朱广新:论生态环境侵权惩罚性赔偿构成条件的特别构造

选择字号:   本文共阅读 11962 次 更新时间:2023-10-19 11:37

进入专题: 生态环境侵权   惩罚性赔偿   补偿性损害赔偿  

朱广新  

 

摘要:惩罚性赔偿是在补偿性损害赔偿的基础上为实现惩罚、威慑目的而向侵权人施加的一种特殊损害赔偿,其存在须以行为人的不当行为构成侵权且行为人应承担损害赔偿责任为前提。《中华人民共和国民法典》第1232条所作惩罚性赔偿规定虽然形式上具备请求权基础规范的基本结构,但其构成条件实质上受到《中华人民共和国民法典》第1229条关于环境污染和生态破坏责任一般规定的制约。从惩罚性赔偿对补偿性损害赔偿依附性看,第1232条只是在第1229条的基础上规定了惩罚性赔偿的三个加重构成条件。《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》对《中华人民共和国民法典》第1232条规定的三个加重构成条件所作的解释性规定,有的规定比较符合第1232条与第1229条之间的体系关联以及环境污染和生态破坏责任作为一种危险责任的特性,有的规定则存在值得质疑之处。

关键词:生态环境侵权;环境污染和生态破坏责任;惩罚性赔偿;补偿性损害赔偿

 

惩罚性赔偿作为一种特殊的损害赔偿,以其超越公法与私法二分的优越机制与实践效果在我国赢得青睐。为充分救济环境侵权受害人、惩罚恶意侵权人并警示他人实施类似侵权行为,《中华人民共和国民法典》(以下简称:《民法典》)侵权责任编第七章第1232条明确规定,“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应惩罚性赔偿”。由于该表达过于简略,如何理解适用这种惩罚性赔偿规定,存在各种解释论上的意见。为保障法律适用的统一性,2021年12月27日发布的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(以下简称:《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》)对生态环境侵权惩罚性赔偿的请求权主体、适用条件、赔偿金数额确定等问题进行了解释性规定。就这些规定而言,其以惩罚性赔偿相对于补偿性损害赔偿的特殊性为基础,系统阐释生态环境侵权惩罚性赔偿构成条件的特别构造,这也是解释论上应当研究的核心问题。然而,近年来有关《民法典》第1232条的绝大多数研究,总是习惯于以阐释补偿性损害赔偿或损害赔偿请求权的传统思维理解生态环境侵权惩罚性赔偿的构成条件。笔者拟于本文中通过深入分析惩罚性赔偿在存在及构成上的特殊性,以惩罚性赔偿对补偿性损害赔偿的依附性为基点,对《民法典》第1232条及其司法解释关于生态环境侵权惩罚性赔偿构成条件的特别构造进行系统探究。

一、惩罚性赔偿在存在与构成上的特殊性

从法条构造方法看,《民法典》第1232条是一个具有明确的构成要件及相应法律效果的法律规范,看起来既向被侵权人提供了一种请求侵权人支付惩罚性赔偿的法律基础,又向法院提供了一种判定侵权人应否向被侵权人支付惩罚性赔偿的基准。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会(以下简称:全国人大法工委)民法室编著的《民法典》释义书以及一些关于《民法典》第1232条的专题研究,也因此像理解一般损害赔偿请求权基础规范那样解析第1232条的构成要件与法律效果。然而,此种研究范式或方法完全忽视了这样一个极其重要的问题:惩罚性赔偿规定可以脱离相应的补偿性损害赔偿规定,并作为一个独立、完整的法律规范加以适用吗?该问题的答案取决于应当如何理解第1232条的规范目的。如果认为第1232条应名符其实地被看作一种实现惩罚、威慑目的的惩罚性赔偿规定,那么即使该规定在构造上完全具备请求权基础规范的形式结构,其也不具有脱离《民法典》第1229条关于环境污染和生态破坏责任(主要是补偿性损害赔偿)的一般规定而独立适用的能力。因为显而易知的法律原理是,惩罚性赔偿只是在补偿性损害赔偿的基础上发挥作用,脱离补偿性损害赔偿通常无法合理确定、计算惩罚性赔偿的数额。既然承认《民法典》第1232条是关于惩罚性赔偿的特别规定,并且,《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第9条明确确定惩罚性赔偿金数额应当以环境污染、生态破坏造成的人身损害赔偿金、财产损失数额作为计算基数,那么理解适用《民法典》第1232条时就根本无法脱离《民法典》第1229条的规定。换言之,第1232条只是在第1229条规定的基础上针对惩罚性赔偿的特殊性而作出的特别构造。故而,理解适用第1232条有关惩罚性赔偿的规定时,不能陷入补偿性损害赔偿请求权的思维窠臼。为深入理解这一点,有必要深入分析惩罚性赔偿作为一种私法上惩罚机制的独特性及其与补偿性损害赔偿之间的适用关系。

(一)惩罚性赔偿作为一种惩罚机制的独特性

不同于传统的损害赔偿,惩罚性赔偿的基本目的是惩罚侵权人、威慑侵权人及未来可能实施同样侵权行为的其他人。对特定的或潜在的侵权人而言,法院依法裁决的惩罚性赔偿被视为发挥着类似于刑法上的罚金与行政法上的罚款的处罚与吓阻功能。因为法院作出惩罚性赔偿裁决须取决于受害人一方的诉讼请求,并且惩罚性赔偿金不是像罚金或罚款那样依《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称:《行政处罚法》)第67条、第74条和《中华人民共和国刑法》(以下简称:《刑法》)第64条的规定上缴国库,而是归受害人所有,所以从民事法律关系的相对性看,惩罚性赔偿制度实质上赋予民事法律关系的当事人一方一种依法对另一方予以一定经济性处罚的特权。侵权人与受害人之间的此种法律关系状况不仅违反了对整个私法起关键性作用的结构原则,即法律后果的双向主体正当性(beidseitige Rechtfertigung),而且与私法的基本原则处于矛盾之中。由此可以提出两个值得深思的问题:为何不以扩张公法上罚金或罚款的适用范围实现惩罚、威慑目的?如何处理惩罚性赔偿与传统损害赔偿之间的适用关系?

