杨瑞龙:构建国有经济与民营经济协调发展的微观基础

选择字号:   本文共阅读 5774 次 更新时间:2023-08-04 23:48

进入专题: 民营经济   国有经济  

杨瑞龙  

摘 要: 构建高水平社会主义市场经济体制必须坚持两个“毫不动摇”。我国是在社会主义基本经济制度下发展市场经济,发展壮大国有经济有助于发挥社会主义制度的优越性,有助于更好地发挥政府作用。发挥市场在资源配置中的决定性作用,就必须大力发展民营经济。构建一个国有经济与民营经济协调发展的社会主义市场经济体制的微观基础,关键是实现国有经济的布局优化,让国有经济与民营经济在不同的领域发挥各自优势,相互促进,共同发展。如何实质性地推进国有经济布局优化,关键是要确立“优化”的标准,从而根据这一标准确立有进有退、有所为有所不为的实施方案。本文主张以分类改革为原则处理好国有经济与民营经济的关系,实现国有经济的布局优化。

关键词: 社会主义市场经济体制;国有经济;民营经济;国有经济布局优化;分类改革

一、社会主义市场经济的性质决定了国有经济与民营经济应该协调发展

自从我国确立了市场化改革方向后,公有制与市场经济的兼容性一直是理论界讨论的热点问题,特别是有关国有经济与民营经济之间关系的争论一直没有停止过,究竟应该“国进民退”,还是应该“民进国退”,众说纷纭。尽管主张“国进”或“民进”的观点针锋相对,但他们观点背后却隐含了相似的逻辑,那就是发展民营经济与坚持国有经济的主导地位是相互矛盾的,发展民营经济必将动摇国有经济的根基,或者做大做强国有企业必将伤害民营经济的生存环境,它们不可能共同发展。其实,这种非此即彼的观点恰恰没有正视中国特色社会主义在经济体制上的最大特色就是社会主义市场经济体制。

任何经济机制的有效运行都需要一个相应的微观基础。与资本主义市场经济相对应的微观基础就是建立在私有产权基础上的市场配置资源的机制。西方主流经济学认为,只有私有产权才能产生具有硬预算约束的市场主体,从而才能与市场经济相兼容。与传统计划经济体制相对应的微观基础,就是建立在大一统的国有企业基础上的由指令性计划配置资源的机制。传统政治经济学认为,只有国有企业才能自觉按照计划者的指令组织生产活动,从而才能与计划经济相兼容。过去四十多年来,我国从最初把商品货币关系引入计划经济,建立有计划的商品经济,到构建“国家调节市场,市场引导企业”的社会主义商品经济,又到邓小平南行讲话后明确了改革的目标是建立社会主义市场经济体制,再到党的二十大明确提出要构建高水平社会主义市场经济体制,表明我国的改革“既不走封闭僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路。”不走封闭僵化的老路,表明我国的经济体制改革是一场深刻的革命,它将告别封闭僵化的计划经济体制,发挥市场在资源配置中的决定性作用;但这场改革不是改旗易帜的改革,即必须以人民为中心,在坚持共产党领导及社会主义基本经济制度下发展市场经济,更好发挥政府作用。社会主义市场经济体制的内在性质决定了我国必须坚持两个“毫不动摇”,构建国有经济与民营经济协调发展的微观基础。

我国是在社会主义基本经济制度下发展市场经济的,发展壮大国有经济不仅有助于发挥社会主义制度的优越性,而且在市场机制发挥决定性作用的条件下有助于更好地发挥政府作用。习近平总书记指出:“国有企业是推进现代化、保障人民共同利益的重要力量,要坚持国有企业在国家发展中的重要地位不动摇,坚持把国有企业搞好、把国有企业做大做强做优不动摇。”

