江必新 戢太雷:行政相对人协力义务的正当性及制度构建

选择字号:   本文共阅读 3623 次 更新时间:2023-10-28 10:15

进入专题: 行政相对人  

江必新 (进入专栏)   戢太雷  

内容提要:重大突发公共卫生事件背景下,行政相对人协力义务问题凸显。行政相对人协力义务是为达致特定行政目的,行政相对人依据有关法律法规之规定,必须作出一定行为、或不得作出一定行为的义务。如违反协力义务之规定,行政相对人将承担不利后果。在我国,行政相对人协力义务普遍存在于社会生活中,它是平衡行政主体和行政相对人关系的重要载体,是实现行政目的的重要途径,是保障行政相对人权益的必然要求。鉴于此,应对行政相对人协力义务进行系统化、制度化的构建,从明晰其含义及法律地位入手,以合法性、合理性等为基本原则,按照不同标准实现类型化制度设计,并从法律责任与引导激励两个方面形成行政相对人协力义务的激励约束机制。

关 键 词:行政相对人  协力义务  正当性  行政法治

 

一、引言

2020年初至今,伴随着全球疫情的爆发与持续蔓延,如何有效应对重大突发公共卫生事件带来的危害与影响,不断拷问着各国政府的快速反应能力与资源配置效率,并极大激发了国家与私主体之间的协作与互动。《传染病防治法》第12条规定:“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施,如实提供有关情况。”这里的接受“调查、检验、采集样本”“隔离治疗”“如实提供”都是对单位、个人明确提出的协作要求,在学理上被认为是一种协力义务。此外,在重大突发公共卫生事件的应急处置中,对中、高风险地区的要求要明显严于其他地区,行政相对人遵守这些规定,配合各种检查,包括出示“健康码”等,实质上也是履行协力义务的具体表现。

行政相对人协力义务在我国经由疫情防控的推进中,展开了一幅生动的实践画卷。与之形成鲜明对比的是,对行政相对人协力义务的理论和实践的研究却付诸阙如。一直以来,基于控权法、救济法的传统学科定位,行政法学界更多地关注公权力主体的权力和义务、行政相对人的权利,而对行政相对人的义务研究则相对薄弱。由此带来的问题是:

一方面,相关理论研究的匮乏制约了行政相对人协力义务制度的发展。对于行政相对人协力义务的基本内涵、协力义务是否具有正当性、协力义务的基本特征、行政相对人履行协力义务的限度,以及行政相对人对协力义务是否有拒绝权、抵抗权等问题,都尚未展开系统全面的理论研究,由此直接导致行政相对人协力义务的适用频频遭遇合法性危机。近日,全国至少有10地发出通告:没有接种疫苗的,将影响出行、孩子暂缓上学、停发工资。例如,甲地对公职人员提出接种疫苗的要求:不打疫苗将停发工资、三代以内亲属限期接种;乙地发布通知要求,所有党政机关、企事业单位工作人员(含离退休人员、临时工、政府购买岗位)不能提供接种禁忌证明又不接种者,一律停发工资、停止上班;丙地则要求,各个阶段(含幼儿园、小学、初中、高中)学生户口本上的家庭成员,凡是符合接种条件的在开学前要完成接种,未完成接种的学生将暂缓入学。这些规定和要求,引发了社会的普遍关注和热议。

另一方面,系统化制度的缺失影响了行政相对人协力义务的实施效果。行政相对人协力义务是普遍存在于行政管理活动中的,但目前行政相对人协力义务的相关规定仅散见于部分法律法规中。例如,实施24年后首次大修的《行政处罚法》第55条规定了当事人或者有关人员如实回答询问、协助调查或检查的义务,这是对行政相对人协力义务作出的更具体、明确的要求。但是,总体而言,目前行政相对人协力义务的有关规定存在着不系统、不细致、法律责任欠缺等诸多问题。这些问题已经成为制约行政相对人协力义务制度进一步发展的障碍。

