蔡昉:实施渐进式延迟法定退休年龄

选择字号:   本文共阅读 23279 次 更新时间:2023-04-20 19:31

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蔡昉 (进入专栏)  

 

党的二十大报告指出,实施渐进式延迟法定退休年龄。实施这一重大部署具有客观必然性和现实紧迫性,应该在认真研究和充分论证的基础上,选择适当的时机稳妥推出。针对人口变化中长期新趋势,以及未富先老特征下推进渐进式延迟法定退休年龄面临的难点和机遇,提高劳动参与率这一改革的关键要点,建议结合实施积极应对人口老龄化国家战略,有针对性地选择恰当的路径,蹄疾步稳地推进延迟法定退休年龄政策的实施。

人口最新转折点带来的新挑战

我国人口发展刚刚跨过两个重要的转折点。一是2022年我国人口增长由正转负。二是65岁及以上人口占总人口比例(即老龄化率),于2021年达到14.2%。按照国际上的一般划分,这标志着继2000年中国以7%的老龄化率进入老龄化社会之后,从此进入中度老龄化阶段。根据我国人口发展变化趋势,这将给我国经济社会发展带来三重挑战。

首先,经济增长遇到的供给侧挑战进一步增大。人口负增长以后,始于2011年的15岁—59岁劳动年龄人口减少的速度将进一步加快,从2011—2022年间每年平均减少0.14%,加快到2022—2035年间的0.83%。这将通过劳动力短缺、人力资本改善速度放慢、投资回报率下降和生产率增长减速等方式,进一步降低GDP的潜在增长率。因此,要在2035年基本实现社会主义现代化,进入中等发达国家行列,需要进一步加大改革力度,增加劳动力供给的数量和质量,提高劳动生产率,以持续增大的改革红利抵消加速消失的人口红利,超越预测的潜在增长率。

其次,需求侧因素特别是居民消费成为经济增长的常态制约。在发展方式加快转变的情况下,出口、投资和消费这三大需求的构成已经发生了明显的变化,在需求拉动这“三驾马车”中,居民消费发挥着越来越重要的作用。然而,无论是人口总量效应,即人口负增长导致消费者总量减少,还是年龄结构效应,即老年人缺乏消费能力和消费意愿,都将具有抑制居民消费增长的效果。因此,改革领域的选择及宏观经济政策的取向,应该转向更加关注打破人口因素带来的消费制约,以使经济增长的潜在能力得到充分释放。

再次,经济上和生活中的养老负担将加重,给社会发展领域带来挑战。较低的老年人口抚养比,是我国现行基本社会保险体系,如基本养老保险和基本医疗保险,得以按照“现收现付”方式运行的可持续性保障。人口负增长和更深度老龄化,必然大幅度提高老年人口抚养比。例如,60岁及以上人口与16岁—59岁劳动年龄人口之间的比率将显著提高,凸显人口结构“生之者寡、食之者众”的特征。面对老年人口抚养比大幅提高的现实,确保基本社会保险体系得以持续运行,避免出现较大的收支缺口以致酿成支付危机,需要未雨绸缪地对养老保险制度进行顶层设计,提高基本保险的普惠性和全覆盖水平,与构建相互补充的多层次多支柱养老保险体系有机结合起来。

为延迟法定退休年龄创造条件

人口转折点带来的三重挑战揭示了延迟法定退休年龄的必要性和必然性。与此相关的应对办法,就是通过延长人口的就业生命周期,增加社会劳动力总供给、增加个人劳动收入从而增强消费能力和消费意愿,以及缓解养老金支付危机和照护难题。延迟法定退休年龄,已经成为世界各国的普遍做法。

不过,鉴于我国的特殊国情,特别是由于“未富先老”在劳动力市场上的表现,延迟法定退休年龄的实际推动,必须遵循“循序渐进”的原则。这里所说的渐进性,可以从三个意义上理解。第一,鉴于老龄化程度的加深,延迟法定退休年龄已经时不我待,需要尽快出台和实施。第二,这项政策的推进需要步伐稳妥,在不断创造和完善必要条件的基础上,以渐进、协调和同步的方式推进。第三,延迟法定退休年龄不应毕其功于一役,而是应该分解成较小的时间单位,采取长远设计、分步实施、小步快走的策略。

一些临近现行退休年龄的就业人群,特别是其中的体力劳动者对于延迟退休有所顾虑。这并不是因为他们不愿意延长就业年限,而是担心退休前的就业没有保障。这种担忧既来自微观层面的个人经历,也有宏观层面的统计依据。在技术快速变化和产业急剧调整的情况下,随着行业、部门和业态的消长,职业的存亡、岗位的更替和就业的创造与破坏,随时随地都在发生。对于劳动者来说,保持住就业岗位的核心在于技能,而技能及其更新则取决于他们具有的人力资本禀赋。