构建高水平社会主义市场经济体制必须毫不动摇巩固和发展公有制经济。首先,坚持公有制的主体地位必须做强做优做大国有资本与国有企业。党的十五大把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”作为我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度确定下来。党的十八大以来,党中央再次强调要坚定不移坚持公有制为主的所有制结构。在社会主义初级阶段,公有制主要通过国有制来体现,坚持公有制为主就必须坚持国有经济为主导。其次,发挥公有制经济的主体地位、巩固共产党执政的政治基础必须做强做优做大国有资本与国有企业。我国是一个发展中大国,中国政府是典型的发展型政府,并且其发展战略的实施得益于国有企业的支持。中国要实现经济增长方面的赶超目标,最快速、成本最低的方法就是充分发挥国有企业的作用。时至今日,中国政府要推行战略性发展目标,仍然离不开一定的产业政策。国有企业作为政府掌控的企业,在宏观调控、产业引导方面仍然发挥着民营企业难以替代的作用。再次,完善市场机制需要做强做优做大国有资本与国有企业。当出现市场失灵时,仅依靠市场机制难以实现创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,而国有企业在解决市场失灵、实现新发展理念方面具有独特的优势。例如,在存在外部性的情况下,国有企业可以成为一种有效的解决方案;公共物品具有非排他性和非竞争性,由国有企业来提供公共物品具有更明显的优势;在信息不对称的领域国有企业更有利于解决市场失灵;在提高质量比降低成本更重要的领域,如涉及国家安全的先进武器、关乎人命的复杂医疗以及与国家战略有关的重大技术创新等,国有企业可成为契约失灵时的次优产权安排。最后,面向全球竞争需要做强做优做大国有资本与国有企业。一旦我们考虑全球的竞争格局,“垄断”的定义就发生了变化。中国是一个发展转型中的大国,虽然有不少企业能够进入世界500强,但是具备明显国际竞争优势的企业并不多。在这种情况下,通过扶持一部分国有企业,包括鼓励已经在国内处于垄断地位的国企做强做优做大,然后推动其参与国际竞争,有利于更好地贯彻国家意志。

建立社会主义市场经济体制就意味着要让市场机制在资源配置中发挥决定性作用,而市场机制有效配置资源需要相应的微观基础,它包括以下方面:产权关系明晰化的市场主体拥有充分的经营自主权,并且对经营后果承担完全的责任;每一个市场主体自由、平等地参与市场竞争,限制不平等竞争,特别是限制行政性垄断;自由价格体系,即市场主体是价格的接受者而不是制定者,由市场供求关系决定的价格具有充分的弹性;一个相对完善的市场体系,构建一个全国统一的市场,并保持市场的开放性;由法律规范市场竞争秩序,避免政府不正当的行政干预,政府主要运用经济手段调控经济等。市场交易本质上是产权交易,所以,推进产权制度改革就成为建立社会主义市场经济体制的关键。产权制度改革一方面包含大力发展非公有制经济,另一方面包含通过国有企业的改革把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

事实上,民营经济是社会主义市场经济的有机组成部分,“国进民退”不应该是我们选择的改革方向,更不应该视民营经济为洪水猛兽,而应该让民营经济健康发展。首先,我们必须明确发展民营经济不是权宜之计,更不应该对民营经济持“退场论”。在社会主义初级阶段,所有制结构中既包括公有制经济,也包括非公有制经济,大力发展民营经济是构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求,对民营经济要有基本的政治信任。其次,我们必须加强对民营经济的产权保护。有效的产权保护对于稳定民营企业的预期、刺激民营企业的投资非常重要。习近平总书记在党的二十大报告中指出:“优化民营企业发展环境,依法保护民营企业产权和企业家权益,促进民营经济发展壮大。”再次,我们应当深入推进公平竞争政策的实施,为民营企业平等参与市场竞争创造市场环境。2021年中央经济工作会议指出,以公正监管保障公平竞争,营造各类所有制企业竞相发展的良好环境。民营经济在参与市场竞争中常常面临“旋转门”“天花板”“玻璃门”等障碍,我们需要加强反垄断和反不正当竞争,构建政府与企业之间的既“亲近”又“清爽”的营商环境,为民营经济创造公平竞争的市场环境。最后,我们必须坚持对民营经济的必要引导。我们既要充分相信民营经济,同时也要清醒地认识到,由于民营企业单纯的赢利动机以及市场机制的可能扭曲,民营企业发展有可能偏离国家的整体的发展目标。因此,我们需要使用经济手段、法治手段和必要的行政手段来引导民营经济的健康发展。