行政相对人实施的与行政有关的活动是行政法律关系的重要组成部分。①从某种意义而言,对行政相对人义务的设定,不仅仅是为了完成行政过程,也是为了有效保护其在各种行政法律关系中的权利。因此,本文将通过对行政相对人协力义务的内涵、特征进行界定,探讨行政相对人协力义务的正当性和必要性,在此基础上,对行政相对人协力义务进行初步的制度构建。

二、行政相对人协力义务的界定

行政相对人协力义务的界定是认识和完善行政相对人协力义务制度的前提和基础。当前,理论界在行政相对人协力义务的概念问题上,并没有达成统一的意见。因此,对行政相对人协力义务的基本概念进行梳理和界定尤为必要。

(一)现有行政相对人协力义务概念的梳理

目前,学界从不同的视角,对行政相对人协力义务的概念进行了界定,主要有:一是,从行政主体角度加以界定。较为典型的观点是:“行政协力是行政主体依法要求或接受公民、法人或其他组织协助、配合其完成既定行政目标的行政行为”②,“行政相对人协力义务指行政主体在从事紧急公务时,有关组织或个人有协助执行或者提供方便的强制义务,违法者将承担法律责任”③。二是,从行政调查角度加以界定。有学者认为,相对人的协助义务是指作为调查对象的相对人,有接受、配合行政执法人员检查的义务。④还有国外学者认为,当事人协力义务就是指行政调查当中的当事人协力义务。三是,从举证责任角度加以界定。有学者认为,在行政调查领域,行政相对人的协力义务就是其举证责任,至少也是其举证责任的一部分。⑤四是,从行政协力角度加以界定。广义的行政协力指行政主体借助其他行政法主体实现行政目标的所有行为。中义的行政协力指行政主体借助私主体完成行政目标的行政行为。狭义的行政协力专指“行政相对人的协力”。⑥五是,从义务角度加以界定。行政相对人协力义务为“行政参与人有服从行政管理、协助公务、维护公益、接受行政监督、提供真实咨询和遵守法定程序的义务等”⑦。六是,从行政相对人协力义务的类型化角度加以界定。有学者从行政处罚调查程序、行政诉讼(争诉)中的协力义务等角度对行政相对人协力义务进行界定。上述观点均有一定的合理性,对于理解行政相对人协力义务有所裨益,但也在一定程度上存在视角不全面、内涵界定不明晰等不足。

(二)对行政相对人协力义务概念和性质的厘清

笔者认为,对行政相对人协力义务的界定,需要结合其性质加以展开。

行政相对人协力义务具有“法定性”。在行政相对人协力义务是否必须有法律的明确依据问题上,仍存在争议。有学者认为,对于剥夺行政相对人权利的行政职权以及专有职权的行政协力,必须有法律、法规和规章(以规章不违反法律、法规为前提)的依据……在另外一些行政事项范围内,只要不违背法律精神和法律目的,即可实施行政协力行为。⑧行政法上的义务是指特定的法律主体通过或根据法律规范被要求从事特定的作为、容忍和不作为。⑨具有法律法规上的明确规定,是行政相对人协力义务的重要特征。一般认为,仅仅要求行政相对人“应当”而没有相应的责任规定,不构成法律之上的义务,这也使得行政相对人的协力义务有别于协力负担。因此,行政相对人协力义务具有“法定性”,这也是行政相对人违反协力义务而必须承担法律后果的前提条件。

行政相对人协力义务具有“合目的性”。所谓协力,本身就含有“同心”“共同努力”的意蕴。“在社会契约的缔结过程中,每个人为寻求一个更大的社会公意的庇护而对自身权利进行一定的让渡,允诺政府为维护社会秩序之需对其自由设置必要的限制。”⑩行政协力行为是行政主体和行政相对人为实现公共利益、达成行政目的的共同行为。行政相对人协力义务的设定出发点正是基于维护社会公益之考量。因此,行政相对人协力义务具有明显的目标性。在社会实践中,行政相对人协力义务最为常见的种类有配合义务、协助行政调查义务、提供资料(支持)义务等,这正是行政主体和行政相对人共同完成行政任务的必然要求。