一般而言,法律的作用尤其是其所发挥的强制性作用,通常取决于法律实施或发挥作用的方式。公法与私法目的不同,性质相异,并因此具有截然不同的法律责任执行机制。公法责任的实施须依赖国家机关的积极介入。如果国家机关工作人员在公法责任执行过程中懈怠履职、执法不力、滥用职权、徇私枉法或贪污腐败,公法责任就难以发挥作用或其作用就会大打折扣。因此,公法责任的执行通常还需要配备必要的权力监督机制。但是,权力监督机制能否发挥良好作用,最终仍取决于公权行使者的执法行为或司法行为。在此种情况下,公法责任的执行不仅成本巨大,而且始终面临着“政府失灵”的难题。罚金或罚款作为公法责任的一部分不可避免地存在这样的弊病。

比较而言,私法责任依据利益相关当事人的请求而发挥作用。利益相关当事人通常是指权益遭受他人损害的特定当事人。私法通过赋予利益相关当事人一种能够使自己所受损害得到完全填补的权利的方式,诱导或激励利益相关当事人积极“为权利而斗争”,由此使私法责任得以实施。由于能在补偿性损害赔偿之外获得一笔意外之财(windfall),惩罚性赔偿请求权实质上可以向侵权行为的受害人提供一种更为强大的经济激励。基于成本与收益的算计,受害人通常会以积极行使权利的方式使惩罚性赔偿责任制度运作起来。在以此而使法律积极发挥作用的过程中,惩罚性赔偿裁决可以促使惩罚性赔偿的每一个基本目标得到实现。如此之下,在为实现惩罚性赔偿的基本目标提供激励机制上,惩罚性赔偿教义可以发挥一个重要的程序性功能——法律的执行或实施。这是惩罚性赔偿相对于公法上罚金或罚款而言的显著优势,它在一定程度上回答了为何不以扩张公法上惩罚的方式实现惩罚、威慑目的的问题。

(二)惩罚性赔偿对补偿性损害赔偿的依附性

惩罚性赔偿虽然易于实现惩罚、威慑的目的,但其与私法原则之间的冲突也最为显著。这使得惩罚性赔偿总是遭到各种批评。如何协调与传统损害赔偿之间的关系,是建构、理解适用惩罚性赔偿必须解决的首要问题。

传统损害赔偿以填补受害人所受损害为主要目的。其为此确立了以恢复原状为宗旨的完全赔偿原则和以损益相抵为表现形式的禁止得利原则。这主要是一种以补救受害人为目的并以受害人为视角的责任机制。如果转换一下视角,从损害赔偿责任对侵权人的影响看,损害赔偿金的支付显然会使侵权人在经济上遭受一定程度的制裁,原《中华人民共和国侵权责任法》第1条正是基于侵权人视角明确将“预防并制裁侵权行为”规定为立法宗旨之一。当侵权人不能经由侵权行为获得任何收益时,损害赔偿金的支付对侵权人的制裁作用往往相当明显。其实,即使从受害人视角看,权益遭受他人侵害时,受害人也通常既想使所受损害得到完全补救,又渴望法律作为一种伸张正义的有力机制能够满足自己给予侵权人一定制裁的法律情感。因此,填补损害与制裁侵权人在补偿性损害赔偿的适用上常常发挥着各自的规范作用。

然而,在有些情况下,损害赔偿责任的制裁作用具有明显的局限性。以环境污染和生态破坏责任为例,侵权人在多数情况下不是想以环境污染、生态破坏行为损害他人,而是为从事生产经营事业附带地造成了环境污染或生态破坏,并由此侵害了他人权益。损害他人权益常常是侵权人获得生产性或经营性收益的副产品。在此种损益格局下,理性的侵权人通常会对因污染环境或破坏生态所可能支付的损害赔偿与从事生产经营事业所可能获得的经济收益作出对比。只要收益大于损害赔偿,实施或继续实施污染环境或破坏生态行为就有利可图。在此情形下,补偿性损害赔偿在实现填补损害目的之时无法对侵权人产生制裁效果。当其他法律性质的制裁措施也不能发挥良好作用时,侵权人就会持续不断地实施环境污染或生态破坏行为。

另需指出的是,传统损害赔偿责任的法律适用时常受到“成本—收益”法则的制约。如果可能获得的损害赔偿金少于提起诉讼的成本,则受害人大多不愿向法院提起损害赔偿的诉讼请求。受害人的这种务实选择常常会被精明的侵权人利用。就环境污染和生态破坏责任而言,当侵权行为对一定范围的多数人分别造成不大的人身损害或财产损失时,分散的受害人往往会因个人损失较小而不愿提起损害赔偿诉讼;唯有损害后果发展到令人难以容忍的地步时,个别受害人或部分受害人才可能提起损害赔偿诉讼。

在传统的公法、私法二分体制下,单纯以强化公法责任或补强损害赔偿责任的方式克服补偿性损害赔偿责任实施效果的局限性,会受到公法与私法各自规范理念和规范方法的严格限制。此种状况为承认惩罚性赔偿提供了实践正当性。该正当性很大程度上决定了惩罚性赔偿在规范构造、法律适用上对补偿性损害赔偿的依附性。具言之,从私法方面看,惩罚性赔偿具有强化损害赔偿的制裁效果、激励受害人依法保护权利的功效。受制于私法的平等、正义观念,哪些侵权行为需要以惩罚性赔偿予以制裁,以及如何构造惩罚性赔偿的构成条件,必须充分考虑补充性损害赔偿在保护受害人权益、制裁侵权人上的适当性、充分性。并非一切侵权行为皆需通过惩罚性赔偿予以规制,《民法典》仅在侵害知识产权、产品责任、环境污染和生态破坏责任等三种侵权形态下以特别的构成条件承认了惩罚性赔偿。因此,惩罚性赔偿无论如何不能脱离相应的补偿性损害赔偿而被孤立对待。