由此可见,在社会主义市场经济条件下,我们既要毫不动摇巩固和发展公有制经济,做强做优做大国有资本与国有企业,同时又必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。适应社会主义市场经济体制的微观基础的再造,既不能“国进民退”,也不能“民进国退”,而应该“国民共进”,即国有经济与民营经济之间的关系应该是相互促进、相互融合、相互渗透的协调发展的关系,而不是相互割裂、相互排斥的关系。习近平总书记对两个“毫不动摇”做出了精辟的阐述:“在功能定位上,明确公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础;在产权保护上,明确提出公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯;在政策待遇上,强调坚持权利平等、机会平等、规则平等,实行统一的市场准入制度;鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业,鼓励有条件的私营企业建立现代企业制度”(习近平,2014)。构建一个“国民共进”的社会主义市场经济体制的微观基础,关键是实现国有经济的布局优化,让国有经济与民营经济在不同的领域发挥各自优势,相互促进,共同发展。

二、实行“国民共进”的关键是国有经济的布局优化

国有经济布局优化的基本含义就是国有经济布局要适度。布局过窄,不利于坚持公有制的主体地位,从而影响国家对关键行业的控制;布局过宽,则不利于民营经济的发展环境,进而影响市场在资源配置中发挥决定性作用。在处理国有经济与民营经济的关系时,之所以产生“国进民退”与“民进国退”的思维冲突,除了存在一些理论上的偏见外,更重要的是国有经济与民营经济发挥作用的领域发生了一定程度的错位,即该国有经济发挥作用的领域过度市场化,导致市场失灵现象的产生,从而影响特定社会目标的实现;该市场化的领域国有经济又过度参与,导致与“民”争利的现象产生,制约了民营经济发展,扭曲了市场机制。事实证明,在该国有资本保持控制地位的非竞争性领域,如果过度市场化,就不仅会丧失国有经济的主导地位,而且可能会使市场失灵问题日趋严重,无法为经济发展提供必要的基础性条件,最终危及有效率的市场体制的建立;在该市场化的竞争性领域,如果国有资本过度介入,就可能因政企不分及所有权不能转让等问题而造成过度的行政干预,企业无法成为真正的市场主体,最终不利于市场机制在资源配置中发挥决定性作用。

我国的改革经验表明,只要让国有经济与民营经济分别在它们适宜发展的领域发挥作用,即国家主要对战略安全及国计民生行业实施有效控制,对于那些适宜市场化经营的领域则更多地交给民营企业去经营,或者对处于这一领域内的国有企业进行产权多元化的混合所有制的改造,那么国有经济与民营经济完全可以在社会主义市场经济条件下共同发展壮大,从而构建与社会主义市场经济体制相适应的国有经济与民营经济共同发展的“国民共进”的微观基础。习近平总书记在党的二十大报告中再次强调“深化国资国企改革,加快国有经济布局优化和结构调整,推动国有资本和国有企业做强做优做大”。正确发挥国有经济的主导地位,需要在提高国有经济的控制力上下功夫,按照生产力发展的要求调整国有经济的布局、结构和组织形式。实现国有经济布局优化需要在以下几个方面下功夫:

