眭纪刚:科技机构改革与新型举国体制建设

选择字号:   本文共阅读 6592 次 更新时间:2023-05-24 22:34

眭纪刚  

 

科技管理体制和创新治理体系对于促进科技创新活动,提高创新效率具有重要意义。这就要求国家的科技体制能充分、及时反映科学技术领域的内在联系和新变化,使各类科技创新主体相互协同,提升国家科技创新能力和创新体系整体效能。当前,国内外环境变化对我国的科技创新能力、科技管理体制,以及国家科技创新治理体系和治理能力提出了更高要求。进一步理顺科技管理体制,增强国家自主创新能力,实现高水平科技自立自强,成为我国在新时代的迫切要求。

如果说党的十八届三中全会和党的十九大以后的机构改革强调“改革的系统性、整体性、协同性”,那么党的二十大以后的机构改革更加关注重点领域的改革。2023年3月,中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》。其中,科技部门的改革是本轮机构改革的重中之重,而且改革的一个重要任务是完善关键核心技术攻关的新型举国体制,从而实现将我国政治制度优势与市场机制作用结合起来的国家科技治理体系变革。

科技部门机构改革是完善科技创新治理体系的关键

创新在我国现代化建设全局中居于核心地位,但是与科技自立自强的要求相比,我国的科技创新能力,特别是自主创新能力还有待进一步提升。作为国家治理的重要组成部分,科技创新治理的核心目标就是借助系统性制度安排和机制设计,在平衡各方利益诉求基础上协调行动,优化创新资源配置,实现国家科技实力和创新能力的全面提升。

政府组织机构与科技管理体制的关系。在一国的创新体系中,政府因法律赋予的各种合法权力而处于关键位置。政府组织部门设置与国家科技体制密切相关,部门变革甚至可以引领科技体制改革。虽然现代国家的政府机构设置有一定的趋同性,但是科技管理组织机构并没有固定不变的模式,世界各国的科技体制采用了不同的机构设置方式,而且根据生产力发展的需要而不断调整。例如,美国尽管设立了总统科技顾问委员会、总统科技政策办公室、国家科技委员会等诸多与科技相关的机构,但始终没有设置类似“科技部”的政府机构。德国政府于1999年将原联邦教育、科学、研究与技术部的技术活动管理职能归入原联邦经济部,改称联邦经济技术部。日本政府于2001年将原主管教育的文部省与主管科技的科技厅合并成为文部科学省,成立由首相直接领导的高于各省厅的综合学术会议统筹全国科技工作。韩国于2008年将教育部、科技部合并为教育科技部。英国政府则于2009年整合组建商业、创新与技能部,行使原贸工部、知识产权局及所有与创新相关的职能。

新中国成立70多年来,我国科技管理部门也经历了多次历史变迁。1949-1954年,中国科学院在政务院文化教育委员会的指导下,行使管理全国科学研究事业的行政职能。1956年,国务院相继成立了科学规划委员会与国家技术委员会,分别负责制定全国科学技术发展远景规划与组织全国技术工作。1958年,科学规划委员会和国家技术委员会合并为国家科学技术委员会(简称国家科委),统一掌管全国科学技术工作。1970年,国家科委合并进中国科学院,承担原国家科委的全国性科学技术管理工作。1977年,国家科委作为国务院所属的主管国家科学技术的部门重新建立。1998年3月,根据《关于国务院机构改革的决定》,国家科委更名为科技部,其主要工作是研究提出科技发展的宏观战略和科技促进经济社会发展的方针、政策、法规;研究科技促进经济社会发展的重大问题等。但是从“委”变为“部”后,科技部无法进行更高规格的统筹规划协调。为了加强顶层规划,国务院成立了国家科技教育领导小组,目的在于加强对科技、教育工作的宏观指导和对科技重大事项的协调。党的十八大以来,面对全球新一轮科技革命与产业变革,以及世界百年未有之大变局的挑战,全面深化科技体制改革成为我国建设创新型国家的迫切需要。

机构变革与科技管理体制改革的关系。科技管理体制改革是在国家主导下的制度变迁过程,是对科技领域某些不适应生产力发展要求的生产关系和上层建筑的调整和完善。科技管理体制改革需要采取相应的组织和制度变革来推动改革目标的实现。由于不同的政府部门在组织结构、政策目标和工作方式等方面有很大差异,因此需要建立更高层级的权威协调机构,以强制性的制度规定和导向性的政策激励,在部门间建立制度化、切实可行的协调机制,以促进组织整体目标的实现。中央政府职能主要体现为战略决策能力和战略管理能力,关注国家发展的总体格局,以更宏观的视野和更长远的眼光来制定国家发展的战略,并促进相关部门之间的协调与合作。