行政相对人协力义务具有“权利义务复合性”。对行政相对人而言,行政协力义务是权利抑或义务,或者权利义务兼而有之,对此,学界目前仍存有争议,倾向性的意见是行政相对人协力义务既是权利也是义务。笔者认为,从权利和义务相结合的角度来理解行政相对人协力义务,可能更能接近和体现行政相对人协力义务的本意。譬如关于行政相对人接种疫苗,《基本医疗卫生与健康促进法》第21条已经明确规定,接种免疫规划疫苗是居民的权利和义务。行政相对人协力义务的复合性特点,也是行政相对人协力义务具有正当性的重要基础。

综上所述,行政相对人协力义务是为达致特定行政目的,行政相对人依据有关法律法规之规定,必须作出一定行为、或不得作出一定行为的义务。如违反协力义务之规定,行政相对人将承担不利后果。

三、行政相对人协力义务的正当性及必要性分析

行政相对人协力义务大量存在于社会管理领域之中,不少法律法规都规定了行政相对人协力义务。行政相对人协力义务的广泛存在,足以证明这一制度的存在不是偶然的。相应而来的问题是:行政相对人协力义务为什么存在?其存在是否正当?其存在是否不可或缺?这也是本文力图论证的重点和制度构建的基点。

(一)行政相对人协力义务的正当性分析

正当性问题是行政相对人承担协力义务的先决条件,即行政相对人因何被课以协力义务。法学是权利义务之学。西塞罗在其名著《论义务》中深刻论述了“义务源于美德”的主题。义务的极端重要性决定了对行政相对人课以义务必须慎重、正当。“借由法律课予私部门执行义务,而将行政任务的执行责任转移至私部门时,课予执行义务本身对私部门而言,本质上即为对基本权的干预一种,必须有正当性的基础。”(11)

第一,行政相对人协力义务是实现行政目的的必然要求。行政法的目的在于高效实现行政目标和任务。(12)从行政主体角度看,作出一定的行政行为就是要求相对人在行动上服从行政主体的意志,相对人不可就此行政行为有争议而不履行相关的义务,如果不服从则行政主体有权以自身力量迫使相对人实现其意志的内容。如果行政主体所为的行政行为受到相对人怀疑而得不到落实,那将会严重影响行政效率和管理目标的实现。(13)行政法所规定的大量行政管理事项中,有相当数量的内容都有赖于行政相对人的支持、配合、协助、容忍。行政相对人与行政主体共同实施法律,协助行政主体完成行政任务,是达成行政目的的内在要求。以行政调查为例,行政调查的核心是发现事实。行政相对人提出其所知悉的事实与证据方法,参与事实调查,是实现行政调查目的的重要条件。又如,在此次突发重大公共卫生事件期间,我国采取了最高级别的防控措施,这些防控措施的出发点是实现公共利益,这也是行政相对人应给予协力、予以协助的根本原因。正如《传染病防治法》的起草说明所指出的,“传染病威胁的对象是整个社会,因而防治传染病也应当是整个社会共同的责任。为此,对防治传染病这项社会性很强的工作,必须立法,以法律形式明确公民、社会有关组织和政府有关部门的责任。”

第二,协力义务是保障行政相对人权益的重要路径。阿斯曼教授曾精辟地指出:“只有利害相关人共同承担责任并共同参与,在个人自由与社会需求之间,才能有平衡的关系。”(14)行政相对人是一个自治主体,也是国家权力的源泉所在。行政相对人的协力义务来源于现代行政活动中人民从“参与到合作”的角色转变。(15)行政相对人协力义务是协力行政的一部分。行政相对人履行协力义务,既是在履行其义务,也是在行使其权利。行政相对人借助履行协力义务,参与到行政过程之中,拓展了其实现参与权、监督权的路径,无论是被动参与还是主动提供协助,均能实现其权益保护,这也是行政行为的最终目的。以纳税人协力义务为例,设置纳税人协力义务的根本目的在于维护纳税人获得公共服务和社会福利的基本权利。此外,纳税人通过履行协力义务,还可以排除其权利被侵害之可能,实现对国家征税权的限制。

