李晓龙:新瓶旧酒:民初长芦盐业自由贸易改革与新包商的出现

选择字号:   本文共阅读 271 次 更新时间:2018-12-26 23:46:25

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李晓龙  

   内容提要:在新制度推行中,人们往往难以摆脱以往制度运行中所形成的认知和经验的影响,从而倾向于利用原有的行为逻辑和观念习性来应对新情形。民国初年被视为中国盐务近代化的长芦盐业自由贸易改革,其运作过程实际上反映的是近代新旧制度、东西方思想之间的博弈与互动。来自英国的丁恩试图将西方“自由竞争”的经济理念带入中国盐业以增加中央政府盐税收入,但在长期专商垄断、官商勾结的中国盐政体制下,这一改革主张并未能轻易达成。事实上,以张弧为首的中国官员与商人,利用前清盐业旧制的逻辑来包装新政策,借自由贸易之名,行包商垄断之实。他们先是通过颁发贩盐特许证的形式,使“自由贸易”在表面上得以开展,又以租办方式私下从旧商手中垄断特许证,并通过组织长利公司进行经营,成为新包商,“包揽转运之利”。

   关 键 词:食盐专卖  盐务改革  丁恩  张弧  袁世凯  长芦盐业

  

   清帝退位,民国肇立,清民鼎革却不仅仅是皇室交出最高权力那么简单。在经济上,民国从前清接下的是财政的空架子,为恢复财政必须迅速推行新政策。新的经济政策如何出台和具体运作,尤其是与旧制度之间存在什么联系?这些关系到此后中国经济走向的问题,却一直较少引起研究者的注意。民国财政面对的,是与前清一样的包括田赋、盐税、关税等税源,这些税收的相关制度有着根深蒂固的社会基础和复杂的人事关系,以及由此形成的制度认知和行为习惯。凡此种种,更增加了民初经济政策出台和落实的难度和复杂性。

   盐税是民国初年中央政府尚能控制的少数税源之一。食盐贸易在中国有着悠久的历史,为保证稳定的盐税收入,长期以来政府都是采取专卖制度,划定引岸,专商承运。袁世凯接手民国之后,以盐税作为抵押,与英法等国签订《善后借款合同》,并聘请英国人丁恩(M.Richard Dane)来华协助全面开展盐务改革。丁恩凭借在印度多年治理盐政的经验,提出中国应仿照印度改革,破除引岸专卖,实行自由贸易。作为此次改革的排头兵,长芦盐场率先启动自由贸易改革,走出了中国盐业近代化的第一步。但除了部分学者指出它是“更为激烈的对传统盐业管理的挑战”,是盐务改革中最具有“改革”意义的政策,较少有人关注这次改革的具体政策和实际运作。①

   包括长芦自由贸易在内的民初盐务改革,常常被学者视为中国早期盐务现代化。近代化视角的研究,往往着重于自身所设定的现代化目标如何被实现或阻挠,并以此评判事件的功过得失。民国初年的经济政策无疑是有近代化转型的意义②,但同时也不可忽视在清民鼎革、新旧交替的背景下,出台和推行新制度的复杂性,特别是新制度与清朝旧法的联系。道格拉斯·诺斯曾用“路径依赖”理论说明制度变迁中过去的绩效对现在和未来具有强大的影响力。③因为过去的制度要素普遍存在于人们的记忆中,构建了认知模式,符合社会大众的偏好和行为需求。阿夫纳·格雷夫提醒我们,这些由过去传承下来的制度要素,在新情形下会作为默认情形来影响后续的制度,“为新情形下的人们提供了行为的微观基础”。④

   当我们回顾民国初年长芦盐业自由贸易改革时,除了将改革失败归结于袁世凯的无心改革,不愿从根本上触动旧体制的根基,或指摘张弧以权谋利、中饱私囊⑤之外,是否也存在诺斯和格雷夫所指出的那样一种“路径依赖”呢?也即是说,如何理解此次改革中“近代化”的表现形式,以及其与清朝盐法、商业习惯之间的联系?民初的制度变迁是否也存在一种类似于物理学中的“惯性”?本文更多地解读以往研究较少使用的契约、合同等民间文书,希望回归制度运作和商业经营的实践现场,关照清代制度的延续性及其在近代的影响,重新检讨这一被不少学者誉为“早期盐务近代化”的改革,以揭示近代中国经济制度变迁中的某些内在机制。


