何丹:人类卫生健康共同体理念与全球卫生治理体系的完善

选择字号:   本文共阅读 3890 次 更新时间:2023-11-01 23:36

进入专题: 新冠肺炎疫情   全球卫生治理   人类卫生健康共同体  

何丹  

内容提要:国际卫生法中的软法与硬法规范作为全球卫生治理体系中的基本规范,为世界卫生组织及其会员国规定了合作的法律义务,但由于具体的合作义务规定模糊等不足导致其发挥的作用较为有限。在基本机制方面,全球卫生治理逐渐形成以世卫组织为核心的多层次国际合作机制来维护人类的卫生健康,但实际上世卫组织通常无法真正承担起领导角色,各种涉卫辅助机构之间难以实现有效互动。应对新冠肺炎疫情暴露了全球卫生治理的诸多短板和不足。只有以构建人类卫生健康共同体为理念指引,通过树立人类命运共同体意识、加强大国协调、支持世卫组织发挥关键领导作用、帮助发展中国家建设公共卫生能力、加强公共卫生产品提供、改进国际卫生法等路径不断完善全球卫生治理体系,才能为维护全人类生命健康筑起坚实防线。

关 键 词:新冠肺炎疫情  全球卫生治理  人类卫生健康共同体

 

新冠肺炎疫情给人类的生命和财产带来了巨大的损失。在全球抗击疫情过程中出现的合作困境反映了全球化以来全球治理赤字日益增长、任何一个领域的治理迄今都未取得实质性突破与可持续进展的尴尬境地。①这凸显了加强全球卫生治理体系建设的紧迫性。人类卫生健康共同体理念是习近平在全球抗击新冠疫情过程中提出的重大倡议,契合了各国通过合作应对公共卫生危机的现实需要,旨在更好地预防和应对全球公共卫生问题、维护人类的基本价值——生命健康。人类卫生健康共同体理念作为人类命运共同体思想在全球卫生治理层面的具体体现,为全球卫生治理提供了中国方案,为进一步完善全球卫生治理体系指明了方向。

一、全球卫生治理体系及其不足

在全球化时代,各国之间相互依赖使得人类面临更多共同的公共卫生威胁,但也给各国合力应对威胁带来契机,全球卫生治理的必要性凸显。全球卫生治理主要通过一定的基本规范与机制,促进国家、国际组织和其他非国家行为体之间相互协调与合作,来解决全球卫生健康问题,维护人类共同的卫生健康。

(一)全球卫生治理的基本规范及其不足

全球治理作为解决全球问题的重要手段,其最佳路径是法治化。②国际卫生法作为全球卫生治理的基本规范,在狭义上主要包括以下两类:一是《世界卫生组织组织法》和《国际卫生条例(2005)》等具有约束力的条约规范,二是与之相关的软法规范。

1.条约规范

1946年7月,参加国际卫生会议的61个国家代表签署了被称为“世界卫生大宪章”的《世界卫生组织组织法》(Constitution of the World Health Organization,以下简称《组织法》)。《组织法》序言指出:“各民族之健康为获致和平与安全之基本,须赖个人间与国家间之通力合作。任何国家促进及保护健康之成就,全人类实利赖之。”③这不仅强调了卫生健康的重要性,还确定了以《组织法》为章程成立的世界卫生组织(以下简称“世卫组织”)遵循国际合作原则履行职能。《组织法》也为会员国规定了缴纳会费和常规性通报等合作义务,后者主要包括常年通报义务、实施通报义务、颁布法律的通报义务、汇编报告义务、额外通报义务。④

在世卫组织主持下,2005年第五十八届世界卫生大会修订并通过了《国际卫生条例》(以下简称《条例》),规定了世卫组织与会员国之间的具体合作方式,旨在“针对公共卫生风险、同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式,预防、抵御和控制疾病的国际传播,并提供公共卫生应对措施。”⑤根据《条例》,会员国承担的主要法律义务是通报义务,其不仅有义务向世卫组织通报特定名称的疾病,且有义务通报“对人类构成或可能构成严重危害的任何疾病或病症,无论其病因或来源如何”,《条例》将这些疾病或病症定义为“国际关注的突发公共卫生事件”(Public Health Emergency of International Concern,以下简称“突发公共卫生事件”)。⑥会员国除了履行通报等义务从而尽最大可能对世卫组织协调应对活动提供支持外,也有相互合作的法律义务,如在对《条例》所涉的事件进行检测和评估并采取应对措施方面相互合作,提供技术合作和后勤支持或给予方便,特别在发展、加强和维持本条例所要求的公共卫生能力方面相互合作等。⑦

2.软法规范

国际卫生健康问题的快速反应性使得条约规范难以在卫生健康技术层面保持更新,需要通过较为灵活的软法作为补充。大量软法规范也成为国际卫生法律体系主要特征之一。⑧这些软法作为硬法的补充,通常能够更容易、更快形成,也能够通过灵活方式动员国家的同意和承诺,在那些高度技术化的领域甚至可形成硬法的基础。⑨

卫生法中的软法主要包括世卫组织与联合国制定的决议、建议等。自成立以来,世卫组织根据《组织法》第二十三条的建议权颁布了大量包括控制传染病、医药、制定环境卫生标准等方面的决议、建议等,形成了一个庞大的软法体系。例如,世卫组织试图促使国家基于理性的流行病学原则作出决策,制定了大量促进国际合作的软法决议来应对和根除雅司病、天花、疟疾、艾滋病等疾病。⑩新冠疫情暴发后,第七十三届世界卫生大会于2020年5月19日通过关于“应对新冠疫情”的决议,第七十四届世界卫生大会于2021年5月31日通过关于“加强世卫组织突发卫生事件防范和应对”的决议,均强调加强多边合作,充分发挥世卫组织的关键领导作用,共同应对新冠疫情威胁。

安理会和联合国大会作为推动国际卫生合作的主要政治性议事平台,非常重视全球卫生危机给国际安全带来的潜在威胁,也通过了大量与卫生健康相关的决议。例如,非洲“埃博拉事件”发生后,安理会于2014年4月通过决议及时指出利比里亚、塞拉利昂和几内亚的埃博拉病毒“威胁国际和平与稳定”,对帮助非洲国家有效应对埃博拉疫情起到关键作用。新冠疫情暴发后,联合国大会于2020年4月2日通过关于“全球团结抗击2019冠状病毒”的第74/270号决议,于2020年4月20日通过关于“开展国际合作,确保全球获得应对新冠疫情的药品、疫苗及医疗设备”的第74/274号决议,强调“必须在团结一致、重振多边合作的基础上”提出一项应对新冠疫情的全球对策,为全球团结抗疫提供了政治动力。