就特定惩罚性赔偿的适用而言,法院不能撇开补偿性损害赔偿而像适用公法上的罚金或罚款那样只是令侵权人向受害人承担惩罚性赔偿责任,是否判决惩罚性赔偿及如何确定惩罚性赔偿的数额,必须以补偿性损害赔偿的判决为前提。也就是说,裁决惩罚性赔偿时,必须首先判定行为人的不当行为是否构成侵权、行为人应否承担损害赔偿责任及应承担何种数额的损害赔偿责任,然后才能进一步判定有没有必要以惩罚性赔偿惩罚侵权人、威慑未来可能实施类似侵权行为的人。侵权人不负补偿性损害赔偿责任的,亦无负惩罚性赔偿责任之可能;侵权人负补偿性损害赔偿责任的,有可能但并不必然亦负惩罚性赔偿责任。无损害赔偿责任之判定,法院根本无法确定应否判决惩罚性赔偿及应判决何种数额的惩罚性赔偿。

综上所述,惩罚性赔偿作为一种特殊的损害赔偿,在规范构造与法律适用上对补偿性损害赔偿具有内在的、无法分割的依附性。理解适用《民法典》第1232条时,不能因为该规定在规范构造上具备损害赔偿请求权基础规范的形式特征,就理所当然地像理解通常的请求权基础规范那样理解它的构成条件。由惩罚性赔偿的特殊性所决定,《民法典》第1232条实质上是在第1229条规定的基础上对惩罚性赔偿为实现惩罚、威慑目的而应匹配的加重构成条件所作出的特别规定。

二、惩罚性赔偿的加重构成条件之一:“违反法律规定”

根据其与补偿性损害赔偿的内在关联关系,惩罚性赔偿在规范构造与法律适用上须满足双重条件:一是行为人的不当行为须构成侵权行为,且该侵权行为能产生补充性损害赔偿的法律效果;二是侵权行为须具备应受惩罚的加重情节。所谓加重情节,是指使补偿性损害赔偿构成要件中的一个或多个要件变得更为严苛的要素。加重情节是惩罚性赔偿在补偿性损害赔偿的基础上为实现惩罚、威慑目的而对侵权人施加更大制裁的必然要求。《民法典》第1184条“故意侵害他人知识产权,情节严重的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”规定中的“情节严重”,即是惩罚性赔偿在补偿性损害赔偿构成要件之上设置的“加重情节”。从权利形成角度讲,分析惩罚性赔偿的构成条件所应具备的法律思维应当是,应在补偿性损害赔偿构成要件的基础上满足哪些加重条件。

《民法典》第1232条关于生态环境侵权惩罚性赔偿的规定,亦以加重环境污染和生态破坏责任构成要件的方法构造了惩罚性赔偿的特别构成条件。不同于《民法典》第1184条采取的以“情节严重”概括规定加重情节的规范方法,第1232条根据污染环境和破坏生态责任的构成要件,从三个方面分别规定了惩罚性赔偿的加重构成要件。

根据《民法典》第1229条和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称:《环境侵权责任解释》)第6条的规定,环境污染和生态破坏责任的构成须满足三个要件:存在排放污染物或者破坏生态的行为;行为造成他人损害;排放的污染物或者其次生污染物、破坏生态行为与损害之间具有关联性。《民法典》第1232条在环境污染和生态破坏责任构成要件的基础上,从三个方面加重了惩罚性赔偿的构成条件:第一,在行为之违法性方面,要求污染环境、破坏生态行为须以“侵权人违反法律规定”为前提;第二,在损害方面,要求侵权行为须“造成严重后果”;第三,在归责原则方面,要求须存在污染环境、破坏生态的“故意”。《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第5条至第8条就如何理解适用这三个加重条件逐一进行了规定。以下笔者将根据惩罚性赔偿和环境污染和生态破坏责任的特性,对这三个加重条件的适当性及其规范意义进行分析。

为何设置“违反法律规定”这个加重条件,是值得探究的首要问题。全国人大法工委民法室对此的解释是:“惩罚性赔偿具有普通环境侵权不具备的惩罚功能,故其构成要件应当更为严格。企业的排污行为只要符合国家环境行政法律法规的要求,从行政法的角度看,那就是合法的,企业的正常生产经营活动是社会正常发展必需的,应当为法律所保护和鼓励。”这种解释乍一看很有道理,实则经不起推敲。因为具备惩罚功能,所以需设置更加严格的构成条件,虽然符合“例外从严”法理,但这只是对惩罚性赔偿设置加重构成条件的一般理论依据。它忽视了一个不容回避的深层问题:行为虽然未违反环境行政法规但行为人明知其行为会构成侵权且造成严重损害后果时,在法律评价上,行为人是因未违法而应当予以宽宥,还是因使他人遭受恶意严重侵权而应给予适当惩罚,并使受害人得到充分保护?如果认为恶意造成严重侵权后果的排污行为,既可依行为未违反环境行政法规而不承受任何公法上的法律责任,又可依同样的理由不承担惩罚性赔偿责任,则当环境法规在管制污染环境或破坏生态行为上存在缺漏时,根据污染环境和生态破坏责任的特性,以补偿性损害赔偿根本无法预防类似恶意侵权行为的再发生。

也有学者在解释《民法典》第1232条为何要求“侵权人违反法律规定”时认为:“如果环境污染行为或生态破坏行为没有违反国家法律的规定,那就可以认为该行为的恶劣程度还不足以达到社会所不能容忍的地步,对此情形也就不适宜用惩罚性赔偿来产生惩戒效果。”这种观点实质上建立在公法秉持的一般评价标准(公共利益)之上,并没有注意到环境污染或生态破坏行为对个体利益造成严重损害的可能性。如前所述,即使未违反法律规定的环境污染或生态破坏行为,也存在对个体利益造成严重损害的可能性,如果侵权人对此种损害存在恶意,完全排除惩罚性赔偿责任则有违惩罚性赔偿制度的常理。由比较法看,惩罚性赔偿在构成上须满足的加重条件集中体现在行为人实施不当行为时的主观恶性上——行为之罪责性或可谴责性。正如美国最高法院在审理State Farm Mutual Automobile Insurance Co.vs Campbell案时所言:“惩罚性赔偿应当仅在下述情况下被判决,即被告的罪责在其已支付补偿性赔偿后是如此应受谴责,以至于有必要施加进一步的制裁,以实现惩罚或威慑。”