一、改革政策艰难的出台过程


   长芦盐业自由贸易改革从1914年7月1日起实施,到1915年8月30日周学熙“将六十一县引地责成长芦全纲商人公共承运”⑥止,历时1年多。即便从1913年12月11日丁恩首次提出革除引岸,“任商人自由买卖”⑦之时算起,也不足2年。在这不到2年的时间里,丁恩经历了从提出政策之初的反对声音四起,到在周自齐和张弧等磋商下权宜开放长芦官运引地63县(后增至74县),这一过程可谓左支右绌。而丁恩本人不仅因为不谙汉语,日常行政需要借助盐务署的翻译,更在于整个事件牵涉的人员多阳奉阴违,使其对改革的提议难以一一落实。

   长芦盐业自由贸易改革是丁恩所主持的全国盐务改革的重要一环。1912年,中央独立的财源不过1500万元(全国预算为1.9亿元),1913年袁世凯不得不大规模举借外债以维持中央的财政开支。⑧袁世凯以盐税为抵押的善后大借款(约2.5亿元)就是在这样的背景下进行的。按照《善后借款合同》中“用洋员襄助整顿改良中国盐税征收办法”的条款,经莫理循(G.E.Morrison)推荐,英国人丁恩被袁世凯聘任为中国盐务顾问兼盐务稽核总所会办,协助进行盐务改革。丁恩来华后即主张就场征税、自由贸易:“余在印度经验,知此乃至善之法,不加盐价而能增收税款,且无害于民。”在长芦盐务上,丁恩“极力主张将商人运售盐斤之引权一律取消,改行自由贸易之制”⑨,认为中国盐务“真正问题所在”是引岸制及“积累的既得利益”。⑩

   清朝在盐政上推行以专商引岸为核心的食盐专卖制度,而丁恩则认为,专商引岸既不利于国计,也不利于民生。他指出,盐作为百姓日常必需品,“如果盐斤运售愈多则其价愈贱,价愈贱则销数愈增,而政府收入必愈巨”。但中国的专商引岸,“凡专商若筑运少数盐斤而按高价出售者,则其所获之利较诸筑运多数盐斤而按廉价出售者为丰,因筑运之数少者所需收盐、运盐之资本自可较省,而完纳官税亦不必多”。(11)即是说,专商引岸是一种反市场行为。它导致商人倾向于少运售盐斤(实际可能更多从事私盐贸易),其结果不仅导致政府收入减少,而且由于盐商垄断引岸并少运食盐,盐别无他出,百姓可能因此而吃不起盐,所以“盐商为国家盐税阻力,且致国人食贵价之盐”。(12)尤其在乾嘉以后,盐政衰落,盐商疲乏,影响更大。1914年由盐务署刊行的《中国盐政沿革史》(长芦卷)中指出:“长芦经乾嘉之后,积困已深”,虽然政府也曾实行改革,但“咸同之间军务倥偬”、“光绪之时财政支绌”,最终盐务疲敝已不可挽回。(13)尚能维持的盐商则会变本加厉,经营各种社会关系,以各种手段谋取私利。(14)丁恩的调查发现:“专商如见得有大利可图即向官员行贿,使为包庇”,又以报效款项为条件,“藉此要求准将盐斤加价”以获厚利。(15)丁恩提倡盐业自由贸易的目的,就是要以就场征税取代专商引岸,打破专商的垄断,达到增加政府收入的效果。

   由于丁恩背后的支持者是提供借款的五国银行团,袁世凯政府不得不考虑接受他的提议。改良整顿中国盐务一事备受五国银行团重视,原因在于整顿盐务不仅因“其为现在借款抵押品之故”,更重要的是“以其与中国政府将来之信用及整理财政如需再借巨款,其借款之能力大有关系”。(16)丁恩曾多次以拒绝在总稽核聘任合同上签字来抗议中国政府对其改革计划的阻挠。如1913年8月18日,丁恩以“盐务署长及其机构阻碍了盐务的改革”,要求“盐务署长和其办公机构必须撤销”,若不照办则将拒绝在聘任合同上签字。(17)为此,五国使团代表专门拜会内阁总理熊希龄并提出:“将盐务署长一职及与借款协定冲突之规则取消。”(18)五国公使同日致信内阁总理:盐务署长为借款合同所无,应该立即取消。(19)1914年2月,五国公使又针对不予公布顾问章程一事知会中国政府:“此项问题如不获圆满解决,丁恩必将辞职”,“如丁恩辞职,中国财政信用必将遭遇困难”。(20)