无论是条约规范,还是国际卫生法中的大量软法,均表明要推进全球卫生治理,包括世卫组织与国家在内的各种行为体必须进行合作。

3.基本规范主要不足

就条约规范而言,其主要不足首先体现在《组织法》中的实质性内容较少,《条例》的具体规定多为倡议性,赋予会员国的自由裁量权过大。(11)例如,《条例》中关于合作与援助的国际义务规定较为笼统模糊,如遇全球公共卫生危机,会员国可以利用其自由裁量权选择性履行国际合作义务,这很可能导致会员国将自身利益凌驾于人类共同的卫生健康利益之上。其次,《条例》缺乏对国家违反义务行为的制裁手段。(12)世卫组织审查委员会、高级别独立专家小组曾就《条例》实施情况进行评估,指出《条例》面临的最大挑战和结构性缺陷在于实施困难、缺乏可执行的制裁。(13)再次,《条约》还缺乏促进疫苗研发、生产和分配国际合作的相关规定。有效的疫苗对预防和控制传染病至关重要,尤其是要应对新的未知疾病,必须通过国际合作取得疫苗研发科学突破,进行临床试验、全球生产分配,才能实现疫苗的公平可及。最后,《条约》也未包含公共卫生能力建设的具体标准和策略,没有为世卫组织帮助缔约国分配任何资金,无论在技术上还是资金上都无法为那些能力薄弱的国家提供足够的支持。以上不足使得条约规范在全球卫生治理中发挥的作用较为有限。

就软法规范而言,虽然软法便于形成和修改,易于与科学认识保持同步,在一定程度上促进了国际立法和习惯国际法的形成。但是软法仅仅靠会员国自愿遵守,在全球卫生治理实践中并未比有约束力的硬法发挥更加有效的作用,已成为掣肘全球卫生治理的困境之一。(14)人们通常并不倾向于将那些依赖于软法规范的国际组织,如世卫组织,视为权威的国际行为体。(15)

(二)全球卫生治理的基本机制及其不足

在实践中,全球卫生治理逐渐形成以世卫组织为核心、其他涉卫生事务机构为辅助的多层次国际合作机制。涉卫辅助机构主要包括世界贸易组织、世界银行、二十国集团、金砖国家、亚投行等国际组织,以及其他非国家行为体。

1.世卫组织

世卫组织的定位主要是领导与协调国际卫生合作,其职责不仅包括控制全球传染病、设置世界卫生议程,还享有在全球卫生治理中独特的规则制定权。自世卫组织正式成立以来,国际卫生合作呈现出全球化和机制化的特点。

成立七十余年来,世卫组织在预防和控制天花、雅司病、疟疾、肺结核等疾病中发挥了重要作用,促进了国际卫生合作。(16)世卫组织早期最主要成就之一就是从1967年到1980年经过十余年的努力,在世界范围内根除了天花。(17)为履行控制传染病职责,世卫组织最重要的具体职权就是确认和宣布突发公共卫生事件。世卫组织总干事根据收到的信息,特别是从本国领土上正发生事件的会员国收到的信息,按照《条例》规定的标准和程序确认该事件是否构成突发公共卫生事件。(18)此外,世卫组织还承担了针对会员国提出临时建议并发布长期建议、帮助会员国加强针对突发公共卫生事件的应对能力和防范能力、与其它政府间组织和国际机构积极协调等具体合作义务。(19)

在议程设置方面,世卫组织在1977年基于普遍初级医疗(universal primary care)提出“人人享有健康”(health for all)的全球卫生治理目标,将健康作为一项发展事业,聚焦基础医疗、营养、饮水、科普等初级医疗保健问题。该目标的初衷是为改善世界卫生资源分布不均衡而提出,虽然受到发达国家的质疑,但得到中国、坦桑尼亚、委内瑞拉等发展中国家的响应,这些国家将当地需要和西方传统结合,为大部分人口提供了基础但覆盖面较广的初级医疗保健。(20)

在规则制定方面,世卫组织一直以专业医疗机构作为自身特色,除了基于《组织法》第十九条的立法权制定《烟草控制框架公约》、第二十一条通过规章的权利通过《条例》《国际疾病分类法》外,很少利用有约束力的国际法对全球公共卫生事项进行规制,国际卫生法律规范体系主要由数量庞大的软法组成。

2.涉卫辅助机构

以世卫组织为核心,其他涉卫机构也在不同层面上影响着全球卫生治理。作为联合国的专门机构之一,世界银行是全球卫生治理的主要资金渠道,依托发展援助积极投身全球卫生治理,现已成为全球卫生治理的主要参与者之一。(21)例如新冠疫情暴发后世界银行于2020年3月宣布提供120亿美元支持会员国加强公共卫生防范体系建设,并随后将救助资金规模提高至140亿美元。此外,联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国环境规划署、联合国难民事务高级专员署等机构也为促进联合国在公共卫生领域开展各项行动发挥了重要作用。

世界贸易组织并未直接规制健康问题,也无法像世界银行那样为涉卫项目提供资金支持,但在经济全球化时代,国际贸易政策愈发与人类卫生健康息息相关。(22)1947年关贸总协定和1993年服务贸易总协定均将保护人类生命健康作为世界贸易组织会员国的基本权利和义务之一,认可了为保护公共健康的权益可限制自由贸易。世界贸易组织的争端解决机制也促成了一些涉卫争端的妥善解决。争端解决机构对相关条款的解释、《实施卫生与植物卫生措施协定》等法律文件的形成等使得世界贸易组织在国际卫生合作中不可或缺。(23)