根据以上分析,将违反法律规定作为惩罚性赔偿的一个加重构成条件是值得质疑的。进一步讲,所谓违反法律规定,是指违反《中华人民共和国水污染防治法》(以下简称:《水污染防治法》)、《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称:《大气污染防治法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称:《土壤污染防治法》)、《中华人民共和国噪声污染防治法》(以下简称:《噪声污染防治法》)、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等环境保护法律的强制性规定,重点是违反生态环境风险管理管控、污染物排放的强制性国家标准或地方标准。保护和改善环境,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,是各项环境保护法律的立法宗旨。各种生态环境保护标准是生态环境保护管理工作中需要统一的各项技术要求,是对生态环境进行标准化管理的基本措施,它们的制定和实施是为了保护公众健康、民生福祉、经济社会可持续发展等社会整体利益,不可能顾及某个人或某些人的特别利益需求。并且,因为这些强制标准作为一种技术性标准,依《大气污染防治法》第12条、《大气污染防治法》第15条、《土壤污染防治法》第13条、《噪声污染防治法》第17条及《生态环境标准管理办法》第48条,会根据标准执行情况及社会经济发展状况定期进行评估,并根据评估结果对标准适时进行修订,所以环境污染或生态破坏行为也许会导致特定区域生态环境质量降低或功能减损,但其对个体权益的损害在很多情况下是因地而异或因时而异的。

民法建立在个人自由的思想之上,其以赋予民事主体独立法律人格、自由、权利为基本内容。由私法的目的与功能所决定,环境污染和生态破坏责任所保护的法益主要是个人自由意义上的私人利益,而不是社会整体意义上的生态环境利益。如果不当行为只是造成环境污染或生态破坏,而没有损害特定人的人身或财产权益,由此产生的生态环境保护需求原则上应由环境保护法甚至是刑法予以规制。尽管《民法典》第1234条与第1235条亦对生态环境损害的救济作出了规定,但这并不能改变环境污染和生态破坏责任属于一种特别侵权责任的规范属性。故而,受害人所受损害是构建环境污染和生态破坏责任必不可少的要件,在无须考虑行为人过错的条件下,只要某人因他人不可免责的自由行为遭受了损害,就存在对损害予以救济的正当性。考虑到我国各个地区因社会经济发展程度的差异而可能采取不同的污染排放强制性标准,同样的排污行为在执行国家强制标准的甲地可能属于合法行为,在执行比国家标准更为严格的地方标准的乙地则可能属于不合法行为。如果将违反法律规定作为环境污染和生态破坏责任的构成要素,同样的排污行为会在私法上产生如下后果:甲地受排污行为损害的特定人,其所受损害因行为人未违反法律规定而不能获得救济;乙地受同样排污行为损害的特定人,其所受损害则可以获得救济。这种截然不同的私法效果,会产生同样的排污行为造成类似损害后果时,受害人因所处地域不同而得到不同保护的问题,这毫无疑问会严重损害私法的统一性和普遍性。

就环境保护强制性规定的公法、私法效果而言,如果行为人违反强制性规定且对他人造成损害,私法与公法在评价该违法行为上会保持一致性,也就是说,该违法行为在公法与私法上皆会遭到否定性评价,公法与私法的评价差异仅体现在行为人承担法律责任的形式上。如果行为人未违反强制性规定,且未对他人造成损害,私法与公法在评价该合法行为上也会保持一致,即该行为在公法与私法上均会得到认可。如果行为人虽然未违反强制性规定,但其行为对他人造成了损害,私法与公法对行为自由的评价则会存在差异,一个未违反公法上强制性规定的行为,可能会因对私益造成的损害而在私法上遭到否定评价,这是公法与私法之功能差异的必然反映。

不能将违反法律规定当作环境污染和生态破坏责任的构成要素,还可从此种特殊侵权责任的独特性上予以论证。排放污染物、利用环境要素是从事生产经营事业不得不作用于生态环境的活动或行为。污染环境、破坏生态的行为通常是经由对生态环境的不良影响,而产生致人损害的后果。此种损害的发生或形成有时会因污染物与各种环境要素之间或各种污染物之间发生物理、化学、生物等性质的反应而极具复杂性。符合法律规定的排污行为可能会与自然环境中物质或能量发生错综复杂的反应,产生次生污染物并致人严重受损。有时合法的排污行为持续一定期间才可能对生态环境产生一种累积性损害风险,并可能使他人遭受严重损害。有时特定排污行为可能无论如何都不会造成损害他人的后果,但其与其他人排污行为耦合或聚合,则会对他人造成严重损害。有时甚至会发生现行环境保护法未能预料并未作出规范的污染物排放致人损害问题。

总之,就环境污染和生态破坏责任而言,行为人是否违反法律规定,与责任构成无关,立足于私法的个人自由精神,只要同时满足其他责任构成要件,即使环境污染或生态破坏行为未违反法律规定,但给他人造成损害的,即应承担损害赔偿责任或其他形式的民事责任。惩罚性赔偿作为一种私法制度,旨在以私法机制实现惩罚与威慑目的,其规范对象是使个体权益遭受侵害的恶意侵权行为,而不是违反环境保护法规的公法上不当行为。因此,把违反法律规定作为惩罚性赔偿的一个加重构成条件,是立足于公法观念对私法问题进行法律思维的产物。其既对污染环境、破坏生态致人损害的复杂性缺乏深刻认识,又对惩罚性赔偿的特性存在认识偏差。侵权人在主观状况上的应受谴责性(恶意或重大过失)是确立惩罚性赔偿的决定性因素。未违反法律规定但故意给他人造成严重损害的污染环境、破坏生态行为,同样存在应予以惩罚、威慑的正当性需求。只有这样才能彻底打消行为人以不违反法律规定为由逃避民事责任的任何企图。