第三,协力义务是规范行政权行使的有效方式。行政相对人履行协力义务,对行政权的行使具有规范、推动和促进作用。一是,推动依法行政。行政相对人行为才是贯彻实施行政法规范最根本的力量。(16)行政相对人对公共行政的参与,既能使公共行政更切合公益的目标,也能保障公共行政正确行使。行政相对人进入行政程序后,其自然成为行政活动的参与者、配合者、告诫者、监督者,有助于推动公权力主体依法行政、有效行政。二是,推动合法行政。“行政行为的合法性取决于对案件事实的合法和深入的调查。”(17)毫无疑问,对案件事实的深入调查,离不开行政相对人提供事实和证据。事实上,行政相对人提供证据、数据、资料的协力义务,正是行政相对人协力义务最为常见的类型,这正符合了行政相对人协力义务的设立目的。

(二)行政相对人协力义务的必要性分析

第一,弥补行政主体局限性之需要。行政相对人协力义务之所以广泛存在,其原因是:一方面,行政组织在知识、信息、资源方面的欠缺,使得其在解决新的、具有变动性及复杂的问题时,显示出困境和不足,这也彰显出引入治理理论与合作治理的可能性。(18)现代社会中,专业分工越来越精细,社会治理越来越庞杂,行政任务越来越繁杂,政府普遍处于时间不多、空间不够、财源不足的“三不足”窘迫状态。例如,《江苏省药品监督管理条例》规定在街道、社区、乡(镇)、村可以聘请药品协管员和信息员,协助进行药品质量监督,正是基于克服基层监管部门人手少、乡镇以下没有监管机构等实际困难的考虑。“三不足”问题在处置重大突发公共卫生事件等紧急情况时尤为突出。重大突发公共卫生事件中,政府应急处置的难度明显加大,单单依靠政府,是难以完成全部的防控、处置的,需要充分借助行政相对人的配合、协助,形成“政府—民众—社会”多元治理结构,方能高效回应重大突发公共卫生事件带来的严峻挑战。另一方面,与公权力主体相比,行政相对人可能更熟知或更能掌握正确的资料。行政相对人协力义务的设立目的,就是使行政相对人将其持有的证据提供于行政机关,以提高行政效率,节约行政成本,保证公共利益的实现。(19)德国《公私及合作简化法》明确规定,增加“私人部门应该被委托执行任务,只要它能同样或更好地在公共任务履行中或是公共目的的经济活动中提供公共服务”。我国台湾地区第537号司法解释也说明了协力义务产生的原因,即“有关课税原因及事实多发于纳税义务人所得支配之范围,税捐征缴机关掌握困难,为贯彻公平合法课税之目的,因而产生纳税人协力义务”(20)。

第二,实现善治之需要。良法善治是法治中国的价值目标。“善治”即良好的治理,其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。(21)善治的核心是民主化、公众参与合作。行政相对人协力义务也是实现行政相对人参与行政、达致善治的必由之路。正如民营化大师萨瓦斯所言,公私合作关系“是一种手段而不是目的,目的是更好的政府,更好的社会”(22)。随着现代行政的发展、合作行政的深入,行政相对人从游离于行政行为之外,到广泛参与到行政处分、行政立法、行政评价等行政的各环节,这也是行政民主化的重要体现和必由之路。

第三,实现降低行政成本之需要。从法经济学的视角看,任何一项法律制度都应该基于成本收益而展开分析,从而实现经济效应最大化。(23)世界经济论坛报告表明,直接影响我国竞争力排名的有五大因素,行政效率问题首当其冲。(24)行政相对人协力义务正是节约行政成本、提高效率、解决法律经济效用问题的一剂良方。从行政主体角度而言,如果行政相对人执意不予协助、拒不配合,行政主体支出的行政成本无疑会大大增加。反之,在协力行政中,若公权力主体、行政相对人增进合作将显著节省行政成本。正如台湾学者陈春生所说:“增加行政与相对人合作,可以减少因法规范之不确定观念带来法不安定性,同时亦可避免潜在之冲突,降低事后法律争执之可能性。”(25)从这个意义上说,行政相对人协力义务也是合作行政、参与行政的重要内容。

