on APEC Develop ingMember Economies,Hanoi ,Viet Nam,June 28-30,2005.」

「9」「Chinese Government,Trade Policy Review Report by the People'sRepublic of China ,WT/TPR /G/161,March 17,2006.」

「10」「World Bank,Global Econom ic Prospects 2005:Trade ,Regional2ism ,and Developm ent,2004.」

「11」「R.Scollay,"Preliminary Assessment of the Proposal for aFree Trade Area of the Asia -Pacific (FTAAP ),"An Issues Paper forthe APEC BusinessAdvisory Council (ABAC),2004.」

「12」「盛斌、牛蕊:《APEC贸易自由化的效果:引力模型的估计》,工作论文,2006年(尚未出版)。」

「13」「L.G.Branstetter and R.C.Feenstra,"Trade and Foreign DirectInvestment in China :A Political EconomyApp roach,"NB ER Working PaperSeries 7100,1999.」

「14」「C.F.Bergsten,"A New Strategy for APEC,"Speech at the 16th GeneralMeeting of the Pacific Economic Cooperation Council (PECC),Se2oul ,South Korea ,Sep tember 6,2005;R.Scollay,"PreliminaryAssessmentof the Proposal for a Free Trade Area of the Asia -Pacific (FTAAP ),"An Issues Paper for the APEC BusinessAdvisory Council(ABAC),2004.」

「15」「C.F.Bergsten,"A New Strategy forAPEC ,"Speech at the 16th GeneralMeeting of the Pacific Economic Cooperation Council (PECC),Se2oul ,South Korea ,Sep tember 6,2005.」

「16」「R.Scollay,"Preliminary Assessment of the Proposal for aFree Trade Area of the Asia -Pacific (FTAAP ),"An Issues Paper forthe APEC BusinessAdvisory Council (ABAC),2004.」

「17」「1996年,江泽民主席首次提出了指导APEC合作的APEC方式。在之后几年的峰会上,他多次从中国的视角重申和阐述了APEC方式的精神和内容,并最终就APEC方式进行了全面而系统的描述,即:坚持相互尊重、平等、互利;承认多样性;强调灵活性和实用性;保持渐进性和开放性;协商一致和自主自愿的原则。有关中国对APEC方式具体贡献的详细描述参见Sheng Bin ,"Regionalism:Challenge for China's APEC Policy in the 21s t Century,"China and WorldEconom y,No.11,December 2001.」

「18」「R.Scollay,"Preliminary Assessment of the Proposal for aFree Trade Area of the Asia -Pacific (FTAAP ),"An Issues Paper forthe APEC BusinessAdvisory Council (ABAC),2004.」

「19」「J iang Zemin,"Speech by His Excellency President of the People's Republic of China at the APEC Informal Leadership Meeting,"Dissemina2tion by theMinistry of Foreign Affairs of PRC ,1999.」

「20」「J iang Zemin,"Speech by His Excellency President of the People's Republic of China at the APEC Informal Leadership Meeting,"1999.」

「21」「R.Scollay,"Preliminary Assessment of the Proposal for aFree Trade Area of the Asia -Pacific (FTAAP ),"2004.」

「22」「C.F.Bergsten,"Embedding Pacific Asia in the Asia Pacific:The Global Impact of an East Asian Community,"Speech at the Japan NationalPress Club,Tokyo ,Sep tember 2,2005.」

「23」「APEC Task Force ,"Bogor GoalsMid -term Stocktake -Discus2sion Paper,"Presented in"Bogor GoalsMid -term Stocktake Symposium ,"Jeju,Korea ,May 28,2005.」

「24」「C.F.Bergsten,"A New Strategy forAPEC ,"Speech at the 16th GeneralMeeting of the Pacific Economic Cooperation Council (PECC),Se2oul ,South Korea ,Sep tember 6,2005.」

来源:《世界经济与政治》2007年第3期

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