为维护《民法典》的权威性,《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第5条对《民法典》第1232条规定中的“法律规定”采取了扩张解释的方法,即“是否违反法律规定,应当以法律、法规为依据,可以参照规章的规定”。该规定很大程度上解构或消减了“违反法律规定”这个加重构成要件。除可采取这种扩张解释方法外,还可从“法律”的含义着眼,扩张解释“法律规定”的规范意义,即所有具有生态环境保护属性的法律规定,不论是具体的、具有操作性的规定,还是概括性的生态环境保护性规定,均属于《民法典》第1232条中的“法律规定”。

三、惩罚性赔偿的加重构成条件之二:“造成严重后果”

《民法典》第1232条对惩罚性赔偿附加的另一个加重构成条件是,污染环境、破坏生态的行为须“造成严重后果”。该条件是对《民法典》第1229条规定的环境污染和生态破坏责任构成要件之一的“造成他人损害”要件的加重。因此,以第1229条为规范基础看,所谓“造成严重后果”,是指对他人造成严重损害后果。对于该加重构成条件,有两方面问题值得探究。

(一)遭受严重损害后果的法益范围

首先值得探究是,“造成严重后果”作为惩罚性赔偿的一个加重构成条件,指污染环境、破坏生态的行为使哪些法益遭受严重损害后果。对此存在两个层次的争议问题。第一,严重后果是仅限于对私人权益造成的损害,还是可以指对生态环境造成的损害。意见之一认为,严重后果不仅指对受害人的人身、财产造成严重损害,而且可能指对生态环境造成严重损害甚至是不可逆转的损害。意见之二认为,“仅有生态环境污染或生态破坏而不涉及民事主体伤亡的”,不在“严重后果”之列,因为《民法典》第1232条规定中的“被侵权人是自身权益受到侵害的民事主体,而非国家规定的机关或者法律规定的组织”。第二,如果严重后果仅限于对私人权益的损害,应如何理解该私人权益的范围?有一种解释意见认为,私人权益是指造成严重人身损害或者严重的人身和财产损害,虽然财产损害并未被明确排除在外,但一般不宜支持以单纯的财产损害为基础的惩罚性赔偿请求,《环境侵权惩罚性赔偿解释》第8条第2款则规定,重大财产损失应当认定为造成严重后果。

引发不同理解意见的重要原因之一为,在法律思维上,是将《民法典》第1232条看作一种独立的损害赔偿请求权基础规范,还是认为其属于以《民法典》第1229条为基础仅对惩罚性赔偿之加重构成条件作出的特别规定。如前所述,第1232条只是为了在第1229条的基础上构造惩罚性赔偿的加重构成条件。理解适用第1232条规定中的“造成严重后果”时,应当意识到该用语是在第1229条规定中的“造成他人损害”的语境下为惩罚性赔偿特别设置的一个加重构成条件,不能脱离第1229条的基础性规定,而仅在第1232条规定的文本范围内进行孤立思考。

根据《民法典》第1229条,环境污染和生态破坏责任是为了救济或填补“他人”因污染环境、破坏生态遭受的“损害”(包括损害危险)。根据《民法典》侵权责任编第一章涉及“造成他人损害”的规定,所谓“他人”,在客观法上是指因行为人的侵权行为而遭受损害的人,即被侵权人或受害人;在主观权利上是指因特定行为人的特定侵权行为遭受损害而可以向侵权人提出损害赔偿请求的特定受害人或被侵权人。以此而言,在环境污染和生态破坏责任中,损害赔偿请求权的主体是其民事权益因污染环境、破坏生态行为而遭受损害的特定受害人或被侵权人。惩罚性赔偿是在补偿性损害赔偿的基础上向恶意侵权人施加的一种惩罚,无论是在理论上还是在法律逻辑上,其请求权主体不应当超越补偿性损害赔偿请求权的主体。其实,第1232条所作“被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿”的规定,即明确指出了惩罚性赔偿的请求权主体。这一规定与第1229条规定中的“他人损害”在规范体系上前呼后应、一脉相承。因此,从文义解释和体系解释的方法看,作为惩罚性赔偿的加重构成条件之一的“造成严重后果”,是指特定民事主体的民事权益因污染环境、破坏生态行为遭受的严重损害后果,不可能指纯粹体现为公益的生态环境遭受的严重损害后果。

即使污染环境、破坏生态的行为使私益与公益同时遭受严重损害后果,也只有私益遭受的严重损害后果才可以纳入惩罚性赔偿的加重构成条件被加以考虑。理由在于,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2022年修正)第286条“人民法院受理公益诉讼案件,不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法第一百二十二条规定提起诉讼”的规定,以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第29条“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的,不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼”的规定,提起环境民事公益诉讼或法院受理公益诉讼案件,不影响同一侵权行为的受害人根据民事诉讼法提起诉讼。根据此种二元诉讼机制,同一污染环境、破坏生态的行为使私益与公益皆遭受严重损害时,如果认为惩罚性赔偿也可适用于公益遭受严重损害的情形,则作为利益相关者的受害人与负有维护公益职责的法定机关、社会组织皆可以独立地向法院提起惩罚性赔偿诉讼。为不使不法行为人遭受过度处罚,《行政处罚法》第29条、第35条根据过罚相当原则确立了同一不法行为不能遭受双重处罚的规则。专司惩罚、威慑之职的公法尚且如此,本不具有惩罚、威慑功能的私法,更有充分理由拒绝一切可能使行为人遭受双重处罚的做法。