同时,二十国集团、金砖国家、亚投行等国际组织正成为推进全球卫生治理的重要力量。例如,二十国集团成员汇聚了主要发达经济体和新兴市场经济体,它利用自身灵活性和包容性的机制优势,在议程设置、多边融资机制建设以及影响相关多边机制等方面促进了全球卫生治理,实现了全球卫生治理从“西方独治””向“西方和非西方共治”的转变。(24)新冠疫情暴发后,二十国集团分别于2020年3月和11月成功召开应对新冠疫情特别峰会和利雅得峰会,就推动全球团结抗疫、助力世界经济恢复达成许多重要共识。

除以上正式的多边国际机制外,非政府组织、基金会、公私伙伴关系(public-private-partnership)、跨国公司等非国家行为体在全球卫生治理中影响力不断扩大。其作用主要集中在提供资金支持、促进国家间合作、营造国际社会积极合作的舆论环境、促进全球公共卫生立法和监督等方面,世卫组织也非常重视与其进行合作。(25)例如,盖茨基金会自2000年成立以来与世卫组织合作,致力于共同抗击结核病、艾滋病等,成为最重要的疫病经费提供者。(26)

3.基本机制主要不足

虽然以世卫组织为核心的全球卫生治理机制已基本形成,但是世卫组织在全球卫生治理中通常无法真正承担起领导角色。究其原因,首先,世卫组织长期经费不足,无法自主调配医疗资源。世卫组织的资金主要来自两方面,即常规评定会费(根据会员国国内生产总值和人口规模计算)和会员国自愿捐助。自20世纪80年代起,世卫组织常规评定会费就因为会员国执意坚持联合国专门机构预算零增长而受到严格限制,自1993年以后从未增长。而会员国自愿捐助一般是用于特定项目的“预算外资金”,基本不受世卫组织秘书处控制。所以世卫组织通常仅能提供咨询等服务,无法提供经济援助或自主调配医疗资源。

其次,世卫组织受到政治问题束缚,有效合作往往难以推进。就定位而言,世卫组织相对于会员国只处于从属(subservient)地位,只有在会员国需要帮助时才提供支持。(27)但世卫组织机构设计本身未充分考虑到国际政治合作对其充分发挥领导与协调作用的关键性,在现实中通常对国家主权等比较敏感的政治问题持回避态度。实际上,世卫组织自成立之日起就像其他国际组织一样,深受政治化问题困扰。(28)在全球化时代,别国面临的公共卫生威胁也可能成为本国的挑战,全球公共卫生安全很难排除政治因素的影响。如果没有有效的国际政治合作,很难形成合力应对全球公共卫生问题,真正实现人类卫生健康进步,所以世卫组织在很大程度上依赖于国家的政治支持。而上述世卫组织经费对于会员国的依赖也说明政治因素无法回避。

最后,世卫组织采取局限的医疗技术路径(medical-technical approach),无法应对公共卫生问题的复杂性。世卫组织倾向于将公共卫生问题仅仅视为医疗技术问题,这很大程度上归咎于世卫组织由医学专业人员主导的保守组织文化。医疗技术路径无需国际法,仅仅要求利用医疗技术资源或在国家地方层面直接解决问题。(29)即便是采取法律路径,世卫组织更倾向于使用软法手段,声称建议比有约束力的规则更有利于达到卫生健康目标,寄希望于国际社会遵从其专业建议。(30)但各国政治、经济、社会需求不同,在现实中使得软法的实施效果大打折扣。(31)世卫组织也因轻视国际法而饱受批评。由于公共卫生问题通常受到贫困、教育、环境等诸多因素叠加影响,医疗技术路径显然低估了全球公共卫生问题的复杂性,无法利用法律等工具协调整合各方力量,以“求各民族企达卫生之最高可能水准”(the attainment by all peoples of the highest possible level of health)。

同时,涉卫机构的激增并不能有效促进全球卫生治理,反而使这一领域出现混乱。(32)其他涉卫辅助机构与世卫组织在功能上有一定重叠性,不仅造成人员和物资的浪费,也弱化了世卫组织的领导与协调作用,影响了全球卫生治理效能。例如,一些行为体具有经济治理优势,使得经费不足的世卫组织地位受到冲击,甚至从全球卫生治理的核心地位跌落。(33)有不少学者认为世界贸易组织、世界银行开始在全球卫生治理中占据主导地位。面对全球卫生治理中的“开源混乱”(open-source anarchy)问题,国家和非国家行为体都拒绝限制其行动自由的政府改革,各个行为体各行其是、相互之间缺乏沟通加剧了全球卫生治理的“碎片化”问题。(34)

未来全球卫生治理的有效性将取决于世卫组织能否通过增加经费支持、促进国际政治合作、突破医疗技术局限等途径真正发挥好领导与协调作用,同时也有赖于其他涉卫辅助机构的有序配合,从而实现各种涉卫机构之间的有效互动。

二、应对新冠疫情暴露全球卫生治理面临的挑战

世纪罕见的新冠疫情是对全球卫生治理体系的一次集中检验,再次暴露了全球卫生治理体系存在的不足。疫情并没有使各国团结起来、拧成一股绳共同应对病毒,反而转向了孤立主义、歧视性攻击和政治博弈等。(35)这主要体现在以下三方面。

(一)部分发达国家拒绝履行国际合作义务

很多发达国家利用《条例》对国际合作具体义务规定较为模糊、赋予会员国自由裁量权过大的缺陷,近年来并未严格履行缔约国进行相互合作以发展、加强和维持公共卫生能力的义务。全球公共卫生筹资报告显示,在过去的五年里,全球用于公共卫生援助方面资金的年平均增长率为-0.3%,很多传统发达援助体都减少了在公共卫生领域的投入规模,尤其是用于公共卫生能力建设的援助严重不足。(36)虽然公共卫生能力建设对提高落后国家整体卫生水平效果显著,但它相比针对特定疾病的援助来说,见效周期长且成效较难衡量,非国家行为体一般不愿为此提供资金支持,国家行为体的支持也出现下滑。国家之间在建设公共卫生能力中的不团结直接导致一些国家应对疫情的不力。