四、行政相对人协力义务的现实检视与制度完善

我国行政相对人协力义务的理论和实践研究至少存在“三个不足”:一是,基本概念的研究不足。行政相对人协力义务的概念不明、性质不清、法律定位模糊。二是,基础问题的研究不足。对行政相对人协力义务的基础问题(诸如协力义务的限度、协力义务的保障、协力义务的类型化、协力义务的范围认定等)欠缺系统、明晰的探讨。三是,相关规定不足。如前所述,关于行政相对人协力义务的规定散见于各法律法规之中,这些规定或多或少地存在过于宽泛、操作性不强、较少设置责任规定等问题。对公权力主体违法要求行政相对人履行协力义务,或是对行政相对人不履行协力义务的法律后果规定缺失或者不明确的直接后果,使协力义务沦为不具有强制约束力的泛普适应义务,导致实践效果不佳。鉴于此,有必要对行政相对人协力义务理论和实践中存在的突出问题进行研究,通过审视现有制度的不足,实现其完善发展。

(一)行政相对人协力义务的设置原则

各种行政规制措施必须遵守一定的界限和基本原则,方能克服规制合法性的质疑。这些界限与原则,在英美法系中主要表现为正当程序和最小侵害原则的限制,在欧陆法上则主要表现为要受到法律保留与比例原则等基本原则的约束。(26)毋庸置疑,行政相对人承担协力义务,将对行政相对人的人身、财产等构成一定的约束。因此,行政相对人协力义务的设置需要遵循一定的基本原则。

1.合法原则

行政相对人协力义务必须依法设置。合法是行政相对人负担协力义务的重要前提和应有之义。合法设置行政相对人协力义务蕴含了两层含义:一是,行政相对人负担协力义务,须有法律之根据。“以行政作用侵害人民权利,或使人民负担义务,必须有法规之根据。盖在法治国家,人民对于国家所有之权利义务,概由国法所规定。除国法所认许可外,即以国家之权力,亦不得轻易变更之。”(27)以行政调查为例,因调查程序的主要目的在于查清违法事实,因此,行政调查中的行政相对人协力义务,也必须以法律明确规定为限。二是,行政相对人协力义务的设置,不得违反法律保留原则。例如,“组成行政、立法、司法等国家机关的所谓的国家的自我组织事项”和“以物理强制力为后盾的行政事务”属于较为典型的国家保留事项,原则上应当排除私人力量的介入。(28)也即,典型的国家公权力行使的核心领域,或者涉及社会重大公共利益的,都不能被列入行政相对人协力义务的范畴。

2.合理原则

行政相对人协力义务必须合理设置。行政相对人承担协力义务,并不是漫无边际的,应遵循关联性、必要性、比例性的原则。相对人的协助义务是有限的,若对相对人的义务要求超出了比例原则允许的限度,即当对公民协助义务的要求产生的权利损害大于行政调查所追求的社会利益时,该协助义务就丧失了存在的基础,此项义务的设定不应被宪法所认可,相对人就不应再受该义务的约束。(29)笔者认为,以下协力义务可视为不合理:一是,行政相对人根本不可能完成的任务。行政相对人协力义务具有法定性,课予行政相对人协力义务,须满足紧迫性、必要性的要求,如果连行政机关自身都无法完成的任务,自然也不适宜作为行政相对人的协力义务。值得注意的是,随着公私协力的迅速发展,行政相对人的协力义务有广泛化的趋势。二是,协力义务的履行将显然不利于行政相对人。基于维护公共利益、保障行政相对人基本权益之需,对行政相对人协力义务应当加以限制。其一,协力义务不能导致行政相对人自证其罪。如果行政相对人因履行协力义务而自证其罪,行政相对人可以拒绝履行。例如,葡萄牙《行政程序法》(1991年颁布)第89条明确规定了四种被调查人可以拒绝履行协助调查义务的情形。其二,协力义务的履行不能明显不利于行政相对人。行政相对人履行协力义务的结果如果明显对其不利,则有违公平正义。协力义务的设定,应坚持对行政相对人基本利益最小损害的原则。以实践中最为常见的纳税人协力义务为例,纳税人承担协力义务,“原则上是对纳税人信息权的一种强制性干预,所以其识别和认定应遵循关联性、必要性和比例性原则。与此同时,如果纳税人未尽协力义务,但若不影响征收机关的职权调查,即无处罚的必要;如若因未尽协力义务至调查困难或花费过巨,则产生证明程度的减轻,而得以推计核定,亦无须特别处以罚款”(30)。