污染环境、破坏生态的行为仅使生态环境而未使特定个人遭受严重损害后果时,能否依据《民法典》第1232条处罚行为人呢?不能!主要理由之一为:纯粹使生态环境遭受严重损害时,可以依法向行为人提起公益诉讼的法定机关或有关组织,不属于《民法典》第1229条与第1232条规定的民事法律关系主体,其无权依据惩罚性赔偿规定向行为人提起公益诉讼。主要理由之二为:允许法定机关或有关组织以《民法典》第1232条为据提起惩罚性赔偿的公益诉讼,背离确立惩罚性赔偿的立法政策。如前所述,民事赔偿法之所以承认惩罚性赔偿制度,重要考虑因素之一是,可以以私法的利益激励或诱导机制克服公法责任实施效果的局限性,以私人执法的方式实现具有公益属性的惩罚、威慑目的。以公益诉讼方式实施惩罚性赔偿制度时,法定机关或有关组织会像负有公法上职责的法定机关那样,由于缺乏内在的经济激励机制,可能使惩罚性赔偿制度无法高效运作,因为其根本不可能像自身权益遭受侵害的个人或组织那样,积极“为权利而斗争”。换一个视角看,当不当行为仅使生态环境遭受损害时,根据损害后果的严重性,完全可以通过刑法上的罚金或行政法上的罚款达到惩罚、威慑目的。当法定机关懈怠履行职责时,可以提起公益诉讼的法定机关或有关组织可以通过一定方式推动公法上惩罚制度的实施。

将严重后果限定为私益遭受损害的严重后果时,该私益应否排除单纯的财产损害,也值得一提。民事权益,无论是人身权、财产权还是纯经济利益,在应受保护的法律评价上,并无高低贵贱之分。人是一种社会性存在,任何人都无法超然独立于物质世界和社会关系之外。人格与财产、权利与利益紧密相关,无法对它们作孰轻孰重的截然划分。民法之所以将它们予以区分,不是因为它们的价值孰大孰小,而是因为它们在发生、存在、变化、移转、消灭及保护方式等方面需进行区别对待。不同于其他侵权行为,污染环境、破坏生态的行为对他人造成的损害,具体形态极其复杂多样,不仅会表现为使人身与财产遭受严重损害,而且有时会发生使土壤、空气、水等环境要素遭受严重污染或受到恶劣影响,从而仅使他人遭受严重经济损失的情形。不能仅仅因为所受损害只是表现为纯粹的经济损失,就将其排除在《民法典》第1232条规定的“严重后果”之外。

(二)“严重后果”的表现形态

“严重后果”是仅限于现实的损害后果,还是应包括潜在的损害后果(损害危险)?对此存在不同看法。有观点认为,“造成严重后果,必须是已经实际发生的,而不能仅是一种风险”;另有观点认为,“如果环境侵权行为导致的被侵权人人数众多,造成大规模的人群健康隐患,即使未显现出严重的病症,也应视为‘严重后果’”。如何评判这两种观点,关键在于应当对惩罚性赔偿的功能作何种理解。如果认为惩罚性赔偿应像公法上的罚款或罚金那样发挥惩罚、威慑功能,那么理解作为惩罚性赔偿加重构成条件之一的“严重后果”时,则不应将其局限于现实的或已实际发生的损害后果,而应将潜在的或很可能发生的严重损害后果考虑在内。

惩罚、威慑是一切处罚措施的本质属性。威慑是为了预防未来再发生类似恶意侵权行为。对于应受处罚的违法行为,公法并不将造成实际损害后果作为施加处罚的必要条件,而是把行为可能产生的社会危害性作为重要考量因素。因此,犯罪有预备、未遂、中止、既遂之分。行政处罚同样立足于行为本身的违法性而决定应否施加处罚,在很多情况下未将发生危害后果作为施加处罚的条件。如《水污染防治法》第83条规定,未依法取得排污许可证排放水污染物的,县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治,并处十万元以上一百万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,责令停业、关闭。与其他类型的特殊侵权行为相比,污染环境、破坏生态行为造成的损害大多具有隐蔽性、渐进性、长期性等特性,侵权行为在某个时段显现的现实损害后果有时根本无法将其造成的全部损害后果完全暴露出来。将“严重后果”限缩解释为一种已实际发生的损害结果,一方面会产生激励行为人采取比较隐蔽的手段实施污染环境、破坏生态行为的消极后果,另一方面会产生激励受害人直至损害后果完全确定发生后再提起惩罚性赔偿诉讼的消极后果。后一种情况也许有利于保护私人权益,但其非常不利于及早阻止损害后果的扩大,以避免生态环境遭受更大损害。

环境污染和生态破坏行为对他人造成的严重损害,在发生上具有独特性。它有时与生态环境损害相伴而生,有时则以环境因素为介质而发生。对他人造成潜在严重损害危险的环境污染和破坏生态行为,如果不能通过惩罚性赔偿的惩罚与威慑功能予以特别或一般预防,就极有可能酿成使生态环境造成严重损害的悲剧。在此情况下,以惩罚性赔偿对生态环境予以强有力保护的立法初衷必然会落空。因此,为更好地发挥惩罚性赔偿的预防功能,不能将《民法典》第1232条规定中的“严重后果”狭隘地理解为一种现实的损害后果,应将很可能发生的严重潜在损害考虑在内。

在将“严重后果”理解为使特定受害人的民事权益造成严重损害或严重损害风险的情况下,损害后果是否具有严重性,应主要立足个人自由观念依私人利益所受损害程度及可能性予以判断。生命、身体、健康关乎个人生存发展,即使造成一人死亡或伤残,亦可算得上造成严重后果。对于财产损失,应当立足个案情况依财产的客观价值予以确定。对于纯粹经济损失,损害后果是否严重,同样应当立足于个案情况予以客观判断,其损失一般应达到一个较大数额。

四、惩罚性赔偿的加重构成条件之三:“故意污染环境、破坏生态”

惩罚性赔偿的最后一个加重构成条件被普遍理解为,侵权人须在主观上存在故意。根据《环境侵权责任解释》第1条第1款“因污染环境、破坏生态造成他人损害,不论侵权人有无过错,侵权人应当承担侵权责任”的规定,环境污染和生态破坏责任奉行无过错责任原则。将故意作为一个必要条件,毫无疑问从主观要件方面提高了惩罚性赔偿构成要件的要求。由比较法看,将惩罚性赔偿应用于以严格责任为归责基础的侵权行为时,要求侵权人在主观上必须具备实施致害行为的恶意或重大过失。这是由惩罚性赔偿的基本功能所决定的。很难想象,向一个对自己行为的危害性或危险性毫无认识的人施加惩罚责任,能够产生惩罚与威慑的效果。只有当行为人存在损害他人的故意或行为人对具有严重损害风险的行为漠不关心时,令其承担惩罚性赔偿责任,才能从内心深处促使其认识到侵权行为的危害性或危险性,从而决定不再实施类似的不当行为,其他人也可能经由知悉此种合理的法律后果而不会实施类似不当行为。不管侵权人的主观状态而仅以损害结果决定惩罚之有无,会令侵权人及其他可能实施类似侵权行为的人无所适从,从而会对行为自由构成严重限制。因此,将故意作为惩罚性赔偿的一个加重构成条件,非常合理。