美国等部分国家甚至采取民族主义政策,在全球团结抗疫关键时刻阻碍国际合作,破坏全球卫生治理。(37)特朗普政府指责世卫组织对疫情负有责任,质疑、挑战世卫组织权威,于2020年4月暂停向世卫组织缴纳自愿捐助部分费用,并于同年7月宣布美国将退出世卫组织。特朗普政府还出于政治目的,以“中国隐瞒疫情”等为由,“甩锅”诿过于中国,推脱其国内防控疫情不力的责任。在世卫组织2021年3月30日公布的中国—世卫组织联合溯源研究报告得出“实验室泄漏极不可能”的结论后,美国国家情报总监办公室于2021年10月发布了新冠疫情病毒溯源问题解密版报告,大搞针对武汉实验室的有罪推定式调查,把政治操弄凌驾于科学研究之上。美国违背国际合作义务、逃避全球卫生治理责任的做法使其国际声誉大打折扣,让世卫组织工作陷入瘫痪,严重阻碍国际抗疫合作进程。

(二)世卫组织应对疫情机制有效性不足

虽然世卫组织发挥专业优势,通过出台新冠疫情战略防范和应对计划、启动疫情合作伙伴平台、建立国际专家网络、开设应对疫情课程等,在全球抗疫中发挥了关键性作用。(38)但是新冠疫情在短时间内演变为全球大流行,说明世卫组织应对疫情机制的有效性仍存在不足。一是世卫组织缺乏应对突发公共卫生事件的资源保障。虽然专家经常建议保障世卫组织资金以发挥其领导与协调功能,但却很难落实。尽管新冠疫情已成为最大的全球公共卫生事件,世卫组织应对新冠疫情的资金仍然非常有限,所需资源严重不足。(39)截至2020年2月,世卫组织仍有超过70%的资金缺口。为此,世卫组织启动了“战略准备和应对方案”为全球抗疫筹集资金,但是截至2021年9月,世卫组织仍未完成募捐目标。(40)二是世卫组织缺乏足够的政治支持。2020年1月30日,世卫组织在宣布此次疫情构成突发公共卫生事件时,强调不建议实施旅行和贸易限制,但是世界上很少有国家遵守世卫组织的临时建议。该决定宣布一周之后,至少三分之二的会员国没有按规定向世卫组织通报其额外卫生措施及依据。(41)2020年2月13日,来自全球的16位卫生法学家在《柳叶刀》(The Lancet)杂志联合撰文,认为在新冠疫情期间对中国采取额外卫生措施的国家公然违反《条例》相关规定。(42)这表面上是由于世卫组织的临时建议不具法律约束力,实际上却源自国家对其政治支持的下降。三是世卫组织在现有医疗技术路径的局限下缺乏统一的公共卫生报告机制。虽然《条例》规定国家有向世卫组织报告突发公共卫生事件的法律义务,但目前尚无统一的公共卫生报告机制。也就是说,世卫组织现有的公共卫生监测体系缺乏一个全球性数据框架,以促进疫情期间各国高效快速共享信息。(43)

(三)全球公共卫生资源不平衡

此次疫情进一步暴露了全球卫生治理体系中国家公共卫生能力的不足,尤其是发展中国家的公共卫生能力长期处于薄弱状态。在新冠疫情暴发前夕,世卫组织评估国家公共卫生能力的外部联合评估(Joint External Evaluation)项目发现几乎所有国家,特别是低收入国家在全球卫生安全领域投资严重不足。(44)根据《条约》缔约国年度履约报告的自我评估,截至2021年10月28日,非洲区域公共卫生能力平均值远未达到法定水平,仅为《条例》所规定的49%。(45)

在疫情期间出现严重的疫苗分配南北不均问题,这是《条例》中缺乏疫苗研发、生产、分配的国际合作规定所导致的必然结果。早在疫苗生产瓶颈期,发达国家就通过优先购买协议抢购了大部分优质疫苗,使中低收入国家无法获取所需疫苗。(46)根据世卫组织2022年2月3日发布的公告,非洲新冠疫苗资金缺口估计达12.9亿美元,非洲12亿人口中仅有11%完全接种了疫苗。(47)这与世卫组织规定的到2022年中实现世界人口70%接种疫苗的目标相差甚远。形成鲜明对比的是,美国疾病控制和预防中心数据显示,2021年3月至9月,美国浪费了至少1510万剂新冠疫苗。(48)英国人口约6700万,英国政府截至2021年6月已经预订超过5亿剂新冠疫苗,国内完成接种以后仍将有大量富余疫苗。(49)“‘疫苗鸿沟”已成为当前战胜疫情的最大阻碍,应通过改革国际卫生法来团结国家和非国家行为体,明确规定疫苗研发、生产和分配各环节的国际合作义务,让疫苗真正成为各国人民用得上、用得起的公共产品。(50)

全球卫生治理之所以面临以上挑战,在很大程度上是因为现有全球卫生治理体系受国家中心主义左右,这既表现在规范上,也表现在机制上。就基本规范而言,现行国际法是建立在主权国家同意基础上、不同于国内法的法律体系,主要靠国家自愿遵守,并没有制定和执行法律的超国家权威(supranational authority)。相关卫生条约规范是由国家同意而制定的法律规则,由于国家不愿制定有约束力的国际法来限制其行动自由,故条约内容通常只规定有限的法律义务、缺乏全面有效的监督制裁手段。虽然《条例》本身具有法律约束力,但缺乏对违法行为的监督和制裁手段的规定。除《条例》外,世卫组织发布的大量法律文件最多只能算是软法文件,对国家并无法律约束力。

就基本机制而言,国家仍是全球卫生治理机制中的最初决策者,但面对传染病威胁,国家倾向于采取保护本国国民的防御性措施,与全球卫生治理的初衷相背离。(51)尤其是部分发达国家承担国际责任的意识明显下滑,国际合作精神缺位,对本应发挥领导作用的世卫组织支持度降低。(52)由于美国等全球卫生传统领导国在疫情期间逐渐失去全球卫生治理主导地位,使得国际抗疫合作异常艰难、全球卫生治理效能低下。(53)

三、以人类卫生健康共同体理念完善全球卫生治理体系

新冠疫情的暴发和蔓延再次说明狭隘的国家中心主义无法有效应对人类共同面临的公共卫生问题。人类卫生健康共同体理念是习近平在全球抗击疫情过程中提出的重大倡议,契合了各国通过合作应对公共卫生危机的现实需要,旨在更好地预防和应对全球公共卫生问题,维护人类的基本价值——生命健康。新冠疫情以一种特殊的形式告诫世人,地球是一个整体,人类社会是一个一荣俱荣、一损俱损的命运共同体,在疫情面前没有任何一个国家可以独善其身、置身事外。只有在全球范围内消灭病毒,各国人民的健康和安全才能得到更好保障。团结合作是国际社会战胜疫情最有力武器,携手构建人类卫生健康共同体是国际社会唯一的正确选择。