   1913年12月11日,丁恩正式致函盐务署长张弧,称“宜将直豫两属之引法革除,任商人自由买卖”,同时要求其“出示声明”:“(1914年)元月1号始,实行征收统一税,每担洋二元,无论何人均可向场运盐,于长芦境内贩卖。”(21)1914年1月20日张弧答复丁恩,表示“对于取消引制一层极为赞成”,但同时建议将实行时间延至7月1日,理由是“其时春运已完,市上存盐必多”。(22)

   改革消息一经传出,盐商们“极形恐慌”。天津《大公报》发文称:“政府如将引权收回,则盐务之利益当随东西洋之水长流远去。”(23)《谈盐丛报》则认为:“以政府万钧之力而与区区少数商人宣战,又助以外人之要挟,洪垆黏雪,孰能当之,所惜者,盐商既亡,而盐政亦非吾国之所有耳。”(24)报纸评论认为丁恩主张就场征税,实为方便洋商仿照海关控制中国盐业做铺垫,旨在窃取盐务主权。对丁恩考察各盐区的做法,当时有报纸解读为“丹氏此行,亦溢出条约范围之外,当其初抵奉境时,财政部曾有电阻行,竟不之听,其强硬态度可想,后日巡毕言旋,该氏必大有所主张”。(25)长芦盐商知悉消息后,“与众盐商仔细研究,知盐务收归国有后,必将盐务主权尽落外人之手,其危险实甚,非极力反对不可”,集众赴长芦盐署,“一致反对国有问题”。1914年3月29日,被盐商要求“率同晋京向盐政署当面要求”的长芦盐运使李穆带领长芦盐商代表王少莲、窦砚峰、李少舫、李子和等9人,晋京“与财政部盐政处直接诉说”。(26)

   长芦盐商的赴京请命和全国盐商的声援,以反对国有名义抵制改革,给财政部带来很大压力。财政部也开始表示为难,于4月5日称:“盐务国有之义,实因大借款合同,外人有办理改良盐务之责”,“西顾问主张即时废除引岸,盐政署主张允盐商十年之内有组织运盐公司之权利,用意大不相同”。(27)财政部并于4月6日发电丁恩,邀其迅速赴京,面商要件,系因“盐务收归国有,破除引岸,恢复自由贩卖各事,为该顾问所主张,现各省盐商反对甚力,殊多未便,故特请丁氏来京筹商善后办法”。(28)

   盐商的大规模抗议使得改革政策的出台被迫中断。其后,张弧与丁恩成为盟友是推动改革继续进行的关键。张弧是“盐政讨论会”的重要成员,曾任长芦盐运使、两淮盐运使,1913年调任北洋政府盐务筹备处处长,不久改任财政次长兼盐务署署长。张弧初任盐务署长时,“为英使及五国银行所反对”(29),因为“张氏所抱盐务之政策,尤与丹恩氏大相径庭,丹恩氏条陈就场征税,而张则主张专卖”。嗣后,张氏以两淮新制推行情况——“甫经两月,现在已收至八百万元”为据说服银行团,称“若再至年终,预计当不止增收一千万元”。“几经讨论,终以张氏所提之法较良,其议始定。”丁恩也认可“张氏所云皆有经验”,“亦甚推许”,并表示将与张弧“极力联络”,“务期相助以达切实改革之目的”。(30)五国银行团和丁恩在中国的盐务改革举步维艰,急切需要一个来自于中国中央政府的、可以信任的官员协助,而张弧的举措恰好迎合了银行团。正如《申报》所称:“外人何爱于张?推其意,不过欲得一信任之人,能实心整顿盐政,使盐税不致短绌,担保不致脱空耳。”(31)

   4月20日,张弧提议丁恩“将此项改革办法逐渐实行,首将直隶官运引地三十五县、口北官运引地十三县、河南官运引地十五县,共计六十三县(随后增至七十四县)”先行开放自由贸易,“随后再将引岸十处按年抽签取消”。(32)与张弧“极力联络”的丁恩表示同意,并在30日致银行团代表函中解释称:引岸“起先宜先择其最有害于整顿者而消灭之”,“欲同时将其尽行废止实极不智之事”,“宜择于一处先行,使能收效,他处当不难下手”。(33)

长芦盐商却依然不能接受,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《近代史研究》2017年第06期

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