然而,就《民法典》第1232条规定中的“故意”概念而言,如何从作为惩罚性赔偿之加重构成条件的意义上理解它,不无研讨余地。从“故意污染环境、破坏生态造成严重后果”的表达看,这里的“故意”是指实施污染环境、破坏生态行为的故意,还是指以实施污染环境、破坏生态行为并严重损害他人的故意,并非一目了然。《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第6条、第7条就此进行了解释性规定。根据该规定,最高人民法院将《民法典》第1232条规定中的“故意”理解为,“具有污染环境、破坏生态的故意”。根据该司法解释第7条列举规定的九种故意情形,“具有污染环境、破坏生态的故意”主要是指故意违法实施污染环境、破坏生态的行为,并且,其所称“违法”主要是指违反环境行政法或违反刑法。例如,该司法解释第7条第2项规定的故意情形为:“建设项目未依法进行环境影响评价,或者提供虚假材料导致环境影响评价文件严重失实,被行政主管部门责令停止建设后拒不执行的。”值得质疑的是:故意违反环境行政法、刑法,或者说污染环境、破坏生态的故意,能够等同于环境污染和生态破坏惩罚性赔偿责任构成条件中的故意吗?答案显然是否定的。对此可从以下两个方面分析。

第一,故意作为一种归责原则是指行为人应当对自己有意损害他人的不法行为负责。依据何种标准将一人所受损害归咎于他人是损害赔偿法的核心论题。欧陆近现代民法基于对行为自由的维护,将过错确立为损害赔偿法的基本归责原则。只有当行为人致人损害的不法行为是基于故意或过失实施,而不是因为偶然事件造成的,才具有将此种损害转嫁给行为人承担的正当性。依损害赔偿责任的构成而言,过错是应予考虑的最后一个要素,也就是说,只有判定存在法定损害、行为之违法性之后,才有必要确定过错要件,以决定应否由行为人对他人所受损害负责。没有过错则一般不能由加害人承担损害的后果。作为一种归责原则的故意因而被界定为行为人意识到其行为后果,并认识到其行为的违法性,却在意志上接受此后果;故意要素最低限度的要求是,行为人考虑到其行为有可能产生某种损害后果,但对于此种情形的出现则持默许态度。

环境污染和生态破坏责任是指因污染环境、破坏生态造成他人损害或危及他人人身、财产安全时应当承担的赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。将故意规定为环境污染和生态破坏之惩罚性赔偿责任的归责原则时,该故意按常理应被理解为,行为人明知其污染环境、破坏生态的行为会给他人造成损害,而依然追求或放任此种损害结果的发生。以此而言,污染环境、破坏生态的故意不能被直接当作一种损害赔偿责任归责原则的故意。

第二,污染环境、破坏生态的行为并不必然导致损害他人权益的后果,当行为仅仅违反了环境行政法的强制性规定时,尤其如此。环境污染和生态破坏行为在构成侵权责任上具有特殊性。行为人实施环境污染、生态破坏行为,通常既不是为了单纯地污染环境或破坏生态,又不是想以污染环境或破坏生态为手段损害他人权益,而是为从事生产经营事业,不得不向环境排放废物,或必须向环境索取物质或能量,从而附带地造成了环境污染或者生态破坏,并由此使他人遭受损害。作为从事生产经营活动的必要环节或附带结果,排污行为或由环境索取物质或能量的行为,即使违反环境保护法的强制性规定,也不必然对他人造成损害结果,通常只是存在致人损害的危险性,因为损害的发生常常取决于污染物是否超出生态环境自身的自净能力、自我修复功能,或者污染物是否与某种环境要素发生物理、化学、生物等特性的复杂反应。基于污染环境、破坏生态行为后果的复杂性,污染环境、破坏生态的故意不能直接等同于因环境污染、生态破坏行为而致人损害的故意。即使特定的环境污染或生态破坏行为确实造成了损害他人的后果,因为行为人对损害他人可能持故意、重大过失、一般过失等不同主观状况,污染环境或破坏生态的故意也不能与因实施污染环境、破坏生态的行为而损害他人的故意画等号。

深入思考可知,《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第7条明确列举的九种故意情形,实质上是根据故意违法实施污染环境、破坏生态的行为,通常存在损害他人权益的重大风险的经验判断,将污染环境、破坏生态的故意直接推定为作为惩罚性赔偿加重构成条件的故意。以此确定的故意通常被称作推定的故意。根据法律一经颁行即推定为大家所知的法治观念,当环境保护法律已经颁行时,行为人污染环境、破坏生态的行为一旦客观上违反了环境保护法律中的强制性规定,即可推定其存在违法实施污染环境、破坏生态行为的故意。因为违法实施污染环境、破坏生态的行为被推定具有损害他人权益的重大风险,所以,违法实施污染环境、破坏生态行为的故意,被最高人民法院直接看作作为惩罚性赔偿之加重构成条件的故意。从法律实施效果看,如果违法实施污染环境、破坏生态行为的故意可以直接推定为作为惩罚性赔偿加重构成条件的故意,那么受害人主张惩罚性赔偿时,就无须对侵权人在主观上是否存在致人损害的故意予以举证证明,其只需证明侵权人的行为违反法律规定。

然而,推定的故意终究只是一种经验推断,而不是作为一种事实的故意本身。根据侵权责任法理论,作为一种归责原则或构成要件的故意,在判断是否存在故意上采纳的是主观标准,即行为人自身是否“明知”并具有“希望”或“放任”损害发生的心理状态。根据这种故意观念,如果侵权人能够证明其实施污染环境、破坏生态行为时并无损害他人的故意,应当允许其凭客观事实推翻对其故意的推定。以此而言,推定的故意充其量只是认定故意的一种方法。当侵权人污染环境、破坏生态的行为未违反法律规定但对他人造成严重损害后果时,侵权人是否满足作为一种加重构成条件的故意,则需要按照故意的一般判断标准予以认定。令人遗憾的是,《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第7条对此未作出任何规定。