第一,界定政府功能,明确国有经济的合理定位。在社会主义市场经济条件下,国有经济的布局优化与合理界定政府的功能有关,我们既要让市场在资源配置中发挥决定性作用,也要更好地发挥政府的作用。政府的主要职责是提供公正和公共服务,保护产权及国家安全等。在不同的发展阶段和发展水平上,政府面临的约束条件不同,因而提供公共服务的载体也有所不同。政府可以直接提供公共服务,也可以利用国企提供公共服务,在必要的条件下政府还可以将公共服务外包给市场。除了提供公共服务,政府也可以直接推动经济增长,干预微观经济活动,此时,国有企业往往成为政府进行宏观调控和微观干预的主要抓手。我国不仅是社会主义国家,而且是处于转型中的发展中大国,政府的作用远比一般的市场经济国家要大。无论从理论上讲,还是从现实需要出发,我国都需要一批强大的国有企业去体现社会主义基本经济制度与实现国家的宏伟目标。同时,从提高资源配置效率出发,我国必须切实推进国有企业改革与大力发展民营经济。

第二,发挥国有经济的主导作用。在社会主义市场经济条件下,公有制的主体地位需要通过发挥国有经济的主导作用体现出来。但是,坚持公有制为主不等于国有经济布局越宽越广越好,国有经济布局既要有助于坚持社会主义基本经济制度,有助于实现国家目标,同时又要有助于发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。特别是考虑到国有资本是一种稀缺资源,我们应通过制度构建与政策制定把有限的国有资本投入到重要行业与关键领域,保持对国民经济的整体控制力,避免国有资本的无序投资与低效投资。这些重要行业和关键领域主要包括国家安全、国民经济命脉提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的行业,前瞻性战略性新兴产业和新型基础性设施建设。应培育一批世界级龙头企业,加强在国家经济、科技、国防、安全等领域的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力。国有企业不仅能通过改革成为具有核心竞争力的市场主体,还应该在创新引领方面发挥更大的作用,在提升产业链供应链水平上发挥引领作用,在保障社会民生和应对重大挑战方面发挥特殊保障作用,在维护国家经济安全方面发挥基础性作用。特别是要着力抓好实业主业发展,推动国有企业追求高水平、高层次、高效率的经济价值和社会价值的创造,筑牢国有企业高质量发展的坚实根基。

第三,从宏观上看,国有经济的主导地位更重要的是从国有资本在整个国民经济中的地位与功能来判断。国有经济是指国家拥有的以价值或实物形态存在的资产,它一般以国有资本及国有企业作为存在形式,国有资本是以价值形态存在的国有经济,国有企业是以实物形态存在的国有经济。坚持国有经济的主导地位需要通过做强做优做大国有资本与国有企业来实现。然而,国有资本与国有企业并非是同一个概念,坚持国有经济的主导地位需要通过做强做优做大一家家国有企业来实现,但是现实存在的每一家国有企业分布在不同的行业,经营状况也参差不齐,如果对现实存在的每一家国有企业都要做强做优做大,可能并不有利于国有经济的布局优化及做强做优做大国有资本。例如,有的国有企业处于一般竞争性领域,如果继续加大投入可能并不有利于民营经济的发展,妨碍国有经济的合理布局;再例如,由于前期投资失误或管理失效,我国存在一批连年亏损的僵尸企业,如果继续去救助低效或僵尸型国有企业,则将消耗国有资本,而通过破产程序或重组程序消灭僵尸企业则有助于做强做优做大国有资本。在社会主义市场经济条件下,不仅国有经济布局要优化,而且国有资产要持续性地保值增值,因此,做强做优做大国有资本比做强做优做大国有企业更为重要。做强做优做大国有经济并不意味着要做强做优做大每一家国有企业,布局不合理或者低效率可能导致某些国有企业转制或者消亡,但如果这有助于强化国有经济的战略支撑作用、有助于做强做优做大整体的国有资本,那么这就有助于坚持国有经济的主导地位。