党的十八大以来,党中央和国务院对科技体制改革和创新驱动发展战略作出全面部署。2018年3月,党和国家机构改革将原来的科技部、国家外国专家局整合,重新组建科技部,国家自然科学基金委员会由科技部管理。为加强科技宏观管理职能统筹,2018年8月,国务院决定将国家科技教育领导小组调整为国家科技领导小组。由于2018年机构改革时,我国所处的国际环境还比较缓和,科技安全问题还没有凸显,因此科技管理体制还属于“常规化”的改革。但是到了2019年,随着半导体等关键核心技术领域和众多科技企业开始被西方打压,科技自立自强更加紧迫起来。为了应对新时期国家安全和科技发展的需求,我国科技领域需要更深刻的体制改革和组织变革。2019年10月,党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,将完善科技宏观治理机制作为科技改革的重要内容。

新型举国体制建设的必要性与优势发挥

关键核心技术攻关和自主创新的现实必要性。尽管我国科技事业实现了快速发展,科技整体实力不断提升,但是与建设科技强国的目标相比,我国科技创新力量比较分散,各类创新主体联系不紧密,科技体制机制还存在障碍,国家创新体系整体效能不高,直接影响自主创新能力提升和创新主体活力发挥。在当前的国际背景下,我国发展面临的外部环境风险陡增,如果缺乏自主创新能力,将无法有效应对新的国际科技竞争,无法有效满足高质量发展的需求。与党的十八大提出“创新驱动发展战略”更多强调创新是经济社会发展的动力相比,党的二十大报告将创新驱动发展与科技自立自强紧密联系,凸显了新形势下我国科技创新活动面临的紧迫任务。

自主创新是相对于技术引进和模仿而言的一种创新活动,主要通过内部创新能力提升实现技术突破,摆脱对外部技术的依赖。关于后发国家是否需要自主创新曾经引发广泛争议,反映了不同经济理论的思路和政策取向。特别是在世纪之交,伴随着经济全球化浪潮和互联网技术的兴起,西方经济学的“自由市场”和“自由贸易”理论的信奉者认为关键核心技术也是普通商品,可以通过市场和贸易途径获得,试图将国家创新能力的提升寄托于没有自主创新的“国际合作”。但是,以“市场交易”为基础的经济理论忽视了核心技术和创新能力的特殊性。因为科技是现代经济发展的引擎和国家安全的保障,科技创新能力决定了一国在世界竞争格局中的地位。事实早已证明,核心技术和创新能力是买不来的,除了发达国家不愿转让的因素外,还因为创新能力包含很多隐性知识,需要通过自主学习和实践才能不断提升。

因此,创新活动虽然很大程度上是经济现象,但并非一个纯粹的市场行为。即使是信奉市场力量的西方国家,也无法放任核心技术按照“自由市场规则”任其发展,更不能容忍其他国家对其形成挑战。一些国家为了维持其领先优势,经常以“国家安全”为由,对快速崛起的新兴国家不断打压,不但背离其宣扬的自由市场原则,也颠覆了经济全球化的基本秩序。在经济全球化背景下,即使后发国家可以凭借比较优势参与全球分工,但对关键领域的核心技术依然要有掌控力。正如习近平总书记所强调的:“只有把核心技术掌握在自己手中,才能真正掌握竞争和发展的主动权,才能从根本上保障国家经济安全、国防安全和其他安全。”

党政机构在关键核心技术攻关中的组织作用。关键核心技术通常不是单一的技术,而是复杂的技术系统,其创新活动不仅包括科学研究、技术开发,还有工业生产,涉及多学科、多领域的知识和多部门、多主体的参与,需要借助超大规模的资金投入和团队协作才能完成。因此,需要高效的组织能力和合作机制,进行制度建构、跨部门协调、保障资源供应、促进知识扩散、纠正“系统失灵”等活动,以增强人才、知识、信息在技术攻关中的交流,降低创新资源流动的成本。在如此复杂的活动中,一般的创新主体没有能力统筹各种创新力量,负责组织协调的主体要有足够的政治权威才能调动各类资源,这个角色只能由政府来承担。特别是当重大技术攻关任务超出了现有运行体制的能力范围,或现有运行体制的组织分工可能导致联合攻关的效率低下时,就需要超越现行组织体系,设立重要机构在更大范围内动员和协调资源,甚至成立中央级别的专门机构,实现协调跨部门的决策和领导系统集成。

例如, 新中国成立初期,为了保卫国家安全不受威胁,中央做出研制原子弹的决定。但是如何在资源、技术和人才严重匮乏的条件下,组建起一支“战略科技力量”对原子弹这个“关键核心技术”进行集中攻关,需要建立统筹指挥机制动员“举国之力”,仅靠当时的国家科委无法完成这一任务。为加快原子弹研制,1962年11月,由中共中央直接领导的中央专门委员会成立,成为新中国成立以来级别最高的专项工程领导机构,是专为研制原子弹、破解“卡脖子”技术而成立,将国家意志、跨部门协调、跨区域调度、技术集成等国家能力集于一身。中央专委的成立克服了决策分散的弊端:在技术上,专委成为系统集成的领导者;在组织上,专委成为跨部门的决策和协调机构;在政治上,专委成为党中央在领导重大任务方面的责任主体。中国第一颗原子弹爆炸成功后,中央专委的管理体制在导弹和卫星等技术的研制中延续下来。但是在“两弹一星”之外的民用技术领域,没有出现过一个和中央专委类似,由党中央直接指挥、在全国范围统筹协调、以实现重大任务为目标的权力机构。历史经验表明,如果缺少这样一个强有力的组织机构,可能会影响举国体制和关键核心技术攻关的效果。