在民法及其司法解释未对故意的一般判断标准作出规定时,不妨参照《刑法》第14条关于故意犯罪的定义性规定,将作为惩罚性赔偿加重构成条件的故意理解为,侵权人明知自己污染环境或破坏生态的行为会发生造成他人损害的后果,而希望或者放任这种结果发生的主观状态。考虑到环境污染和生态破坏责任是一种危险责任的特性,明知自己污染环境或破坏生态的行为会发生造成他人严重损害的后果,可依危险责任的法律思维转化为,行为人明知其排污行为或环境利用行为存在损害他人人身、财产权益的重大风险,希望或者放任这种风险发生的主观状态。就《民法典》第1232条对故意这个加重条件的构造而言,不能仅仅局限于第1232条规定中的“故意污染环境、破坏生态”而理解故意这个加重构成条件。考虑到《民法典》第1232条在规范体系上只是在第1229条规定的基础上规定惩罚性赔偿的加重构成条件,应当将第1232条规定中的“故意污染环境、破坏生态”与第1229条规定中的“因污染环境、破坏生态造成他人损害”结合在一起探究“故意”的规范意义。根据此种体系解释方法,第1232条规定中“故意”完全可以被看作符合侵权法之归责原则的故意,因为它是一种因污染环境、破坏生态造成他人损害的故意,而不是像最高人民法院理解的那样,是指一种污染环境、破坏生态的故意。

在法律评价上,故意致人损害的侵权行为是最应当受到谴责的行为,以故意作为惩罚性赔偿的加重构成条件也足以证成惩罚性赔偿的正当性。不过,从环境污染和生态破坏责任作为一种危险责任的归责特性看,造成令人无法容忍的严重致人损害后果的污染环境、破坏生态行为,多数情况下只是表现为,行为人应知自己的污染物排放、生态环境利用行为存在可能损害他人权益的重大风险,而对该重大损害风险完全听之任之,或未采取必要的防范措施,进而对他人造成严重损害结果。以《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第7条第4项列举规定的故意情形为例,建设项目未依法进行环境影响评价,被行政主管部门责令停止建设后拒不执行的,并不必然意味着建设单位就此存在以环境污染致人损害的故意。建设单位在此种情况下的主观状况一般是,应当合理地预见到,未依法进行环境影响评价而进行建设的行为存在发生致人损害的重大风险。毕竟,建设单位应当采取的环境影响评价只是一种预防性污染防止管理措施,未采取环境影响评价可能造成的环境污染后果,以及此种后果对他人权益可能造成的损害状况,都存在一定的不确定性。因此,未依法进行环境影响评价的建设行为,是建设单位应当知道的存在引发环境污染致人损害风险的行为。当建设单位应知其行为可能存在引发污染环境并致人损害的重大风险,却未采取必要防范措施,并最终造成严重损害后果的,也具有以惩罚性赔偿对建设单位予以惩罚的正当性。

明知与应知之间的差异在于,前者立足于侵权人本身采取主观判断标准,后者则根据理性人标准予以客观判断。《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第6条所作出的“人民法院认定侵权人是否具有污染环境、破坏生态的故意,应当根据侵权人的职业经历、专业背景或者经营范围,因同一或者同类行为受到行政处罚或者刑事追究的情况,以及污染物的种类,污染环境、破坏生态行为的方式等因素综合判断”的规定,明显采纳了一种综合各种事实要素对故意予以客观认定的思维方法。如果将“造成严重损害后果”融入此种法律思维,作为惩罚性赔偿加重构成条件的“故意”,实际上已经被最高人民法院扩张理解为一种以客观方法予以判断的重大过失。也就是说,只要侵权人对其污染环境、破坏生态的行为会给他人造成严重损害后果存在重大过失,即足以构成环境污染和生态破坏惩罚性赔偿责任。这种方法从实际操作性及比较法上看都有其合理性。

五、结语

惩罚性赔偿是在补偿性损害赔偿的基础上为实现惩罚、威慑目的而向侵权人施加的一种特别的损害赔偿。补偿性损害赔偿的构成及损害赔偿数额的确定直接决定着应否向侵权人判决惩罚性赔偿及判决多大数额的惩罚性赔偿。因此,不能像对待通常的请求权基础规范那样理解《民法典》第1232条的惩罚性赔偿的构成条件。《民法典》第1232条只是在第1229条的基础上高度抽象地规定了惩罚性赔偿的三个加重构成条件,即违反法律规定、造成严重损害后果及损害的故意。

将违反法律规定(违法性)规定为惩罚性赔偿的一个加重构成条件,既忽视了污染环境或破坏生态致人损害的复杂性,又未充分考虑到,侵权责任法的使命在于保护民事权益而非维护环境保护法上的公共利益。《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》因此对“违反法律规定”进行了扩张解释。“造成严重后果”作为一个加重构成条件,是相对于《民法典》第1229条规定中的“造成他人损害”而言的,其规范意义应限于对作为私益的他人人身和(或)财产造成的严重损害,不应包括对作为公益的生态环境造成的严重损害。作为加重构成条件的“故意”,不是指污染环境或破坏生态的故意,而是指明知自己的环境污染或生态破坏的行为会造成损害他人权益的后果,却希望或放任这种结果发生的主观心理状态。《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第7条列举规定的九种故意情形实质上属于推定的故意,侵权人可以依据事实情况推翻对其故意的推定。根据《生态环境侵权惩罚性赔偿解释》第6条关于如何认定故意的规定,最高人民法院在理解适用“故意”这个加重条件上采纳了综合各种事实因素对故意予以客观判定的思维方法,这种方法很大程度上已将故意与重大过失等同看待。

作者:朱广新,中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

来源:《政治与法律》2023年第10期。

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