第四,实现国有经济布局优化就要求国有资本有进有退、有所为有所不为。国有经济布局优化不仅要求把处于重要行业和关键领域的国有企业做强做优做大,培养一批在国际市场上有很强竞争力的一流企业,而且需要在动态上保持对重点行业及重点企业的投入。同时,对于布局不当及效率低下的国有企业要及时调整,有所不为。过去一段时间,学术界一直在争论“竞争中性”是否可以成为国有企业改革的一般原则。联合国贸易和发展会议对竞争中性原则的定义是“与私人部门竞争的重要政府商业活动不应该仅仅由于政府所有和控制而具有竞争优势或者竞争劣势”。也就是说,政府应该遵循平等对待、透明度管理和政府补贴控制等原则,一视同仁地对待国有企业与其他所有制企业。从具体措施来看,主要包括监管政策中性、税收中性、融资中性等方面。笔者认为,坚持公有制为主的所有制结构及强调党对国有企业的领导的基本制度,决定了“竞争中性”不适合用作国有企业改革的普遍原则,但对于处在竞争性领域的国有企业则适合遵循“竞争中性”原则。因为,按照国有经济布局优化的原则,处于竞争性领域的国有企业原则上需要完全走向市场,成为真正的市场竞争主体。为此,竞争性国有企业与民营企业应该在“竞争中性”原则下开展平等竞争,政府不再给予国有企业特殊的关照或补贴,由市场竞争决定企业命运,优胜劣汰,一批经营不善的竞争性国有企业可以通过重组或产权转让进行改制,也可以直接由民营资本接管。退出的国有资金一部分可以充实社会保障基金,一部分可以组建产业发展基金,投向国计民生的重要领域,增强国有资本的控制力与竞争力。

三、推进国有企业分类改革,实现国有经济布局优化

国有经济布局优化的核心命题就是要界定国有经济与民营经济的投资与经营领域的边界,实现国有经济与民营经济的协调发展。如何实质性地推进国有经济布局优化,关键是要确立“优化”的标准,从而根据这一标准确立有进有退、有所为有所不为的实施方案。笔者认为,应以分类改革为原则,处理好国有经济与民营经济的关系,实现国有经济的布局优化。

国有企业分类改革是笔者1995年发表在《经济研究》上的一篇论文中率先提出的(杨瑞龙,1995)。那篇论文运用委托代理理论,证明了国有企业股份制改革不仅难以解决政企不分、所有权不能转让等难题,而且可能会导致国有资产流失。据此,笔者认为,并非是所有国有企业都应该按照同一种模式改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体,而是应该根据不同类型的国有企业选择不同的改革模式,具体来说,把国有企业所处的行业分为竞争性与非竞争性两大类,提供公共产品的国有企业适宜选择国有国营模式,自然垄断型的国有企业适宜选择国有国控模式,大型竞争性国有企业适宜进行产权多元化的股份制改造,中小型国有企业适宜进行民营化改造(杨瑞龙,1995)。之后,笔者在《管理世界》和《中国工业经济》等学术期刊上的论文进一步细化了分类改革模式(杨瑞龙,1997,1999)。

2015年,中共中央国务院颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》(中发[2015]22号)正式确认了国有企业分类改革原则。该文件明确把国有企业划分为商业类和公益类,商业类又分为主业处于充分竞争行业和领域的商业一类国有企业以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业二类国有企业。文件要求通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动国有企业同市场经济深入融合,促进国有企业经济效益和社会效益的有机统一。该文件把国有企业改革推向了一个新阶段,为国有经济布局优化提供了一个非常重要的参照系。为了在实践中更好地贯彻分类改革的原则,笔者对公益类与商业类的分类标准提出了进一步完善的建议。按照文件精神,公益类国有企业原则上国家应该保持国有独资,并且由政府直接经营,其经营目标主要是社会福利最大化。其实,公共产品与公益类产品的内涵不完全相同,公共产品的特征是消费不具有排他性,但收费存在困难,由私人来提供必将存在“搭便车”现象,从而导致市场失灵,解决的办法就是通过政府组建国有企业等方式来提供。公益类产品则一方面具有很强的正外部性,另一方面物品的技术特征具有竞争性和排他性。像教育、医疗、养老这些产业,完全由私人企业通过市场来供应可能无法避免“搭便车”现象,但完全由政府来供给可能会导致供给不足以及效率堪忧。因此,公益类产品的供给既要发挥政府的主导作用,也要发挥市场的补充作用。原则上,基本的教育、医疗、养老等公益类产品由政府提供,价格及服务质量由政府控制,保证给予中低收入阶层的基本服务;非基本的教育、医疗、养老等可以放开,由混合所有制企业或者私人资本供给,价格由市场决定。商业一类和商业二类的区分在实际操作当中可能也有一些问题,如自然垄断行业的国家控制与必要的开放及反垄断问题等。