发挥新型举国体制优势需要深化党政部门机构改革。一国的科技管理体制与政府机构设置是由特定的社会环境和历史条件决定的。在不同的历史时期,我国科技发展面临的环境和任务不断变化,科技管理体制也经历了从举国体制、到市场化改革、再到新型举国体制的转变。从新中国成立初期到改革开放之前,传统举国体制充分发挥了国家的资源动员优势和集中力量办大事的制度优势,但是由于过于依靠政府力量配置资源,对产品的市场盈利能力和市场竞争力缺乏考虑,对市场需求和变化不够敏感。在20世纪80-90年代的科技体制改革中,为与经济体制改革相适应,我国绝大部分科研力量走上市场化道路,虽然与经济结合越来越紧密,但存在科研力量和创新资源分散、各类创新主体过于追求短期经济收益、核心技术攻关能力下降的情况。

经过改革开放40多年的快速发展,我国科技经济综合实力已大幅提升。当前,国际形势发生了重大变化,国家间的科技竞争日趋激烈。随着科技的进一步发展和国际竞争环境的变化,原有的科技体制已经无法适应新时期科技发展的要求。特别是在关键核心技术攻关方面,传统的科技管理体制无法有效发挥统筹协调作用。关键核心技术事关国家安全与经济长远发展,建立有效的核心技术攻关体制,亟需改革传统科技管理体制和创新治理体系。继2019年党的十九届四中全会提出“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”之后,2023年的《政府工作报告》再次强调“完善新型举国体制,发挥好政府在关键核心技术攻关中的组织作用”,“集中优质资源合力推进关键核心技术攻关”。新型举国体制需要聚焦国家重大战略需求,从中央层面加大对科技创新活动的统筹布局,围绕关键核心技术领域统一规划,实现高效组织科研活动协同攻关,解决创新力量分散和资源“碎片化”问题,同时也要维护和激发各类创新主体的活力,发挥市场在科技资源配置中的作用。这一体制与传统举国体制和纯市场化的创新活动都有不同,仅靠科技部无法实现资源统筹协调目标,而2018年机构改革时调整设立的国家科技领导小组是一个临时议事机构,无法发挥类似于中央专委的统筹协调作用,因此要深化党政机构改革,加强党和国家对新型举国体制的领导力。

本轮党和国家机构改革在科技管理体制上发生了重大变化,这是历次科技体制改革未曾有过的,表明中央对科技创新的高度重视。《党和国家机构改革方案》提出组建中央科技委员会,作为党中央决策议事协调机构,加强党中央对科技工作的集中统一领导。中央科技委员会的职能是统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革,研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策,统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题,研究确定国家战略科技任务和重大科研项目,统筹布局国家实验室等战略科技力量,统筹协调军民科技融合发展等。中央科技委员会的成立将有助于从最高层组织和调动“举国之力”,提升关键核心技术领域的决策效率与政策执行力。中央科技委办事机构职责由重组后的科学技术部整体承担。根据《党和国家机构改革方案》,新组建的科学技术部将加强推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能,强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责。而与这些核心职能无关的具体业务和科研项目管理工作被划入农业农村部、国家发展改革委、生态环境部、国家卫健委、工信部、人社部和国家自然科学基金委等部门。从上述两个部门的组建和职能设置可以看出,这次科技管理体制改革是中国对外部挑战的一次积极应对,希望打造目标明确、统筹协调、组织有力的新型科技管理体制,并以此推进科技创新治理体系与治理能力现代化进程。

新的发展阶段迫切需要立足于新时代对科技创新的新需求,进一步深化科技体制改革,加快完善新型举国体制,为突破关键领域核心技术创造良好制度环境。在国家治理体系和治理能力现代化的改革目标指引下,科技部门改革不只是科技管理体制的改革,更是国家科技创新治理体系与治理能力现代化建设的重要内容。同时,由于新型举国体制是社会主义市场经济条件下的关键核心技术攻关体制,未来的改革还需注重优化市场公平竞争环境,激发市场主体的创新活力,发挥科技领军企业的战略科技力量作用,形成有效市场与有为政府共同作用的科技创新治理体系。

 

作者:眭纪刚 中国科学院科技战略咨询研究院研究员、博导,创新发展政策研究所副所长,中国科学院大学公共政策与管理学院岗位教授

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