综上,笔者认为,对行政相对人协力义务的完善,应考虑两个重要因素:一是,明确行政相对人协力义务的含义及法律地位。行政相对人在行政法中能否发挥积极作用,在很大程度上取决于其行政法地位。目前,美国、我国台湾地区等均在行政程序法中对行政相对人协力义务的含义进行了规定。建议我国在制定行政程序法时,也将行政相对人协力义务作为一项重要内容加以规范,明确其基本含义、法律地位、性质,将行政相对人协力义务纳入法治化轨道。二是,明确行政相对人协力义务的基本原则。建议将合法原则、合理原则(或比例原则)、正当程序等作为行政相对人协力义务的基本原则。

(二)行政相对人协力义务的履行

1.行政相对人履行协力义务的界限

行政相对人协力义务是行政法律关系中的重要内容,是平衡行政主体和行政相对人关系的重要载体,是实现行政目的的重要途径,是保障行政相对人权益的必然要求,在行政活动中的地位越来越凸显。随着行政法疆域的不断扩大,公与私的界限愈发模糊,行政相对人协力义务出现了扩大化的趋势,所以,如何确定行政相对人协力义务的边界十分重要。

以德国为例,近年来德国的行政相对人协力义务从“行政相对人能否提供协力”发展为“行政相对人提供何种程度的协力”。在环境领域,斯内德教授认为,德国新一代环境法规则赋予了当事人超越其支配领域的、广泛的协力义务。譬如德国《环境评估法》,要求与环保有关的企业对相关的事实进行整理和科学评估,从而减轻国家的负担。显然,德国《环境评估法》扩展了企业的协力义务,要求企业承担与事实有关的调查和评估,似乎有违“法不强人所难”的经典法谚。

我国在此次重大突发公共卫生事件防控期间,多地出台的未接种疫苗将影响出行、孩子暂缓上学、停发工资的政策是否过于一刀切,是否扩大了相对人协力义务,是否有违法治原则,引发了学界和社会的广泛讨论。部分学者认为,《基本医疗卫生与健康促进法》第21条规定了居民有接种免疫规划疫苗的权利和义务,《疫苗管理法》第6条也规定了居民“履行接种免疫规划疫苗的义务”,某些地方采取强制接种措施并不违法。(31)

笔者认为:第一,行政相对人协力义务需依法设置。行政相对人是行政法律关系中的重要一方,对行政相对人苛以协力义务不能随心所欲,必须遵循一定的界限,依法、合理界定行政相对人和公权力主体之间的权利义务关系。例如,《立法法》第80条规定,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。第二,重大突发公共卫生事件的处置需依法而行。正如习近平总书记所强调的,“依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作,保障疫情防控工作顺利开展。”越是紧急状态,依法而行、循法而治更应成为基本的要求。