2020年3月21日,习近平在致电法国总统马克龙时强调,“中方愿同法方共同推进疫情防控国际合作,支持联合国及世界卫生组织在完善全球公共卫生治理中发挥核心作用,打造人类卫生健康共同体。”(54)这是习近平首次提出“打造人类卫生健康共同体”。此后到2022年8月底,习近平在国内重要涉外场合40余次提及要推动构建人类卫生健康共同体。人类卫生健康共同体理念是人类命运共同体思想在全球卫生治理层面的具体体现,要以人类卫生健康共同体理念不断完善全球卫生治理体系,才能有效应对全球卫生治理面临的挑战。

一是要树立人类命运共同体意识。人类命运共同体理念凝聚国际社会普遍共识,其所倡导的国际秩序观、正确义利观等理念对全球卫生治理有指导性意义,这就要求各国必须首先树立人类命运共同体的整体意识,形成全球团结合作应对危机的集体认知。(55)人类文明史是一部同疾病和灾难的斗争史,一次次团结合作让人类合力战胜疫情。在全球化的冲击下,各国技术与经济相互依赖使得世界缩小、疾病跨界传播风险加剧,公共卫生能力薄弱国家对其他国家的卫生健康造成潜在威胁,世界各国命运与共,落后国家尤需帮助。(56)类似新冠疫情的突发公共卫生事件既不是第一次,也远非最后一次发生。国际社会必须就全球卫生治理的道德基础达成共识。(57)人类命运共同体意识正提供了这种道德基础,即强调国家间有一种在必要时基于团结提供援助的义务,与仅仅强调抵御外部威胁解决卫生健康问题形成鲜明对比。各国应认识到所有国家是一荣俱荣、一损俱损的共同体,认识到全球而不仅仅是国家卫生安全的重要性,从而超越狭隘的零和博弈视角,站在全人类高度、为了实现全人类卫生健康福祉而毫无保留地开展国际合作,共同承担应对全球公共卫生问题的责任。只有树立人类命运共同体意识,才能从根本上破解全球卫生治理面临的资源缺乏与政治合作受阻的困境。

二是要加强大国协调,排除政治干扰。新冠疫情期间的抗疫合作受到了政治因素的严重干扰。美国作为全球卫生传统领导国却采取了单边主义、民族主义政策,严重阻碍国际合作,破坏全球卫生治理进程。流行性疾病是人类共同的敌人,卫生事项比其他发展事项更容易凝聚全球合力。因此必须通过加强国际合作,特别是大国间的协调,来建立“政治群体免疫”(political herd immunity)。(58)只有以人类命运共同体意识为理念指引,加强大国合作,排除政治干扰,各国才能真正形成合力共同维护人类宝贵的生命健康基本价值,而非出于政治经济考量转向孤立、各自为政。

三是要支持世卫组织在国际卫生合作中发挥关键领导作用。虽然世卫组织应对疫情机制的有效性仍存在不足,但仍为了推进人类健康平等、“人人享有健康”作出了不可替代的重大贡献。构建人类卫生健康共同体旨在减少甚至是消除不同国家在公共卫生事项上的不平等,与世卫组织目标高度契合。强调发挥世卫组织关键领导作用,不仅有利于更好反映发展中国家合理诉求、有利于各国以共商共建共享方式解决卫生健康领域的问题,还可以依托世界卫生大会的磋商机制制定符合世界卫生状况的法律制度,以便各国切实履行相关义务。(59)各国应加大对世卫组织的政治支持和资源投入,避免因资源不足导致世卫组织在面临公共卫生危机时陷入执行困境。要推动世卫组织完善全球疾病预防控制体系,更好预防和应对今后的疫情,特别是要提高监测预警和应急反应、重大疫情救治、应急物资储备和保障、打击虚假信息、向发展中国家提供支持等“五大能力”建设。世卫组织尤其应重视和维护广大发展中国家利益,本着发展中国家优先原则为其提供更多帮助。

四是要帮助发展中国家建设公共卫生能力。病毒的跨国传播往往是因为发生国缺乏相应公共卫生能力,因此发生国是病毒的受害者,应当得到国际社会帮助。(60)建设公共卫生能力对提升国家整体卫生健康水平至关重要,是国际抗疫的重中之重,也是构建人类卫生健康共同体的根本性举措。要帮助国际社会尤其是发展中国家提高应对突发公共卫生事件的能力,向非洲国家提供更多物资、技术、人力支持。世卫组织还应通过多渠道谋求设立帮助发展中国家建设公共卫生能力的合作资金,为其提供切实保障。

五是要加强公共卫生产品提供。全球卫生治理的终极目标是为国际社会提供更多的公共卫生产品。(61)各国无论大小强弱,均应为人类健康发展承担责任,大国更应体现提供公共卫生产品的责任担当。加强公共卫生产品提供是人类卫生健康共同体理念涵盖的具体举措,既包括要科学调配、相互援助重要医疗物资,以解决医疗物资紧缺困难,也包括要用好疫苗这一应对传染病的重要公共产品,积极落实全球疫苗合作行动倡议,积极推进疫苗升级换代和药物研发合作。在此次全球抗击新冠疫情中,中国积极为各国提供医疗物资援助,发起新中国历史上规模最大的全球紧急人道行动。截至2022年6月,中国已向120多个国家和国际组织提供超过22亿剂疫苗,并相继向20多个国家转让技术、合作生产疫苗,在海外形成了10亿剂的新冠疫苗年产能。(62)截至2022年8月,中方已向非洲27国提供1.89亿剂新冠疫苗,在非洲本地化合作生产年产能达到约4亿剂。(63)