由此,笔者对国有企业的分类标准做了进一步的梳理与完善,主张根据国有企业所提供产品的性质及国有企业所处行业的特征,即产品性质及行业特性两个维度形成功能导向的分类方法,以此来对不同的国有企业选择不同的改革模式。公益类产品包含在公共产品内,但只是公共产品的一部分,全部纯公共产品、准公共产品加上商业二类即自然垄断行业构成了非竞争性领域,商业一类行业构成竞争性领域(见图1)。

图1 产品与行业性质两维空间下的国有企业分类改革模式

具体来说,第一,处于第Ⅱ象限内的国有企业,其提供的产品属于公共产品类,行业特征具有垄断性,一般采用国有国营模式,即政府拥有所有权与经营权。第二,处于第Ⅲ象限内的国有企业提供的产品具有排他性,但具有自然垄断特征,一般宜采用国有国控模式,即垄断性国有企业应该进行股份制改造,但国有资本应具有控制地位。第三,处于第Ⅳ象限内的国有企业所提供的是具有竞争性与消费上排他性的私人产品,原则上应完全走向市场(杨瑞龙等,2017)。国有经济主要布局在第Ⅱ与第Ⅲ象限内,它们基本上属于国家安全、国民经济命脉、提供公共产品和公益类服务的重要行业和关键领域。民营资本可以通过混合所有制方式进入该领域,如参股自然垄断型国有企业,以提高这类企业的经营效率,但国有资本应处于控制地位。第四,第Ⅳ象限属于竞争性领域,对于竞争性国有企业,一部分宜进行产权多元化的股份制改造,股权结构应具有开放性,并且国有产权可以资本化、证券化,相当一部分竞争性中小国有企业宜采用民营化的方式实现国有资本的有序退出。民营经济主要布局在竞争性领域,政府贯彻竞争中性原则,创造国有企业与民营企业平等竞争的环境,从而形成国有经济与民营经济协调发展的微观基础。

国有企业改革如何具体贯彻分类改革原则仍然是一个值得探讨的问题。即使我们在理论上明确了分类原则,但在实际中如何将某一家国有企业定性为竞争性或非竞争性企业并不简单。因为,不同的界定将引出不同的改革模式。如果按照“谁出资、谁分类”的主观标准来实施分类改革,分类标准就具有主观性。本来某家国有企业应该属于竞争性的,改制中国有股不一定要保持控股地位,但企业的出资方可能出于其他方面的考虑,把该企业定性为非竞争性企业,那么改制时就可以限制民营资本进入或者控股。笔者认为,应该把国有企业的主观分类标准转变为客观分类标准。具体做法是国家发改委联合国资委在充分调研及吸收中外产业分类标准成功经验的基础上,对那些属于“公共产品、公益类产品及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”进行明确界定,并作为“行业细分清单”向社会公布。每一家国有企业制定具体的改革方案时不再由出资方来界定企业的具体属性,而是对照国家公布的“行业细分清单”来确定该企业到底属于哪种类型的企业。如果属于非竞争性国有企业,那么可以国有独资,也可以进行股份制改造,但国有资本要保持控制地位;如果属于竞争性国有企业,那么在选择具体的改革模式时,国有资本保持控制地位就不是先决条件,国有资本可以参股,甚至国有资本可以退出。