2.行政相对人对协力义务的拒绝权

行政相对人履行协力义务的一个突出问题,就是行政相对人能否拒绝履行协力义务。从境外立法看,部分国家规定了行政相对人拒绝履行协力义务的权力。例如,葡萄牙《行政程序法》(1991年颁布)第89条之规定;美国《联邦行政程序法》也明确规定当事人协助义务的来源必须是法律,如果政府在没有法律依据的情况下要求当事人提供协助的,当事人可以拒绝行政机关的要求;与美国、葡萄牙等国通过法律规定相对人在具有充分理由的情形下可以拒绝履行协力义务不同的是,日本、我国台湾地区在证据准入门槛上作出规定。(32)

所谓拒绝权或抵抗权,通常是指人们所拥有的、在必要时对其国家法律所产生之义务采取不服以及抵抗行为的权利。(33)在讨论行政相对人对协力义务的拒绝权或者抵抗权时,需要考虑以下因素:第一,应明确行政相对人有履行或者不履行协力义务之选择权。诚如盐野宏教授所述:“从法治国原理来看,一旦以行政行为的形式确定了相对人的义务,关于是否履行,就应该赋予相对人以判断的机会。”(34)行政相对人协力义务兼具权利和义务属性,既是权利亦是义务。因此,应当赋予行政相对人对协力义务的选择权。第二,应明确行政相对人拒绝履行协力义务之情形。结合前述协力义务的基本构成,具体情形包括:一是,协力义务欠缺实质合法性。行政相对人协力义务应当由法律法规明确规定,即协力义务需要明确的法律法规之依据。通知、规定等显然无权规定行政相对人协力义务。二是,协力义务明显不合理。行政相对人履行协力义务,应当具有可期待性。如果协力义务的履行,将导致强迫行政相对人自证其罪,或者产生明显不利于行政相对人的后果,行政相对人可以拒绝履行。三是,行政相对人有充足的理由不履行协力义务。对特定人的协力义务可以予以豁免。例如,有亲属婚姻特权、法律职业上的特权,或者其他有私生活密切交往者,可以对其协力义务予以豁免。(35)

行政相对人能否拒绝履行协力义务,具有重要的理论和实践意义。例如,在重大突发公共卫生事件中,因防控需要,行政相对人经常需要提供、主动出示行程信息、健康信息等。私人主体是否有信息公开义务?行政相对人可否拒绝提供(出示)?这些都是值得深入研究的问题。

(三)行政相对人履行协力义务的保障

1.行政相对人违反协力义务的法律责任

因行政相对人协力义务必须依法设置,决定了行政相对人协力义务具有法定性、强制性。所以,违反协力义务应承担相应责任。目前,行政相对人违反协力义务的法律责任主要包括:

第一,不利推定。行政相对人在行政程序中的协力义务与其在行政诉讼中的权利义务密切相关。对于行政相对人在行政程序中没有履行提供证据给行政机关的协力义务,而在诉讼程序中提供的证据,依据最高院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第45条之规定,对该类证据,法院一般不予采纳。“不予采纳”就是对行政相对人违反协力义务的否定性评价。

第二,行政处罚。行政法律责任是目前我国行政相对人违反协力义务须承担的主要法律责任。其中,行政主体对行政相对人违反协力义务的行为予以行政处罚,是最为常见的处罚方式。对于违反协力义务的自然人,其承担的行政处罚一般是警告、责令改正等训诫罚,或者罚款处罚。对于违反协力义务的企事业单位或者个体工商户,其承担的行政处罚一般以罚款为主,违反协力行为较为严重的处以责令停产停业、吊销许可证件等。

第三,强制措施。协力义务可能对行政相对人的人身、财产等构成限制。例如,在执行主体采取强制措施的过程中,行政相对人具有承受强制措施的义务。行政相对人违反协力义务,可能承担相应的强制措施。如行政相对人违反隔离治疗协力义务的,可能会被强制隔离治疗。