六是要改进国际卫生法。构建人类卫生健康共同体也要求国家和国际组织遵守更加有效完善的国际卫生法规范。首先,《条例》作为以国际合作而非追究责任为导向的技术规范,应明确加强国际合作的具体义务,夯实构建人类卫生健康共同体的法律基础。例如在《条例》修订中应细化帮助发展中国家提高公共卫生能力的相关规定。其次,虽然世卫组织无法依靠实施制裁来应对会员国的违约行为,但却可采取各种手段促进国家遵约,包括公开要求国家提交不履约的理由、通过征信制度来实施惩治,缔约国之间也可通过相互监督增加履约动力、通过“投诉”损害来进行问责。(64)再次,应考虑增加会员国评定会费,将会费缴纳与一定的奖惩机制挂钩,增加拖欠会费的违规成本,并重新思考其他筹资渠道,为世卫组织开展工作提供充足资金保障。最后,还可增加关于生产疫苗的生物医学技术转让获取问题的规定以促进疫苗公平可及,进一步细化《条例》附件1关于建设公共卫生能力的标准、评估、资金规定等。(65)实际上,2022年5月27日,第七十五届世界卫生大会通过关于《加强世卫组织防范和应对突发卫生事件》(Strengthening WHO Preparedness for and Response to Health Emergencies)的决定,明确指出关于《条例》的修订是一次由会员国主导的修订过程,将成立“《国际卫生条例(2005)》修订工作组”(Working Group on Amendments to the International Health Regulations(2005),WGIHR)专门负责相关修订工作。(66)另外,2021年11月世界卫生大会特别会议还决定开始起草“大流行病公约”作为《条例》的补充。(67)这一新的法律框架将为国家规定具有约束力的义务,并以相应的遵约机制、会员国定期会晤机制、争端解决机制等作为支撑。(68)《条例》修订和新公约的起草工作预计于2024年第七十七届世界卫生大会前完成并由大会审议,这将为全球卫生治理提供更可靠的规范保障。

四、结语

“任何国家都无法仅凭一己之力战胜病毒。”(69)全球公共卫生安全的相互依赖性使得全球卫生治理成为必需。(70)新冠疫情放大了全球卫生治理体系中不适应、不匹配的问题。面对这些问题,国际社会应当更加团结,才能有效加以应对。中国提出的构建人类卫生健康共同体理念超越了狭隘的国家中心主义,将人类视为一个有机整体,坚持国际合作原则,以技术物资保障、公共卫生能力提升等为重要举措,充分保障了发展中国家的权利、体现了发展中国家的呼声,是预防和应对全球卫生健康问题的人间正道。只有真正树立人类命运共同体意识,才能突破全球卫生治理面临的资源困境、政治挑战等,才能构建起防疫有力度、合作有温度的人类卫生健康共同体,为维护全人类生命健康筑起坚实的防线。

[完稿日期:2022-9-13]

注释:

①秦亚青:《合作:命运共同体发展的铁律》,《国际问题研究》2020年第3期,第30页。

②俞可平:《全球化:全球治理》,社会科学文献出版社2003年版,第14-20页。

③《世界卫生组织组织法》(Constitution of the World Health Organization),1946年7月22日缔结,1948年4月7日生效,序言。

④根据《世界卫生组织组织法》,会员国应就是否接受该协定或公约,将其所采取步骤通知秘书长(第二十条)、缴纳会费(第五十六条)、就改进人民健康办法等向世卫组织常年报告(第六十一条)、就该国依世卫组织相关规定所采办法逐年报告(第六十二条)、就该国颁布有关卫生的法令规章等立即通知世卫组织(第六十三条)、汇编各种统计与流行病报告书(第六十四条)。

⑤《国际卫生条例》(International Health Regulations),2005年5月23日通过,2007年6月15日生效,第二条。《国际卫生条例》(International Health Regulations)的前身为1951年第四届世界卫生大会通过《国际卫生条例》(International Sanitary Regulations),其英文名称于1969年改为现名。

⑥梅里·卡巴莱诺—安东尼编著:《非传统安全研究导论》,余潇枫、高英等译,浙江大学出版社2019年版,第200页;何田田:《〈国际卫生条例〉下的“国际关注的突发公共卫生事件”:规范分析、实施困境与治理路径》,《国际法研究》2020年第4期,第39页。关于通报义务具体而言,根据《国际卫生条例》(International Health Regulations)第六条、第七条、第八条、第十条第二款,世卫组织会员国应当以现有最有效的通讯方式在评估公共卫生信息后24小时内向世卫组织通报在本国领土内发生、并按决策文件有可能构成国际关注的突发公共卫生情况的所有事件,以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施,并于通报后继续及时向世卫组织报告关于所通报事件的确切和充分详细的公共卫生信息。世卫组织如接收到其他渠道报告后就相关信息与当事国政府核实与评估,当事国有义务在24小时内进行初步核实与答复、提供现有公共卫生信息和有关科学信息。

⑦《国际卫生条例》(International Health Regulations),第十三条第五款,第四十四条第一款。

⑧国际法中的软法通常是指任何条约以外的包括预期行为的原则、规范、标准或其他陈述的国际文件,尚无普遍接受的定义(See Malcolm D.Evans,ed.,International Law,Oxford:Oxford University Press,2003,p.166)。软法虽然不同于条约,但其内容偏硬又不仅仅是宣言(See Christine Chinkin,"Normative Development in the International System," in Dinah Shelton,ed.,Commitment and Compliance:the Role of Non-binding Norms in the International Legal System,New York:Oxford University Press,2000,p.223,p.239)。软法也是试图达成合作共识以实现某种目标的过程(See Pierre-Marie Dupuy,"Soft Law and the International Law of the Environment," Michigan Journal of International Law,Vol.12,No.1,1991,pp.420-435)。

⑨Lawrence O.Gostin and Allyn L.Taylor,"Global Health Law:A Definition and Grand Challenges," Public Health Ethics,Vol.1,No.4,2008,p.66; Sharifah Sekalala and Haleema Masud,"Soft Law Possibilities in Global Health Law," The Journal of Law,Medicine & Ethics,Vol.49,No.1,2021,pp.152-153.

⑩David P.Fidler,"The Role of International Law in the Control of Emerging Infectious Diseases," Bulletin de l'Institut Pasteur,Vol.95,1997,p.63; Sharifah Sekalala,Soft Law and Global Health Problems,New York:Cambridge University Press,2017,p.158,p.162.