根据客观的分类标准,加快国有经济的布局优化、结构调整、战略性重组。一般来说,国有资本主要分布在非竞争性领域,民营资本主要在竞争性领域从事投资及经营活动。但这不等于说民营资本不能进入非竞争性领域,国有资本不能分布在竞争性领域。根据在竞争性领域实施“竞争中性”原则,如果处于竞争性领域的国有企业在没有政府的特殊关照及补贴并遵循透明性原则的情况下仍然具有活力,那么就没有必要出台行政性指令强制要求国有资本退出,而是应该让它们与其他民营企业平等竞争,由市场来决定它们的命运。同理,在非竞争性领域,国有资本发挥主导作用,但也并不排斥民营资本,而且民营资本一定程度进入非竞争性领域,对于提高国有资本的运营效率具有不可替代的作用。

第一,公共产品领域也并不完全排斥民营资本。一般来说,公共产品采用国有国营方式来提供,但国有国营不等于和市场机制完全对立,有些公共产品和服务也可以通过市场采购的方式来实现。比如作为公共产品的国防可以分为军队、军用产品、基础设施等等。其中就部分军用产品而言,可以通过国有资本和非国有资本合作,或者政府进行公开竞标采购,来实现这类产品和服务的竞争性供给,以提高公共品的供给效率。对公益类产品也可采取分类设计的思路。对于具有很强正外部性的领域,比如义务教育、基本医疗服务、基本养老服务、基本社会保障等,可以采取国有国营的方式供给;除此之外的公益类产品,如高端化、个性化的教育、医疗、养老等服务可以由混合所有制企业及民营企业来提供。地方性公共设施通常由政府出资兴建及管理,但也可以通过PPP方式吸引社会资本进入,以提高准公共产品的供给效率。

第二,在自然垄断行业的国有企业可以通过混合所有制改革引入民营资本。处于自然垄断领域的国有企业一般可以凭借自然垄断地位获得融资优势与市场支配力优势,而民营企业则具有经营机制灵活的优势。通过民营资本入股国有企业或者国有资本入股民营企业,一般来说,处于自然垄断行业的国有企业选择国有国控模式,可以在保持国家对有关国计民生行业的控制下引入多元化产权主体来改善国有企业的经营效率。这既有助于做强做优做大国有资本,培育一批具有全球竞争力的世界一流企业,实现国有资本的保值增值;又可以提升民营企业的融资能力及市场竞争能力;同时可以破解民营资本进入自然垄断行业的“天花板”,提振民企的投资积极性。在国企混改中国有资本是否应该保持控股地位,通常的规定是,如果该国企处于非竞争性行业,国有资本应该保持控股地位;如果该企业处于竞争性领域,则国有资本可以控股,也可以参股,甚至可以退出。但是,有不少垄断性大型国有企业的下属企业事实上分布在不同的产业领域,特别是从二十世纪九十年代开始,我国大部分央企先后在海内外公开上市,从资本市场上募得大量的资金。2008年为了应对由美国次贷危机引发的经济下行,我国迅速出台了“四万亿”刺激计划,其中大部分资金流向了大型国有企业。掌握充裕资金的国有企业并没有把资金全部投向其主业,而是普遍进行多元化运营,并且凭借母公司的垄断地位所获得的市场支配势力与融资优势,频频向竞争性行业扩张,形成了庞大的营利性副业,导致一家处于自然垄断行业的母公司可能控股了很多竞争性子公司。由此,我们不能根据母公司的性质来直接决定其子公司的混改模式,而是应该根据客观的分类标准来确定其子公司的性质及相应混改模式。一家处于自然垄断行业的国有企业,如果其控股的子公司仍处于主业,则根据其自然垄断性质确定国有股控股的混改模式,如果自然垄断的国有企业控股的子公司处于竞争性行业,则在混改中,国有资本可以控股,也可以由民营资本控股,甚至可以进行民营化改造。