为进一步完善我国行政相对人协力义务的法律责任体系,应从以下方面着手:一是,明确规定行政相对人违反协力义务须承担的法律责任。要明确相应的法律责任,避免行政相对人协力义务沦为“道德义务”。二是,建立行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任相结合的法律责任体系。我国现有的行政相对人协力义务的法律责任主要以行政处罚为主,不利于有效督促行政相对人履行协力义务。例如,在重大突发公共卫生事件防控期间,若对违反协力义务的行政相对人仅处以批评教育、责令改正,处罚力度显然不足。在规定行政相对人违反协力义务的法律责任之时,可以结合行政相对人违反协力义务的主观状态、有无重大过失、是否造成严重后果等多重因素,按照轻重标准合理予以设置,综合运用多种处罚形式,从而有效引导、督促行政相对人履行协力义务。

2.行政相对人履行协力义务的促进

正如有学者所言:“公民参与行政对传统市民社会逻辑是一种深刻超越,它要求公民积极承担公共事务,而不能仅仅成为一个追踪自我利益最大化的原子式个人,通过参与到公共生活的服务之中真正形成‘命运共同体’的国家认同,成为‘共同善’的诠释和缔造者。”(36)行政主体和行政相对人之间的关系是行政法的核心内容,二者的关系演变推动了行政法的不断发展。对行政主体来说,其面临的现实问题是,如何调动行政相对人的积极性,“以最温和的方式调动行政相对人的行为,让相对人以其行为来实现行政主体所希望的某种法律关系状态”(37),这将是决定行政行为实施效果优劣的重要评判标准。我国《突发事件应对法》第34条、《传染病防治法》第9条,分别规定了国家支持和鼓励行政相对人协助政府应对突发事件、参与传染病防治。其不足在于上述规定仅作出原则性规定,对行政相对人提供协助后如何给予支持和鼓励等问题,欠缺细致、明确的规则。

笔者认为,用利益导向而不是增设义务来引导行政相对人自觉履行协力义务,是激发、促进行政相对人履行协力义务的有效路径。对于相对处于弱势地位的行政相对人来说,行政主体对其施加义务,意味着增加了行政相对人的负担,限制了其某些权利。通过疏导,用利益手段引导行政相对人主动参与,让其在履行义务的过程中适度获益,从而使得行政相对人由被动的履行协力义务向自觉地履行协力义务转变。例如,为了激发行政相对人主动注射疫苗的积极性,有的地方政府送疫苗上门,有的地方政府对主动注射疫苗的民众提供各种惠民服务……这些都是引导行政相对人履行协力义务的方式。对此,域外也有一些可资借鉴的做法。例如,在纳税人协力义务上,日本建立了蓝色申报激励机制,将纳税人协力义务放置在纳税人申报纳税的环节中,而纳税人为了获得蓝色申报的激励,需要依据法律之规定,保管、提交涉税信息,从而促进了行政相对人积极履行纳税人协力义务。这些做法为完善行政相对人协力义务制度,激发行政相对人主动参与行政活动并积极履行协力义务,提供了不同的视角和经验。

五、结语

公私之间的互相依赖使得政府与社会的分界逐渐淡化,越来越向伙伴关系发展,“平等地分担任务和责任,用合作来取代单方的努力”(38)。在重大突发公共卫生事件防控期间,公权力主体和行政相对人加强相互合作,行政相对人积极履行协力义务,对于有效处置重大突发公共卫生事件、保障人民基本权益、实现社会稳定更为必要和紧迫。申言之,协力义务也是相互的。本文论证了行政相对人协力义务的重大意义,厘定了其基本定义和性质,阐释了行政相对人协力义务的正当性、必要性,并结合行政相对人协力义务的现实状况对我国行政相对人协力义务的发展提出了若干思考和建议。行政相对人协力义务这一重要制度的发展和完善,应当置于社会发展、行政民主、相对人权益保护的高度,以确保合法、合理、科学、规范配置行政主体、行政相对人的权利义务,明确行政相对人履行协力义务的程序、边界,明晰行政相对人违反协力义务的法律责任,有效激发、促进行政相对人积极履行协力义务。唯有如此,行政相对人协力义务所承载的制度功能和法治价值才能得到充分彰显,行政法治的宏大目标才能更好地得以实现。

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文章来源:本文转自《学习与实践》2021年第8期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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