(11)马忠法:《论全球大流行下国际卫生法治的完善》,《社会科学辑刊》2021年第6期,第112-113页。

(12)马忠法:《论全球大流行下国际卫生法治的完善》,第114页;王勇:《构建人类卫生健康共同体的国际法合法性问题》,《世界经济与政治》2021年第5期,第22页。

(13)"Implementation of the International Health Regulations(2005):Report of the Review Committee on the Functioning of the International Health Regulations(2005) in Relation to Pandemic(H1N1) 2009:Report by the Director-General," World Health Organization website,May 5 2011,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/3350/A64_10-en.pdf?sequence=1&isAllowed=y;"Implementation of the International Health Regulations(2005):Report of the Review Committee on the Role of the International Health Regulations(2005) in the Ebola Outbreak and Response:Report by the Director-General," World Health Organization website,May 13 2016,https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/252676/A69_21-en.pdf?.sequence=1&isAllowed=y.

(14)David.P.Fidler,"The Role of International Law in the Control of Emerging Infectious Diseases," p.63;王勇:《构建人类卫生健康共同体的国际法合法性问题》,第19页。

(15)Lawrence O.Gostin and Devi Sridhar,"Global Health and the Law," The New England Journal of Medicine,Vol.379,No.5,2014,pp.1732-1740.

(16)Colin Mcinnes and Kelly Lee,Global Health and International Relations,Cambridge:Polity Press,2012,p.103;张海滨:《重大公共卫生突发事件背景下的全球卫生治理体制改革初探》,《国际政治研究》2020年第3期,第108页;张清敏:《新冠疫情考验全球公共卫生治理》,《东北亚论坛》2020年第4期,第47页。

(17)Chelsea Clinton and Devi Lalita Sridhar,Governing Global Health:Who Runs the World and Why?,Oxford:Oxford University Press,2017,p.8;世界卫生组织:《世卫组织:国际公共卫生的50年》,《中国健康教育》1998年第S1期,第2页。

(18)具体而言,根据《条例》第十二条第一款和第二款、第四十八条、第九条第一款、第十条第一款,如果总干事依据《条例》规定进行的评估认为正发生突发公共卫生事件,则应当与本国领土上发生事件的会员国就初步决定进行磋商,并征求按规定成立的“突发事件委员会”的意见。世卫组织不仅能够通过政府通报而宣布突发公共卫生事件,也能够从其他渠道得到信息而采取行动,并要求当事国政府加以核实。

(19)《国际卫生条例》(International Health Regulations):第十五条、第十六条;第五条第三款、第十条第三款、第十一条、第十三条、第四十四条第二款;第十四条。

(20)Jeremy Youde,Global Health Governance in International Society,Oxford:Oxford University Press,pp.62-64.

(21)Geoffrey B.Cockerham,Global Governance and Public Health:Obstacles and Opportunities,London:Rowman & Littlefield International Ltd,2018,p.44.

(22)Ibid.,p.53.

(23)David P.Fidler,"Emerging Trends in International Law Concerning Global Infectious Disease Control," Emerging Infectious Diseases,Vol.9,No.3,2003,p.286;陈颖健:《公共卫生问题的全球治理机制研究》,《国际问题研究》2009年第5期,第54页。

(24)晋继勇:《二十国集团与全球卫生治理》,《国际问题研究》2020年第3期,第57页;晋继勇:《全球卫生治理的“金德尔伯格陷阱”与中国的战略应对》,《国际展望》2020年第4期,第58页。

(25)张清敏:《新冠疫情考验全球公共卫生治理》,第47-48页。

(26)王明国:《全球公共卫生治理的制度重叠及其应对之策》,《东北亚论坛》2021年第1期,第82页;Geoffrey B.Cockerham,Global Governance and Public Health:Obstacles and Opportunities,p.88。

(27)Adam Kamradt-Scott,"Managing Global Health Security:the World Health Organization and Disease Outbreak Control," London:Palgrave Macmillan,2015,p.39.

(28)B.Verbeek,"International Organizations:the Ugly Duckling of International Relations Theory," in B.Reinalda and B.Verbeek eds.,Autonomous Policy Making by International Organizations,New York:Routledge,1998,p.17.

(29)David P.Fidler,"The Future of the World Health Organization:What Role for International Law?," Vanderbilt Journal of Transnational Law,Vol.31,No.11,1998,p.1099.

(30)Sharifah Sekalala,"The Soft Approach:Greater Access to ARVs within the United Nations," p.160;张海滨:《重大公共卫生突发事件背景下的全球卫生治理体制改革初探》,第111页。

(31)Eyal Benvenisti,"The WHO-Destined to Fail?:Political Cooperation and the COVID-19 Pandemic," The American Journal of International Law,Vol.114,No.10,2020,p.589.

(32)Lawrence O.Gostin and Allyn L.Taylor,"Global Health Law:A Definition and Grand Challenges," p.60.

(33)Chelsea Clinton and Devi Lalita Sridhar,Governing Global Health:Who Runs the World and Why?,p.4.

(34)David P.Fidler,"Architecture Amidst Anarchy:Global Health's Quest for Governance," Global Health Governance,Vol.1,No.1,2007,pp.1-17;晋继勇:《全球公共卫生治理中的国际机制分析》,上海人民出版社2019年版,第103页。

(35)魏庆坡:《〈国际卫生条例〉遵守的内在逻辑、现实困境和改革路径》,《环球法律评论》2020年第6期,第181页。

(36)Jeremy Youde,Global Health Governance in International Society,pp.100-101;唐丽霞:《新冠肺炎疫情将重塑全球卫生治理体系》,光明思想理论网,2020年3月23日,https://theory.gmw.cn/2020-03/23/content_33675308.htm。

(37)Lawrence O.Gostin,Suerie Moon and Benjamin Mason Meier,"Reimagining Global Health Governance in the Age of COVID-19," American Journal of Public Health,Vol.110,No.11,2020,p.1617.

(38)《世卫组织应对COVID-19疫情时间线》,世界卫生组织网站,2020年12月15日,https://www.who.int/zh/news/item/29-06-2020-covidtimeline。

(39)刘铁娃:《世界卫生组织在全球卫生治理中的中心地位及其面临的挑战分析》,《太平洋学报》2021年第2期,第18页。

(40)"Coronavirus Disease(COVID-19) Donors & Partners," World Health Organization website,September,2021,https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/donors-and-partners.