第三,在垄断行业的竞争性环节积极引进民营资本,推进市场化改革。垄断行业基本上属于国计民生的重要行业,原则上应该由国有资本控制,但并非完全排斥民营资本与市场机制。中共中央国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称《意见》)强调,通过引入竞争机制稳步推进自然垄断行业的改革。除了继续推进以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的垄断企业改革外,强调了加快实行垄断行业中竞争性环节的市场化,打破行政性垄断,防止市场垄断。事实上,自然垄断行业是由一个长长的产业链组成的,其中大部分环节属于自然垄断性质的,为了提高经营效率有必要构建中国式现代企业制度,由国有资本控制利大于弊。但是,其中也有一部分环节具有竞争性,并非必须由国有资本控制,完全可以引入民营资本与市场机制。例如,电力行业中的电网具有自然垄断特征,适合国有资本垄断经营,但其配电侧、发电侧具有程度不同的竞争性,可以更多地由市场来配置资源。《意见》对电力市场、油气管网行业、铁路运输业、邮政、烟草专卖专营体制等的某些经营环节引入市场机制提出了具体的改革措施,如有序放开用电计划和竞争性环节电价,适时放开天然气源和销售价格,推进油气管网对市场主体公平开放,不同市场主体参与铁路运输业务的适度竞争等。特别是要支持非公有制主体进入电力、油气等自然垄断行业,同时提出要放宽服务业领域的市场准入。把民营资本引入垄断行业的竞争性环节不仅有利于打破市场垄断、提高处于自然垄断行业的国有企业的经营效率,而且也为民营经济的发展提供了更多的机遇,同时也为国有资本与民营资本平等竞争、协调发展创造了更好的市场环境。

第四,探索混改后有别于国有独资、全资公司的治理机制和监督制度。国有企业混改后公司董事或监事不再唯一由国有股代表出任,而是根据股权结构也有一部分民营资本代表进入公司董事会或监事会,这就有必要探索一个国有资本与民营资本相互协调与合作的治理机制和监督制度。混改的重要目标之一就是要进一步完善中国式的现代企业制度,真正实现产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学,提升国有企业的竞争力、创新力、控制力、影响力和防风险能力。国有企业的混合所有制改革可以是国有资本与国有资本相混合,但从鼓励竞争与改善效率的视角出发,我们更多地鼓励国有资本与民营资本相混合。在混改中如何避免只混不改,一是要看民营资本的经营机制到底在多大程度上提高了国有企业的经营效率;二是要看混改到底在多大程度上解决了产权明晰、政企分开等问题;三是要看民营资本进入国企后在多大程度上改善了公司治理效率。如果在混改中民营资本达到一定的参股比例,就可以通过派出董事或监事在股份公司中有一定的话语权,这就有可能形成有别于国有独资、全资公司的治理机制,改善企业的经营机制。因此,推进混合所有制改革有助于完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制,健全经理层任期制和契约化管理,完善中国特色现代企业制度。如果在混改中国有资本不再绝对控股,那么就应该探索实施更加灵活高效的监督制度。

第五,处于竞争性领域的国有企业应该遵循“竞争中性”原则完全走向市场,在混改中更多向民营资本开放。对于那些不存在行政性垄断但尚有较强市场竞争力的竞争性国有企业,可以进行产权多元化的股份制改制,与其他所有制企业开展平等竞争,适者生存,优胜劣汰;对于一般性竞争性国有企业进行混改,国有资本可以参股,也可以完全退出。在混改中,如果垄断性领域不让民营资本进入,竞争性领域不让民营资本染指控制权,那么民营资本对混改就会缺乏热情。在上述两类该区域混改中,既不要行政性地指令国有资本的退出,也不要行政性地限制民营资本的持股比例,而是应由市场来决定具体的股权结构;对于那些效率低下、规模较小、市场竞争度高、市场需求变化快、产业重要性和关联度小、国家对其承担的风险大于其上缴收益的竞争性国有企业,国有资本可以考虑有序退出,但在退出过程中要防止国有资产的流失。

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文章来源:本文转自《经济理论与经济管理》2023年第6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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