通常,人力资本禀赋可以用受教育年限来衡量。在接近退休的年龄段上,我国城镇劳动者的受教育程度显著偏低,这使得他们中的很大一部分人对继续保持稳定的就业缺乏良好预期,对自身技能与劳动力市场的匹配程度也显得底气不足。根据第七次全国人口普查数据,城镇劳动年龄人口的平均受教育年限,在20岁—24岁时达到最高水平,为13.5年,随后便随着年龄的增长而逐年下降,到50岁—59岁这个年龄段上降低到9.6年,到60岁—64岁时则进一步降低到9.1年。

如果以劳动者终身接受教育的年限,作为他们工作技能和就业适应能力的代理指标,年龄偏大的劳动者在城镇劳动力市场上的确具有一定的脆弱性,是失业、下岗、退出劳动力市场或提前退休的易感人群。同样根据人口普查数据,分年龄的城镇就业率(即就业人员占同一年龄组人口的比例),在20岁—24岁时为49.8%,在30岁—44岁时达到最高水平,其中在35岁—39岁时高达82.3%。然而,就业率从45岁以后就开始逐年降低,如在50岁—54岁时降低到64.4%,其中女性降低到45.7%。而在60岁—64岁时,就业率只有20.5%,女性更是低至13.3%。

实际上,老龄化的一个重要原因来自一个积极的变化,即人口预期寿命的大幅度提高。2021年,中国人均预期寿命已达78.2岁,健康预期寿命,即在身体健康状态下的生存年数也显著提高。由此,劳动者工作更长时间的健康条件已经具备,延迟法定退休年龄既可以增加劳动收入、扩大家庭消费,也可以增加劳动力供给、扩大社会总需求。真正延迟法定退休年龄并达到上述目标,提高大龄劳动者的劳动参与率是前提条件,延迟法定退休年龄则是结果。创造前提条件才能达到预期结果。

延迟法定退休年龄的渐进式路径

延迟法定退休年龄是必由之路。与此同时,对直接当事人即大龄劳动者面临的困难也要考虑,他们的利益也要予以保障。解决这个难题,关键是把提高实际劳动参与率作为直接目标,并依据这方面的进展程度,制定和更新渐进式延迟法定退休年龄的推进时间表。具体来说,可从兼顾提高大龄劳动者的就业能力、就业保障和养老金体系的可持续性三个目标出发,在整个推进过程中保持激励相容,实现各方面政策的综合配套,体现对大龄劳动者的社会保护、公共扶助和物质激励,解除他们延长就业年限的后顾之忧。

首先,完善和严格执行相应劳动法规,杜绝在劳动力雇用和使用中的年龄歧视行为。建议修改《中华人民共和国就业促进法》,把保障大龄劳动者的平等就业权利、消除就业中的年龄歧视,以及公共就业服务向大龄劳动者倾斜、建立更加年龄友好型公共就业服务体系的内容,更明确地变成法律条文。同时通过严格执法,真正消除劳动力市场的年龄歧视,保护大龄劳动者的合法权益。

其次,把大龄劳动者群体作为公共就业服务的帮扶重点,有针对性地进行职业培训,提高他们继续就业的技能,以及面对就业结构变化的劳动力市场适应能力。在技术结构和产业结构瞬息万变的高质量发展中,职业类型和就业岗位也处于不断变化之中。针对大龄劳动者,一方面,对这个群体的职业培训需特别加强,使其技能尽可能跟上这种变化;另一方面,雇用单位也应该根据大龄劳动者的特点,酌情调整岗位类型,使其从事相对稳定的工作,尽其所长。

再次,以失业保险和最低生活保障等社会保障体系托底,确保延迟退休人员在面对就业冲击时,基本生活得到有效保障。实际中运行的此类社会保护制度仍有提高保障水平的潜力。例如,失业保险应该是一项现收现付的制度,不必要也不应该形成显著数量的结余。然而,失业保险累计结余与支出的比率,2018年高达6.4,即使在就业受到严重冲击的2021年仍然为2.2。形成累计结余的原因,显然是未能做到应保尽保。2018年与2022年相比,与是否领取失业保险无关的城镇调查失业率,全年平均水平从4.9%提高到5.6%;然而,与领取失业保险直接相关的城镇登记失业率,仅仅从3.8%提高到4.0%。充分利用现行社会保障制度做到应保尽保,可显著消除大龄劳动者的就业不安全感。

最后,养老金设计要让大龄劳动者既有压力,自觉自愿延迟工作年限,又有激励,使其能够从延迟退休的选择中获得更高的收入。既然延迟法定退休年龄是一项利国利民的公共政策改革,对改革收益进行分享既在情理之中,也不是零和博弈。从制度设计上,要求以预期的改革红利为物质基础,做到让延迟退休者从劳动参与率的提高中获益,形成一个工作年限越长、不仅能够获得越多的劳动收入、也会获得越多的养老保险给付的预期。这样,改革的推进就可以实现激励相容。

 

(作者系中国社会科学院国家高端智库首席专家)

刊载于《学习时报》2023年4月19日第1版

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