(41)Lawrence O.Gostin,Mary C.DeBartolo and Eric A.Friedman,"The International Health Regulations 10 Years on:the Governing Framework for Global Health Security," The Lancet,Vol.386,2015,pp.2222-2223.

(42)Roojin Habibia et al.,"Do not Violate the International Health Regulations During the COVID-19 Outbreak," The Lancet,Vol.395,No.2,2020,p.664.

(43)World Health Organization,"COVID-19 Strategy Update," Weekly Epidemiological Record,Vol.95,No.5,2020,pp.202-203.

(44)Cyrus Shahpar,Christopher T Lee and Colby Wilkason,"Protecting the World from Infectious Disease Threats:Now or Never," British Medical Journal Global Health,Vol.4,No.8,2019,p.1.

(45)"IHR Capacity Progress," World Health Organization website,October 28,2021,https://extranet.who.int/e-spar/#capacity-progress.

(46)A.Bucher,G.Papaconstantinou and J.Pisani-Ferry,"The Failure of Global Public Health Governance:a Forensic Analysis," Policy Contribution,Vol.3,2022,p.7.

(47)《世界卫生组织认为非洲疫苗资金缺口达12.9亿美元》,商务部网站,2022年2月7日,http://m1.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202202/20220203278322.shtml。

(48)《2021年10月25日外交部发言人汪文斌主持例行记者会》,外交部网站,2021年10月25日,https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1916666.shtm。

(49)《国际社会批美英等疫苗囤积大户缺乏实际行动》,光明网,2021年6月21日,https://m.gmw.cn/2021-06/21/content_1302368898.htm。

(50)Lawrence O.Gostin,Safura Abdool Karim and Benjamin Meier,"Facilitating Access to a COVID-19 Vaccine Through Global Health Law," The Journal of Law,Medicine & Ethics,Vol.48,No.9,2020,pp.622-624.

(51)Eyal Benvenisti,"The WHO-Destined to Fail?:Political Cooperation and the COVID-19 Pandemic," p.589; Julio Frenk and Suerie Moon,"Governance Challenges in Global Health," The New England Journal of Medicine,Vol.368,No.3,2013,p.939.

(52)秦亚青:《合作:命运共同体发展的铁律》,第31页。

(53)David P.Fidler,"To Fight a New Coronavirus:The COVID-19 Pandemic,Political Herd Immunity,and Global Health Jurisprudence," Chinese Journal of International Law(Boulder,Colo.),Vol.19,No.6,2020,p.208,p.210.

(54)《习近平就法国发生新冠肺炎疫情向法国总统马克龙致慰问电》,新华网,2020年3月21日,http://www.xinhuanet.com/politics/2020-03/21/c_1125748121.htm。

(55)高立伟、何苗:《人类命运共同体视阈下全球公共卫生治理谫论》,《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期,第167页。

(56)Julio Frenk and Suerie Moon,"Governance Challenges in Global Health," p.939; David P.Fidler,"Globalization,International Law,and Emerging Infectious Diseases," Emerging Infectious Diseases,Vol.2,1996,p.78; David P.Fidler,"International Law and Global Public Health," Kansas Law Review,Vol.48,No.11,1999,p.10; Nick Drager and Robert Beaglehole,"Globalization:Changing the Public Health Landscape," Bulletin of the World Health Organization,Vol.79,2001,p.803.

(57)Nick Drager and Laura Sunderland,"Public Health in a Globalizing World:The Perspective from the World Health Organization," in Andrew Fenton Cooper,John J.Kirton,and Ted Schrecker eds.,Governing Global Health:Challenge,Response,Innovation,Hampshire:Ashgate Publishing Ltd,2007,p.73.

(58)David P.Fidler,"To Fight a New Coronavirus:The COVID-19 Pandemic,Political Herd Immunity,and Global Health Jurisprudence," p.10.

(59)王勇:《构建人类卫生健康共同体的国际法合法性问题》,第9页。

(60)陈一峰:《健康主义抑或安全主义?反思全球卫生法的理论基础》,《国外社会科学》2021年第4期,第86页。

(61)晋继勇:《全球卫生治理中的国际机制分析》,第25页。

(62)《中国疫苗持续助力全球抗疫合作》,人民网,2022年6月10日,http://world.people.com.cn/n1/2022/0610/c1002-32442707.html。

(63)王毅:《弘扬中非友好 加强团结合作 打造中非共同发展的新时代——在中非合作论坛第八届部长级会议成果落实协调人会议上的致辞》,外交部网站,2022年8月19日,https://www.mfa.gov.cn/web/wjbz_673089/zyjh_673099/202208/t20220819_10745611.shtml。

(64)刘雁冰、马林:《〈国际卫生条例〉在新冠疫情应对中的困境与完善》,《西北大学学报(哲学社会科学版)》,2021年第4期,第122页。

(65)黄瑶、徐琬晴:《从新冠肺炎疫情看〈国际卫生条例〉关于传染病防范阶段规则的修订》,《法治论坛》2021年第3期,第354页;Lawrence O.Gostin,Mary C.DeBartolo and Eric A.Friedman,"The International Health Regulations 10 Years on:the Governing Framework for Global Health Security," p.2224; Lawrence O.Gostin,"The International Health Regulations:The Governing Framework for Global Health Security," The Milbank Quarterly,Vol.94,No.6,2016,p.299,pp.301-302.

(66)"Strengthening WHO Preparedness for and Response to Health Emergencies," World Health Organization website,May 27,2022,https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA75/A75(9)-en.pdf.

(67)"Special Session of the World Health Assembly to Consider Developing a WHO Convention,Agreement,or Other International Instrument on Pandemic Preparedness and Response," World Health Organization website,May 31,2021,https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA74/A74(16)-en.pdf.

(68)Lawrence O.Gostin,Roojin Habibi and Benjamin Mason Meier,"Has Global Health Law Risen to Meet the COVID-19 Challenge? Revisiting the International Health Regulations to Prepare for Future Threats," The Journal of Law,Medicine & Ethics,Vol.48,No.6,2020,p.380.

(69)Henry Kissinger,"The Coronavirus Pandemic Will Forever Alter the World Order," The Wall Street Journal,April 3,2020,https://www.henryakissinger.com/articles/the-coronavirus-pandemic-will-forever-alter-the-world-order/.

(70)晋继勇:《全球公共卫生治理中的国际机制分析》,第55页。

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